Gestão Tributária

UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA GESTO PBLICA MUNICIPAL

MDULOS DO CURSO

UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARABA Reitor RMULO SOARES POLARI Vice-reitora MARIA YARA CAMPOS MATOS Pr-reitor de graduao VALDIR BARBOSA BEZERRA Coordenador UAB- UFPB Virtual LCIDIO DOS ANJOS FORMIGA CABRAL Coordenador Adjunto da UFPB Virtual EDSON DE FIGUEIRDO LIMA JNIOR Diretor do CCSA GUILHERME DE ALBUQUERQUE CAVALCANTI Chefe do Departamento de Economia IVAN TARGINO MOREIRA

CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA MUNICIPAL Coordenadora MARTA MARIA GOMES VAN DER LINDEN Coordenadora Adjunta MARIA ELIZABETH BATISTA PIMENTA BRAGA

Joo Pessoa, 2010

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica Municipal

GESTO TRIBUTRIA

Luiz Antnio Abrantes Marco Aurlio Marques Ferreira

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

A161g

Abrantes, Luiz Antnio Gesto tributria / Luiz Antnio Abrantes, Marco Aurlio Marques Ferreira. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 126p. : il. Inclui bibliografia Especializao em Gesto Pblica Municipal ISBN: 978-85-7988-032-2 1. Direito tributrio - Histria - Brasil. 2. Obrigao tributria. 3. Responsabilidade fiscal. 4. Impostos. 5. Finanas pblicas. 6. Educao a distncia. I. Ferreira, Marco Aurlio Marques. II. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). III. Universidade Aberta do Brasil. IV. Ttulo. CDU: 336.2

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR lvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Rogrio da Silva Nunes SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTORES DO CONTEDO Luiz Antnio Abrantes Marco Aurlio Marques Ferreira EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenao do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Adriano S. Reibnitz Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Editorao Rita Castelan Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira Claudia Leal Estevo Brites RamosCrditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIOOs dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o do Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de Polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas

abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

SUMRIOApresentao.................................................................................................... 9 Unidade 1 A Legislao Tributria e os princpios constitucionais brasileirosEvoluo da Legislao Tributria no Brasil.................................................17 Princpios constitucionais tributrios..................................................28 Conceituando o Direito Tributrio......................................................28 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.................29 Fontes do Direito Tributrio..............................................................30

Unidade 2 Obrigao e Legislao TributriaObrigao tributria....................................................................................41 Definies e espcies.................................................................................41 Elementos da obrigao tributria...........................................................42 Responsabilidade tributria...................................................................43 Vigncia e aplicao da Legislao Tributria.............................................45 Administrao tributria......................................................................45 Fiscalizao.....................................................................................46 Discriminao constitucional de rendas............................................47 Classificao da competncia tributria..................................................47

Gesto Tributria

Unidade 3 Sistema Tributrio NacionalSistema Tributrio Nacional.......................................................................53 Definies de tributos...........................................................................54 Espcies de tributos.....................................................................55 Impostos.......................................................................................56 Taxas.........................................................................................57 Contribuio de melhoria..............................................................58 Emprstimos compulsrios...........................................................59 Contribuies sociais..................................................................60

Unidade 4 Gesto da receita e da despesa pblica municipalGesto da receita e da despesa pblica municipal.....................................67 Ciclo oramentrio.................................................................................68 Caractersticas do processo oramentrio municipal.........................69 Oramentria: Sistema Tributrio Municipal Receitas........................72 Transferncias intergovernamentais..................................................93 Despesas.......................................................................................108 Sistema de informao oramentrio.........................................................114

Consideraes Finais ...............................................................................122 Referncias Bibliogrficas................................................................................123 Minicurrculo........................................................................................................128

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Apresentao

APRESENTAOCaro estudante, O debate pblico sobre a tributao no Brasil continua marcado por complexidade e dvidas. Verificamos que cada vez mais o espao dedicado a discutir quais seriam os tributos mais recomendados pela teoria, ou pelos organismos governamentais, e quase nenhuma ateno dada a administrao e a gesto tributria. No Brasil, o pouco conhecimento da realidade tributria e, mais ainda, de sua administrao e gesto bem mais acentuado no caso dos municpios. Primeiro, h certo preconceito em acreditar que todo governo, ainda que de menor escala, deveria se autossustentar, o que no ocor re nem nos pases mais desenvolvidos. Segundo, os tributos tpicos de governos locais, incidentes sobre patrimnio e taxas, no so os mais fceis de serem administrados e de terem seus potenciais explorados. Finalmente, em um Pas com dimenses continentais tendem a faltar informaes atualizadas e precisas, sem contar com as disparidades territoriais, funcionais, econmicas e sociais entre os municpios. Podemos observar que muitos ainda discutem que as prefeituras dependem exclusiva ou basicamente de transferncias repassadas pelas esferas superiores. No entanto, aps a Constituio Federal de 5 de outubro de 1988, houve um forte incremento de arrecadao municipal. Assim, reconhecemos o potencial de gerao de receita prpria pelos municpios. Como colocam Afonso et al. (1998), os resultados de arrecadao tributria nas grandes cidades tendem a ser explicados pela modernizao fazendria e, aps a estabilizao, pela melhoria dos sistemas de avaliao das propriedades imobilirias e pelo

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

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Gesto Tributria

crescimento dos servios frente da indstria e do comrcio. Nos municpios de menor porte, o aumento da arrecadao tende a ser explicado pela simples regulamentao e incio de cobrana de impostos e taxas, posto que nestas unidades havia uma composio desregulamentada na dcada passada. Desta forma, veremos a importncia do conhecimento da gesto tributria dos municpios e responderemos questes como: o porqu da tributao, para onde vo nossos tributos e como elaboramos um oramento pblico. A partir da, criaremos uma viso terico-emprica dos aspectos relacionados aos princpios da administrao das nossas cidades. Qualquer resposta a quaisquer dessas questes que voc possa apresentar agora ser parte de uma construo conceitual estabelecida a partir deste momento. Vamos juntos levantar amplos conhecimentos sobre a administrao e a gesto tributria municipais para, em cada momento da aprendizagem, elevarmos a nossa condio de compreenso e aplicao realidade. Para abordarmos esses temas, estruturamos este livro em quatro Unidades de forma a possibilitar a voc um profundo e conciso conhecimento dos fatores relacionados gesto tributria municipal. Propomos, com este instrumento de ensino, conhecimentos terico-empricos no mbito da gesto de despesas e receitas governamentais, com particular destaque aos recursos tributrios municipais, fonte de financiamento da gesto municipal e de operacionalizao das polticas pblicas. Nesse contexto, vale ressaltarmos tambm a funcionalidade dos conhecimentos criados como base para as diversas aes do setor pblico, como o incentivo melhoria da qualidade e bem-estar da populao. Na Unidade 1, faremos uma discusso sobre a evoluo dos conceitos da Legislao Tributria, possibilitando a construo de uma viso crtica a respeito do desenvolvimento do Cdigo Tributrio Nacional e de sua influncia na gesto pblica. Ressaltaremos a prtica administrativa de cobrana de tributos desde os primrdios do Brasil Colnia e as constantes evolues na tributao em funo da promulgao das Constituies Federais.

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Apresentao

Nossa dica : leia com ateno e procure estabelecer a relao entre a histria tributria brasileira, seus dizeres lcitos e o impacto das prticas de arrecadao de tributos no ordenamento administrativo nacional. Na Unidade 2, avanaremos para um contexto contemporneo, visando compreenso das definies e espcies tributrias e aplicao do Direito Tributrio na legislao brasileira. Trataremos dos processos de criao de tributos, de seus dispositivos e do surgimento da obrigao tributria, a qual se relaciona ao advento do vnculo jurdico na prestao tributria. Observaremos, tambm, as determinaes da vigncia, administrao, fiscalizao e competncia na arrecadao dos tributos. Na Unidade 3, estudaremos o Sistema Tributrio Nacional. Examinaremos os aspectos estruturais bsicos do nosso ordenamento jurdico-tributrio vigente, contendo as regras que devem ser seguidas pelos legisladores, bem como por parte da administrao tributria e do Poder Judicirio no exerccio de suas respectivas funes. Veremos, tambm, as diferentes caracterizaes dos tributos sob a perspectiva das competncias federal, estadual e municipal, e, quanto s espcies, os impostos, as taxas, as contribuies de melhoria, os emprstimos compulsrios e as contribuies sociais. Na Unidade 4, abordaremos a exposio dos conceitos relativos aos princpios da gesto tributria e das principais fontes de receitas e despesas pblicas e sua aplicao na administrao municipal. O nosso objetivo com esse tpico o de facilitar o seu entendimento sobre o oramento pblico e propiciar-lhe a utilizao prtica da gesto pblica municipal em processos de arrecadao, execuo e acompanhamento oramentrio. Veremos que o oramento pblico municipal apresentado como um meio que evidencia as receitas de terceiros (impostos, taxas e contribuies) e as receitas que constituem fontes de recursos, sendo possvel ao governo municipal reconhecer o montante total na aplicao e oferecimento de bens e servios, como a educao, a sade, a segurana, dentre outros, no intuito de atender aos anseios da sociedade. Em seguida apresentaremos o processo do oramento


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Gesto Tributria

municipal relacionado aos aspectos de previso de receita tributria, considerando como receita os impostos sobre: a propriedade territorial urbana e a propriedade predial (IPTU); a transmisso inter vivos de bens imveis (ITBI) e os servios de qualquer natureza (ISSQN). Abordaremos, tambm, as receitas municipais advindas das taxas do efetivo exerccio do Poder de Polcia administrativa, tais como: as licenas para localizao, funcionamento e exerccio de comrcio; e as taxas decorrentes da utilizao efetiva ou potencial de servios pblicos, especficos e divisveis, prestados aos contribuintes ou postos disposio, por exemplo, aquelas relacionadas limpeza pblica e conservao de estradas municipais. Como iremos verificar, alm dos recursos tributrios municipais, a Constituio Federal de 1988, criou dispositivos de transferncias intergovernamentais, visando autonomia e ao crescimento dos entes da Unio. Nessas, ressaltamos as Transferncias Constitucionais (FPM e ITR); as Legais (Programas Educacionais, de Sade e de Assistncia Social); as Automticas (PNAE, PDDE, PNATE); as Fundo a Fundo (Sade e Assistncia Social); as Diretas ao Cidado (Programa Bolsa Famlia); e as Voluntrias (ICMS, IPVA, IPI). Conferiremos como as despesas pblicas so de fundamental relevncia na determinao do oramento como instrumento essencial da poltica administrativa municipal, compatvel com exigncias legais e institucionais. Podemos identific-las como os dispndios que a administrao faz para o custeio de seus servios, remunerao dos servidores, aquisio de bens, execuo indireta de obras e servios e outros empreendimentos necessrios consecuo de seus fins. Ao final desta disciplina, esboaremos o SIGA BRASIL que um sistema de informaes que permite a qualquer indivduo por meio da internet ter acesso amplo e facilitado a diversas bases de dados sobre planos e oramentos pblicos. Esse sistema foi desenvolvido para que o usurio final no precise sequer conhecer as diversas bases de dados, pois todas as consultas so feitas por meio de uma nica interface. Portanto, alm de agrupar um grande

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Apresentao

acervo de informaes oramentrias, o SIGA BRASIL torna essa coletnea acessvel a voc e lhe permite fazer os cruzamentos que desejar entre um amplo leque de dados. A partir das interfaces do SIGA BRASIL podemos realizar diversas consultas, alm de verificar relatrios e pareceres elaborados pela Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle do Senado Federal. A maioria dessas consultas interativa, ou seja, voc pode modific-las, filtrando ou acrescentado variveis ou mesmo inserindo clculos, classificaes e outros aspectos. Todos esses temas o conduziro ao conhecimento da evoluo e da implementao da gesto tributria municipal no Brasil. Esperamos que, ao final do estudo, a leitura do material e a realizao das atividades sugeridas lhe propiciem uma ampla compreenso dos fenmenos relacionados ao seu municpio, possibilitando a voc uma viso crtica e, ao mesmo tempo, propositiva. Assim, desejamos que voc tenha uma tima experincia com o seu estudo, pois ns autores ao percorrermos este caminho a tivemos. Aproveitamos para fazer especiais agradecimentos ao mestrando em Administrao Pblica da Universidade Federal de Viosa, Antnio Carlos Brunozi Junior, pelo subsdio realizao das pesquisas de contedo textual e grfico, sem as quais esse livro no seria concludo; e a Professora Doutora Maria Helena Leal Castro, da Universidade Federal de Juiz de Fora, pelas preciosas crticas e sugestes tcnicas que tornaram possvel atingir a verso final deste livro. Professores Luiz Antnio Abrantes e Marco Aurlio Marques Ferreira


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UNIDADE 1A LEGISLAO TRIBUTRIAE OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS BRASILEIROS

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEMAo finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Descrever a evoluo da Legislao Tributria no Brasil; Evidenciar os princpios jurdicos que proporcionam suporte a cada legislao; Identificar os dizeres constitucionais relacionados Legislao Tributria; e Conceituar Direito Tributrio, descrever suas fontes lcitas e seus dispositivos de incidncia.

Gesto Tributria

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Unidade 1 A Legislao Tributria e os princpios constitucionais brasileiros

EVOLUO DA LEGISLAO TRIBUTRIA NO BRASILCaro estudante, Seja bem-vindo primeira Unidade da disciplina Gesto Tributaria. Nesta Unidade, veremos que as dimenses das prticas tributrias no Brasil podem ser observadas desde os primeiros instantes de explorao do pau-brasil, no sculo XVI, o que nos possibilitar a construo de uma viso crtica a respeito do desenvolvimento do Cdigo Tributrio Nacional e de sua influncia na gesto pblica. Bons estudos!

Nos primrdios do Brasil Colnia temos que o primeiro tributo brasileiro, denominado quinto do pau-brasil, era pago compulsoriamente Coroa portuguesa pelos colonizadores que desejavam explorar a terra descoberta, sendo o pagamento deste tributo a quinta parte de tudo aquilo que era extrado e vendido pelo colonizador. Naquela poca, a tributao no ocorria exclusivamente em moeda, o pagamento tambm era efetuado com a prpria mercadoria produzida no Pas principalmente devido proibio da circulao de moedas no Brasil e dinmica econmica que no facilitava a circulao dessas mercadorias. Contudo, o processo de colonizao do Brasil foi inevitvel e necessrio para a proteo e desenvolvimento do territrio e para tornar a Colnia, a partir das riquezas produzidas, um empreendimento lucrativo para Portugal. Esse processo, no campo administrativo, considerando as precrias condies econmicas da Coroa, foi incrementado de forma a transferir o nus financeiro da colonizao para


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Gesto Tributria

particulares, surgindo assim as Capitanias Hereditrias, cuja concesso tambm envolvia obrigaes tributrias impostas aos donatrios. No campo econmico, a opo foi pela explorao agrcola da cana-de-acar, pois o acar, alm de ser uma mercadoria de grande aceitao em terras europeias, tornava as novas terras mais rentveis. Com esta forma de organizao surgiram tambm dispositivos legais para a cobrana tributria. Por meio da carta de Foral era concedido o direito tributrio sobre rendas, direitos, foros e tributos. Os donatrios Saiba mais Carta Foral das capitanias eram obrigados a pagar ao rei No Brasil como em Portugal e em outras de Portugal parte de tudo o que produziam.partes do Imprio Portugus, a carta de Foral tratava, entre outras coisas, dos tributos a serem pagos pelos colonos ou aqueles de que estes ficavam isentos. O seu nome originrio do documento que estabelece os foros (direitos, deveres, liberdades e garantias) dos habitantes ou povoadores de uma terra a ser fundada, ou que recebia independncia por seu desenvolvimento. Assim, cada carta de Foral estabelecia os direitos e os deveres particulares desses colonos, habitantes, ou povoadores na vida municipal, no exerccio da Justia, nos privilgios da terra, na organizao social e administrativa etc. Definia ainda o que pertencia Coroa e ao senhor donatrio, quando houvesse um. Geralmente, quando descobertos metais e pedras preciosas, eram repassados 20% Coroa e 10% dos produtos do solo ao donatrio. A Coroa detinha ento o monoplio do comrcio do pau-brasil e de especiarias. Fonte: Elaborado pelos autores.

Sendo assim, mesmo a Colnia sendo povoada por portugueses, as exigncias tributrias aumentaram significativamente no Brasil, e novos tributos passaram a ser cobrados como aqueles relativos ao monoplio do comrcio do pau-brasil, das especiarias e drogas; os relativos ao direitos alfandegrios sobre importao e exportao; quintos dos metais e pedras preciosas e dzima do pescado e das colheitas de todos os produtos da terra, colhidos ou fabricados. Passados poucos anos, o Governo portugus verificou que a opo pelas capitanias no foi a mais acertada, visto que as atividades econmicas se concentraram em poucas regies, principalmente em funo da cana-de-acar e do assdio s terras portuguesas por parte das potncias europeias. Alm do mais, o esboo do sistema tributrio articulado com o sistema das Capitanias Hereditrias j demonstrava ntidos sinais de superao.

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Aqueles que detinham a confiana do rei tornaram-se foco de problema no que se referia arrecadao tributria poca, pois parte da arrecadao era desviada para particulares. Por sua vez, aqueles que tinham o ofcio de cobrar os tributos omitiam essa situao para beneficiarem os devedores.

Como soluo intermediria a fim de centralizar a administrao colonial, o Governo portugus na Colnia brasileira instituiu um novo representante, o Governo-Geral, que assumiu grande parte das funes desempenhadas pelos donatrios. A partir de 1720, os governadores passaram a receber oficialmente o ttulo de Vice-Rei. O Governo-Geral permaneceu at a vinda da famlia real para o Brasil, em 1808. No sculo XVIII, o Vice-Rei que fora designado ao Brasil manteve os mesmos princpios de arrecadao dos tributos. Alm disso, props a criao de novas formas de receitas tributrias para a Coroa, com destaque para o subsdio literrio, os subsdios do acar e do algodo e os impostos sobre o ouro. No incio do sculo XIX os portos do Brasil foram abertos a naes ligadas a Coroa portuguesa e medidas importantes foram institudas visando melhoria da administrao da Colnia brasileira, como a implementao do Banco do Brasil e do Tesouro Nacional e o surgimento das moedas ouro e prata utilizadas para as realizaes comerciais. Como consequncia dessas implementaes houve a extino dos rendeiros, responsveis pela arrecadao do dinheiro pblico. Ainda assim a gesto dos recursos pblicos arrecadados pelo Governo-Geral continuava insipiente. Podemos observar na histria do Pas dispndios abusivos, a exemplo da mudana da famlia real para o Brasil, financiada por meio dos tributos arrecadados na Colnia brasileira. Como a arrecadao era insuficiente para suprir as despesas da corte portuguesa, foram institudas novas formas de tributao Colnia. E, devido inexistncia de uma separao fiscal de competncia, um mesmo tributo podia ser cobrado vrias vezes, sendo diferenciado apenas em sua nomenclatura.


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Com a proclamao da independncia brasileira em 1822, as relaes coloniais entre Brasil e Portugal foram rompidas. Em 25 de maro de 1824 o Pas outorgou a sua primeira Constituio, com promessas de um Sistema Tributrio Nacional mais justo sem os excessos fiscais que provinham da Coroa e a manuteno de uma gesto mais equitativa nas prticas tributrias. Entretanto, a despeito das promessas, o Brasil independente herdou do perodo colonial uma precria estrutura tributria. A receita arrecadada pela cobrana dos tributos passou a ficar no Pas, porm a forma de cobrana e a arquitetura tributria sofreram poucas transformaes. As mudanas ocorridas poca estavam relacionadas ao mbito administrativo, com a diviso dos poderes em Legislativo, Moderador (Executivo) e Judicirio. J nas cidades, o poder estava restrito a uma Cmara Municipal, representando direitos civis e polticos, porm limitados. No perodo colonial do Brasil, o abuso na cobrana de tributos era intenso. Veja estas prolas histricas da Legislao Tributria brasileira:

Outras peculiaridades da Legislao Tributria encontradas no brasileira podem ser

Dicionrio da Histria dos Impostos lanado pela Receita Federal. Leia e discuta com os seus colegas este extenso processo de aplicaes tributrias. Poste sua opinio no Ambiente Virtual de EnsinoAprendizagem.

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Em abril de 1600 foi criado o imposto denominadoiseno at o fim do mundo, destinado a auxiliar o Mosteiro de So Bento.

Entre 1630 e 1738, era cobrado o imposto conchavodas farinhas, em que os baianos tinham de contribuir com um prato de farinha para a alimentao das tropas que lutavam contra os holandeses invasores.

Nos primrdios de 1730, o tributo apelidado chapinsda princesa contribua para cobrir as despesas com sapatos das mulheres da corte, em Portugal. Assim, em 1889, com a promulgao da Repblica, algumas decises administrativas foram paulatinamente sendo introduzidas e, em 24 de fevereiro de 1891, a primeira Constituio da Repblica delegou, por meio dos artigos 7 e 9, competncia Unio e aos Estados para decretarem determinados impostos. Coube a cada Estado encarregado fixar os impostos municipais de forma a

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assegurar-lhes autonomia. Tanto a Unio como os Estados tinham poder pra criarem outras receitas tributrias. Por meio do artigo 31 da Lei n. 4.625, de 31 de dezembro de 1922, foi institudo no Brasil o imposto geral sobre a renda, devido anualmente por toda pessoa fsica (IRPF) ou jurdica (IRPJ), residente no territrio nacional, com incidncia sobre o conjunto lquido dos rendimentos de qualquer origem. Nesse mesmo ano foi criado, ainda, o imposto sobre vendas mercantis posteriormente denominado imposto sobre circulao de mercadorias e prestao de servios (ICMS). Anteriormente Constituio de 16 de julho de 1934, que promoveu notrias modificaes na estrutura tributria e nas prticas administrativas do Pas, ressaltamos a importncia dos tributos nos trs mbitos da esfera federal. Para a Unio, os impostos de importao representavam aproximadamente 50% de suas receitas, e os impostos sobre o consumo 10%. Na esfera estadual o imposto de exportao foi a principal fonte de recursos, gerando mais de 40% do total arrecadado. Aos municpios couberam receitas tributrias especficas como o imposto sobre indstrias e profisses e o imposto predial. Na dcada de 1930, por meio da Constituio Federal, houve uma reforma geral do Tesouro Nacional com reflexo no campo tributrio, e as principais modificaes ocorreram nas esferas estadual e municipal. Os Estados foram dotados de competncia privativa para decretarem impostos sobre vendas e consignaes ao mesmo tempo em que era proibida a cobrana do imposto sobre exportaes em transaes interestaduais e limitada a alquota deste imposto ao mximo de 10%. Os municpios, a partir dessa Constituio, passaram a ter competncia privativa para decretarem alguns tributos, como o imposto sobre a concesso de licenas; o imposto predial e territorial urbano; o imposto sobre diverses pblicas; o imposto sobre a renda de imveis rurais; e taxas sobre servios municipais. Outra inovao poca foi a repartio da receita de impostos entre as diferentes esferas de governo. Estes impostos eram arrecadados pelos Estados que repassavam 30% Unio e 20%


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ao municpio de origem da arrecadao. Metade dos impostos cobrados pelos Estados sobre as indstrias e as profisses tambm eram repartidos com os municpios. A Constituio de 10 de novembro de 1937 apresentou mudanas mnimas no Sistema Tributrio Nacional, com poucos efeitos sobre as prticas oramentrias e destaque para a perda de competncia privativa dos Estados para tributarem o consumo de combustveis de motor de exploso. Ademais, os municpios perderam a capacidade para tributarem a renda das propriedades rurais. Em face das limitaes impostas pela Constituio anterior, o imposto sobre exportao, principal receita tributria estadual, passou a representar apenas 10% da arrecadao, enquanto o imposto sobre vendas e consignaes tornou-se a principal fonte de recursos, respondendo por 45% da arrecadao. Em virtude das guerras mundiais ocorridas na primeira metade do sculo XX, a participao do imposto sobre a importao foi reduzida bruscamente em 1942 e deixou de ser uma importante fonte de recursos para o Governo Federal. A pouca notoriedade relativa receita por ele gerada certamente facilitou a deciso de utiliz-lo principalmente como instrumento de poltica econmica na dcada de 1950.

A Constituio Federal promulgada em 18 de setembro de 1946, apesar de ter efetuado poucas mudanas no Sistema Tributrio Nacional, trouxe nova autonomia aos Estados e municpios, que passaram a participar de vrios impostos decorrentes do avano da industrializao apoiada em investimentos estrangeiros e em benefcios fiscais. Mas ser que essa situao foi benfica?

No. Essa situao gerou graves problemas de equalizao ao oramento pblico, visto que o apoio industrializao e ao desenvolvimento nacional ocasionou o crescimento de despesas que no foram acompanhadas pela gerao de receitas. Nessa poca,

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o Sistema Tributrio Nacional mostrava-se insuficiente, apresentando um dficit de 4% do Produto Interno Bruto (PIB). Deste modo, para que o Governo pudesse enfrentar a crise poltica e econmica poca, a realizao de reformas se fez necessria, surgindo, portanto, as reformas de base. Durante o perodo compreendido entre as dcadas de 1950 e 1960, inmeras propostas foram elaboradas a fim de proporcionarem a reestruturao do sistema arrecadador, at ento insuficiente. Com o Pas almejando crescimento econmico, a principal crtica tributao era a excessiva carga incidente sobre o setor produtivo, tanto devido cumulatividade do imposto de consumo como ao progressivo aumento do imposto de renda de pessoas jurdicas. Assim, ao final de 1963 foi criada a Comisso de Reforma do Ministrio da Fazenda com a tarefa de reorganizar e modernizar a administrao fiscal federal. Com o golpe de maro de 1964, a reforma tributria proposta pela comisso adquiriu impulso, e os rgos instituidores passaram a encontrar menores obstculos polticos. Um novo Sistema Tributrio Nacional foi gradativamente implantado, priorizando medidas que contribussem de imediato para a reabilitao das finanas federais e a equalizao do oramento pblico. Neste perodo, tiveram destaque os incentivos fiscais para as regies no industrializadas, a poltica de subsdios com a criao da zona franca de Manaus e a reforma tributria de 1965. Em 24 de janeiro de 1967, foi outorgada a quinta Constituio da Repblica.

A preocupao do Governo Federal em aumentar as receitas tributrias e lanar emprstimos estava em consonncia com os objetivos de reduzir o dficit do Tesouro Nacional e equalizar o oramento pblico. Tudo isso deveria ser feito sem que a moeda brasileira fosse inflacionada, uma vez que esta era uma das maiores crticas feitas pelo Governo militar ao Governo constitucional que o antecedeu.


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A partir da implementao da reforma do aparelho arrecadador federal finalizada em 1982, o Pas passou a apresentar reflexos positivos em sua estrutura administrativa, ressalvando como destaques a criao de mecanismos de compensao nas distribuies de rendas fiscais e a transformao do Sistema Tributrio Nacional em instrumentos de poltica econmica. Em contrapartida, tambm foram observados problemas como a gesto tributria insuficiente, as excessivas legislaes e a confuso na aplicao e orientao de leis aos contribuintes. Em razo desse cenrio de dficit e agravamento do estado econmico, o Governo buscou receitas, materializadas pela Emenda Constitucional n. 23, de 1 de janeiro de 1984, para alterar os dispositivos da Constituio Federal vigente (1967) a fim de aumentar a receita tributria. Na poca, alm de modificar a participao dos Estados e municpios em relao distribuio das receitas tributrias, tambm foram institudos o imposto sobre servio de comunicao e o novo imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA). Todas essas alteraes processadas na Legislao Tributria e a excessiva desconcentrao de recursos surgiram como fortes indcios de comprometimento da eficincia da reforma realizada na dcada de 1960. A necessidade da elaborao de um novo sistema culminou, ento, com o surgimento da Constituio de 1988. Observe na Tabela 1 as mudanas ocorridas na participao tributria sobre o PIB nacional, quando consideradas as inmeras distines nas leis e as variveis nos preceitos de arrecadao.Tabela 1: Carga tributria global 1947/1985

ANO1947 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985

% TRIBUTRIA DO PIB13,84 14,42 15,05 17,41 18,99 25,98 25,22 24,52 24,06

Fonte: Adaptada a partir das Contas Nacionais do Brasil e IBGE

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O Sistema Tributrio Nacional criado pela Constituio de 1988, ao contrrio do originado pela reforma na dcada de 1960, foi consequncia de um processo participativo cujas maiores discusses ficaram concentradas na Assembleia Nacional Constituinte, embora tambm tenha contado com a participao direta da populao, por meio das emendas populares. No Ttulo IV Da Tributao e do Oramento, Captulo I, do Sistema Tributrio Nacional, Seo I a VI so elencados os princpios gerais da tributao, as limitaes ao poder de tributar e a distribuio das competncias tributrias. As limitaes ao poder de tributar trazem a garantia de direitos individuais ao contribuinte; mantm o princpio da legalidade, igualdade tributria, irretroatividade e anterioridade; os tributos confiscatrios; os tributos de trfego interestaduais ou intermunicipais; e a impossibilidade de criar um tributo sem lei que o estabelea. Sendo assim, pela forma da lei, os tributos das respectivas esferas do Governo passaram a ter a seguinte configurao no novo Sistema Tributrio Nacional:

Tributos da Unio Imposto sobre importao de produtos estrangeiros. Imposto sobre exportao para o exterior, de produtosnacionais ou nacionalizados.

Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza. Imposto sobre produtos industrializados. Imposto sobre operaes de crdito, cmbio e seguro,ou relativos a ttulos ou valores mobilirios.

Imposto sobre a propriedade territorial rural. Imposto sobre grandes fortunas. Outros impostos, impostos extraordinrios, na iminnciaou em caso de guerra externa.

Emprstimo compulsrio. Taxas. Contribuies de melhoria.


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Tributos dos Estados Imposto sobre transmisso causa mortis e doao dequaisquer bens ou direitos.

Imposto sobre operaes relativas circulao demercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicao.

Imposto sobre propriedade de veculos automotores. Adicional do imposto de renda incidente sobre lucros,ganhos e rendimentos de capital.

Taxas. Contribuies de melhoria. Tributos dos municpios Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana. Imposto sobre transmisso inter vivos a qualquer ttulode bens imveis e de direitos reais sobre imveis.

Impostos sobre vendas a varejo de combustveis, lquidose gasosos, exceto leo diesel. Imposto sobre servios de qualquer natureza.

Taxas. Contribuies de melhoria.Esse Sistema Tributrio Nacional passou a vigorar no dia 1 de maro de 1989 e foi apontado como extremamente complexo, pouco transparente e injusto, considerando que a carga tributria estava concentrada nos impostos indiretos, cuja base de incidncia era o consumo. Com base na Figura 1 podemos evidenciar a incidncia da carga tributria sobre o PIB nacional, considerando as modificaes e introdues lcitas advindas da Constituio Federal de 1988.

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Figura 1 : Evoluo da carga tributria sobre o PIB aps a Constituio de 1988 Fonte: Adaptada a partir das Contas Nacionais do Brasil e IBGE

Assim, podemos afirmar que um sistema tributrio bem concebido, constitudo por impostos de base ampla, deve possibilitar o aumento ou a diminuio da carga tributria, de forma a fornecer financiamento adequado s atividades do governo, em suas diferentes etapas, sem que sejam necessrias reformas de grande porte que afetem o funcionamento do setor produtivo. Contudo, dificilmente isto ser possvel se os componentes de um sistema tributrio apresentarem bases mais estreitas, que exijam tributao excessivamente pesada de poucos segmentos da atividade econmica. Assim, a ampliao das bases e a racionalizao dos tributos, ao interferirem cada vez menos no funcionamento do processo econmico, so claramente tendncias mostradas pela evoluo do Sistema Tributrio Nacional brasileiro, embora a carga tributria tenha continuamente evoludo.


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Gesto Tributria

PRINCPIOS CONSTITUCIONAISTRIBUTRIOS

Vamos agora compreender os princpios constitucionais tributrios que orientam o Direito Tributrio. Para tanto partiremos da definio de Lacombe (2004) que traz princpio como sendo conceitos ou ideias bsicas que podem fundamentar uma forma ou uma teoria j concretizada. Para compreendermos este tema precisamos partir de uma viso dicotmica ampla, Estado e contribuinte, para depois entendermos o que , conceitualmente, o Direito Tributrio.

CONCEITUANDO

O

DIREITO TRIBUTRIO

De acordo com Harada (2007), o Direito Tributrio o responsvel por disciplinar o processo de retirada compulsria pelo Estado de parcela da riqueza de seus contribuintes mediante a observncia dos princpios reveladores do Estado de Direito; constituindo uma disciplina jurdica que estuda as relaes entre o fisco e o contribuinte. Mas ateno! O Direito Tributrio no uma cincia autnoma, mas um ramo independente da Cincia Jurdica, que tem princpios jurdicos prprios, inaplicveis aos demais segmentos do Direito. Ou seja, submete-se aos princpios gerais do Direito, bem como se relaciona com os outros campos do Direito, que uno e indivisvel.

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Ademais, o Direito Tributrio se relaciona com o Direito Constitucional por este representar a base de origem de todos os ramos jurdicos; possui estreita ligao com o Direito Financeiro, em que se destacam o estudo especfico da receita pblica e a relao jurdica entre o fisco e o contribuinte; possui vnculo com o Direito Administrativo por este embasar os diversos procedimentos tributrios; interliga-se com o Direito Penal quando da interpretao e aplicao das infraes fiscais que capitulam penas pecunirias; e mantm conexes com o Direito Civil no qual foi buscar vrias de suas categorias jurdicas frequentemente vinculando a estrutura privada desses conceitos ao Direito Pblico.

CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) rege a estruturao sistemtica da ordem tributria do Pas. O artigo 145 da CF/88 confere poder Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios para institurem impostos e taxas, em razo do exerccio do Poder de Polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio e a contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas. Contudo, na CF/88, direta ou indiretamente, encontramos o sustentculo do Direito Constitucional Tributrio Positivo, visto que ela a sua primeira e principal fonte quando este dispe sobre seus princpios gerais: das limitaes do poder de tributar, dos impostos da Unio, dos impostos dos Estados e do Distrito Federal, dos impostos dos municpios e da repartio das receitas tributrias.

v

Confira, no texto da CF/ 88, o artigo citado

acessando o site . ccivil_03/Constituicao/

A CF/88 o instrumento primeiro e soberano que se sobrepe aos demais veculos introdutrios de normas. Ainda que abstratamente, a CF/88 descreve os vrios tributos e estabelece


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Apenas o Poder tributos.

Legislativo pode criar

v

referncias s taxas e s hipteses em que so admitidas; contribuio de melhoria e seus pressupostos; e ao delineamento dos emprstimos compulsrios. Contudo, importante destacarmos, ainda, que a CF/88 como Lei Tributria Fundamental, no cria tributos. Logo, a competncia tributria no ultrapassa a esfera do Poder Legislativo, pois se exaure com a edio da CF/88. Sendo assim, podemos perceber que na CF/88 que encontramos a delimitao e o fracionamento da competncia tributria pela qual a Unio, os Estados, os municpios e o Distrito Federal receberam cada qual um campo tributvel prprio.

FONTES

DO

DIREITO TRIBUTRIO

Fontes so os modos de expresso do Direito. Nos sistemas de Direito escrito, a fonte bsica a lei, abrangendo a lei constitucional; as leis complementares; as leis ordinrias; as leis delegadas; as medidas provisrias; os decretos legislativos; as resolues; os tratados e convenes internacionais; e as fontes formais secundrias. No Direito Tributrio, centrado no princpio da legalidade, a lei exerce o papel de notria importncia. Outros atos, sem o status da lei, podem atuar em assuntos preteridos da tributao, como a aprovao de formulrios de prestao de informaes, de guias de recolhimento etc.

Fontes materiaisAs fontes materiais ou fontes reais do Direito Tributrio so os pressupostos bsicos da tributao; so os bens em geral, utilizados pelo legislador como veculos de incidncia tributria, como o patrimnio, a renda e os servios. Esses bens, por servirem de suporte ao fenmeno tributrio, so conhecidos como fatos imponveis.

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A fonte real, portanto, a ocorrncia do fato que define a gerao da obrigao tributria. Conforme o artigo 114 do Cdigo Tributrio Nacional, fato real a situao definida em lei como necessria e suficiente na determinao de um fenmeno tributrio. A situao para a ocorrncia sempre um fato, descrito na norma legal, que, uma vez ocorrido em concreto, gera a obrigao de pagar o tributo. descrito em norma legal que existe a incidncia do imposto sobre servios e mercadorias (ICMS), porm a efetiva gerao da obrigao de pagamento do tributo se d na circulao, seja na compra, seja na venda de servios ou mercadorias.

Fontes formaisSo consideradas fontes formais os atos normativos ou o conjunto de normas que do nascimento ao Direito Tributrio. As normas jurdicas que regulam o procedimento administrativo e as normas jurdicas que dispem sobre a tutela jurisdicional em matria tributria constituem as fontes formais do Direito Tributrio Material, do Direito Administrativo Tributrio e do Direito Tributrio Processual.

As fontes formais so constitudas pelas normas constitucionais e pelos atos normativos referidos no artigo 59 da CF/88, quais sejam: emendas CF/88, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos, resolues, tratados e as convenes internacionais.

Emendas constitucionaisAs emendas constitucionais so alteraes setoriais no texto constitucional originrio, realizadas por meio de um processo mais rigoroso do que o previsto paras as demais normas e surgem como manifestao do poder constituinte derivado. Sendo assim, seu contedo deve respeitar os limites impostos pelo texto principal.


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Cabe destacarmos ainda que em acordo ao 4 do artigo 60 da CF/88, no ser objeto de deliberao a proposta que tende a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos poderes e os direitos e garantias individuais.

Para o seu melhor entendimento, evidencie as formas de fontes do Direito Tributrio e as incidncias na sua realidade e regio geogrfica, pesquisando no site do Senado Federal SICON . Aps verificar as representaes de seu interesse, destaque as principais consequncias decorrentes das formas de tributao em seu municpio. Compartilhe essas informaes com seus colegas e tutor no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA).

Leis complementaresA lei complementar uma espcie normativa diferenciada, com processo legislativo prprio e matria reservada. A princpio possui as mesmas fases do procedimento ordinrio, o que as diferencia o quorum para aprovao e a competncia material. Assim, para a lei ordinria suficiente maioria simples (artigo 47 da CF/88), j para a lei complementar (artigo 69 da CF/88) o quorum para aprovao dever ser de maioria absoluta. No campo material, para a lei complementar a competncia taxativa, ou seja, somente nos casos expressamente determinados pela CF/88. Para a lei ordinria a competncia residual, abrange apenas as matrias no reservadas para a lei complementar. Cabe ainda salientarmos que no h hierarquia entre as duas espcies normativas, ambas esto subordinadas CF/88.

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Leis ordinriasA lei ordinria a lei que tem seu procedimento delineado pela CF/88 por meio do processo legislativo ordinrio, o qual compreende trs fases: introdutria, constitutiva e complementar. A primeira fase concebe a iniciativa de lei, que a faculdade atribuda a algum ou a algum rgo para apresentar projetos de lei ao legislativo. A fase constitutiva se estabelece aps a apresentao do projeto de lei ao Congresso Nacional e uma vez discutido votada a matria nas duas casas, delimitando o objeto a ser aprovado ou mesmo rejeitado pelo Poder Legislativo.

Aps aprovado e sancionado pelo presidente da repblica, o projeto de lei passa fase complementar que compreende a sua promulgao (declarar existncia da lei) e a sua publicao (garantir notoriedade). A lei ordinria est subordinada hierarquicamente somente CF/88; contudo, a sua competncia material obtida de forma residual competncia das leis complementares elencadas taxativamente nos dispositivos da CF/88.

v

Para a aprovao de lei ordinria necessrio atender o requisito do seja, a de maioria simples para a

artigo 47 da CF/88, qual

aprovao do projeto em cada casa legislativa, cmara e senado.

Medidas provisriasNo Direito Constitucional brasileiro, a medida provisria (MP) adotada pelo presidente da repblica mediante ato unipessoal, sendo pressupostos a urgncia e a relevncia, sem a participao do Poder Legislativo. A MP vigora por 60 dias, prorrogvel por mais 60. Aps este prazo, se o Congresso Nacional no aprov-la, convertendo-a em lei, a MP perder sua eficcia*. A CF/88 probe a reedio de uma MP na mesma sesso legislativa, que tenha sido expressamente rejeitada no Congresso Nacional ou que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo, podendo ser confirmada na sesso legislativa seguinte. Quanto ao aspecto da elaborao de matria tributria, as MPs no se mostram instrumento hbil e legal criao ou majorao de tributos, pois a CF/88 exige via especfica, consubstanciada na lei formal, em face do princpio da legalidade. Nesse contexto, as MPs, em matria tributria, so utilizveis para a criao de impostos extraordinrios de guerra e para a

*Eficcia capacidade de atingir resultados vlidos, ou seja, que precisam ser atingidos. Fonte: Lacombe (2004).


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instituio de emprstimos compulsrios de emergncia (guerra, ou sua iminncia, crises econmicas e calamidade pblica).

Decretos legislativosSo instrumentos normativos de igual hierarquia a da lei ordinria, editados privativamente pelo Congresso Nacional para a aprovao de tratados e convenes internacionais. So ferramentas idneas tambm utilizadas para sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitam do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa.

Mas para que servem os decretos-leis?

Servem para fixar, a cada exerccio financeiro, a remunerao do presidente e do vice-presidente da repblica e dos ministros de Estado. Ao Direito Tributrio interessa mais os decretos legislativos aprovando convenes internacionais para evitar dupla tributao do imposto sobre a renda, ou para instituir isenes de impostos federais, estaduais e municipais em determinadas circunstncias.

Fontes formais secundriasAlm dos instrumentos normativos evidenciados, o Cdigo Tributrio Nacional enumera em seu artigo 100, as fontes tidas como complementares das leis, dos tratados e convenes internacionais e dos decretos. Podemos, assim, determinar como fontes formais secundrias os fatos e atos administrativos cuja observncia pelo sujeito passivo implica a excluso de penalidades e a incidncia de juros moratrios, representando, portanto, uma garantia a mais para os contribuintes. Ou seja, so ferramentas normativas de hierarquia inferior ao decreto legislativo, s decises administrativas de rgos singulares ou colegiados, s prticas observadas pelas autoridades do administrativo e aos convnios que entre si celebram as entidades polticas tributantes.

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ResumindoNesta primeira Unidade, analisamos o Sistema Tributrio do Brasil desde o seu surgimento no momento de crescimento da explorao do pau-brasil, no sculo XVI, at a promulgao da Constituio Federal de 1988. Vimos que o primeiro tributo brasileiro, denominado quinto do pau-brasil, era pago sobre a circulao da prpria mercadoria produzida, sendo destinado compulsoriamente Coroa portuguesa. Na sequncia, tratamos do processo de colonizao do Brasil que trouxe formas de organizao para a Legislao Tributria. Alm do tributo incidente sobre o pau-brasil, a nova organizao tributria passou a cobrar tributos sobre as especiarias e drogas e os relativos aos direitos alfandegrios sobre importao e exportao. Vimos ainda que a vinda da famlia real para o Brasil determinou o aumento da fonte de recursos, principalmente via arrecadao tributria, a fim de custear as despesas reais. Nessa poca, a gesto dos recursos pblicos arrecadados pelo Governo continuava insipiente. Constam na histria do Pas dispndios abusivos. Finalmente, a proclamao da independncia demarcou o rompimento das relaes coloniais entre Brasil e Portugal. Conseguimos observar que no perodo posterior a independncia o Pas ainda continuava refm da precria estrutura tributria. Com a promulgao da Repblica, algumas decises administrativas foram introduzidas no Siste-


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ma Tributrio Nacional. No mbito dos tributos, tanto a Unio como os Estados tinham poder para criarem outras receitas tributrias. Outro fator destacado foi a instituio, em 1922, do imposto de renda sobre pessoa fsica e jurdica. A partir da e das Constituies posteriores, a estrutura tributria passou a ser organizada mais concretamente. Atualmente, o Sistema Tributrio Nacional regido pela Constituio Federal de 1988. Diante de tais acontecimentos, a formulao atual do Sistema Tributrio Nacional tem como princpios os conceitos de Direito Tributrio e suas fontes materiais e formais, compostas de dispositivos normativos, lcitos e emendas.

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Atividades de aprendizagemAs atividades de aprendizagem propostas buscam promover a fixao de seu conhecimento sobre o assunto proposto. Por isso, se ao resolve-las voc tiver alguma dvida, no hesite, consulte seu tutor.

1. Descreva o processo de estruturao do Sistema Tributrio Nacional e indique os principais marcos na evoluo dos tributos no Brasil. 2. Quais so as fontes do Direito Tributrio previstas na Constituio Federal de 1988? 3. Uma emenda constitucional federal pode disciplinar assuntos tributrios previstos na Constituio Federal? 4. Atualmente importante o conhecimento jurdico na profisso de administrador, por isso, aproveite e procure se atualizar e estudar por meio dessas reflexes. Assim, responda: uma legislao complementar municipal, em matria tributria do municpio, pode alterar uma lei complementar estadual, em matria tributria do Estado?


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UNIDADE 2OBRIGAO E LEGISLAO TRIBUTRIA


Conceituar as espcies e definies do surgimento da obrigao tributria; Evidenciar os dispositivos de vigncia e aplicao da Legislao Tributria; Identificar os princpios de administrao e fiscalizao tributria; e Descrever a competncia da incidncia dos tributos aos entes da Unio, Estados e principais municpios.

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Unidade 2 Definies e espcies tributrias

OBRIGAO TRIBUTRIACaro estudante, Conforme voc viu nos objetivos apresentados, veremos nesta Unidade as definies e espcies da obrigao tributria; os dispositivos de vigncia e aplicao da Legislao Tributria; os princpios da administrao e fiscalizao tributria; e as competncias da incidncia dos tributos aos entes da Unio. Leia com ateno esta Unidade e no hesite em consultar o seu tutor em caso de dvida. Bom estudo!

DEFINIES E ESPCIESVamos comear discutindo acerca da obrigao jurdica que pode ser conceituada como o vnculo jurdico pelo qual uma pessoa (credora) pode exigir de outra (devedora) uma prestao consistente em entregar alguma coisa, ou em praticar certo ato, ou, ainda, em abster-se de certo ato ou fato, sob pena de sano. Da definio expressa resultam trs elementos conceituais: o vnculo jurdico, em que se esboa uma relao de soberania do Estado, na medida em que regulado por lei munida de sano; as partes dessa relao jurdica, representadas pelo sujeito ativo e pelo sujeito passivo, ou seja, pelo credor e pelo devedor, neste caso, o primeiro tem a faculdade de constranger o segundo a fazer ou deixar de fazer alguma coisa; e a prestao que o objeto de obrigao. Deste modo, o contedo da obrigao consistente em dar, fazer ou no fazer.


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Assim, podemos definir a obrigao tributria como uma relao jurdica que decorre da lei descritiva do fato pela qual o sujeito ativo (Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios) impe ao sujeito passivo (contribuinte ou responsvel tributrio) uma prestao consistente em pagamento de tributo ou penalidade pecuniria ou prtica ou absteno de ato no interesse da arrecadao ou da fiscalizao tributria. Observe, por meio da Figura 2, os momentos e processos de surgimento da obrigao tributria.

Figura 2 : Hipteses de incidncia da obrigao tributria Fonte: Adaptada de

ELEMENTOS

DA OBRIGAO TRIBUTRIA

Podemos considerar os seguintes elementos constitutivos da obrigao tributria: a lei, o fato, os sujeitos e a prestao ou objeto. A prestao desdobrada em prestao de dar (obrigao principal) e em prestao de fazer ou no fazer alguma coisa (obrigao acessria).*Ex leg expresso latina que significa por fora lcita. De acordo com a lei. Disponvel em: . Acesso em: 14 abr. 2010.

LeiA obrigao tributria sempre ex lege*. Ou seja, somente a lei, em sentido estrito, pode eleger certos fatos econmicos, aptos a suportar a imposio tributria como veculo de incidncia

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tributria. Determinados fatos so abstratamente descritos na lei, tornando-se, assim, juridicizados.

Fato geradorDefinimos como fato gerador abstrato a hiptese descrita na lei ou a hiptese de incidncia, isto , a hiptese que descreve um fato para o qual a lei determina um tributo. A ocorrncia desse fato denominada de fato gerador, ou fato gerador concreto, pois gerou a obrigao tributria. Em sntese, podemos afirmar que o vnculo entre o sujeito passivo e o sujeito ativo decorre da lei. Esta estabelece uma hiptese de incidncia, e, quando o fato descrito abstratamente na norma ocorre no mundo real, imediata e automaticamente, surge a obrigao tributria, por isso o fato chamado de fato gerador da obrigao tributria.

Perceba que no decorrer da leitura deste livro o seu conhecimento se tornar cumulativo. Como nos propomos a atingir uma viso sistmica e contextual da Legislao Tributria, ser muito importante voc no hesitar em consultar o seu tutor, em caso de dvida.

RESPONSABILIDADE

TRIBUTRIA

A responsabilidade tributria consiste no dever do contribuinte, sujeito passivo natural, de tornar efetiva a prestao de dar o pagamento de tributo ou penalidade pecuniria (obrigao principal), ou a prestao de fazer ou no fazer, imposta pela Legislao Tributria no interesse da fiscalizao ou da arrecadao tributria (obrigao acessria). Porm, o Cdigo Tributrio Nacional refere-se responsabilidade em seu sentido especfico,


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ou seja, no sentindo de atribuir licitamente a uma pessoa que no realizou a situao descrita na norma, o dever de efetuar a prestao. Dessa forma, como mostra a Figura 3, podemos evidenciar os aspectos e procedimentos da responsabilidade tributria, prescrevendo as obrigaes e deveres do devido contribuinte:

Figura 3: Responsabilidade tributria Fonte: Adaptada de

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VIGNCIA E APLICAO DA LEGISLAO TRIBUTRIAConsideramos como lei vigente aquela que suscetvel de aplicao, desde que faamos presentes os fatos que correspondam sua hiptese de incidncia. A possibilidade de aplicao supe que a norma tenha sido validamente editada, ou seja, que atenda aos preceitos previstos na sua elaborao e obedea aos demais limites formais e materiais que balizam o processo legislativo. O Judicirio no participa do processo de aprovao da lei, mas pode decretar a invalidade da disciplina normativa que tenha transgredido o preceito material da norma superior (CF/88), ou, que tenha descumprido o requisito formal necessrio para a sua elaborao. Assim, se o Poder Judicirio no se manifestar, a lei gozar de pressuposta validade. A vigncia da lei condiciona sua eficcia, isto , a produo de efeitos, que se traduz em sua aplicao concreta aos fatos que espelhem sua hiptese de incidncia.

ADMINISTRAO

TRIBUTRIA

No podemos falar em tributao sem mencionarmos a sua administrao, pois esta a atividade do Poder Pblico responsvel pela fiscalizao e arrecadao tributria. Ou seja, administrao tributria implica no procedimento de verificao quanto ao


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cumprimento das obrigaes tributrias, praticando, quando for o caso, os atos pendentes a deflagrar a cobrana e a expedir as certides comprobatrias da situao fiscal do sujeito passivo.

Voc pode estar se perguntando: mas quem rege essa administrao?

A administrao tributria conduzida pela legislao a que se refere o artigo 96 do Cdigo Tributrio Nacional. As prprias leis instituidoras dos tributos estabelecem, genericamente, as normas de competncia e os poderes dos agentes pblicos no desempenho das atividades fiscalizadoras.

FISCALIZAOO ar tigo 194 do Cdigo Tributrio Nacional remete, respeitadas as suas disposies pertinentes, Legislao Tributria a competncia para regular, em carter geral, os poderes e os deveres das autoridades administrativas em matria de fiscalizao de sua aplicao. Dessa forma, o Cdigo Tributrio Nacional balizou a ao das autoridades administrativas submetendo seus poderes e deveres ao princpio da legalidade. Assim, cabe lei prescrever a discrio no mbito de atuao do poder de fiscalizao. Nesse aspecto, abrange as pessoas naturais ou jurdicas, contribuintes ou no, inclusive as que gozem de imunidade ou iseno de carter pessoal. Sob esse aspecto de fiscalizao e para efeitos da Legislao Tributria, o artigo 195 do Cdigo Tributrio Nacional afasta quaisquer dispositivos legais excludentes ou limitantes do direito de examinar mercadorias, livros, arquivos, documentos, papis e efeitos comerciais ou fiscais dos comerciantes ou

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produtores, ou da obrigao de exibi-los. A finalidade dessa disposio foi a de amenizar os preceitos das normas limitantes contidas no Cdigo Comercial.

DISCRIMINAO

CONSTITUCIONAL DE RENDAS

Em uma Unidade Federativa, a exemplo do Brasil, em que mesmo os municpios tm sua esfera prpria de atribuies exercidas com autonomia, a CF/88 permite prover recursos aos vrios entes polticos, como a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios, a fim de que possam atender aos seus respectivos dispndios. Deste modo, podemos evidenciar a competncia tributria, ou seja, a aptido para a criao de tributos por parte da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios. Todos tm, dentro de certos limites, o poder de criar determinados tributos e definir seu alcance, obedecidos os critrios de partilha de competncia estabelecidos pela CF/88. A competncia engloba, portanto, um amplo poder poltico no que diz respeito a decises sobre a prpria criao do tributo e sobre a amplitude de sua incidncia.

CLASSIFICAO

DA COMPETNCIA TRIBUTRIA

A competncia tributria dividida em trs modalidades: privativa, residual e comum. Designamos privativa a competncia utilizada para criar impostos, atribuda com exclusividade a este ou quele ente poltico, como o imposto de importao, de competncia privativa da Unio; do ICMS, de competncia privativa dos Estados e do Distrito Federal; e o ISS que compe a competncia privativa dos municpios e do Distrito Federal.


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A competncia residual, atribuda Unio, utilizada para criar impostos que podem ser institudos sobre situaes no previstas. Por fim, designamos competncia comum as taxas e as contribuies de melhoria, delegadas a todas as pessoas polticas: Unio, Estados, Distrito Federal e municpios.

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ResumindoNesta Unidade, demonstramos que as relaes conceituadas juridicamente na Legislao Tributria vm de dispositivos distintos. A partir destes dispositivos definimos a obrigao tributria como o vnculo que surge da hiptese de incidncia dos tributos. Assim, seus elementos constitutivos vm da lei, do fato, do sujeito e do objeto. Nesse contexto, enfatizamos que o fato gerador responsvel por descrever uma ao a qual a lei determina um tributo, por sua vez, a ocorrncia desse fato gera a obrigao tributria. Na sequncia, vimos que a responsabilidade tributria constitui outro elemento, o dever do contribuinte com o pagamento do tributo, desde que a lei vija quanto hiptese da incidncia dos tributos. Para o controle da arrecadao e do cumprimento das obrigaes tributrias no Pas, a atividade de administrao volta-se para a fiscalizao da arrecadao tributria. O artigo 194 do Cdigo Tributrio Nacional remete Legislao Tributria a competncia para regular, em carter geral, os poderes e os deveres das autoridades administrativas, em matria de fiscalizao de sua aplicao, respeitadas as disposies pertinentes do prprio Cdigo Tributrio Nacional. Por fim, quanto competncia de tributar, evidenciamos que a prpria CF/88 prov recursos aos vrios entes polticos, como a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios, fim de que possam atender aos seus respectivos dispndios.


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Atividades de aprendizagemCertifique-se de seu entendimento sobre os conceitos relacionados obrigao tributria respondendo as atividades propostas a seguir: 1. O que voc entende por obrigao tributria? 2. Quais so as duas caractersticas mais importantes da obrigao tributria? 3. Defina o que fato gerador?

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UNIDADE 3SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL


Conceituar os princpios vigentes do Sistema Tributrio Nacional; Descrever as definies e espcies de tributos presentes na legislao brasileira; e Identificar os dizeres lcitos que definem os impostos, as taxas e as contribuies das competncias federal, estadual e municipal.


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Unidade 3 Sistema Tributrio Nacional

SISTEMA TRIBUTRIO NACIONALCaro estudante, Novamente, vamos nos inserir em um novo contexto de conhecimento, o Sistema Tributrio Nacional (STN), e conhecer a formao e a composio dos tributos institudos no Brasil, seus princpios e normas. Atualmente, o STN composto de cinco espcies tributrias: os impostos, as taxas, as contribuies de melhoria, as contribuies especiais e os emprstimos compulsrios. Antes de iniciar sua leitura, reflita um pouco esses conceitos.

A CF/88, em seu Ttulo VI, Captulo I, dedica ateno a 20 artigos sob a denominao de STN. Denominamos STN o conjunto de normas constitucionais de natureza tributria, inserido no processo jurdico global e subordinado aos princpios fundamentais reciprocamente harmnicos que a prpria CF/88. Considerando a autonomia legislativa dos entes regionais e locais, a existncia dos princpios tributrios, limitadores do exerccio da competncia impositiva (capacidade de instituio tributria), aplicveis em carter nacional, que permite denominar o STN. Nesse aspecto, podemos caracteriz-lo

Saiba mais

Exerccio da Competncia

O poder de exerccio da competncia tributria pode ser compreendido por meio das seguintes assertivas: a competncia tributria o poder de tributar pela CF/88 a um ente poltico para a instituio de determinado tributo; a prpria constituio no institui tributo, apenas atribui poder para que o faam; a instituio de tributo o exerccio da competncia tributria; a competncia tributria uma atribuio legislativa indelegvel quem tem o poder de instituir tributo e tambm de cobr-lo; e capacidade tributria ativa o poder de exigir o cumprimento da obrigao tributria. Fonte: Elaborado pelos autores.


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como o conjunto de tributos federais, estaduais e municipais existentes em mbito da esfera nacional. A estrutura tributria das trs esferas de governo, vigente a partir da promulgao da CF/88, e suas respectivas bases de incidncia so discriminadas no Quadro 1:COMPETNCIA DA UNIOBase de incidncia Comrcio exterior Patrimnio e renda Tributos Imposto sobre importao (II) Imposto sobre exportao (IE) Imposto sobre a renda (IR) Imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR)

COMPETNCIA DOS ESTADOSPatrimnio e Renda Imposto sobre propriedade de veculos automotores (IPVA) Imposto sobre transmisso causa mortis e doao (ITCD) Imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS) Produo e circulao

COMPETNCIA DOS MUNICPIOSImposto predial e territorial urbano (IPTU) Patrimnio e renda Produo e circulao Imposto sobre transmisso inter vivos (ITBI) Imposto sobre servios (ISS)

Quadro 1: Estrutura das competncias tributrias Fonte: Adaptado de Brasil (1988, Ttulo VI)

DEFINIES

DE TRIBUTOS

Compem o STN os tributos federais, estaduais e municipais. Nesse aspecto, o artigo 3 do Cdigo Tributrio Nacional, define tributo como sendo

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[...] toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (BRASIL, 1966).

Assim, podemos caracterizar o tributo pela compulsoriedade da obrigao pecuniria em moeda ou em valor que nela possa se exprimir, resultante exclusivamente de lei, sem se constituir em sano do ato ilcito como ocorre com as multas administrativas, que igualmente derivam de dizeres lcitos, e, portanto, so compulsrias.

ESPCIES

DE TRIBUTOS

O tributo gnero de que so espcies os impostos, as taxas, as contribuies de melhoria, o emprstimo compulsrio, as contribuies scias e as contribuies de seguridade social. Para ressaltarmos a identificao dessas espcies, cada qual com caracterstica prpria, disporemos o artigo 4 do Cdigo Tributrio Nacional:A natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da respectiva obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la: I a denominao e demais caractersticas formais adotadas pela lei; II a destinao legal do produto da sua arrecadao. (BRASIL, 1966).

Deste modo, o exame do fato gerador de cada tributo que ir permitir a sua classificao na espcie correspondente. Vale ilustrarmos que as contribuies sociais, quando da criao do Cdigo Tributrio Nacional, no eram consideradas como tributos, seja pela doutrina ou pela jurisprudncia. Contudo, com o advento da


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CF/88, houve a sua transcrio para matria tributria. Assim, a destinao legal especfica da contribuio social uma caracterstica de espcie tributria, por exemplo, a contribuio previdenciria que destinada ao pagamento de benefcios previdencirios. Nesse sentido, podemos afirmar que as contribuies previdencirias esto estritamente vinculadas ao pagamento dos benefcios da previdncia, caso haja destinao distinta a prevista, a caracterizaremos como desvio total ou parcial.

IMPOSTOSO imposto, conforme define o artigo 16 do Cdigo Tributrio Nacional, o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte (BRASIL, 2001a).

O que podemos identificar como sendo um fato gerador?

Por exemplo, a gerao de renda, a prestao de servios, a circulao de mercadoria etc. Ou seja, uma situao que no supe nem se conecta com nenhuma atividade do Estado especificamente dirigida ao contribuinte. Deste modo, para exigir o pagamento de imposto de certo indivduo, ou empresa no preciso que o Estado lhe preste um servio determinado ou lhe disponibilize um bem. A atuao do Estado dirigida a prover o bem comum beneficia o contribuinte, mas este frui das utilidades que o Estado fornece porque membro da comunidade e no por ser contribuinte. Se o fato gerador do imposto no um ato do Estado, ele deve configurar uma situao a qual o contribuinte se vincule. Logo, o legislador deve escolher determinadas situaes materiais (por exemplo, aquisio de renda) evidenciadoras de capacidade

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contributiva, tipificando-as como fatos geradores da obrigao tributria. As pessoas que se vinculam a essas situaes (por exemplo, as pessoas que adquirem renda) assumem o dever jurdico de pagar o imposto em favor do Estado. Nesse aspecto, basicamente os fatos geradores so:

Patrimnio: tributado por impostos diretos, porexemplo, o IPTU, o IPVA e o ITR.

Renda: tributada por impostos diretos, cuja base declculo constituda em fluxos anuais de rendimentos.

Consumo: a compra e a venda de mercadorias eservios constituem o fato dominante, variando apenas o momento em que o imposto cobrado (do produtor IPI ou do consumidor ICMS) e a base de clculo de operao (valor adicionado ou total de transao).

TAXASAs taxas so tributos vinculados a uma atuao especfica do Poder Pblico. Elas podem decorrer do Poder de Polcia, por exemplo, a taxa de fiscalizao de estabelecimentos, a taxa de licena de publicidade, ou a taxa da prestao de servio pblico especfico e divisvel, por exemplo, taxa de limpeza e taxa judiciria. Ao considerarmos o conceito de taxa, devemos relevar que a determinao de sua base de clculo no se confunda a denominada aos impostos. Para a taxa demonstrar efetivamente os dispositivos constitucionais ela caracterizada como base para o clculo proporo do custo do servio prestado. Desse modo, temos a taxa como um tributo que surge da atuao estatal diretamente dirigida ao contribuinte, quer pelo exerccio do Poder de Polcia, quer pela prestao efetiva ou potencial de um servio especfico e divisvel, cuja base de clculo difere, necessariamente, da de qualquer imposto.


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CONTRIBUIO

DE MELHORIA

A contribuio de melhoria definida na CF/88, em seu artigo 145, como tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao que representa um benefcio especial auferido pelo contribuinte. Nesse aspecto, tem o significado de uma contribuio que se paga em razo do recebimento de um aumento de valor mobilirio asfaltamento de ruas, saneamento bsico, construo de caladas, limpeza de terrenos, dentre outros. Para ilustrarmos a questo, pensemos na seguinte situao: quando um municpio realiza obras de asfaltamento em ruas de uma determinada localidade, surge a cobrana da contribuio de melhoria dos habitantes da rea beneficiada. Desta forma, ocorre a valorao mobiliria, conforme disposto nos dizeres da CF/88, ocasionando o fato gerador ao pagamento deste tributo pela populao. Nessa direo, podemos ressaltar ainda que em relao contribuio de melhoria a CF/88, ao contrrio das anteriores, no mais prev o limite global da arrecadao, restrito ao custo total da obra. Deste modo, no h restrio do legislador ordinrio em estabelecer como limite individual da contribuio de melhoria o acrscimo de valor que da obra pblica resultar para cada imvel beneficiado, sem se importar se o somatrio desses acrscimos ir ou no ultrapassar o custo total da obra.

Assim, podemos afirmar que compensaria a instituio e a cobrana da contribuio de melhoria. Mas ento qual fator explica a dificuldade dessa cobrana e seu nus poltico?

Via expressa elevada da cidade de So Paulo.

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O maior empecilho na cobrana dessa espcie tributria est na delimitao da zona de influncia benfica da obra pblica. Por exemplo, existem obras que acarretam valorizao longitudinal, ao longo da obra; outras ocasionam valorizao radical, ao redor da obra; outras, ainda, como o conhecido Minhoco, em So Paulo,



valorizam os pontos extremos. Da a dificuldade na deteco de imveis passveis de valorizao em decorrncia de obra pblica. Isso explica a razo pela qual podemos identificar atualmente na maioria das municipalidades a cobrana da contribuio de melhoria somente em relao execuo de obras de pavimentao de vias e logradouros pblicos, hiptese em que fcil a delimitao da zona de influncia benfica.

EMPRSTIMOS

COMPULSRIOS

Conforme dispe Baleeiro (2006), no emprstimo compulsrio no h acordo de vontades nem contrato de qualquer natureza. Unilateralmente, o Estado compete a algum, sob sua jurisdio, entregar-lhe o dinheiro, prometendo o reembolso sob certas condies ou dentro de certo prazo. Nesse contexto, a CF/88 define que[...] a Unio, mediante lei complementar, poder instituir emprstimos compulsrios: I para atender s despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua iminncia; II no caso de investimento pblico de carter urgente e de relevante interesse nacional. Pargrafo nico. A aplicao dos recursos provenientes de emprstimo compulsrio ser vinculada despesa que fundamentou sua instituio. (BRASIL, 1988, art. 148).

Nessa direo, o Cdigo Tributrio Nacional dispe que apenas a Unio, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir emprstimos compulsrios:I guerra externa ou sua iminncia; II calamidade pblica que exija auxlio federal impossvel de atender com os recursos oramentrios disponveis;


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III conjuntura que exija a absoro temporria de poder aquisitivo. Pargrafo nico. A lei fixar obrigatoriamente o prazo do emprstimo e as condies de seu regaste, observando, no que for aplicvel, o disposto nesta lei. (BRASIL, 1966, art. 15).

Dessa forma, podemos afirmar que a CF/88, no artigo 148, autoriza a Unio, exclusivamente, a instituir o emprstimo compulsrio, mediante lei complementar, evidenciando as circunstncias polticas ou as conjunturas autorizadoras de nova espcie. Ao analisarmos objetivamente o texto constitucional com base na doutrina majoritria e no Supremo Tribunal Federal (STF), seja como for, vemos que o emprstimo compulsrio tributo institudo exclusivamente pela Unio, mediante lei complementar, podendo ter como fatos geradores qualquer fato econmico lcito relativo ao contribuinte, assim como qualquer ato relacionado a uma atividade estatal, cabendo lei instituidora a eleio dos fatos geradores. Determina ainda a CF/88 como o resultado da arrecadao do emprstimo afeta a despesa que fundamentou a sua instituio. Assim, se o emprstimo compulsrio for institudo, por exemplo, com destaque no inciso I, do artigo 148 da CF/88 (para atender s despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua iminncia), a receita desse emprstimo deve obrigatoriamente ser aplicada para o custeio das despesas extraordinrias resultantes dessas circunstncias. Portanto, a vinculao de sua receita elemento estrutural e seu descumprimento pode acarretar a inconstitucionalidade de todo o tributo.

CONTRIBUIES

SOCIAIS

A contribuio social espcie tributria vinculada atuao indireta do Estado. Tem como fato gerador uma atuao

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indireta do poder pblico referida ao sujeito passivo da obrigao tributria. Sendo assim caracterizada pelo fato de, no desenvolvimento pelo Estado de determinada atividade administrativa de interesse geral, acarretar maiores despesas em prol de certos contribuintes, que passam a usufruir de benefcios diferenciados dos demais no contribuintes.

A contribuio social est fundamentada na maior despesa provocada pelo contribuinte e na particular vantagem a ele proporcionada pelo Estado.

Conforme as disposies previstas na CF/88, nos artigos 149 e 195, as contribuies sociais so subdivididas em duas espcies: contribuies de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas e as contribuies de seguridade social. Nesse contexto, importante observarmos que a CF/88 estabeleceu imunidade s entidades beneficentes de assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei, referentes s contribuies para a seguridade social. Assim, a promulgao da iseno dessas contribuies determina vrios requisitos cumulativos, como o reconhecimento de utilidade pblica federal, estadual, distrital ou municipal e o Certificado de Entidade de fins Filantrpicos.


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ResumindoNesta Unidade, vimos que a CF/88 dedica em seu texto artigos sob a denominao de Sistema Tributrio Nacional (STN). Sendo o STN caracterizado como o conjunto de normas constitucionais de natureza tributria, inserido no processo jurdico global, subordinado aos princpios fundamentais reciprocamente harmnicos, que a prpria CF/88. Por fim, discutimos que a sua estrutura composta de tributos federais, estaduais e municipais, diversificados em impostos, taxas, contribuies de melhoria, emprstimos compulsrios e contribuies sociais.

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Atividades de aprendizagemPara verificarmos se voc entendeu o que foi apresentado at aqui, responda as questes a seguir. Caso tenha permanecido alguma dvida, faa uma releitura atenciosa dos conceitos ainda no compreendidos e, se necessrio, consulte o seu tutor.

1. Defina o conceito de Sistema Tributrio Nacional e determine quais so as espcies tributrias que o compem. 2. Caracterize os impostos e indique os fatos geradores de sua incidncia. 3. Em qual contexto situacional a Unio poder instituir emprstimos compulsrios?


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UNIDADE 4GESTO DA RECEITA E DADESPESA PBLICA MUNICIPAL


Compreender e utilizar as disposies relacionadas arrecadao municipal; Conhecer as bases de dados sobre planos e oramentos pblicos; e Discutir e executar o oramento municipal.

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Unidade 4 Gesto da receita e da despesa pblica municipal

GESTO DA RECEITA E DADESPESA PBLICA MUNICIPALCaro estudante, Aps a exposio dos conceitos relativos aos princpios constitucionais, ao Direito Tributrio brasileiro, s principais fontes de receita e sua consequente aplicao aos municpios; nosso principal objetivo nesta Unidade ser o de facilitar o seu entendimento quanto prtica da gesto pblica municipal, s disposies relacionadas arrecadao municipal e execuo oramentria.

Antes de iniciarmos este estudo, necessrio considerarmos que a CF/88 detm em seus artigos 165 a 169 os incisos e pargrafos que consagram e ratificam os princpios e procedimentos tradicionais, no que se refere ao processo oramentrio.


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CICLO ORAMENTRIO no oramento pblico que so traduzidas as medidas governamentais de carter mltiplo-financeiro, poltico, gerencial e econmico tomadas pelo Estado. Portanto, a partir desse instrumento que o governante, seja ele presidente, governador ou prefeito, viabiliza a execuo de seu projeto de governo. Isso concretizado por meio de decises acerca de quais sero os servios pblicos que o governo colocar disposio da populao e qual ser a contrapartida, ou seja, o volume de recursos que dever ser arrecadado para atingir aquela meta. Confirmando esse carter mltiplo das medidas da Administrao Pblica no processo oramentrio federal, a Secretaria de Oramento Federal define oramento pblico como uma lei que, entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a alocao dos recursos pblicos. Sendo assim, podemos afirmar que o oramento pblico um instrumento de planejamento que espelha as decises polticas, estabelecendo as aes prioritrias para o atendimento das demandas da sociedade, em face escassez de recursos. Nesse sentido, o oramento pblico um importante instrumento para os entes da Unio, uma vez que ser por meio da oramentao da receita advinda de terceiros (impostos, taxas, contribuies) e de outras receitas que constituem fontes de recurso que o Governo poder reconhecer o montante total da aplicao disponvel para oferecer bens e servios, como educao, sade, segurana, justia, dentre outros sociedade. Diante do exposto, podemos observar, na Figura 4, como configurado o processo oramentrio no Brasil, no que concerne Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios.

Apresenta mltiplas

funes planejamento, contbil, financeira e de controle.

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Unidade 4 Gesto da receita e da despesa pblica municipal

Figura 4 : Processo de planejamento e oramentao Fonte: Adaptada de Jund (2008)

CARACTERSTICAS

DO PROCESSO ORAMENTRIO MUNICIPAL

A CF/88 introduziu os conceitos de elaborao do processo oramentrio da Unio baseada em trs peas de planejamento Plano Plurianual de Investimento (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) para que fosse possvel alcanar planos racionais de governo a longo, mdio e curto prazo. Nesse aspecto, tambm pode ser inferido aos outros entes da Unio esse mesmo dispositivo, o que acarreta aos municpios o seu prprio plano de despesas. Nessa direo, consideramos ser uma fonte de recursos aos municpios no saneamento de seus compromissos (despesas), o recebimento anual do montante arrecadado pblico (tributos, taxas e transferncias), cuja determinao do repasse advm do oramento municipal, elaborado principalmente por meio das peas oramentrias, ou seja, do PPA e da LDO no ano do exerccio corrente.

Para ampliar seu conhecimento sobre alguns temas relacionados ao oramento, como a cartilha do oramento Planos e oramentos pblicos: conceitos, elementos bsicos e resumo dos projetos de leis do Plano Plurianual/ 2004-2007 e do oramento/2004, que traz o oramento pblico e o universo que o cerca, acesse .


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Assim, o oramento municipal pode ser considerado como um instrumento de programao que o municpio dispe, para, no limite da receita prevista, alocar os recursos nas diversas reas em que atua, demonstrando as aes e prioridades a serem executadas naquele perodo. Podemos dispor qu

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