Grandes Opções do Plano 2012-2015

PRESIDNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS

PROPOSTA DE LEI N. 31/XII

Exposio de Motivos

A presente lei visa aprovar as Grandes Opes do Plano para 20122015, enquadradas nas estratgias de consolidao oramental, de rigor das finanas pblicas e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional, no Documento de Estratgia Oramental divulgado pelo Ministrio das Finanas em 31 de Agosto de 2011 e no Relatrio do Oramento do Estado para 2012. Estas opes visam concretizar os compromissos de confiana e de responsabilidade que o Governo assumiu desde o incio para com o Pas, tendentes transformao estrutural da Economia Portuguesa e conduo prudente da poltica de Finanas Pblicas, sem descurar a defesa e promoo das polticas de Cidadania, Solidariedade, Justia e Segurana, Externa e de Defesa Nacional e a adopo de medidas sectoriais prioritrias. As Grandes Opes do Plano para 2012-2015 foram submetidas a parecer do Conselho Econmico e Social, cujas observaes foram tidas em conta na elaborao da presente verso. Assim: Nos termos da alnea d) do n. 1 do artigo 197. da Constituio, o Governo apresenta Assembleia da Repblica a seguinte proposta de lei:1


Artigo 1. Objecto So aprovadas as Grandes Opes do Plano para 2012-2015, que integram as medidas de poltica e de investimentos que contribuem para as concretizar. Artigo 2. Enquadramento estratgico As Grandes Opes do Plano para 2012-2015 inserem-se nas estratgias de consolidao oramental e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e no Relatrio do Oramento do Estado para 2012, incorporados no anexo presente lei, da qual fazem parte integrante. Artigo 3. Grandes Opes do Plano 1As Grandes Opes do Plano para 2012-2015 definidas pelo

Governo no incio da presente legislatura so as seguintes: a) O Desafio da Mudana: a transformao estrutural da

Economia Portuguesa; b) Finanas Pblicas e Crescimento: a estratgia oramental; c) Cidadania, Solidariedade, Justia e Segurana;2


d) Polticas Externa e de Defesa Nacional; e) O Desafio do Futuro: medidas sectoriais prioritrias. 2As prioridades de investimento constantes das Grandes Opes

do Plano para 2012-2015 so contempladas e compatibilizadas no mbito do Oramento do Estado para 2012 e devidamente articuladas com o Programa de Assistncia Econmica e Financeira e em particular com as medidas de consolidao oramental.

Artigo 4. Programa de Assistncia Econmica e Financeira 1O cumprimento dos objectivos e das medidas previstas no

Programa de Assistncia Financeira acordado com a Unio Europeia e com o Fundo Monetrio Internacional prevalece sobre quaisquer outros objectivos programticos ou medidas especficas, incluindo apoios financeiros, benefcios, isenes ou outro tipo de vantagens fiscais ou parafiscais cuja execuo se revele impossvel at que a sustentabilidade oramental esteja assegurada. 2O Governo adopta como princpio prioritrio para a conduo decidida e sem uma da anlise sua quantificada compatibilidade das com suas os

das polticas que nenhuma medida com implicaes financeiras seja consequncias no curto, mdio e longo prazos e sem a verificao expressa inequvoca compromissos internacionais da Repblica Portuguesa. Artigo 5. Disposio final3


publicado em anexo presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opes do Plano para 2012 -2015.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 9 de Novembro de 2011

O Primeiro-Ministro

O Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares

ANEXO GRANDES OPES DO PLANO PARA 2012-2015 NDICE 1. Opo O Desafio da Mudana: a transformao estrutural da Economia Portuguesa 1.1. Enquadramento 1.1.1. Crescimento econmico anmico e baixa produtividade 1.1.2. As Finanas pblicas numa trajectria insustentvel 1.1.3. O endividamento externo da economia portuguesa 1.2. Agenda de transformao estrutural da economia portuguesa 1.3. Cenrio Macroeconmico

4


1.3.1. Hipteses Externas para 2012 1.3.2. Cenrio Macroeconmico para 2012 2. Opo Finanas Pblicas e Crescimento: a Estratgia Oramental 2.1. Introduo 2.2. Finanas Pblicas em 2011 2.3. Estratgia de Consolidao Oramental 2.3.1. Finanas e Administrao Pblica 2.3.2. Polticas Sociais 2.3.3. Funes Econmicas 2.4. Medidas Fiscais para 2012 2.4.1. Alargamento da Base Tributvel 2.4.2. Reforo do Combate Fraude e Evaso Fiscais 2.4.3. Simplificao, Incremento do Recurso s Novas Tecnologias de Formao e Garantias dos Contribuintes 2.4.4. Consolidao das Condies de Competitividade da Economia Portuguesa 2.4.5. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares 2.4.6. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas 2.4.7. Imposto sobre o Valor Acrescentado 2.4.8. Impostos Especiais de Consumo 2.4.9. Imposto nico de Circulao 2.4.10. Impostos Locais5


2.4.11. Benefcios fiscais 2.4.12. Combate fraude e evaso fiscais 2.4.13. Emisso e transmisso electrnica de facturas 2.4.14. Direitos e garantias dos contribuintes 2.5. Implementao da Lei do Enquadramento Oramental 2.5.1. Apresentao 2.5.2. Regras oramentais 2.5.3. Quadro plurianual de programao oramental 2.5.4. Oramento por Programas 2.5.5. Procedimentos contabilsticos e prestao de contas 2.5.6. Conselho das Finanas Pblicas 2.5.7. Questes operacionais e calendarizao

3. Opo Cidadania, Solidariedade, Justia e Segurana 3.1. Administrao Interna 3.2. Justia 3.3. Solidariedade e Segurana Social 3.3.1. Programa de Emergncia Social (PES) 3.3.2. Combate Pobreza e Reforo da Incluso e Coeso Sociais 3.3.3. Economia Social 3.3.4. Famlia e Natalidade 3.3.5. Promover a Sustentabilidade da Segurana Social6


3.4. Administrao Local e Reforma Administrativa 3.5. Comunicao Social 3.6. Igualdade de gnero, violncia domstica e integrao de populaes imigrantes e das comunidades ciganas 3.7. Plano para a Integrao dos Imigrantes e das Comunidades Ciganas 3.8. Desporto e Juventude 4. Opo Poltica Externa e de Defesa Nacional 4.1. Reforar a Diplomacia Econmica 4.2. Evoluir nas Relaes Bilaterais e Multilaterais 4.3. Valorizar a Lusofonia e as Comunidades Portuguesas 4.4. Poltica de Defesa Nacional

5. Opo prioritrias

O

Desafio

do

Futuro:

Medidas

sectoriais

5.1. Economia e Emprego 5.1.1. Apoio Internacionalizao e Captao de Investimento 5.1.2. Revitalizao da actividade econmica 5.1.3. Programa Estratgico para o Empreendedorismo e Inovao 5.1.4. Valorizao da Oferta Nacional e Aprofundamento do Mercado Interno, incluindo Concorrncia

7


5.1.5. Emprego e Mercado de Trabalho 5.1.6. Desenvolvimento Regional e Fundos Comunitrios 5.1.7. Transporte, Infra-estruturas e Comunicaes 5.1.8. Mercado de energia e poltica energtica 5.1.9. Turismo 5.2. Mercado de arrendamento 5.3. Agricultura e Florestas 5.4. Mar 5.5. Ambiente e Ordenamento do Territrio 5.6. Sade 5.6.1. Objectivos estratgicos 5.6.2. Medidas 5.7. Educao e Cincia 5.8. Ensino Bsico e Secundrio e Administrao Escolar 5.9. Ensino Superior 5.10. Cincia 5.10.1. Investigao Cientfica 5.10.2. Investigao aplicada e transferncia tecnolgica para o tecido empresarial 5.10.3. Formao de recursos altamente qualificados e aumento de emprego cientfico 5.10.4. Avaliao independente das polticas de Cincia 5.10.5. Criao do Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia8


5.11. Cultura 5.11.1. Patrimnio 5.11.2. Livro, Leitura e uma Poltica da Lngua 5.11.3. Libertar as Artes da Tutela do Estado 5.11.4. Crescimento das Indstrias Criativas em Ambiente Digital 5.11.5. Uma Educao para a Cultura e para a Arte 5.11.6. Paisagem e Cultura 5.11.7. Medidas

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1. OPO O DESAFIO ECONOMIA PORTUGUESA 1.1. Enquadramento

DA

MUDANA:

A

TRANSFORMAO

ESTRUTURAL

DA

Portugal enfrenta actualmente uma das maiores crises econmicas e financeiras da sua histria. A crise que hoje vivemos o resultado da acumulao de desequilbrios macroeconmicos e de debilidades estruturais durante mais de uma dcada. Estes desequilbrios e debilidades tornaram-se visveis, em toda a sua extenso, no contexto da crise global e europeia, que comeou em 2007. A economia portuguesa uma das mais afectadas pela crise soberana da rea do euro. A percepo de risco de crdito relativamente dvida portuguesa deteriorou-se progressivamente desde o final de 2009, num quadro de receio crescente, por parte dos investidores internacionais, sobre a sustentabilidade das finanas pblicas e do endividamento externo, em associao com um baixo crescimento do produto potencial. Deste modo, observou-se um agravamento significativo das condies de financiamento da economia, quer em termos de custo quer de acesso ao crdito, tornando inadivel o pedido de assistncia financeira internacional, que se concretizou, finalmente, em Abril de 2011. As actuais dificuldades, no obstante graves, devem ser avaliadas numa perspectiva histrica. Os perodos de crise fazem parte da dinmica econmica e tipicamente do lugar a transformaes que so essenciais para novos progressos e avanos das economias. Vale a pena ter presente que na segunda metade do sculo XX Portugal foi um caso de sucesso. A actividade econmica cresceu rapidamente e Portugal juntou-se ao grupo dos pases desenvolvidos, no apenas em matria de alterao estrutural relativa aos principais motores de

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crescimento econmico, como tambm a nvel da educao, da sade e da proteco social. Esta capacidade de transformao mostrou que com esforo e determinao a economia portuguesa emergir da crise como uma economia diferente. No final deste processo teremos uma economia mais competitiva, isto , uma localizao atraente para investir, produzir e criar emprego.

1.1.1. Crescimento econmico anmico e baixa produtividade Portugal registou ao longo da ltima dcada um baixo crescimento econmico e um fraco desempenho no que se refere ao crescimento da produtividade. No perodo 1999-2010, o PIB cresceu a uma mdia anual de 1%, o que compara com 1,4% na rea do euro. Neste conjunto de pases, e durante o perodo acima referido, apenas a Itlia verificou um crescimento mais baixo (Grfico 1). Grfico 1. PIB Portugal e alguns dos seus parceiros europeus (2000=100)150

Alemanha Grcia Frana AE -17

Irlanda Espanha Itlia Portugal

140

130

120

110

100

90

9 1 0 2 1 0 2 0 2 3 0 2 4 0 2 5 0 2 6 0 2 7 0 2 8 0 2 9 0 2 1 0 2 Fontes: Eurostat e Ministrio das Finanas.11


O baixo crescimento da produtividade particularmente preocupante uma vez que, no longo prazo, o nvel da produtividade condiciona o nvel dos salrios reais e, por conseguinte, o nvel de bem-estar social. A desacelerao da produtividade em grande parte explicada pelo abrandamento da acumulao de capital por trabalhador, num quadro de um modelo de desenvolvimento econmico pouco eficaz na captao de investimento directo estrangeiro e relutante tomada de posies de controlo, por parte de capital estrangeiro, atravs da aquisio de posies em empresas cotadas em bolsa.

Ao longo da dcada de 90, a perspectiva de participao na rea do euro e a sua concretizao posterior, constituiu um alargamento de oportunidades para o desenvolvimento da economia portuguesa, que, a terem sido bem aproveitadas, teriam permitido significativos ganhos ao nvel da eficincia e da produtividade. Por um lado, a estabilidade monetria e financeira contribuiria para condies de financiamento favorveis, por outro lado, uma Maior integrao dos mercados de bens e servios e do mercado de capitais geraria ganhos de eficincia, criando condies que promoveriam o crescimento econmico. Porm, o pleno aproveitamento dos benefcios de uma Maior integrao europeia exigiria a adopo de polticas econmicas que garantissem a estabilidade oramental e financeira, por um lado, e favorecessem a concorrncia e a abertura da economia, por outro. A opo por proteger alguns sectores da entrada de novos operadores e de condicionar a aquisio e o controlo de empresas por capital estrangeiro traduziu-se na falta de concorrncia e em baixos nveis de investimento e de inovao. Em termos de afetao de recursos, esta abordagem favoreceu a acumulao de capital no sector dos bens e servios no transaccionveis (como a construo e o comrcio a retalho).12


Comparativamente aos parceiros europeus, Portugal apresenta vrias debilidades nas condies que oferece para o desenvolvimento da actividade empresarial, designadamente ao nvel da rigidez e segmentao do mercado de trabalho, do deficiente funcionamento do sistema de justia e do baixo nvel de qualificaes do seu capital humano. Estes factores tm debilitado a capacidade de atraco de capital estrangeiro e condicionado o investimento nacional dentro do pas. 1.1.2. As Finanas pblicas numa trajectria insustentvel Na ltima dcada, a poltica oramental foi conduzida de forma imprudente Ao longo da ltima dcada, Portugal seguiu uma poltica oramental imprudente que conduziu o sector pblico a uma situao de endividamento excessivo. O preocupante nvel de dvida pblica entretanto atingido deve-se fundamentalmente acumulao sucessiva de dfices oramentais que resultaram em grande parte de uma deteriorao estrutural das contas pblicas.

Desde a entrada na rea do euro, Portugal registou dfices oramentais quase sempre acima de 3% do PIB. De facto, apenas em 1999 (2,7%), 2000 (2,9%) e 2002 (2,9%) o dfice oramental se situou abaixo do valor de referncia de 3,0% estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, que apenas pode ser ultrapassado em condies excepcionais e de forma temporria (Grfico 2). Durante este perodo, o dfice oramental apresentou um valor mdio de 4,6% do PIB. No perodo em anlise, Portugal foi formalmente sujeito ao Procedimento dos Dfices Excessivos por trs vezes. O primeiro episdio decorreu entre 2002 e 2004. O segundo teve lugar entre 2005 e 2008. O terceiro, que continua aberto, comeou em 2009.13


Adicionalmente, as finanas pblicas portuguesas nunca estiveram numa posio superavitria ou prxima do equilbrio, conforme previsto nas regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Assim, a poltica oramental conduzida nos ltimos anos levou a que a dvida pblica em percentagem do PIB evolusse de aproximadamente 50% em 1999 para cerca de 93% em 2010.

Grfico 2. Dfice e dvida pblica (em percentagem do PIB)15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 100 Df ice oramental Dvida pblica - eixo dir. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.

Ao longo da ltima dcada observou-se igualmente um forte incremento do peso do Estado na economia, prosseguindo a tendncia crescente evidenciada desde a segunda metade da dcada de 80. A ttulo de exemplo, o consumo pblico aumentou de cerca de 14% do PIB, em 1985, para nveis ligeiramente acima de 21% em 2010 (Grfico 3). At meados da dcada de 90, as despesas com o pessoal deram um forte contributo para o aumento do consumo14


pblico. J na ltima dcada, em grande parte devido empresarializao dos hospitais, as prestaes sociais em espcie influenciaram decisivamente a tendncia de subida, mais do que compensando a diminuio do peso das despesas com o pessoal. Grfico 3. Evoluo do Consumo Pblico (em percentagem do PIB)24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 Consumo Pblico Despesas com pessoal Prestaes sociais em espcie Outros

Fonte: INE. Analisando a evoluo da receita corrente estrutural e da despesa corrente primria estrutural, possvel verificar que a poltica seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos pases da rea do euro. De 1999 a 2008, ambas as variveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidncia na despesa (Grfico 4). Deste modo, o saldo corrente primrio estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em 1999 para 1,8% em 2008 (Grfico 5). Na rea do euro a receita permaneceu relativamente estvel enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa reduo deste saldo de 5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posio de finanas pblicas mais frgil do que a mdia da rea do euro no incio da crise.

Grfico 4. Receita e

Grfico 5. Saldo Corrente15


Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)46 44 42 40 38 36 34 32 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PT - Rec. corrente estrutural PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Rec. corrente estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural -4 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3

Primrio Estrutural (em percentagem do PIB)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Portugal

rea do euro

Fontes: AMECO e Ministrio das Finanas. Em 2009, o saldo corrente primrio estrutural sofreu uma reduo tanto em Portugal como na rea do euro. A receita corrente primria caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposio a um aumento de 1,6 p.p. nos pases europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal. Na rea do euro observouse um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um dfice corrente primrio estrutural das contas pblicas de 3% do PIB. No conjunto dos pases da rea do euro, o saldo tambm diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho s foi possvel pois a Maioria dos pases participantes na rea do euro dispunha de uma margem de segurana suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situao financeira das Administraes Pblicas. Pelo contrrio, Portugal no tinha condies para reagir ao novo contexto sem que da resultasse um grave desequilbrio estrutural das contas pblicas (ver Caixa 1). As finanas pblicas revelam um problema de disciplina oramental O sector pblico tem revelado um grave problema de disciplina oramental, o que tem fragilizado a confiana dos agentes econmicos no desempenho das contas pblicas portuguesas. Esta16


falta de disciplina contribuiu para que, entre 1999 e 2008, se verificassem desvios mdios do dfice oramental de 0,8% do PIB face aos valores previstos nas actualizaes dos Programas de Estabilidade e Crescimento (PEC), para os respectivos anos em que foram publicadas. Cumulativamente, este desvio representou um total de, aproximadamente, 8% do PIB. De igual modo, as previses para o saldo oramental foram tendencialmente optimistas (Grfico 6). Com efeito, os objectivos a mdio prazo para o saldo oramental previstos nas actualizaes dos PEC apontavam geralmente para situaes prximas do equilbrio para o perodo final coberto pelo Programa. Porm, o desempenho oramental observado ficou tipicamente aqum das metas definidas, tendo Portugal falhado sucessivamente o cumprimento dos ajustamentos oramentais previstos nos diferentes programas. Grfico 6. Saldos Oramentais previstos e observados (em percentagem do PIB)1999 0PEC 2001-2004 PEC 1999-2002 PEC 2003-2006 PEC 2006-2010

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

-2PEC 2005-2009 (Junho)

-4PEC 2010-2013

-6

-8

-10

-12

Fonte: INE e Ministrio das Finanas Nota: Os valores apresentados para a previso correspondem aos valores que foram reportados nas actualizaes dos PEC.

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Os sucessivos desvios verificados sugerem que as regras oramentais no so suficientemente fortes para assegurar que as metas de mdio-prazo definidas sejam cumpridas. O problema reside sobretudo ao nvel da capacidade de controlar a execuo oramental e de garantir a realizao da estratgia de consolidao oramental anunciada.

Existe um elevado nvel de dvida no contabilizado nas contas pblicas Para alm do endividamento pblico excessivo, existe um elevado nvel de dvida de entidades pblicas e de responsabilidades futuras do Estado que no esto reflectidas nas contas das Administraes Pblicas. De destacar, por um lado, o Sector Empresarial do Estado (SEE), excluindo o sector financeiro, fortemente deficitrio e, por outro, as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) envolvendo encargos futuros elevados. O SEE, que na presente anlise engloba todas as empresas do Sector Pblico, tem vindo a acumular um excessivo nvel de endividamento, resultado de um fraco desempenho financeiro. No final de 2010, o valor total da sua dvida bancria rondava os 19% do PIB. Este conjunto de empresas apresenta uma estrutura financeira frgil, assente num passivo muito elevado, de cerca de 62 mil milhes, e num capital prprio negativo na ordem dos 235 milhes. Esta situao de fragilidade constitui um risco considervel para as contas pblicas. Refira-se, a este respeito, a integrao de trs das empresas pblicas de transportes no permetro das Administraes Pblicas, em contas nacionais, com um impacto de cerca de 0,4% do PIB no valor do dfice oramental de 2007 e de 0,5% em 2008, 2009 e 2010.18


Para alm deste risco oramental, existe tambm um efeito de crowding-out do sector privado: o elevado nvel de endividamento do SEE, designadamente junto dos bancos, absorve uma fraco considervel do crdito que, desta forma, no pode ser destinado ao sector privado, com destaque para as PMEs e as empresas exportadoras. semelhana de outros pases, mas numa escala invulgar, as PPP foram um modelo amplamente usado em Portugal para o financiamento de obras pblicas, principalmente infraestruturas rodovirias, ferrovirias e de servios de sade. Neste tipo de estruturas contratuais, o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela explorao incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. A extensiva utilizao deste tipo de contratos fez com que o valor das responsabilidades por pagamentos futuros do Estado aos parceiros privados represente hoje cerca de 14% do PIB (considerando o valor actualizado dos cash-flows futuros). Estes compromissos assumidos aumentam a presso sobre as contas pblicas no mdio prazo, uma vez que o desembolso anual do Estado atinge o seu mximo em 2016 (Grfico 7). A ttulo de exemplo do risco inerente a estas operaes, refira-se o impacto no dfice oramental que a reviso da excepo do tratamento a dar a trs contratos envolvendo PPP teve no dfice oramental (no mbito da reviso de Abril de 2011 da primeira notificao do Procedimento dos Dfices Excessivos, por parte do INE): 0,1% do PIB em 2009 e 0,5% em 2010. Grfico 7. Encargos Brutos com as Parcerias Pblico Privadas (em percentagem do PIB)

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1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046

Rodovirias Ferrovirias

Sade Outros

Fonte: INE e Ministrio das Finanas Nota: Encargos das PPP a preos constantes com IVA

O processo oramental portugus padece de importantes fragilidades O processo oramental portugus apresenta importantes fragilidades. Em termos genricos, o processo caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lgica de fluxos de caixa, anualidade e ausncia de enfoque nos resultados a alcanar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestao de contas so muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com elevada carga burocrtica. As mais importantes fragilidades do sistema so a elevada fragmentao do processo oramental, a ausncia do quadro oramental plurianual para ancorar a despesa e a existncia de um sistema contabilstico incompleto (e, de forma mais genrica, a ausncia de um sistema de suporte avaliao do desempenho).

20


Fragmentao do processo oramental A fragmentao do processo oramental manifesta-se em dois planos distintos. Num primeiro plano, h a considerar as diferenas de metodologia entre a ptica da contabilidade nacional e ptica da contabilidade pblica. A coexistncia destas duas pticas traduz-se em diferenas, que nos ltimos anos tm assumido particular expresso, quer ao nvel do universo das entidades que fazem parte do sector pblico quer ao nvel do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afectam a transparncia das contas pblicas e dificultam o controlo oramental em tempo real. Num segundo plano, h a considerar a fragmentao orgnica dentro da prpria contabilidade pblica. A Administrao Central constituda por mais de 500 entidades, repartidas em servios integrados (sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Oramento do Estado) e Fundos e Servios Autnomos (que so financiados por transferncias do Oramento do Estado e por receitas prprias e detm autonomia financeira). A elaborao e execuo do oramento e a prestao de contas no so centralizados a nvel dos Ministrios, o que obriga o Ministrio das Finanas a manter vrias centenas de interlocutores, tornando difcil manter em tempo real uma viso global e analtica do oramento e impedindo um controlo oramental eficaz. Esta situao agravada pelo facto das regras relativas elaborao e execuo do oramento assentarem em detalhe e complexidade excessivos. Ausncia de um quadro oramental plurianual O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) tem sido o nico instrumento de programao oramental de mdio-prazo. O PEC apresenta as intenes de poltica oramental do Governo e define objectivos oramentais para um horizonte de 4 anos a um nvel bastante agregado. Tipicamente as medidas apresentadas para atingir os objectivos oramentais definidos so insuficientemente detalhadas, calendarizadas e quantificadas. Conforme referido e ilustrado no (Grfico 6), a experincia passada revela que os21


objectivos definidos so largamente incumpridos, no havendo qualquer mecanismo endgeno que permita a correco de desvios.

Sistema contabilstico incompleto Os sistemas contabilsticos e de informao disponveis devero ser melhorados de forma a fornecer informao para uma boa gesto e uma prestao efectiva de contas. O facto de a informao sobre a execuo oramental ser ainda em larga medida baseada numa ptica de caixa, impede um conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Por seu turno, a complexidade e fragmentao do oramento dificultam a obteno de informao consolidada sobre a posio financeira do sector pblico. 1.1.3. O endividamento externo da economia portuguesa O endividamento externo da economia portuguesa atingiu nveis muito elevados Portugal acumulou nos ltimos 10 anos um nvel de endividamento excepcionalmente elevado, quer quando comparado com a sua histria recente, quer quando confrontado com os seus parceiros europeus. A dvida externa bruta, um indicador do total das dvidas do sector pblico e do sector privado ao estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Grfico 8). Actualmente, Portugal encontra-se entre os pases mais endividados da rea do euro (Grfico 9). Grfico 8. Dvida externa bruta portuguesa (em percentagem do PIB) Grfico 9. Dvida externa bruta em 2010 (em percentagem do PIB)22


250

Itlia Alemanha Espanha

200

Grcia Finlndia

150

Frana ustria

100

Portugal Blgica

50

Pases Baixos Irlanda 0 200 400 600 800 1000 1200

0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: Banco de Portugal

Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI Nota: No caso da Irlanda a posio da dvida externa referese a 30 de Junho de 2010

Tambm em termos lquidos, isto , descontando a acumulao de activos financeiros externos por parte dos agentes econmicos residentes, visvel o ritmo de crescimento do endividamento externo da economia portuguesa ao longo da ltima dcada. A posio de investimento internacional agravou-se significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Grfico 10). Em termos de posio de investimento internacional, Portugal ocupa a posio mais desfavorvel de entre os pases da rea do euro (Grfico 11). Grfico 10. Posio de investimento internacional (em percentagem do PIB) Grfico 11. Posio de investimento internacional em 2010 (em percentagem do PIB)

23


40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 -120 1999 Administraes Pblicas Sector Financeiro Sociedades no Financeiras e Particulares Autoridades Monetrias Posio de investimento internacional 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Portugal Irlanda Grcia Espanha Itlia Frana ustria Finlndia Pases Baixos Alemanha Blgica -120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60

Fonte: Banco de Portugal

Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI Nota: No caso da Irlanda a posio de investimento internacional refere-se a 30 de Junho de 2010

A acumulao de dvida da economia portuguesa resultou de um aumento das necessidades de financiamento do sector pblico e do sector privado no financeiro. Dada a participao limitada do sector privado no financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram Maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancrio portugus, que por sua vez recorreu emisso de dvida junto de no residentes. A concentrao de um elevado nvel de endividamento externo no sector pblico e no sistema bancrio, colocou a economia portuguesa numa situao vulnervel a alteraes das condies de liquidez e de percepo de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dvida.

A interligao entre o risco de crdito soberano e o risco de crdito do sistema bancrio muito forte como demonstrado na actual crise de dvida soberana. A deteriorao do mercado da dvida soberana gera24


perdas potenciais nas carteiras de dvida pblica dos bancos e diminui o valor do colateral e das garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deterioraes das notaes de rating da dvida soberana so frequentemente seguidas de revises em baixa do rating dos bancos, determinando um agravamento das condies de financiamento de ambos os sectores. O aumento do risco de crdito bancrio afecta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanas pblicas dos mecanismos de apoio estabilidade do sistema financeiro. A gesto do risco macro-sistmico impe a necessidade de uma margem acrescida de prudncia na conduo das polticas oramental e de superviso do sistema financeiro. A entrada de Portugal na rea do euro determinou um relaxamento das restries de liquidez e uma melhoria das condies financeiras dos portugueses A entrada de Portugal na rea do euro determinou uma melhoria das condies de financiamento da economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos volteis e do acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas condies foram potenciadas por uma avaliao relativamente benigna do risco nos mercados internacionais, e em particular pela reduzida discriminao de risco de crdito entre os emitentes dos pases da rea do euro (Grfico 12).

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Grfico 12. Taxas de rendibilidade da dvida pblica a 10 anos (diferenciais face a Alemanha em pontos base)1200 1000 800 600 400 200 0 -200 Grcia Portugal Itlia PasesBaixos ustria Irlanda Espanha Blg ica Finlndia Frana

Na ltima dcada, os rcios de endividamento dos particulares e das sociedades no financeiras registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da rea do euro (Grfico 13). No caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuio significativa da taxa de poupana em percentagem do rendimento disponvel que passou de 10,6% em 2000 para um mnimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisio de habitao prpria, mas tambm em despesas de consumo. No caso das empresas, a composio dos emprstimos bancrios sugere uma predominncia do financiamento de actividades relacionadas com o sector imobilirio e servios.

a9 Jn a0 Jn a0 Jn1 a0 Jn2 a0 Jn3 a0 Jn4 a0 Jn5 a0 Jn6 a0 Jn7 a0 Jn8 a0 Jn9 a1 Jn0 Fonte: Reuters

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Grfico 13. Dvida dos Particulares e Empresas no Financeiras (em percentagem do PIB)160 140 120 100 80 60 40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Particulares (*) Empresas no financeiras

Fonte: Banco de Portugal. Nota: (*) Dvida Financeira. A expanso do crdito ao sector privado no financeiro foi sustentada pelo sistema bancrio que acedia a financiamento nos mercados de dvida por grosso em condies muito favorveis. Esta expanso teve implicaes sobre a estrutura de financiamento do sistema bancrio, com um aumento significativo do peso das fontes de financiamento mais volteis no total de recursos. O rcio de transformao dos depsitos em crdito aumentou, para a mdia do sistema bancrio portugus, para valores muito elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenas significativas entre bancos. A partir de 2008, e no quadro da crise econmica e financeira global, o sector privado iniciou um rpido e significativo processo de ajustamento. As necessidades de financiamento do sector privado27


no financeiro caram logo em 2009 para nveis semelhantes aos mnimos observados ao longo da ltima dcada, tendo permanecido relativamente inalteradas em 2010 (Grfico 14). Por seu turno, o sector financeiro aumentou a poupana financeira para nveis mximos dos ltimos 15 anos. Em contraste, o sector pblico aumentou substancialmente as necessidades de financiamento em 2009, tendo praticamente anulado o impacto do ajustamento do sector privado nas necessidades de financiamento do total da economia. Desta forma as necessidades de financiamento total diminuram apenas muito ligeiramente.

Grfico 14. Necessidades de Financiamento por Sectores Institucionais (em percentagem do PIB)14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14

Total da Econom ia SociedadesFinanceiras

Sector Privado no Financeiro Adm inistrao Pblica

As vulnerabilidades associadas ao elevado endividamento externo revelaram-se no quadro da crise da dvida soberana

5 9 1 6 9 1 7 9 1 8 9 1 9 1 0 2 1 0 2 0 2 3 0 2 4 0 2 5 0 2 6 0 2 7 0 2 8 0 2 9 0 2 1 0 2 Fonte: Banco de Portugal

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Os riscos de endividamento excessivo da economia portuguesa materializaram-se recentemente no quadro da crise da dvida soberana iniciada no outono de 2009. A avaliao do risco soberano portugus foi-se tornando progressivamente mais desfavorvel, o que colocou fortes presses sobre os custos de financiamento do sector pblico e sobre o financiamento do sistema bancrio, culminando na perda de acesso a financiamento externo em condies normais de mercado. O Estado substituiu o financiamento externo por financiamento junto de residentes, sobretudo junto do sistema bancrio portugus. Por sua vez, os bancos passaram a recorrer extensivamente ao financiamento junto do Eurosistema e tornaram significativamente mais restritivas as condies de concesso de crdito economia. O agravamento da restrio financeira veio expor as debilidades associadas ao endividamento excessivo dos vrios sectores econmicos e tornou imperativo o incio de um processo de desalavancagem da economia portuguesa.

O elevado nvel de dvida externa acumulada coloca um grande desafio em termos de financiamento da economia portuguesa num quadro em que os credores privados no residentes revelam um apetite limitado por instrumentos de dvida emitidos por entidades nacionais. Deste modo, e em termos prospectivos, fundamental promover a diversificao das fontes de financiamento da economia portuguesa. Especificamente crucial substituir instrumentos de dvida por investimento de no residentes no capital de empresas localizadas em Portugal. 1.2. Agenda portuguesa de transformao estrutural da economia

O Documento de Estratgia Oramental (DEO) apresentado pelo Ministrio das Finanas em 31 de Agosto de 2011 definiu as grandes linhas da consolidao oramental a mdio prazo da economia29


portuguesa, incluindo um cenrio de finanas pblicas para os prximos quatro anos, compatvel com os objectivos definidos no Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF) acordado com a Comisso Europeia (CE), Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Banco Central Europeu (BCE). A elaborao do documento bem como a data da sua publicao faz parte da condicionalidade estrutural do memorando de polticas econmicas e financeiras do PAEF. A partir do prximo ano, o documento, revisto em razo dos recentes desenvolvimentos internos e externos, ser parte integrante do Programa de Estabilidade e Crescimento a ser apresentado at ao final de Abril de 2012, no mbito do Semestre Europeu. O Governo prope-se apresentar, em simultneo com o Oramento do Estado de 2012, uma estratgia de implementao dos novos procedimentos da Lei de Enquadramento Oramental (LEO). Essa estratgia determinar que o quadro oramental plurianual para a Administrao Central previsto na LEO seja apresentado em simultneo com o PEC, permitindo uma integrao dos dois documentos a partir de 2012. Aspecto decisivo para o sucesso da agenda de ajustamento estrutural agora descrita diz respeito ao financiamento da economia portuguesa. Tal como referido anteriormente, Portugal acumulou nos ltimos anos um nvel de endividamento excepcionalmente elevado. Tal facto, associado a outros desequilbrios macroeconmicos, debilidades estruturais e baixa performance em matria de crescimento econmico esto na base da difcil situao que a economia enfrenta actualmente, designadamente em matria de acesso ao financiamento.

O processo de desalavancagem da economia portuguesa assim inevitvel e desejvel, tendo-se j iniciado de forma mais evidente no sector privado. Porm, se por um lado este processo desejvel, por30


outro lado importa assegurar que se desenvolve de uma forma ordeira no pondo em causa o financiamento da economia - em grande parte canalizado pelo sector bancrio -, e a agenda de transformao estrutural assente na promoo da iniciativa privada e da actividade das empresas portuguesas num ambiente concorrencial. Torna-se, assim, crucial promover um processo de desalavancagem equilibrado e ordeiro do sector bancrio, capaz de eliminar os actuais desequilbrios de financiamento de forma permanente. A definio por parte dos bancos de planos de mdio prazo que permitam assegurar uma posio de financiamento de mercado estvel representa um primeiro passo claro neste sentido. De acordo com o PAEF, os referidos planos de financiamento sero revistos periodicamente de forma a garantir, em particular, a sua compatibilidade com o enquadramento macroeconmico incluindo na parte que decorre do cenrio de mdio prazo em matria de finanas pblicas. Neste mbito, de destacar a necessidade de assegurar a coordenao entre a reviso dos planos de financiamento do sector bancrio e o plano de desalavancagem do Sector Empresarial do Estado, a ser implementado a muito curto prazo tendo por base uma reduo significativa da estrutura de custos das empresas pblicas. Promove-se, desta forma, a libertao de crdito bancrio actualmente afecto ao sector pblico para os sectores mais produtivos da economia, com especial enfoque para o sector exportador que se prev ser o principal motor de crescimento da economia portuguesa nos anos mais prximos. Adicionalmente, esta agenda de transformao inclui a prpria transformao estrutural do Estado, que condio essencial para a sustentabilidade do ajustamento das administraes pblicas. Nesse sentido, sero adoptadas medidas que introduzam melhorias no funcionamento da administrao pblica, designadamente por via da eliminao de actividades redundantes e da simplificao e reorganizao dos servios. Neste contexto, sero reforados os mecanismos de controlo sobre a criao e o funcionamento de todas31


as entidades pblicas, incluindo empresas pblicas, fundaes e associaes. A forma e o fundamento da interveno pblica sero sistematicamente reavaliados. Proceder-se- extino de entidades pblicas. A responsabilidade financeira e de gesto das regies autnomas e municpios ser tambm fortalecida. Ao nvel do processo oramental, sero introduzidos procedimentos que simplifiquem o processo de elaborao e execuo do oramento e que fortaleam os mecanismos de controlo de risco sobre a evoluo das finanas pblicas. Estas medidas, inspiradas nas melhores prticas internacionais, encontram-se adiante desenvolvidas. A agenda de transformao envolve tambm a adopo de um ambicioso programa de reformas estruturais, orientadas para a modernizao e o reforo da competitividade da economia portuguesa. O programa de privatizaes , neste contexto, um pilar fundamental, enquadrando-se nos objectivos de reduo do peso do Estado na economia e de aprofundamento da integrao europeia, designadamente por via da abertura do capital das empresas ao investimento estrangeiro. O investimento directo estrangeiro e a tomada de participaes por no residentes em empresas portuguesas so veculos que permitem aceder a financiamento externo sem incorrer em endividamento adicional e que, no mdio e longo prazo, conduziro a um aumento da concorrncia e da eficincia. Adicionalmente, embora as condies de mercado pudessem vir a ser mais favorveis, a verdade que as empresas que se espera privatizar, tendem a ter um comportamento menos voltil do que a generalidade das empresas cotadas. Acresce a isto que, num contexto de dificuldades de financiamento, as operaes de privatizao tendem a ser mais bem sucedidas que as operaes de emisso de dvida pblica, ao mesmo tempo que permitem a reduo do stock dessa dvida.32


Em termos de privatizaes ser cumprido o que est delineado no programa do Governo, sendo que at ao final de 2011, sero alienadas as participaes do Estado na EDP, REN e GALP. Ainda neste mbito, recorde-se que foram j eliminadas as golden shares e todos os outros direitos estabelecidos por Lei ou nos estatutos de empresas cotadas em bolsa que confiram direitos especiais ao Estado. O aumento da concorrncia ser ainda reforado com a adopo de um novo projecto da Lei da Concorrncia que separe de forma clara os procedimento de aplicao das regras da concorrncia dos procedimentos penais, em harmonizao com o quadro legal de concorrncia da Unio Europeia. Sero ainda analisadas alteraes ao quadro regulamentar no sentido de reforar a independncia dos reguladores. Outro aspecto fundamental da estratgia do Governo so as alteraes previstas no mbito dos servios e profisses reguladas, com o objectivo de aumentar a concorrncia dentro destas profisses. Ser, nomeadamente, efetuada uma reviso do nmero de profisses reguladas e liberalizado o acesso ao exerccio destas profisses por profissionais qualificados e estabelecidos na Unio Europeia.

A reforma do sistema judicial reconhecidamente urgente para o bom funcionamento da economia, dado que sem ela muitas das reformas previstas nos outros sectores no vero o seu efeito totalmente realizado. At final de 2011 ser concluda uma avaliao que visa acelerar os procedimentos dos tribunais e melhorar a sua eficincia e ser tambm reforado o quadro de resoluo alternativa de litgios para facilitar o acordo extrajudicial. Pretende-se igualmente pr em prtica um oramento mais sustentvel e transparente para o sistema judicial.

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Finalmente sero adoptadas medidas que promovam o bom funcionamento do mercado de trabalho, conferindo-lhe uma maior flexibilidade, com o objectivo de reduzir o risco de desemprego de longa durao e favorecer a criao de emprego. O sucesso desta profunda agenda de transformao da economia portuguesa requer o esforo e a mobilizao de todos os portugueses. Este ser o caminho para um novo ciclo de prosperidade, crescimento e criao de emprego. Caixa 1. A deteriorao da situao oramental de 2009 Em 2009 a situao das finanas pblicas portuguesas verificou um acentuado agravamento, tendo-se observado um aumento substancial do dfice oramental e do rcio da dvida pblica. O dfice aumentou de 3,5% do PIB em 2008 para 10,1% em 2009 e o rcio da dvida pblica verificou um acrscimo de 11,4 p.p. para 83% do PIB no final de 2009. De realar que o Oramento do Estado para 2009 previa um valor para o dfice de 2,2% do PIB, o qual foi sucessivamente revisto em alta nos meses seguintes: em Janeiro de 2009 para 3,9% na actualizao do Programa de Estabilidade e Crescimento, em Maio de 2009 para 5,9% no Relatrio de Orientao da Poltica Oramental, tendo sido confirmado na notificao no mbito do Procedimento dos Dfices Excessivos (PDE); em Novembro de 2009 foi revisto para 8% conforme anunciado pelo Governo; e, em Janeiro de 2010, para 9,3% no Relatrio do Oramento do Estado para 2010. Finalmente, no mbito da notificao de Maro de 2011 do PDE foi apurado um dfice efectivo de 10,1% do PIB. Deste modo, o

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dfice oramental de 2009 registou um desvio de 7.9 p.p. do PIB face ao inicialmente oramentado. Salienta-se que, no reporte do PDE, o permetro de consolidao das Administraes Pblicas foi alargado, passando a incluir as empresas da rea dos transportes (REFER, Metro de Lisboa e Metro do Porto) o qual contribuiu com 0.5 p.p. do PIB para o agravamento do dfice oramental e com 6.5 p.p. do PIB para o aumento do rcio da dvida pblica. Esta deteriorao acentuada reflectiu no apenas o efeito desfavorvel sobre as contas pblicas da contraco da actividade econmica mas sobretudo a adopo deliberada de uma poltica expansionista discricionria de estmulo actividade econmica. A economia portuguesa registou uma forte recesso em 2009, tendo o PIB verificado uma contraco de 2,5% em mdia anual. Esta deteriorao da actividade econmica no tinha sido antecipada no cenrio macroeconmico subjacente ao Oramento do Estado para 2009, o qual apontava para uma expanso do PIB de 0,6%. De acordo com estimativas disponveis, tendo em conta a metodologia standard de decomposio do saldo oramental, a componente cclica contribuiu em -1,1 p.p do PIB para a variao observada no saldo oramental em 2009 (Quadro 1). Quadro 1 Principais Indicadores Oramentais (em percentagem do PIB)

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2007 Saldo Global Componente cclica Medidas temporrias Saldo estrutural Despesa em juros (PDE) Saldo primrio estrutural -3.1 0.8 0.1 -4.1 2.9 -1.1

2008 -3.5 0.5 1.1 -5.1 3.0 -2.1

2009 -10.1 -0.6 0.0 -9.5 2.9 -6.6

Variao 2009-2008 -6.6 -1.1 -1.1 -4.4 -0.1 -4.5

Fonte: INE e Ministrio das Finanas O agravamento do saldo oramental foi essencialmente de natureza estrutural, tendo o dfice total estrutural aumentado em 4,4 p.p. do PIB. Note-se, no entanto, que pelas caractersticas da recesso, em particular pelo efeito de deflao que se registou em 2009, este valor pode estar sobrestimado.

A opo por uma orientao expansionista da poltica oramental teve lugar logo em meados de 2008 com a descida da taxa normal do IVA de 21 para 20%, a majorao da deduo em IRS das despesas com a habitao, a reduo do IRC para as PME e a adopo de medidas de reforo dos apoios sociais de combate pobreza e de apoio famlia. Esta orientao expansionista foi posteriormente reforada no final de 2008, no quadro no Plano Europeu de Recuperao Econmica

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acordado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu. Este plano previa a adopo coordenada de medidas de estmulo procura, tendo no entanto em ateno as especificidades oramentais de cada estado-membro. A implementao destas medidas deveria respeitar os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento de forma a no comprometer a sustentabilidade das finanas pblicas dos diferentes pases. Este programa contemplava medidas de carcter temporrio e que deveriam reforar as reformas estruturais previstas na Estratgia de Lisboa para o Crescimento e Emprego, totalizando um pacote de 200 mil milhes de Euros, 1,5% do PIB da Unio Europeia. Neste contexto, Portugal adoptou um pacote de estmulo oramental denominado de Iniciativa para o Investimento e o Emprego - num montante de 2040 milhes de euros, 1,2% do PIB, sendo um tero proveniente de financiamento comunitrio e o restante suportado pelo oramento nacional, repartindo-se este ltimo em dois teros por via do aumento da despesa e um tero atravs da diminuio da receita. A iniciativa consubstanciou-se em:

Aumento do investimento pblico, designadamente ao nvel da modernizao das escolas, apoios a projectos na rea das energias renovveis e infraestruturas de transporte de energia e apoio realizao de investimento em redes de banda larga de nova gerao; Apoio s empresas e exportao, em particular por via da criao de linhas de crdito s PME, linhas e mecanismos de seguro de crdito de apoio exportao, apoio promoo

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externa, reduo do limiar de reembolso do IVA e reduo do pagamento especial por conta;

Apoio ao emprego e proteco social, em particular atravs da reduo das contribuies para a Segurana Social e pagamento a entidades empregadoras para apoiar a manuteno do emprego e a contratao de desempregados e aumento do apoio social aos desempregados.

O agravamento do saldo oramental foi superior ao total do efeito das medidas referidas anteriormente. Este facto justificado pelo facto de outras medidas terem sido tomadas ao longo do tempo. Por exemplo a actualizao dos vencimentos da funo pblica em 2,9%, consideravelmente acima da inflao verificada.

1.3. Cenrio Macroeconmico 1.3.1. Hipteses Externas para 2012 As perspectivas para os anos de 2011 e 2012 apontam para um crescimento do PIB mundial na ordem dos 4%, em termos mdios reais, representando uma reviso em baixa face s previses anteriormente divulgadas pelas Instituies Internacionais, que tem em conta o contexto e os riscos acima descritos (v. 1.1.3.). Neste enquadramento, prev-se para o prximo ano uma desacelerao da procura externa relevante1 para Portugal e umaProcura externa relevante: clculo efectuado pelo MF com base nas previses do crescimento real das importaes dos nossos principais parceiros comerciais ponderadas pelo peso que esses pases representam nas nossas exportaes. Foram considerados os seguintes pases: Espanha (26,5%); Alemanha (13,3%); Frana (12,4%); Angola (8,1%); Reino Unido (5,6%); Itlia (3,8%); Pases Baixos (3,7%); Estados Unidos (3,6%); Blgica1

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diminuio das taxas de juro de curto prazo. Antecipa-se, igualmente, uma diminuio do preo do petrleo e uma apreciao do euro face ao dlar. O quadro a seguir resume as hipteses externas subjacentes ao cenrio macroeconmico.

Quadro 1. Enquadramento Internacional Principais HiptesesFonte Crescimento da procura externa relevante (%) Preo do petrleo Brent (US$/bbl) Taxa de juro de curto prazo (mdia anual, %) (a) Taxa de juro de longo prazo (mdia anual, %) (b) Taxa de cmbio do EUR/USD (mdia anual) MF NYMEX BdP PAEF BCE 2010 7,9 80,2 0,8 5,3 1,33 2011(p) 5,4 111,7 1,3 6,4 1,40 2012(p) 4,8 108,6 1,0 5,0 1,39

Nota: (p) previso. (a) Euribor a 3 meses; (b) Obrigaes do Tesouro a 10 anos. 1.3.2. Cenrio Macroeconmico para 2012 O cenrio macroeconmico aponta para uma quebra do PIB de 1,9% em 2011 e 2,8% em 2012, associada a uma forte reduo da procura interna a qual atenuada pelo contributo positivo esperado da procura externa lquida o quadro seguinte apresenta as estimativas para 2011 e as previses para 2012. Quadro 2. Principais Indicadores

(2,4%); Sucia (1,2%); Brasil (1%) e China (0,8%), que representam mais de 80% das nossas exportaes. 39


(taxa de variao, %)2010 PIB e Componentes da Despesa (em termos reais) PIB Consumo Privado Consumo Pblico Investimento (FBCF) Exportaes de Bens e Servios Importaes de Bens e Servios Evoluo dos Preos Deflator do PIB IPC Evoluo do Mercado de Trabalho Emprego Taxa de Desemprego (%) Produtividade aparente do trabalho Saldo das Balanas Corrente e de Capital (em % do PIB) Necessidades lquidas de financiamento face ao exterior - Saldo da Balana Corrente da qual Saldo da Balana de Bens - Saldo da Balana de Capital -1,5 10,8 2,9 -8,4 -9,7 -10,0 1,4 -1,5 12,5 -0,3 -6,7 -7,9 -8,4 1,2 -1,0 13,4 -1,8 -2,5 -3,9 -5,5 1,4 1,1 1,4 1,0 3,5 1,7 3,1 1,4 2,3 1,3 -4,9 8,8 5,1 -1,9 -3,5 -5,2 -10,6 6,7 -4,5 -2,8 -4,8 -6,2 -9,5 4,8 -4,3 2011(p) 2012(p)

Nota: (p) previso. Fontes: INE e Ministrio das Finanas.

Esta quebra mais acentuada do produto em 2012, face ao apresentado no Documento de Estratgia Oramental, resulta das medidas adicionais tomadas no mbito da actual proposta de Oramento do Estado para 2012 para cumprir as metas acordadas no programa de assistncia econmica e financeira (PAEF) a Portugal, as quais se traduzem, com maior reflexo, no consumo privado, na sequncia da reduo do rendimento disponvel quer pela via do aumento dos impostos quer pela reduo dos salrios nominais na funo pblica. Adicionalmente, o cenrio tem subjacente o efeito positivo esperado que o aumento das horas trabalhadas no sector privado exerce sobre as exportaes e sobre o investimento e por essa via sobre o produto. No que respeita ao consumo privado, e fruto de um ajustamento do padro do consumo das famlias, com especial enfoque nos bens duradouros (cujo consumo aumentou significativamente em 2010), espera-se uma quebra j significativa em 2011, mas ainda mais40


acentuada em 2012. Neste ano, a quebra esperada (-4,8%) resultado quer do aumento esperado dos preos por via fiscal (aumento de impostos indirectos), quer por reduo do rendimento disponvel das famlias (efeito de procura). Por sua vez, efeito das medidas de consolidao oramental que tm vindo a ser adoptadas pelo Governo, prev-se uma quebra do consumo pblico em 5,2% e 6,2% em 2011 e 2012, respectivamente. As exportaes de bens e servios devero apresentar um comportamento favorvel, apesar de desacelerarem face aos anos anteriores, fruto do abrandamento da procura externa relevante. O crescimento das exportaes, associado reduo prevista das importaes (em 4,5% e 4,3%, em 2011 e 2012, respectivamente) dever reflectir-se numa reduo mais intensa do dfice da balana comercial nos dois anos. Refira-se, no entanto, que a previso agora apresentada beneficia igualmente do efeito da medida de aumento das horas trabalhadas pela via da reduo dos custos salariais. Para a formao bruta de capital fixo prev-se uma quebra significativa, em resultado de condies mais exigentes do financiamento do sector privado e, tambm, s perspectivas menos optimistas dos empresrios quanto evoluo da economia. Para esta contraco contribuir, tambm, a diminuio do investimento pblico previsto para os dois anos. Contudo, apesar da reduo esperada, estima-se que o investimento empresarial venha a ter uma menor quebra em resultado da medida atrs referida relativa s horas trabalhadas. Adicionalmente, espera-se, ainda, que as necessidades de financiamento da economia se reduzam, beneficiando da reduo do dfice comercial que mais do que compensa o agravamento previsto do dfice da balana de rendimentos primrios. A inflao em 2011 dever aumentar para 3,5%, abrandando para 3,1% no prximo ano. Em 2012, parte do aumento da inflao est directamente relacionado com o efeito fiscal (alterao de alguns bens e servios de taxas do IVA reduzidas para normais, ou de intermdias para normais). Naturalmente, o efeito mecnico desta medida seria substancialmente superior actual taxa de inflao esperada. Contudo, quer o efeito contraco da procura, quer o efeito41


esperado sobre os custos salariais, atenuam o referido efeito provocado directamente pelo aumento dos impostos. A taxa de desemprego dever continuar a agravar-se no prximo ano em resultado do comportamento mais negativo do ciclo econmico.

Grfico 15. Contributos para a Variao em Volume do PIB (pontos percentuais)5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 2009 2010 (e) 2011 (p) 2012 (p) Consumo Privado Investimento PIB Consumo Pblico ProcuraExterna Lquida

Nota: (e) estimado; (p) previso. Fontes: INE e Ministrio das Finanas.

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2 2. OPO FINANAS PBLICAS

E

CRESCIMENTO:

A

ESTRATGIA ORAMENTAL

2.1. Introduo Tendo como base as perspectivas oramentais para 2011 e o actual enquadramento macrofinanceiro, o Governo prope a execuo prioritria de um conjunto de medidas de consolidao oramental com vista a garantir a sustentabilidade das contas pblicas num contexto de grande exigncia, o controlo da despesa em todas as reas da Administrao Pblica, a monitorizao rigorosa dos riscos oramentais e o cumprimento dos limites definidos no Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF). As medidas propostas e sumariadas na tabela abaixo incidem em grande parte sobre a despesa pblica (mais de 2/3) tendo inerentes cortes transversais a toda Administrao Pblica, incluindo institutos pblicos, Administrao Local e Regional e Sector Empresarial do Estado. O cumprimento da meta para o dfice em 2012 torna tambm necessrio proceder a um ajustamento pela via fiscal, tal como alis j previsto no prprio programa. O PAEF impe um limite para o dfice oramental das Administraes Pblicas, numa ptica de contabilidade nacional, de 7.645 milhes de euros em 2012 (equivalente a 4,5% do PIB), cujo cumprimento condio necessria para garantir os desembolsos associados ao Programa e, portanto, para impedir a interrupo do financiamento da economia portuguesa. Para atingir tal objectivo, impe-se um esforo de consolidao oramental com medidas que totalizam um impacto esperado na ordem dos 6% do PIB quando comparado com um cenrio da polticas invariantes, i.e., cerca 2.4 p.p. acima do previsto no PAEF. A estratgia de consolidao oramental incorpora, assim, medidas de conteno da despesa que vo alm das includas no PAEF de forma a compensar, de forma permanente, o desvio de execuo oramental verificado, essencialmente, no primeiro semestre de 2011.

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Parte deste desvio foi j explicado no Documento de Estratgia Oramental, designadamente no que diz respeito s despesas com o pessoal, ao consumo intermdio, receita no fiscal, incluso de efeitos de natureza temporria, como sejam a assuno da dvida de duas empresas da Regio Autnoma da Madeira e a operao relacionada com a privatizao do BPN, bem como a medidas includas no Oramento para 2011 cujo impacto estava sobrestimado ou cuja implementao se veio a demonstrar impossvel.

O trabalho tcnico subjacente preparao da proposta de Oramento do Estado para 2012 permitiu obter informao significativamente mais detalhada para 2011 referente a todas as entidades includas no permetro das Administraes Pblicas. No que se refere, em particular, ao Sector Empresarial do Estado e Administrao Local a referida informao revelou a existncia de desvios no primeiro semestre superiores aos reportados no Documento de Estratgia Oramental. Os desvios encontrados e a meta estabelecida para 2012 justificam, assim, o nvel de ambio das medidas propostas. Com efeito, uma medida como a suspenso dos subsdios de frias e de Natal aos servidores do Estado ditada pela urgente necessidade de corrigir os desequilbrios oramentais e o profundo agravamento das finanas pblicas, e s se justifica por ser absolutamente necessria para assegurar as metas muito exigentes a que Portugal se vinculou e para preservar a manuteno e sustentabilidade do Estado Social e garantir o financiamento da economia portuguesa. Quadro 3. Medidas de Consolidao Oramental OE 2012 e PAEF

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Diminuio de Despesa Despesas com o pessoal Corte salarial na Administrao Pblica face a 2011 Congelamento de salrios na funo pblica Reduo do nmero de funcionrios pblicos atravs de restries nas admisses na Administrao Central e na Administrao Regional e Local, bem como de medidas setoriais de reduo de nmero de contratados PREM AC Prestaes sociais Corte nas penses face a 2011 Contribuio especial aplicvel a todas as penses acima de 1500 euros com regras semelhantes reduo dos salrios da Administrao Pblica, em 2011 Suspenso da regra de indexao das penses, excluindo a atualizao das penses mais baixas Poupana na despesa com prestaes sociais Prestaes sociais em espcie Reduo de despesa pblica com sade, nas reas do medicamento, taxas moderadoras, sub-sistemas pblicos de sade e planos de reestruturao dos hospitais Consumo intermdio M edidas de racionalizao dos servios e controlo de custos operacionais na Administrao Pblica Aprofundamento da racionalizao da rede escolar e aumento da eficincia no aprovisionamento Subsdios Reduo de custos no Sector Empresarial do Estado e nos Servios e Fundos Autnomos: reviso das indemnizaes compensatrias e dos custos operacionais Despesas de capital Reduo da despesa de capital (incluindo SFAs, SEE e reduo de transferncias para a Administrao Local e Regional A ento de Receita um Impostos sobre a produo Racionalizao da estrutura de taxas do IVA, incluindo alterao da taxa do IVA sobre produtos energticos Atualizao dos impostos especiais sobre o consumo Reduo substancial das isenes do IM I Reforo do combate fraude e evaso fiscais Impostos sobre o rendimento Reviso e limitao dos benefcios e dedues fiscais, designadamente em sede de IRS e IRC Sobretaxa extraordinria em sede de IRS (medida implementada em 2011) Concluso da convergncia no regime de IRS de penses e rendimentos do trabalho Sobretaxa de solidariedade IRS Alterao da taxa das mais-valias Alteraes na medida de "Aumento de 2,5 p.p. na taxa de IRC para lucros acima de 2 milhes de euros" - a sobretaxa passa a 3 % e o limiar de lucros desce para 1,5 milhes de euros. Adicionalmente, no caso dos lucros acima de 10 milhes de euros, a taxa a aplicar passa a ser de 5%. Combate evaso fiscal Efeito no IRS da reduo de salrios e penses Contribuies sociais Reestruturao voluntria de dvidas Efeito na receita contributiva da reduo salarial Receita no fiscal Aumento do financiamento, pela UE, de projetos na rea da educao Outras medidas Total Impacto vis--vis ano anterior

PA EF 2012 10^6 euros % PIB 4 506 2,7 740 0,4 : : 340 0,2 400 : 1 073 : 445 628 : 684 684 702 506 196 312 312 846 846 1 535 1 085 410 250 250 175 450 300 : 150 : : : : : : : : : : : 6 041 5073,0 0,2 : 0,6 : 0,3 0,4 : 0,4 0,4 0,4 0,3 0,1 0,2 0,2 0,5 0,5 0,9 0,6 0,2 0,1 0,1 0,1 0,3 0,2 : 0,1 : : : : : : : : : : : 3,6 3,0

Oramento do Estado 2012 10^6 euros % PIB 7 460 4,4 2 694 1,6 1 800 1,1 340 0,2 500 54 2 066 1260,2 : 628 178 1 000 1 000 690 466 224 88 88 923 923 2 890 2359 2 044 180 50 85 683 756 185 115 16 3 187 90 -668,7 -335 40 -375 183 154 29 10350 9042,3 0,3 0,0 1,2 0,7 : 0,4 0,1 0,6 0,6 0,4 0,3 0,1 0,1 0,1 0,5 0,5 1,7 1,4 1,2 0,1 0,0 0,1 0,4 0,4 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 -0,4 -0,2 0,0 -0,2 0,1 0,1 0,0 6,1 5,3

Fonte : Ministrio das Finanas.45


A adopo destas medidas foi ainda modulada pela preocupao de prevenir uma onerosidade social excessiva. Para os oramentos familiares, alternativas de redues remuneratrias que implicassem uma diminuio dos montantes que a cada ms fazem face s despesas dos agregados seriam certamente mais penalizadoras e de muito mais difcil gesto. Por isso a suspenso dos subsdios de frias e de Natal socialmente mais admissvel e menos onerosa, no afastando a mais-valia que a estabilidade remuneratria mensal proporciona. O facto de os portugueses nas ltimas eleies legislativas terem manifestado um apoio inequvoco ao cumprimento dos objectivos assumidos no contexto do PAEF, atravs de uma votao global de 80% nos partidos subscritores do acordo com a UE e FMI, demonstra estarem conscientes da situao do Pas e da necessidade incontornvel de fortes ajustamentos ao nvel geral. No ignora o Governo que se trata de um peso que recai directamente sobre as pessoas com uma relao de emprego pblico, no tendo uma natureza universal. Mas a verdade que embora sendo mltiplas as medidas de conteno de despesa pblica adoptadas pelo Governo, ainda assim os desvios subsistem com uma magnitude que no podem seno ser corrigidos por uma medida transversal sobre uma rubrica to relevante para a consolidao oramental como a da despesa com pessoal. As alternativas, ou so social e economicamente piores ou simplesmente no so eficazes para garantir as necessidades. O esforo do lado da receita atingiu j os limites do sustentvel, e da imperiosa combinao com um acentuado esforo do lado da despesa nos seus segmentos de maior expresso, que ser possvel corrigir os desequilbrios. Acresce que no de facto igual a situao de quem tem uma relao de emprego pblico e os outros trabalhadores. Nem no plano qualitativo dos direitos e garantias, que so superiores, nem no plano quantitativo das remuneraes, subsistindo na sociedade portuguesa uma diferenciao mdia remuneratria, com alguma expresso, entre os sectores pblicos e o privado. Num contexto de emergncia nacional com elevado nvel de desemprego,46


a segurana no emprego constitui um valor inestimvel que, na ponderao dos bens tutelados, se sobrepe s expectativas de intocabilidade do quantum remuneratrio, sobretudo atendendo a que os trabalhadores do sector pblico beneficiam em mdia, quando comparado com trabalhadores com qualificaes idnticas no sector privado, de retribuies superiores. A presente opo tem tambm a preocupao de ser transversal, abrangendo todos, mas garantindo simultaneamente a proteco dos mais vulnerveis. Numa situao de crise e emergncia social no possvel excluir nenhuma corporao ou grupo social de dar o seu contributo para o ajustamento. Da a necessidade de medidas abrangentes que tm efeitos sobre salrios, penses e outras prestaes sociais bem como de aumento de impostos com maior incidncia sobre os rendimentos mais elevados e sobre o patrimnio. O enorme esforo de consolidao ser tambm partilhado pelo Sector Empresarial do Estado, cuja dimenso se tornou insustentvel. O nvel de endividamento destas empresas constitui uma das razes de peso do estrangulamento do crdito economia. As medidas a aplicar, sendo duras para os seus trabalhadores, so indispensveis para a sustentabilidade futura das empresas pblicas e dos servios que prestam. Por fim, e em resposta necessidade de aumentar a competitividade da nossa economia, possibilitar-se- o aumento do horrio do trabalho nas empresas privadas atravs da alterao da legislao laboral. Esta medida substitui a desvalorizao fiscal, ao contribuir para a competitividade atravs da reduo dos custos unitrios do trabalho, mas sem as implicaes adicionais para as contas pblicas que uma reduo da taxa social nica inevitavelmente teria. O aumento do horrio de trabalho dever permitir a criao de uma margem adicional de flexibilidade para as empresas que a devero utilizar de forma inteligente para melhorar a sua competitividade de forma a poderem ter um melhor desempenho.

2.2. Finanas Pblicas em 2011 A evoluo das finanas pblicas em Portugal, em 2011, caracterizouse pelo apuramento de sucessivos desvios da execuo oramental47


que, na ausncia de medidas de compensao adicionais, teriam comprometido o cumprimento do limite para o dfice de 5,9% do PIB, acordado no mbito do PAEF. Estes desvios resultaram da conjugao do menor impacto das medidas de consolidao anunciadas, nomeadamente ao nvel do controlo da despesa, da evoluo de receita no fiscal abaixo do esperado e do agravamento das condies de financiamento da economia portuguesa. Estas, por sua vez, tornaram crescentemente visveis os desequilbrios financeiros acumulados ao longo de anos, com destaque para a acumulao de dvidas no declaradas, antecipao de receita via concesses e decises de investimento insustentveis, em particular as associadas com a transferncia de despesa oramental para entidades fora do sector das Administraes Pblicas, no curto prazo, mas com acrscimo de encargos pblicos no futuro.

O Programa de Assistncia Econmica e Financeira reviu em alta os objectivos estabelecidos no OE2011 para o dfice O OE 2011 fixou o objectivo para o dfice das Administraes Pblicas em 2011 em 4,6% do PIB. No mbito do PAEF, este objectivo foi revisto para 5,9% do PIB. Esta reviso em alta face ao objectivo estabelecido no OE 2011 reflecte essencialmente quatro factores. Em primeiro lugar, a incluso explcita no permetro de consolidao das Administraes Pblicas de quatro empresas da rea dos transportes e infraestruturas (REFER, Metro Lisboa e Metro do Porto e Estradas de Portugal). Em segundo lugar, o agravamento das condies de financiamento da economia portuguesa e do mercado da dvida soberana em particular, com um aumento considervel nos custos do servio da dvida. Em terceiro lugar, as perspectivas menos favorveis relativamente ao cenrio macroeconmico. Por ltimo, a execuo oramental do primeiro trimestre do ano que apontava para um desvio nos resultados de algumas medidas de consolidao oramental, nomeadamente ao nvel das despesas com o pessoal. A estratgia de consolidao oramental para 2011, estabelecida no PAEF, assentou fundamentalmente na necessidade de executar as medidas constantes do OE 2011 e nas medidas propostas na48


actualizao do PEC apresentada em maro de 2011, no tendo sido definidas medidas de consolidao adicionais. As contas das Administraes Pblicas relativas ao primeiro semestre de 2011 revelaram um desvio significativo na execuo oramental As Contas Nacionais Trimestrais, divulgadas pelo Instituto Nacional de Estatstica no dia 30 de setembro, revelaram a existncia de um dfice oramental muito significativo no primeiro semestre de 2011, de 6.998 milhes de euros (8,3% do PIB). Tendo em conta o limite para o dfice de 2011 estabelecido no PAEF, estes dados vm demonstrar que no primeiro semestre foi j usado 70% do limite para o total do ano. Para cumprir o objectivo de 2011, no segundo semestre as Administraes Pblicas s podero ter um saldo negativo de 3.070 milhes de euros, aproximadamente 3,5% do PIB. O Quadro 4 apresenta os dados da execuo oramental no primeiro semestre de 2011 e os objectivos previstos para o ano no mbito do PAEF.

Quadro 4. Execuo Oramental das Administraes Pblicas no 1. Semestre (ptica da contabilidade nacional)

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Execuo 1. sem estre 2010 2010 2011 Taxa de variao

2011 Taxa de variao face a 2010 % -0,8 2,9 2,3 2,9 1,3 1,0 11,0 -53,5

PAEF milhes de euros

milhes de euros Receitas totais Receita corrente Receita fiscal Impostos sobre o rendimento e patrimnio Impostos sobre a produo e a importao Contribuies sociais Outras receitas correntes Receita de capital 71 817 67 164 38 343 23 005 15 338 21 166 7 654 4 653 31 373 30 977 17 227 10 869 6 358 10 096 3 653 396 32 353 31 903 17 859 11 251 6 608 10 221 3 823 449

% 3,1 3,0 3,7 3,5 3,9 1,2 4,7 13,4

71 258 69 093 39 216 23 673 15 543 21 382 8 496 2 165

Despesas totais Despesa primria Despesas com pessoal Consumo intermdio Subsdios Transferncias sociais Outras transferncias correntes Juros Despesas de capital Formao bruta de capital fixo Outras despesas de capital Saldo total

88 680 73 746 21 093 8 667 1 193 37 884 4 908 5 190 9 745 6 197 3 548 -16 863

40 102 34 562 10 491 3 854 551 17 411 2 255 2 411 3 129 1 906 1 222 -8 729

39 348 33 227 9 845 3 534 499 17 240 2 111 3 304 2 817 2 017 800 -6 995

-1,9 -3,9 -6,2 -8,3 -9,5 -1,0 -6,4 37,0 -10,0 5,8 -34,6

81 300 74 173 19 590 7 278 1 183 37 506 3 775 7 127 4 840 4 341 499 -10 042

-8,3 0,6 -7,1 -16,0 -0,8 -1,0 -23,1 37,3 -50,3 -29,9 -85,9

Fontes: INE e Ministrio das Finanas. Do lado da receita, importa destacar que a receita fiscal no primeiro semestre evidenciou um crescimento ligeiramente superior estimativa do PAEF para o ano, reflectindo o comportamento dos impostos sobre o rendimento e sobre a produo e importao. Esta evoluo reflecte, em grande parte, os efeitos das medidas aprovadas em meados de 2010 e incio de 2011, designadamente o aumento das taxas de IRS, a sobretaxa de IRC e os aumentos das taxas do IVA, factores que iro contribuir para a desacelerao da receita fiscal na segunda metade do ano.

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Em contraste, as outras receitas correntes registaram um baixo nvel de execuo. O recebimento de dividendos por parte do Estado no primeiro semestre foi de cerca de 180 milhes de euros, bastante inferior ao valor oramentado para o ano (cerca de 400 milhes de euros), reflectindo, em particular, a deciso de no distribuio de dividendos por parte da CGD. No caso dos Servios e Fundos Autnomos de referir o baixo nvel de execuo das taxas, emolumentos e outras receitas prprias do Instituto de Gesto Financeira e de Infraestruturas da Justia, que no primeiro semestre se situaram em cerca de 200 milhes de euros, face a um total oramentado de quase 700 milhes de euros para o conjunto do ano. Do lado da despesa, o desvio na execuo oramental no primeiro semestre resultou essencialmente das rubricas de despesas com o pessoal, consumo intermdio e despesas de capital. O comportamento das despesas com o pessoal reflecte essencialmente uma diminuio menor do que o programado no nmero de sada dos trabalhadores da administrao central e o impacto de promoes em alguns ministrios (Ministrio da Administrao Interna e Ministrio da Defesa Nacional). Eram esperadas redues significativas no nmero de efectivos da Administrao Central, de quase 4 % em 2011 face ao ano anterior, e a informao provisria disponibilizada aponta para uma reduo inferior a 1% no primeiro semestre. Ao nvel dos consumos intermdios, o desvio na execuo explicado pela incluso das comisses pagas pelos emprstimos internacionais (que no tinham sido consideradas no PAEF) e por um impacto inferior ao esperado das medidas sectoriais de consolidao oramental. A elevada taxa de execuo das despesas de capital no primeiro semestre de 2011, reflete a no concretizao de operaes de concesses e de vendas de patrimnio nos montantes includos no programa (mais de 1.300 milhes de euros para o conjunto do ano), receitas que, em contabilidade nacional, so abatidas despesa de capital. A estes valores acrescem as despesas relacionadas com a assuno de responsabilidades do sector empresarial da Regio Autnoma da Madeira (570 milhes de euros). Parte do desvio de execuo do primeiro semestre tinha j sido identificada no Documento de Estratgia Oramental divulgado em Agosto de 2011 no qual se previa tambm um conjunto vasto de medidas de correco51


No Documento de Estratgia Oramental (DEO), divulgado no final de Agosto de 2011, foi apurado um desvio face ao objectivo de 2011 do PAEF de 1,4 p.p. do PIB (Quadro 5). O desvio foi calculado tendo em conta uma estimativa para o ano de 2011 com base na informao muito preliminar para a Administrao Regional e Local (ARL) e para as empresas pblicas numa ptica de caixa. Acrescem as j referidas despesas relacionadas com a assuno de responsabilidades do sector empresarial da Regio Autnoma da Madeira, bem como o impacto lquido da privatizao do BPN a concretizar at ao final do ano. Quadro 5. Dfice Oramental 2011: Objectivo, Desvio, Medidas de Correco (% PIB)DEO - PAEF Objetivo PAEF Desvio de execuo oramental Receita fiscal Receita no fiscal (excepto transf erncias de fundos penses) Despesa corrente primria Juros Despesa de capital (excluindo "one-of f" e concesses) Total Desvio da despesa "one-off" Reclassificaes de operaes de capital BPN (impacto lquido) Total Total des vio antes medidas correo Medidas de correo Sobretaxa IRS Reviso taxas IVA Concesses Outras medidas no especificadas Transferncias de fundos de penses Total 5,9 -0,2 0,4 0,6 0,0 0,0 0,8 0,3 0,2 0,5 1,4 -0,5 -0,1 -0,4 (at) -0,5 -1,4 OE2012 DEO 5,9 0,2 0,0 0,0 0,1 0,3 0,7 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 0,5 -1,0 -0,6 OE2012 PAEF 5,9 0,0 0,4 0,6 0,1 0,3 1,4 0,3 0,2 0,6 2,0 -0,5 -0,1 0,2 -1,6 -2,0

Fonte: Ministrio das Finanas. Considerando que uma parte do desvio se deveu a factores de natureza temporria e dado j ter decorrido mais de metade do ano, o DEO previa que as medidas de correco do desvio para 2011 fossem, essencialmente, de natureza extraordinria. A sobretaxa extraordinria em sede de IRS de 3,5% sobre o rendimento colectvel

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do ano de 20112 e a antecipao, para 1 de Outubro de 2011, da reviso na taxa do IVA dos bens energticos para a taxa normal, permitiriam compensar o desvio em cerca de 0,6 p.p. do PIB. As receitas de concesses deveriam tambm ser superiores ao previsto em cerca de 0,4 p.p. do PIB e os restantes 0,5 p.p. seriam cobertos pela transferncia de fundos de penses do sector bancrio para o sistema pblico da segurana social.

O saldo oramental para 2011 subjacente ao OE2012 revelou um novo alargamento do desvio face ao objectivo do PAEF As perspectivas para as finanas pblicas para 2011 subjacentes ao OE 2012, que assentam num conjunto de informao bastante mais completo e actualizado, revelam um novo alargamento do desvio face ao objectivo do PAEF, para 2,0 p.p. do PIB (Quadro 5). Comparativamente ao DEO, o desvio aumentou 0,6 p.p. do PIB, sendo esta reviso explicada na quase totalidade pela actualizao da informao relativa s empresas pblicas e administrao regional e local. Do lado da receita, de destacar a reviso em baixa, face ao DEO, da estimativa de receita fiscal em resultado, em particular, da menor receita esperada por parte dos municpios e, em menor grau, da receita fiscal do Estado. Do lado da despesa, salienta-se a reviso em alta, face ao DEO, da estimativa para os juros pagos pelas empresas pblicas e para as despesas de capital. Adicionalmente, e ao nvel das medidas de correco identificadas no DEO, h a destacar uma significativa reviso em baixa das receitas com concesses pela incorporao de informao mais recente. Esta reviso dever ser compensada por um acrscimo das transferncias de fundos de penses.Esta medida ser operacionalizada pela aplicao da reteno na fonte, a ttulo de pagamento por conta, correspondente a 50% da parte do valor devido do subsdio de Natal ou 13. ms relativo a 2011 que exceda o valor da RMMG.2

53


O recurso a receitas extraordinrias, para corrigir os desvios de 2011 e garantir o cumprimento da meta acordada para o dfice no PAEF, exige um esforo adicional de ajustamento estrutural em 2012. Com efeito, s uma correco estrutural do saldo das administraes pblicas assegurar uma consolidao sustentada das finanas pblicas. 2.3. Estratgia de Consolidao Oramental A Proposta de lei do Oramento do Estado para 2012 fortemente condicionada pela necessidade de dar cumprimento aos compromissos assumidos pelo Estado portugus no Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF), o qual compreende um vasto conjunto de medidas de consolidao da despesa e fiscais (Quadro 6), essenciais para a prossecuo do objectivo imperioso de reduo do dfice das Administraes Pblicas para 7.645 milhes de euros (4,5% do PIB) em 2012. Este esforo de ajustamento crucial para recuperar a credibilidade no plano interno e externo, num contexto macroeconmico marcado pela reduo da procura interna, associada quer ao processo de desalavancagem do sector privado quer s medidas de consolidao oramental, e por um elevado grau de incerteza relativamente do enquadramento internacional.

Quadro 6. Principais Medidas de Consolidao Oramental em 2012

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MFinanas e Administrao PblicaRec ursos hum anos Co rte s a la ria l (efeito lqu id o) Re du o do n m ero d e funcionrios (e xcluind o e fe ito j co ntab iliza do na educa o ) Rac iona liza o de rec ursos PREMAC Co m pras p blica s Ou tra s raciona lizaes de s ervio s da s AP

%PIB0,90,8 0,6 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0

1487,6134 2,0 106 5,0 27 7,0 14 5,6 8 9,0 4 0,0 1 6,7

Polticas SociaisSegurana Social Co rte da s pe ns es vis --vis 20 11 (e feito lquido refe rente ao s is tem a d a Segura na So cia l e C GA) Pou pa na n as pre s ta es s ociais Re es trutura o volun tria de dvid as Me did as C GA Me did as ADSE Educ a o, Cincia e Ensino Superior Ensino Pr-Es cola r, Bsico e Secundrio Supres s o de o fertas n o es s en cia is n o Ens ino Bs ico Ra cio nalizao a rede es colar,de s ig na dam e nte e nce rram en to e es colasdo 1 ciclo com um n m erode alu nos redu zidoe a a gregaode e s cola s d o d em a grupam e ntos Ou tras m e didas d e racion aliza o de re curs os , no m e ad am en te quan to a o n m ero de alu nos por turm a n o en s ino re gu la r e nos curs os EFA Ensino Superior e Cincia Outra s Sade Poltic a do m edicam ento Prescri o e m onitorizao Rac ionaliza o de rec ursos e controlo da despes a

2803,3124 9,4 95 1,5 15 4,9 4 0,0 2 3,2 7 9,8 60 0,1 10 2,2 5 4,0 8 7,8 14 7,4 20 8,7 95 3,8 17 3,0 4 6,0 73 4,8

1,70,7 0,6 0,1 0,0 0,0 0,0 0,4 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,6 0,1 0,0 0,4

Polticas EconmicasSubsdios Rec eita no fisc al Des pe sa s de ca pital Re du o das des pes as de capital (incluin do venda d e im veis ) d.q. : Me didas do Se cto r Em pre s arial do Es ta do Trans fer ncias para a Ad m . R eg ional e Local

1038,98 7,7 2 8,7 92 2,5 92 2,5 43 8,0 17 5,0

0,60,1 0,0 0,5 0,5 0,3 0,1

Medidas FiscaisIm pos tos s obre a produ o e a im portao Ra cio nalizao da e s trutura d e taxa s do IVA, incluind o alte ra o da taxa d o IVA s o bre p rod utos en ergtico s Atua lizao dos im pos tos e s p eciais s obre o con s u m o Re duo s ubs tancial d as is en es d o IMI Re fo ro do com b ate fraude e e vas o fis ca is Im pos tos s obre o rendim e nto e a riqueza Re vis o e lim itao dos be ne fcios e d edu es fis cais , d es ig na dam e nte em s e de d e IR S e IR C Sobretaxa extra ord in ria e m s e de d e IR S (m ed ida im plem entad a em 2 01 1) Co nclus o da con vergn cia n o regim e de IRS de p en s es e ren dim e ntos do trabalh o Sobretaxa de s olidarieda de IRS

3711,4235 9,2 204 4,0 18 0,0 5 0,0 8 5,2 135 2,2 75 6,4 18 5,0 11 5,0 1 6,0

2,21,4 1,2 0,1 0,0 0,1 0,8 0,4 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1

Alte rao da ta xa d as m ais -valias 3,0 Alte raes na m ed id a de "Aum ento d e 2,5 p.p . na taxa de IRC pa ra lu cros acim a de 2 m ilh es de euros " - a s obretaxa pa s s a a 3 % e o lim iar de lu cros des ce para 1,5 m ilhes de e uro s . Adiciona lm ente, no cas o dos lucros a cim a de 10 m ilh es d e eu ros , a taxa a ap licar pa s s a a s er de 5 % . 18 7,0 Co m b ate eva s o fis ca l 8 9,8

TOTALMedidas "no polic y c ha nge" n o includas nesta tabela Co ngelam ento s a larial Co ngelam ento da s pens e s Lei de Pro gram a o Milita r

9041,2130 8,3 34 0,0 62 8,0 34 0,3

5,30,8 0,2 0,4 0,2

Fonte: Ministrio das Finanas.

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2.3.1. Finanas e Administrao Pblica Reduo de Estruturas na Administrao Directa e Indirecta do Estado A reforma da organizao do Estado um processo fundamental na concretizao do Compromisso Eficincia apresentado no Programa do XIX Governo Constitucional, sendo desenvolvido em fases sucessivas e complementares, no se esgotando numa alterao limitada a um nico momento. O Plano de Reduo e Melhoria da Administrao Central (PREMAC) correspondeu ao arranque da reforma da organizao do Estado, em que dever ser alcanada uma reduo de 40% nas estruturas macro e de 27% no nmero de dirigentes, reflectidas nas novas leis orgnicas dos Ministrios (em preparao). Neste contexto, dever ser ultrapassada significativamente a meta de reduo de pelo menos 15% de estruturas e de dirigentes estabelecidas no mbito do PAEF a Portugal.

Quadro 7. Evoluo de Estruturas em Resultado da Aplicao do PREMACTipo de Macro-Estrutura Situao Inicial Estruturas Extintas 66 37 29 Estruturas M antidas 79 65 14 Estruturas Criadas 19 19 0 Nova Situao Variao Administrao Direta Central Perifrica Administrao Indireta Institutos Pblicos Orgo Consultivos Outros Organismos 145 102 43 98 84 14 -47 -18 -29 -32%

74 122 18 359

21 67 14 168

53 55 4 191

4 2 1 26

57 57 5 217

-17 -65 -13 -142

-23% -53% -72% -40%

Quadro 8. Evoluo de Quadro de DirigentesSituao inicial cf. Diplom as orgnicos Dirigentes Superiores 715 6286 Dirigentes Intermdios 5571 Situao Final Dirigentes Superiores 440 4575 Dirigentes Intermdios 4135 Variao global Dirigentes Dirigentes Superiores Intermdios -275 -1436 -1711 -38% -26% -27%

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A reorganizao da Administrao Central que ir ser concretizada, sempre tendo por base a avaliao das atribuies do Estado e o dimensionamento s capacidades financeiras do pas, ter um potencial de reduo de despesa pblica significativo, quer pela via da reduo de dirigentes, quer pela via da aplicao dos procedimentos relativos reduo de efectivos e, bem assim, pela reduo dos consumos intermdios e de espaos fsicos que ser obtida pela eliminao de um conjunto muito significativo de entidades da administrao directa e indirecta do Estado. Contudo, os objectivos de reforma da organizao do Estado no se esgotam nos resultados do PREMAC, o qual constitui apenas o primeiro passo para o reforo da eficincia da Administrao Pblica. A sua continuidade passa por outras aces concretas, a desenvolver durante o ano de 2012, nomeadamente a reestruturao do sector empresarial do Estado; a reforma da administrao local; a reorganizao dos servios desconcentrados da administrao central; e a avaliao e reorganizao das fundaes pblicas, associaes pblicas e outras entidades pblicas e qusi-pblicas. Realizao de Censo s Fundaes A administrao directa e indirecta do Estado, bem como as regies autnomas e as autarquias locais, no mbito da prossecuo das suas atribuies, no domnio social e outros, e no cumprimento do princpio da descentralizao, tm vindo a recorrer com crescente frequncia, durante os ltimos anos, criao de fundos e servios autnomos e alocao de patrimnio e subvenes aos mesmos, mais conhecidos por fundaes pblicas (de direito pblico), regidas pela respectiva lei orgnica e pela legislao geral aplicvel aos institutos pblicos, bem como a fundaes pblicas de direito privado, criadas nos termos da lei civil por uma ou mais pessoas colectivas pblicas ou por pessoas dessa natureza com pessoas colectivas privadas, em que as primeiras, isolada ou conjuntamente, detm uma influncia dominante sobre a fundao, e ainda a fundaes privadas, criadas nos termos da lei civil por uma ou mais pessoas de direito privado ou por pessoas dessa natureza com pessoas colectivas pblicas que, isolada ou conjuntamente, no detm sobre a fundao uma influncia dominante, ou, que no participando na criao das

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Grandes Opções do Plano 2012-2015