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INSTITUIÇÕES, DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SUSTENTABILIDADE:
UMA ANÁLISE DOS MECANISMOS DE REGULAMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS
DE MEIO AMBIENTE
Alexandre Ottoni Teatini Salles
Programa de Pós Graduação em Economia da Universidade Federal do Espírito Santo
E-mail: [email protected]
Anna Paula Lage Ribeiro
Mestranda em Engenharia Ambiental pela Universidade Federal do Espírito Santo
E-mail: [email protected]
RESUMO
O artigo se propõe a lidar com três temas inter-relacionados mas que tem sido pouco
discutidos conjuntamente na literatura econômica: desenvolvimento econômico, o papel das
instituições e os mecanismos de sustentabilidade ambiental. Os modelos de desenvolvimento
elaborados no pós-segunda guerra tanto pela abordagem convencional quanto por autores
heterodoxos não incorporaram a importância das instituições na concepção que tratamos neste
artigo, nem tampouco chamaram a atenção para o fato de que a reprodução do sistema
capitalista requer a normatização de práticas sustentáveis de extração, produção e reutilização
dos recursos extraídos da natureza. Nesta perspectiva, entendemos que é preciso repensar o
modelo de desenvolvimento tradicional e estabelecer princípios para um novo padrão
desenvolvimentista para o século XXI. Assim, o artigo inicia apresentando o debate teórico
entre instituições e as concepções tradicionais sobre crescimento e desenvolvimento
econômico. Em seguida, identificamos os princípios essenciais subjacentes do que a literatura
tem chamado de ecodesenvolvimento, analisando a seguir as correntes teóricas da economia
que analisam a sustentabilidade. O artigo termina com um exame dos mecanismos de
regulação ambiental, tais como os instrumentos de comando e controle e os instrumentos
econômicos, e como estes últimos buscam promover um desenvolvimento mais consciente e
consequentemente mais sustentável com um uso equilibrado dos recursos naturais. A
utilização destes mecanismos econômicos nas políticas ambientais vem sofrendo uma ampla
expansão no mundo, por conta do seu caráter flexível e dinâmico. Além disso, por
promoverem uma reflexão sobre a utilização dos recursos naturais e a sua consequente
necessidade de equilíbrio, através da conscientização dos agentes econômicos, e também
proporcionarem benefícios ao meio ambiente, a economia e a sociedade, esta ferramenta tem
se apresentado como um viável mecanismo de regulamentação ambiental, em consonância
com os princípios defendidos por este artigo.
PALAVRAS-CHAVE: Instituições; desenvolvimento sustentável; instrumentos de gestão
ambiental.
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1. Introdução
O ambiente de acirrada competição internacional gerado pela aceleração do processo de
globalização das últimas décadas nos adverte que para qualquer nação do mundo, não é
suficiente crescer numericamente em termos do PIB, mas é preciso que este crescimento seja
social e ambientalmente sustentável. Para que isto seja possível, os especialistas ao redor do
mundo tem repetido o mesmo mantra: o tripé ciência, tecnologia e inovação são elementos
fundamentais para viabilizar uma redução e melhor utilização de insumos naturais no
processo produtivo e também de mecanismos de regulamentação ambiental. Um aspecto,
porém tem sido negligenciado neste debate, qual seja, o papel das instituições.
O papel desempenhado pelas instituições no processo de crescimento e
desenvolvimento econômico foi omitido ou pouco explorado pelos teóricos da abordagem
mainstream em Economia por boa parte do século XX e até recentemente. Exemplo disso são
os modelos neoclássicos, inclusive os de crescimento endógeno, em que instituições são
tratadas como variáveis exógenas, a tecnologia como uma variável estática, e os indivíduos
como agentes hedonistas que, sujeitos a restrições orçamentárias, buscam posições de
equilíbrio maximizando uma dada função de produção (AREND e CÁRIO, 2004; PESSALI e
FERNÁNDEZ, 2006). Este ensaio procura contribuir com este debate, procurando relacionar
o papel das instituições no contexto de um modelo econômico que seja ao mesmo tempo
desenvolvimentista e sustentável.
O presente artigo tem por objetivo mostrar que as instituições são importantes
ferramentas para a promoção de um desenvolvimento sustentável, e na vertente ambiental
estão na base dos instrumentos econômicos de regulamentação do uso de bens e serviços
derivados do meio ambiente. Para cumprir tal objetivo, o artigo foi dividido em três seções
além desta introdução. Na seção seguinte, apresentamos o debate teórico entre instituições e
as concepções de crescimento e desenvolvimento econômico elaboradas no pós guerra. A
seção três apresenta uma discussão entre o desenvolvimento econômico e desenvolvimento
sustentável. A seção quatro aborda as correntes teóricas da economia que analisam a
sustentabilidade, considerando principalmente a influência do meio ambiente. Na sequência,
tratamos dos mecanismos de regulação ambiental, tais como os instrumentos de comando e
controle e os instrumentos econômicos, e como estes últimos buscam promover um
desenvolvimento mais consciente e consequentemente mais sustentável, com um uso
equilibrado dos recursos naturais. Breves considerações finais concluem o artigo.
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2. Instituições, crescimento e desenvolvimento econômico
O termo “instituição” tem sido objeto de intenso debate na literatura econômica desde o
trabalho seminal elaborado pelo economista norte-americano Thorstein Veblen (1857-1929)
no final do século XIX. Veblen é considerado o precursor da Escola Institucionalista a partir
da publicação de sua obra mais importante, A teoria da Classe Ociosa, em 1899.1 A teoria
institucionalista desenvolvida por Veblen propõe que a história humana é pautada pela
evolução das instituições, ou seja, a sociedade é vista como um organismo complexo que
evolui a partir das mudanças que ocorrem na estrutura institucional na qual se assenta. Em
outras palavras, a evolução da estrutura social é um processo de seleção natural das
instituições de forma que a vida do homem em sociedade, assim como a vida de outras
espécies, é uma luta pela existência e, portanto, um processo de adaptação seletiva (VEBLEN
1899).
Instituições resultam de hábitos de pensamento da sociedade adaptados a circunstâncias
sociais e culturais históricas e, por conseguinte, normalmente não estão em pleno acordo com
as exigências do presente. À medida que estes hábitos de pensamento são difundidos e
coletivamente aceitos, tornam-se ideias corroboradas por toda a comunidade que definiriam
um senso comum. Estes hábitos de pensamento, ou senso comum, são tomados como
verdades coletivas transformando-se em instituições (formais ou informais). Isso quer dizer
que um passo importante rumo à constituição de qualquer fenômeno econômico exige uma
mudança nos hábitos, costumes e rotinas da sociedade. Estas mudanças e adaptações ao
ambiente (contexto histórico) são um ponto de partida para um novo ajustamento, e assim
sucessivamente formando um ciclo de evolução institucional interminável, que não leva a
uma situação necessariamente melhor do que a anterior mas a um estágio diferenciado e com
novo potencial de mudança. Em suma, o que o autor quer dizer é que as nações progridem
como um conjunto de processos que se desdobram de maneira evolutiva, historicamente
determinada, que tem graduação progressiva e distinta e é interdependentemente de nação
para nação (HODGSON, 2001, 2002a).
1 Vale a pena salientar que a perspectiva institucionalista Vebleniana não é a única dentro do constructo teórico
da Escola. Existem outras correntes teóricas que creditam às instituições, e sua evolução, um importante papel no
desenvolvimento do sistema econômico. Samuels (1995) subdivide os institucionalistas em três abordagens
distintas, quais sejam, o Velho Institucionalismo (ou Institucionalismo Original, ou ainda a Escola
Institucionalista Americana), a Nova Economia Institucional e os Neo-institucionalistas. Pretende-se neste artigo
abordar o conceito de instituições e seu papel no desenvolvimento econômico e social a partir dos princípios
teóricos propostos pelo Institucionalismo Original e pelos autores Neo-institucionalistas contemporâneos que
tem procurado resgatar o pensamento de Veblen. Por isso, foge dos objetivos deste artigo apresentar com
maiores detalhes todas as outras abordagens. Para tanto, além de Samuels, veja Mayhew (1987), Hodgson (1998)
e Conceição (2002), Dequech (2005).
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Sendo assim, torna-se imprescindível capturar o conceito de instituição elaborado pelo
autor. Em várias passagens de sua obra, Veblen define instituições como hábitos mentais (ou
de pensamento) tão enraizados na sociedade que determinam padrões de comportamento
coletivo, que evoluem e são responsáveis pela trajetória global da sociedade. Nas suas
palavras (1899, p. 87 e 89):
As instituições são elas próprias o resultado de um processo seletivo e adaptativo que modela os
tipos prevalescentes, ou dominantes, de atitudes e aptidões espirituais, são ao mesmo tempo
métodos especiais de vida e de relações humanas, e constituem, por sua vez, fatores eficientes de
seleção. [...] Instituições são métodos habituais de dar continuação ao modo de vida da comunidade
em contato com o ambiente material no qual ela vive.
Assim como a teoria da seleção natural de Darwin defende que as espécies evoluem
para sobreviver às intempéries do meio ambiente em que vivem, para Veblen a sociedade e as
instituições também estão sujeitas à evolução e seleção, processo histórico este que leva
invariavelmente a uma mudança dos hábitos de pensamento dos agentes, ou seja, de suas
condutas e decisões econômicas. Desta maneira, as decisões (opções) tomadas pela sociedade
ao longo de sua história estão associadas aos hábitos mentais arraigados de sua população,
que em determinado momento tornou-se a “veia moral” da sociedade que inspirou suas leis e
códigos, formais e informais.
Esta visão evolucionária de Veblen assevera que as instituições são de extrema
importância para compreender o comportamento das decisões humanas, consequentemente,
dos fenômenos que daí decorrem, incluindo o desenvolvimento econômico.2 Dizendo de
outra forma, como os hábitos mentais dos indivíduos são instituições e geram instituições
codificáveis e não codificáveis, sua evolução histórica determina os padrões de
desenvolvimento das sociedades na medida em que influencia elementos básicos como o
sistema de governo, a representação política, a educação, o padrão de formação profissional,
de inovação tecnológica, os mecanismos de regulação e intervenção do Estado, o sistema de
financiamento, o vigor do setor privado, etc. Esta é a razão pela qual é importante analisar
2 Veblen rompeu radicalmente com a ortodoxia econômica de linha neoclássica, caracterizando sua própria teoria
como pós-Darwinista e evolucionária. Ele defendia que a economia deveria utilizar as metáforas extraídas da
biologia e aplicá-las à evolução e à mudança tecnológica, ao invés de reproduzir ideias estáticas de equilíbrio
retiradas da física pelos economistas neoclássicos. Ele incorporou à Ciência Econômica os conceitos
evolucionistas tanto do biólogo Charles Darwin (1809-1882) quanto do naturalista Jean-Baptiste Lamarck (1744-
1829), assim como de noções do Darwinismo Social desenvolvido por Herbert Spencer. Desta forma, alcançou
uma abordagem de amplitude totalmente nova, dando margem a muitas possibilidades para pesquisas
econômicas de natureza multidisciplinar. Como corolário, possibilitou a geração de uma nova agenda de
pesquisa em economia baseada na interação com as outras ciências, especialmente as sociais, tendo como foco o
papel histórico das instituições na conformação do tecido social.
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desenvolvimento econômico levando-se em conta o caráter institucional dos hábitos e
costumes incorporados ao longo do tempo, e sua evolução (HODGSON, 2005, 2007).
As instituições e suas mudanças, subjacentes ao processo de desenvolvimento
econômico e social são fenômenos interligados e interdependentes. Neste artigo,
desenvolvimento econômico é entendido como um fenômeno que evolui historicamente a
partir das características idiossincráticas relacionadas aos aspectos econômicos, políticos e
culturais e sociais de cada nação. Compreende-se que desenvolvimento é um processo
(sequência contínua de fatos e ações) evolutivo de uma complexa rede de instituições que
promove mudanças estruturais necessárias à melhoria do padrão de vida da maioria da
população, e não o resultado apenas de taxas positivas de crescimento per capta do PIB.
Assim concebido, desenvolvimento é um conceito histórico e institucionalmente denso, ou
seja, alterações estruturais na evolução histórica das instituições e das relações econômicas e
sociais são importantes para avaliar a trajetória do fenômeno.
Pode-se perceber que as instituições desempenham um importante papel no
desenvolvimento pelos seguintes motivos: estabelecem o aparato legal, regimental e
regulatório necessário a toda atividade produtiva de curto e longo prazo em âmbito local,
regional, nacional e internacional (COMMONS, 1931); viabilizam a implementação da rede
de incentivos ao investimento e às inovações tecnológicas; estão na base da organização das
empresas enquanto sistemas de governança; tornam viável a formalização e a estruturação do
mercado de trabalho; e finalmente, ajudam a coordenar as políticas macroeconômicas
domésticas e internacionais. Em outras palavras, as instituições articulam o processo de
desenvolvimento econômico de forma mais ou menos duradoura e sustentada (BUENO,
2004). Uma vez examinada a importância das instituições, cabe investigar agora a diferença
fundamental entre crescimento e desenvolvimento.
Ao longo dos dois séculos de evolução da ciência econômica, diversas Escolas tem se
empenhado na investigação minuciosa dos determinantes do crescimento e do
desenvolvimento, formulando sistematizações teóricas distintas. Gradualmente, duas visões
opostas foram se cristalizando neste debate: a visão convencional (neoclássica) e a abordagem
heterodoxa. Segundo Conceição (2002a), para a análise neoclássica, crescimento é um
fenômeno passível de formalização teórica, o que implica simplificá-lo e reduzi-lo à dedução
das relações causais pressupostos nos princípios fundamentais desta abordagem. Ou seja, ao
invés de ser considerado um processo histórico de mudanças nas instituições e na estruturas
produtiva, econômica e social de uma nação, crescimento econômico é determinado por uma
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determinada e desejável variação percentual do PIB, mais especificamente pela relação entre
o PIB e o crescimento populacional. Ou ainda pela variação na produção per capita em
relação ao aumento do estoque de capital. Em contraste, a visão sobre desenvolvimento da
abordagem teórica institucionalista aqui delineada considera o fenômeno como um processo
que evolui no tempo, positivamente ou não, devendo ser analisado não apenas de forma
quantitativa, mas qualitativamente, levando em conta mudanças nas relações históricas das
instituições.
Neste sentido, é importante fazer uma distinção entre a noção de crescimento e
desenvolvimento econômico. Souza (2005) e Bresser-Pereira (2006) descrevem duas
correntes de economistas que buscam diferenciar tais conceitos. Uma considera crescimento
como sinônimo de desenvolvimento, enquanto outra, voltada mais para a realidade empírica
dos países em desenvolvimento, entende que crescimento é condição indispensável, mas não
suficiente para se alcançar uma situação de desenvolvimento. No primeiro grupo, encontram-
se os modelos de crescimento neoclássicos, como os de James Meade e Robert Solow, e os
que tiveram alguma inspiração Keynesiana, como os de Roy Harrod, Evsey Domar e Nicholas
Kaldor. Na segunda corrente, estão economistas como Michal Kalecki, Arthur Lewis,
Ronsentein-Rodan, Albert Hirschman, Gunnar Myrdal, Raúl Prebish e Ragnar Nurkse.
Embora alguns deles tivessem formação convencional, desenvolveram análises e elaboram
modelos mais próximos da realidade das economias subdesenvolvidas do pós segunda guerra.
Vejamos com um pouco mais de detalhe os argumentos de cada uma destas correntes.
A abordagem convencional incorpora a visão de que o crescimento econômico distribui
diretamente a renda entre os proprietários dos fatores de produção, engendrando assim
automaticamente a melhoria dos padrões de vida e, consequentemente, de desenvolvimento
econômico. Imaginava-se, segundo Veiga (2008), que bastaria a economia de um país
crescesse continuamente em termos de seu PIB para que automaticamente se tornasse
desenvolvida. Isto porque as poucas nações desenvolvidas do pós-guerra eram as que haviam
obtido taxas de crescimento positivo do produto e se tornado ricas, principalmente pelo vigor
de sua atividade industrial. Por outro lado, países que haviam permanecido subdesenvolvidos
eram industrialmente pobres, sua atividade industrial era ainda incipiente ou nem havia
começado. Em suma, a abordagem destes autores na época era de que “crescer”, via
mecanismo de mercado e o vigor da atividade industrial, era sinônimo de “desenvolver”.
As raízes teóricas do pensamento econômico não convencional sobre desenvolvimento
surgem como resultado das crises do sistema a partir da década de 1950. Neste período,
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começa-se a perceber que a expansão ou crescimento quantitativo da economia não engendra,
necessariamente, uma melhora nos padrões de vida da sociedade. Conforme descrevem
Bastos e Britto (2010), observando o crescimento da economia numa perspectiva de longo
prazo pode-se perceber que a partir da expansão do capitalismo industrial no século XIX há
uma mudança no padrão de crescimento da renda per capita, contudo este crescimento
“intensivo” da renda teve um caráter bastante desigual. Ou seja, o crescimento (leia-se
expansão das atividades econômicas) de determinados países (mesmo de algumas regiões no
mundo), ocorreu em velocidades muito distintas, levando a um afastamento no padrão de
renda e no nível de vida das populações dos países desenvolvidos e daqueles menos
desenvolvidos.
A segunda corrente, por outro lado, discorda da assertiva de que crescimento é resultado
de uma simples variação do produto. Segundo estes autores, desenvolvimento envolve
mudanças qualitativas no padrão de vida das pessoas, das instituições (HODGSON, 2006) e
das estruturas produtivas. Assim, crescimento e desenvolvimento econômico não devem ser
considerados sinônimos. Como crescimento refere-se à mera expansão do PIB e da renda per
capta, é por isso insuficiente para gerar desenvolvimento econômico, o que significa que há
uma grande preocupação com fatores relativos à qualidade de vida da população que
dificilmente são garantidos através da obtenção de variações positivas do produto. Segundo
Veiga (2008), quem melhor define o conceito de desenvolvimento neste sentido é Celso
Furtado, segundo o qual:
O crescimento econômico, tal qual o conhecemos, vem se fundando na preservação dos privilégios
das elites que satisfazem seu afã de modernização; já o desenvolvimento se caracteriza pelo
projeto social subjacente. Dispor de recursos para investir está longe de ser condição suficiente
para preparar um melhor futuro para a massa da população. Mas quando o projeto social prioriza a
efetiva melhoria das condições de vida dessa população, o crescimento se metamorfoseia em
desenvolvimento (FURTADO, 2004, p. 484 apud VEIGA 2008).
Ainda segundo este segundo grupo de autores, o descompasso entre crescimento
econômico e equidade social pode ser observado através da análise de outros indicadores tais
como: níveis de educação, saúde, redução da pobreza, distribuição de renda, melhora do IDH,
aperfeiçoamento das instituições em geral, entre outros. Além disso, esta abordagem defende
que há uma forte correlação entre as decisões políticas e as mudanças na estrutura da
economia, ou seja, acreditam que o desenvolvimento econômico não ocorre espontaneamente.
Assim sendo, o papel do Estado na economia é de fundamental importância, nos moldes dos
princípios Keynesianos de intervenção estatal estabelecidos pelo autor a partir da Teoria
Geral. Ou seja, numa economia com problema de demanda efetiva, o Estado exerce uma
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papel considerável, por exemplo, estabelecendo um sistema de regulação comercial e
financeira, criando emprego, promovendo obras de infraestrutura, financiando o investimento,
fabricando bens de capital, etc.
Pessali e Dalto (2010) concordam com tal visão, ressaltando outros conceitos relevantes
ao desenvolvimento econômico, como por exemplo os aperfeiçoamentos tecnológicos ligados
aos sistemas nacionais de inovação, arranjos produtivos, e redes de cooperação. Além disso,
eles chamam a atenção para a importância das reformas institucionais, solução de dilemas
sociais, preservação dos recursos naturais, melhorias no mercado de trabalho, e ampliação dos
mercados domésticos.
Tendo isso em mente, podemos agora debater mais especificamente as relações entre
instituições e desenvolvimento econômico. Os princípios teóricos do pensamento
institucionalista relacionados à Escola Institucionalista Original, base teórica do presente
artigo, estão em estreita sintonia com a abordagem heterodoxa e em posição oposta ao
mainstream neoclássico. Mesmo que não haja uma teoria desenvolvimentista conclusiva
elaborado por estes autores, uma abordagem institucionalista sobre desenvolvimento envolve
não apenas uma análise da evolução quantitativa da economia, mas deve levar em conta a
evolução da sociedade e das instituições, dentro de seu universo histórico e cultural. Isso quer
dizer que deve-se observar o progresso econômico e social considerando path-dependence,
reconhecendo o caráter diferenciado do processo, pressupondo que o ambiente econômico
envolve disputas, antagonismos, conflitos e incerteza. Estes aspectos sugerem que a relação
entre a atividade humana, as instituições e a natureza evolucionária da economia define tipos
diferentes de sistema, o que explica as distintas evoluções dos países ao longo de sua
trajetória histórica. O processo de desenvolvimento econômico relaciona-se, assim, à
interdependência entre instituições, à mudança institucional que ocorre na história da
sociedade, e dos arranjos institucionais que ela constrói para engendrar seu processo de
inovação técnica (HODGSON 2005, CHANG 2010).
Sachs (2008) enfatiza a importância das instituições ao asseverar que desenvolvimento
não é o resultado espontâneo da ação das livres forças do mercado. Os mercados são tão
somente uma entre as várias instituições que devem ser transformadas para engendrar o
desenvolvimento. Na opinião do autor, o desenvolvimento tende a habilitar cada indivíduo a
manifestar suas potencialidades, talentos e imaginação, na procura da auto-realização e
felicidade, mediante empreendimentos individuais e coletivos, numa combinação de trabalho
e tempo gasto em atividades de lazer. Desta forma, enfatiza que os aspectos qualitativos
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subjacentes ao processo são essenciais para determinar se uma nação está passando por um
período de desenvolvimento econômico, ou se por mera fase de progresso material, que não é
capaz de promover melhorias no padrão de vida da sociedade como um todo.
Em suma, instituições são hábitos de pensamento (ie, padrões de conduta e seus
valores), regras, normas, e sua evolução (HODGSON, 1998). Instituições evoluem no tempo
de maneira diferenciada e idiossincrática, o que significa que não há um modelo geral
consagrado de desenvolvimento. Ou seja, devido ao processo de aprendizagem dos agentes
dentro de seus respectivos contextos histórico e cultural, as mudanças tecnológicas, a
evolução das instituições e as transformações na estrutura econômica, política e social
ocorrem de maneira distinta entre as economias de tal forma que há diferentes e genuínas
trajetórias de desenvolvimento econômico entre países e regiões.
Esta seção procurou estabelecer pontos importantes da relação entre instituições,
crescimento e desenvolvimento econômico. Na seção seguinte, daremos um passo à frente,
examinando como estes princípios se integram na discussão sobre desenvolvimento
econômico e sustentável. Neste artigo, acreditamos que o modelo de desenvolvimento
econômico do século XXI deve ser encarado do ponto de vista da sustentabilidade, ou seja,
deve ser um modelo que estabeleça regras claras (instituições) para que a utilização dos
recursos oferecidos pela natureza possa continuar sendo utilizados pelas gerações seguintes.
Em outras palavras, entendemos que um processo de desenvolvimento econômico sustentável
engendra políticas de construção de uma sociedade industrial capaz de promover melhorias na
qualidade de vida da população sem provocar a deterioração (leia-se também deflexão) do
meio ambiente.
As teorias de desenvolvimento elaboradas no pós-guerra foram importantes mas devem
ser repensadas incluindo variáveis qualitativas que sejam mais consistentes e relevantes para o
atual contexto histórico. Neste novo contexto, propomos ressaltar o papel das instituições e da
preservação das fontes de recursos que tornam possível o progresso material e humano da
sociedade. Ou seja, o desenvolvimento da nação precisa ser economicamente viável através
da preservação de sua herança ambiental e da melhoria em seus indicadores sociais. Esta tese
está em conflito com os programas de desenvolvimento tradicionais pois não incorporam
medidas efetivas para lidar com as questões ambientais e com o padrão de vida das gerações
futuras.
Podemos listar, por exemplo, políticas que nem os modelos neoclássicos de crescimento
nem os modelos heterodoxos mencionados acima procuraram incorporar. São eles:
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investimento em tecnologias mais limpas; extração de matéria-prima de forma mais
sustentável; investimento nas comunidades que produzem este tipo de matéria-prima;
tratamento dos resíduos sólidos; economia do gasto público e privado de água e energia;
políticas educativas pelo consumo de produtos ambientalmente certificados, etc. Ou seja, é
necessário uma grande mudança nos hábitos, costumes e rotinas arraigados na cultura da
sociedade da sociedade, que se refletem nas leis e em boa parte do aparato jurídico que rege
as relações de produção (e da distribuição do produto), investimento, propriedade privada,
concorrência, inovação e comercialização de um país. Trata-se de um processo não linear e de
grande extensão que envolve mudança cultural, portanto, institucional. Em síntese, neste
novo modelo de desenvolvimento dois elementos essenciais devem ser introduzidos no
debate: a questão da sustentabilidade e das instituições.
3. Instituições, desenvolvimento econômico e sustentabilidade
Definida a distinção entre crescimento e desenvolvimento econômico, bem como o
aparato teórico de análise, pretende-se abordar nesta seção questões relacionadas à
sustentabilidade deste desenvolvimento, principalmente relacionado ao meio ambiente. Esta
discussão é de fundamental importância por dois motivos: primeiro, porque os recursos
naturais disponíveis no mundo estão dando sinais claros de esgotamento e, por via de
consequência, esta exaustão tem colocado em xeque a operacionalidade da matriz industrial
global. Ainda não estamos em xeque mate, mas a já irreversível degradação ambiental desafia
a humanidade a encontrar formas mais sustentáveis e inteligentes de usar os recursos da
natureza. Segundo, qualquer programa de desenvolvimento que se queira empreender vai
esbarrar nesta limitação de recursos.
Como vimos acima, desenvolvimento econômico pressupõe um processo histórico de
amplas adaptações (mudanças) institucionais. Ajustes relacionados à política econômica
(estabilidade de preços, consistência macroeconômica), ao aparato legal (estabilidade
jurídica), à esfera social (distribuição mais equitativa da renda, políticas de geração de
emprego e renda) e à esfera política (combate à corrupção, democratização das instâncias de
representação) são cruciais para engendrar um processo de mudança do conjunto de condições
materiais e culturais que incentive inovações, investimentos e inclua responsabilidade sócio-
ambiental. Tais condições são importantes para estabelecer condições para o acesso da
população aos benefícios do desenvolvimento.
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A atividade econômica que não respeita o meio ambiente produz renda para
determinados setores da economia mas, por outro lado, prejudica a continuidade do processo
produtivo na medida em que leva o acesso de recursos à exaustão. Desta forma, o processo
produtivo tradicional piora duplamente a qualidade de vida da população: piora no presente
(ao gerar poluição e suas consequências nefastas) e piora no futuro (ao promover a exaustão
dos recursos naturais e mudança climática desfavorável). Em outras palavras, os benefícios
do crescimento da produção tornam-se medíocres para uma extensa parcela da sociedade, por
isso não podemos considerar este tipo de desempenho econômico como sendo o processo de
desenvolvimento que a sociedade mundial demanda neste início de século XXI. Assim, um
dos princípios fundamentais que está na base de um projeto de desenvolvimento econômico
sustentável é conciliar a atividade econômica produtiva, geradora de emprego e renda com
qualidade de vida da população através de uma forma menos degradante do uso dos recursos
naturais. Integridade e inclusão social, erradicação da miséria e da pobreza e relação de
equilíbrio com o meio ambiente são o tripé do que os economistas têm chamado de
desenvolvimento sustentável (SACHS, 2008).
Em última análise, dado que o planeta tem recursos naturais finitos, um programa de
desenvolvimento sustentável deve procurar aumentar o padrão de vida da sociedade
modificando simultaneamente a matriz produtiva da economia. Para tanto, é fundamental que
agentes públicos e privados desenvolvam competência para implementar inovações que
garantam a continuidade da produção material (o que inclui não só mudanças na estrutura
produtiva, mas também formas alternativas de geração de fontes de energia renovável) sem
levar os países a uma situação em que os serviços ambientais entrem em colapso. Assim,
entendemos sustentabilidade como sendo uma situação em que a atividade econômica de um
país é realizada preservando-se seus recursos naturais, de tal forma a degradação ambiental
não se torna um obstáculo ao crescimento da economia no longo prazo. Como corolário, uma
economia é capaz de atingir um estágio de desenvolvimento econômico sustentável quando o
resultado deste processo implica numa situação em que o crescimento material da economia
gera benefícios sociais para uma ampla parcela da população com a conservação do
patrimônio ambiental da nação.
Explorar o potencial da natureza sem devastá-la significa extrair recursos que não
destruam as características físico-químicas de cada ecossistema, permitindo assim que este
seja capaz de recompor as comunidades vivas (animais em geral, plantas e bactérias) e
recursos materiais (água, gelo, solo, vegetação, florestas, minerais) imprescindíveis à
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continuidade da atividade econômica.3 Medidas essenciais que devem ser incluídas neste
modelo de desenvolvimento incluem, por exemplo: criação de um elevado percentual de
matriz industrial e energética limpa; programas de controle do desmatamento e redução de
emissão de gazes do efeito estufa; racionalização da produção nas áreas que já estão sendo
utilizadas; e evitar o uso extensivo dos recursos. Sem a devida preservação destes insumos,
não teremos nem desenvolvimento, nem sustentabilidade. Neste momento histórico marcado
por pouco mais de uma década do terceiro século do capitalismo, qualquer modelo de
desenvolvimento que desconsidere a fragilidade dos ecossistemas deve ser desconsiderado
como uma estratégia factível de longo prazo.
Cechin e Veiga (2010, p. 439) colocam este argumento da seguinte forma: “Se a
economia pega recursos de qualidade de uma fonte natural e despeja resíduos sem qualidade
para a economia de volta para a natureza, então não é possível tratar a economia como um
ciclo fechado e isolado da natureza”. Portanto, é crucial e insuprimível no debate sobre
desenvolvimento no século XXI encontrar formas plausíveis de solucionar estes problemas,
principalmente porque esta discussão ainda não tem sido amplamente incorporada na
literatura heterodoxa especializada até o momento.
Segundo Romeiro (1999), o conceito de desenvolvimento sustentável surgiu pela
primeira vez com o nome de ecodesenvolvimento no início da década de 1970, em resposta à
polarização exacerbada proveniente da publicação do Relatório do Clube de Roma. Este
Relatório, publicado em 1972, apresentou ideias de partidários de duas visões opostas sobre
as relações entre crescimento econômico e meio ambiente. De um lado, propunha-se que os
limites ambientais ao crescimento econômico fossem relativos diante da capacidade inventiva
da humanidade, de tal forma que o processo de crescimento econômico gerasse uma força
positiva capaz de eliminar, por si só, as disparidades sociais. De outro, prognosticava-se que o
meio ambiente apresentava limites absolutos ao crescimento econômico, de tal forma que a
humanidade estaria próxima de uma catástrofe se fossem mantidas as taxas de expansão de
extração de recursos naturais e de utilização da capacidade de fornecimento dos serviços
ambientais do meio natural.
3 De fato, a palavra ecossistema e economia possuem o mesmo radical derivado da palavra grega oikos, cujo
significado, bastante simbólico para o contexto, quer dizer “casa”. O radical é o mesmo mas a economia (gerir,
administrar, organizar) não tem sido capaz nem de gerir, administrar ou organizar a atividade industrial de forma
a garantir a preservação dos meios necessários para a e continuada da atividade do ecosistema (conjunto, corpo,
lugar onde se vive) que a alimenta (PEREIRA, 1984). De fato, a palavra “ecologia” também tem o mesmo
radical das demais mas, também simbolicamente, ela foi não foi incluída no dicionário de grego editado em
1984!
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De acordo com o Romeiro (1999), a literatura econômica tem reconhecido que o
progresso técnico efetivamente relativiza os limites ambientais, embora não os elimine, e que
o crescimento econômico é condição necessária, mas não eficiente nem suficiente para
eliminação da pobreza e das disparidades sociais. Sendo assim, a prosição de que é necessário
intervir no processo de desenvolvimento e direcioná-lo de modo a conciliar eficiência
econômica, desejabilidade social e prudência ecológica passa a ter uma aceitação generalizada
(apesar de Romeiro ressaltar que ainda há divergências relacionadas ao trade-off crescimento
econômico e meio ambiente).
Conforme Romeiro (1991), a viabilidade econômica pressupõe a concepção de sistemas
produtivos onde os custos de produção, medidos pela produtividade do trabalho obtida, sejam
compatíveis com os níveis de bem-estar social considerados minimamente aceitáveis. A
desejabilidade social pressupõe a solidariedade entre classes sociais, o que implica optar por
padrões tecnológicos que propiciem uma distribuição mais equitativa da renda gerada.
Por sua vez, Chacon (2000) assevera que a expressão “desenvolvimento sustentável”
surgiu quando foi criada a Comissão Mundial para de Meio Ambiente e Desenvolvimento,
defendendo a tese de que as necessidades geradas pelas sociedades no presente devem ser
atendidas, bem como uma preocupação com as gerações futuras. Tal expressão se tornou
mundialmente conhecida quando foi adotada no programa da ONU chamado “Nosso futuro
comum”, mais conhecido por Relatório Brundtlan, apresentado em 1987 à Assembléia Geral
das Nações Unidas.
Sachs (2008) afirma que o desenvolvimento sustentável obedece ao duplo imperativo
ético da solidariedade com as gerações presentes e futuras, e exige a explicitação de critérios
de sustentabilidade social e ambiental e de viabilidade econômica. Na opinião do autor,
somente as soluções que considerem estes três elementos, isto é, que promovam o
crescimento econômico com impactos positivos em termos sociais e ambientais, merecem a
denominação de desenvolvimento.
Seguindo esta linha de pensamento, Veiga (2005, p. 5) descreve que “no médio prazo, o
desenvolvimento deve ser adequado à ambição de que no longo prazo haja compatibilidade
entre a humanidade, os recursos que ela consome e o efeito de suas atividades sobre o meio
ambiente”. Sendo assim, o reconhecimento da existência de limites absolutos à expansão do
sistema econômico, de acordo com a visão de sustentabilidade do desenvolvimento, implica a
necessidade de estabilizar a produção material/energética a um nível considerado sustentável.
14
É neste sentido que a dimensão institucional torna-se relevante na análise de desenvolvimento
sustentável.
A degradação ambiental vem atingindo mundialmente níveis alarmantes principalmente
a partir da década de 1970 e tem se tornado um problema endêmico para a consecução efetiva
de programas de desenvolvimento econômico na perspectiva que estamos defendendo neste
trabalho. Os motivos parecem óbvios, porém o que não é tão evidente são as formas de se
lidar com os problemas que isto tem criado para as sociedades que procuraram não apenas
expandir sistematicamente seu produto, mas se desenvolver preservando os recursos da
natureza para as próximas gerações. Muitas pesquisas têm sido feitas nos principais países do
mundo a fim de encontrar novos padrões tecnológicos de geração de energia limpa. Todos
estes esforços mais relacionados com o conhecimento de engenharia ambiental são de
extrema importância e devem ser crescentemente incentivados. Porém neste artigo, vamos nos
concentrar em discutir outro aspecto igualmente importante para a sustentabilidade do meio
ambiente que são as mudanças dos hábitos de se lidar com os recursos da natureza.
Hábitos de pensamento, que determinam padrões sociais de comportamento,
estabelecidos por décadas tornam-se instituições arraigadas na cultura de uma sociedade.
Como afirma Hodgson (2006), instituições tornam os comportamentos estruturados e
duráveis, não sendo portanto eliminados de maneira repentina, casual ou extemporânea.
Tornam-se parte da cultura de uma nação, ou grupo de indivíduos que, no plano empresarial,
desenvolvem seus próprios valores e interesses de acordo com ramo de atividade a que
pertencem. Quando o respeito à preservação dos recursos naturais não é foi formado como
uma instituição na forma de pensar e agir de determinado grupo, isso cria muitas vezes são
um importante obstáculo ao desenvolvimento sustentável.
O trecho a seguir de Cechin e Magalhães (2007, p.7) ilustra bem a importância das
instituições na reformatação de hábitos de pensamento e padrões de comportamento mais
ordenados a partir da constatação das graves limitações ambientais do mundo atual. Sem uma
importante mudança em nível global que envolva sociedade, empresas, governos, dificilmente
poderemos pensar em um processo de desenvolvimento sustentável em nível global. Vale a
pena enfatizar que a visão dos autores acerca das instituições é totalmente coerente com
aquela que foi esboçada na primeira parte deste artigo. Segundo eles:
A emergência de uma nova instituição que se refira aos cuidados com o ambiente, por exemplo, só
poderá alterar fundamentalmente as preferências e comportamentos dos indivíduos se ela alterar os
hábitos de pensamento e comportamento. Hábitos devem ser entendidos como repertórios de
pensamento ou comportamento potencial. Como uma disposição de se engajar em um
comportamento. O comportamento concordante com o hábito é engatilhado pelo contexto
apropriado.
15
Se a sociedade global internalizar como parte de sua cultura a concepção de que os
recursos naturais são imprescindíveis mas limitados, seus hábitos de consumo, preferências,
formas de extração e utilização destes recursos irão mudar e influenciar mudanças na estrutura
de regras (legais e não legais, formais e não formais) desta sociedade. Conforme Romeiro
(1999) as alterações na trajetória institucional são (muito mais do que mudanças
imprevisíveis) o resultado de ações conscientes em busca de ações socialmente eficientes.
Veiga e Zatz (2008) colocam as discussões e conceitos em torno do tema de maneira
bastante simples e didática. Acreditam que as discussões de fato vêm se aprofundando desde o
Relatório de Brundtlan, e suscitando em compromissos internacionais como as conferências
Rio-92, Rio+10 e o Protocolo de Kyoto. No entanto, segundo os autores, parece haver um
retrocesso no que se refere às ações práticas concretas na busca pela sustentabilidade. Eles
colocam no plano de discussão da conciliação entre conservação ambiental e crescimento
econômico visões otimistas e pessimistas, que serão detalhadas a seguir, de acordo com as
abordagens econômicas sobre o meio ambiente.
O elevado crescimento econômico nos países do grupo de países chamado BRICs
(principalmente na China) nesta última década superou a taxa média alcançada pelos países
desenvolvidos no mesmo período. Estes por sua vez já experimentam há várias décadas,
níveis elevados de crescimento econômico e consumo per capta. Eles estão em crise neste
momento, mas as várias medidas que vem sendo adotadas por seus governos, bancos centrais
e pelo setor privado sinalizam para o fim do problema dentro de alguns anos, e isso levará a
economia mundial a um problema econômico grave. Quando estes países superarem a crise, a
pressão por consumo será enorme pois vai se somar àquela dos países menos desenvolvidos
que tem aumentado a demanda de consumo das classes em geral, mas principalmente das
classes média e emergente. A capacidade do planeta para suprir a demanda de consumo de
todos estes países não é sustentável, e pode gerar outra crise tão ou mais profunda como esta
que estamos vivendo. O padrão de consumo destes países tem que ser alterados e/ou deve
haver uma mudança na utilização dos recursos naturais e na forma de produzir dos agentes em
geral. Este processo requer instituições, algumas delas serão discutidas na seção 5.
4. Abordagens econômicas sobre a sustentabilidade ambiental
A literatura acadêmica contemporânea referente à Economia do Meio Ambiente tem
desenvolvido diversas interpretações teóricas distintas acerca da temática da sustentabilidade.
Foge aos objetivos deste artigo detalhar todas elas (sobre este assunto ver MAY 2010 e
16
ROMEIRO 1991, 1999), contudo para subsidiar a discussão sobre os instrumentos de
regulamentação ambiental que faremos ao longo do texto, é importante apresentar as duas
principais correntes teóricas em economia que tratam dos problemas da sustentabilidade: a
Economia Ambiental, de concepção neoclássica, e a Economia Ecológica.
4.1 Economia ambiental
A corrente que é composta pelos princípios da teoria neoclássica, considera que os
recursos naturais não representam, à longo prazo, um limite absoluto à expansão da economia.
Pelo contrário, estes recursos, inicialmente, nem sequer apareciam nas representações da
realidade econômica, como exemplo, a função de produção descrita apenas com os fatores de
capital e trabalho. Assim, a economia funcionava perfeitamente com a consideração do meio
ambiente, enquanto fornecedor de insumos e capacidade de assimilação de impactos naturais,
como uma fonte inesgotável.
Com o início das discussões acerca do esgotamento de alguns recursos naturais que
serviam de insumos para as atividades produtivas, estes foram incluídos nas análises da
corrente neoclássica como uma das variáveis componentes da função de produção, mas
mantendo-se o caráter multiplicativo, o que representaria a completa substitubilidade entre os
fatores capital, trabalho e recursos naturais, e, portanto, a suposição de que os limites
impostos pela disponibilidade de recursos naturais podem ser indefinidamente superados pelo
progresso técnico que substitui por capital ou trabalho. Ou seja, conforme Romeiro (2001), o
sistema econômico é visto como suficientemente grande para que a disponibilidade de
recursos naturais se torne uma restrição à sua expansão, mas uma imposição apenas relativa e
superável indefinidamente pelo progresso das ciências e da tecnologia.
A ideia contida nesta visão é que os mecanismos de mercado, principalmente a lei da
oferta e demanda, funcionariam como regentes desta ampliação contínua e não delimitada dos
limites ambientais ao crescimento da economia. Segundo May (2010), no caso dos bens
ambientais transacionados pelo mercado (aqueles em que o valor é reconhecido pelo
mercado), a crescente escassez de um determinado bem acarretaria na elevação de seu preço,
o que induziria a introdução de inovações que permitem poupá-lo, substituindo-o por um bem
em abundância. Já quando se trata dos serviços ambientais, que em geral não são
transacionados no mercado devido a sua característica de bens públicos, como o ar, a água,
este mecanismo não é válido (pois o mercado não reconhece o valor contido nestes bens), e
17
para corrigir esta falha é necessária uma interferência para que a disposição à pagar por estes
serviços possa expressar a medida em que sua escassez aumenta.
E nesta última situação, as soluções seriam aquelas que de algum modo criassem as
condições para o livre funcionamento dos mecanismos de mercado, seja de forma direta,
eliminando a característica de bens públicos, por meio da definição de direitos de propriedade
sobre os bens e serviços ambientais (solução de Coase), seja indiretamente através da
valoração econômica da degradação destes bens e da imposição desses valores pelo Estado
através de taxas (solução de Pigou).
A solução proposta por Coase em seu trabalho de 1960, intitulado de “O problema do
Custo Social”, implicaria na privatização dos bens e serviços ambientais, podendo inclusive
abranger bens de importância suprema para continuidade da existência de vida no planeta,
como a água e o ar. Conforme Romeiro 1991, dentre outros obstáculos, esta ação esbarra no
elevado custo de transação decorrente de processos de barganha que envolveria centenas ou
mesmo milhares de agentes, pois como já mencionado um bem só poderia ser transacionado
se algum agente econômico possuísse a propriedade do mesmo. Apesar desta precaução,
aplicações desta solução constituem parte importante dos fundamentos para utilização de
instrumentos econômicos, que veremos adiante.
Já para Pigou, a correção da falha de mercado dos bens e serviços não-transacionáveis
consistia na redução das diferenças entre os custos privados e sociais, através de taxas e
subsídios, de forma a alterar os custos privados até que eles se equiparem aos custos sociais,
atingindo um ponto de equilíbrio denominado de “poluição ótima”. Esta abordagem é muito
criticada por conta da dificuldade da correta mensuração do custo social ou da função de
critérios políticos ou técnicos e não econômicos. Entretanto, esta opção teórica também
constitui uma das bases da política ambiental baseada em instrumentos econômicos.
4.2. Economia ecológica
Esta corrente de interpretação observa o sistema econômico como um subsistema de um
todo maior que o contém, impondo uma restrição absoluta à sua expansão. Desta maneira, o
capital e os recursos naturais são essencialmente complementares e, portanto, o progresso
científico e tecnológico é visto como essencial para aumentar a eficiência na utilização dos
recursos naturais e, neste aspecto, esta corrente compartilha com a convicção da abordagem
anterior de que é possível instituir uma estrutura regulatória baseada em incentivos
econômicos, pois estes são capazes de aumentar em grande escala a eficiência do sistema.
18
Permanece, entretanto, a discordância fundamental em relação a capacidade indeterminada
dos limites ambientais globais. À longo prazo, contudo, a sustentabilidade do sistema
econômico não é possível sem estabilização dos níveis de consumo per capita de acordo com
a capacidade de carga do planeta.
A questão central para esta corrente de análise é o como fazer com que a economia
funcione considerando a existência destes limites. Conforme visto anteriormente, a
abordagem da economia ambiental desconsidera a existência de limites, supondo a
possibilidade de substituição ilimitada dos recursos que se tornem escassos por maiores níveis
tecnológicos ou por recursos abundantes. Ou seja, para a análise da economia ecológica, mais
importante do que a questão da alocação eficiente do recurso, como na abordagem
neoclássica, encontram-se os temas da distribuição e escala dos bens e serviços ambientais,
que definem a sua limitação (DALY, 1997).
Outro questionamento feito a abordagem da economia ambiental refere-se a não
consideração de princípios ecológicos de fundamental importância para a sustentabilidade do
uso de recursos naturais, quando da solução encontrada para serviços ambientais não
transacionados pelo mercado. Pois, de acordo com Romeiro 2001, este mecanismo é baseado
no cálculo do custo e benefício feito pelos agentes econômicos visando a alocação de recursos
entre investimentos em controle da poluição e pagamentos de taxas por poluir de modo a
minimizar o custo total, buscando assim o ponto de “poluição ótima”, o que seria uma
situação de equilíbrio econômico e não ecológico sobre o uso de bens e serviços ambientais.
Para estes casos a economia ecológica propõe que o cálculo das taxas seja baseado em um
conjunto de metodologias de valoração econômica que mensurem direta ou indiretamente a
disposição à pagar dos indivíduos por estes recursos (MAY, 2010).
A mensuração da disposição à pagar proporcionaria uma escala sustentável de uso dos
recursos naturais, que seria definida pela sociedade, o que corresponderia, conforme Veiga
Neto (2008), a existência de um estoque de capital natural, estabelecido em consonância com
os anseios da comunidade, capaz de suportar as funções básicas do ecossistema ao longo do
tempo. Segundo Romeiro 2001, p. 14:
A determinação de uma escala sustentável , da mesma forma que uma distribuição justa de renda,
envolve valores outros que não a busca individual de maximização do ganho ou do bem estar, mas
como a solidariedade inter e intra-gerações, valores estes que têm que se afirmar num contexto de
controvérsias e incertezas cientificas decorrentes da complexidade dos problemas ambientais
globais. São por estas razões, portanto, que a determinação da escala que se considere sustentável
só pode ser realizada através de processos coletivos de tomada de decisão.
19
Assim, através do reconhecimento da sociedade aos bens e serviços fornecidos pelo meio
ambiente é que se pode almejar a sustentabilidade à longo prazo e, desta forma, gerar novas
bases de promoção de um desenvolvimento em todos os aspectos orientado para esta nova
dimensão. E dentro deste outro modelo de consideração do meio ambiente, novas formas de
regulamentação para este meio estão em ampla discussão, e a economia ecológica contribui,
principalmente com este reconhecimento da limitação dos recursos naturais e a necessidade
de uma valoração que seja reconhecida pela sociedade, de acordo com os seus anseios.
5. Mecanismos de regulação ambiental
A atenção crescente conferida aos problemas ambientais nas duas últimas décadas tem
modificado a maneira como as questões ambientais são tratadas pelos agentes econômicos em
todo o mundo. Novos mecanismos de regulamentação têm sido utilizados por vários países
em decisões relativas à questão ambiental. Segundo Margulis (1996), nos problemas de
poluição ao meio ambiente esses instrumentos podem ser divididos em dois tipos principais:
os instrumentos reguladores, ou de comando e controle, e instrumentos econômicos ou de
mercado. Outros mecanismos, como a comunicação, a informação e a educação também vêm
sendo cada vez mais usados nos tempos recentes.
5.1. Instrumentos de comando e controle
Historicamente, os mecanismos de comando e controle constituem as bases das
primeiras políticas estabelecidas no mundo, pois consistem na implantação de instrumentos
legais simples como regras, normas e regulamentos, que tem por objetivo induzir, proibir,
limitar ou condicionar certos comportamentos dos agentes econômicos, a fim de gerar
comportamentos desejados. Possuem caráter impositivo e inflexível e não há outros objetivos,
como alterar as formas de desenvolvimento local. Se o agente econômico desobedecer às
normas estabelecidas, estará sujeito a sanções e penalidades impostas pelas autoridades
governamentais através de multas ou embargo de operações, por exemplo. Portanto, estes
instrumentos dependem da capacidade do governo fazer cumprir leis e contratos, e realizar
monitoramento contínuo para supervisionar o cumprimento das leis, além de sistema legal
eficaz para punir os casos de desobediência (LANNA, 1997 e MAY 2010).
Os principais instrumentos de comando e controle para regulamentação da gestão
ambiental aplicados no mundo, segundo Margulis (1996), são as licenças, o zoneamento e os
padrões, e estes são apresentados no quadro abaixo.
20
Instrumentos de comando e controle
Licenças Autorizações fornecidas pelos órgãos de controle ambiental para permitir a instalação
de projetos e atividades potencialmente impactantes ao meio ambiente.
Zoneamento Conjunto de regras de uso da terra, com a finalidade de indicar aos agentes econômicos
a localização mais adequada para certa atividade.
Padrões São a aplicação mais frequente das políticas de comando e controle, e atuam através do
estabelecimento de limites máximos e/ou mínimos, para emissões e a qualidade do
meio ambiente. Também podem atuar especificando características que devem ser
obedecidas, como certos níveis tecnológicos.
Quadro I: Principais tipos de instrumentos de comando e controle. Fonte: Adaptado de Margulis (1996).
No caso das políticas ambientais, os instrumentos de comando e controle foram os
fundamentos constituintes das primeiras regulamentação neste sentido e até hoje são muito
utilizados, porque estabelecem comportamentos que obedeçam a padrões ambientais fixados.
Incluem-se nesta classificação, por exemplo, a legislação ambiental, as normas para controle
de poluição, a criação de áreas protegidas de uso restrito e o estabelecimento de suporte a
outras intervenções, que objetivam a proteção direta dos recursos naturais (SEROA DA
MOTTA, 2006).
Entretanto, alguns relevantes autores na temática de economia do meio ambiente, como
Margulis (1996), Serôa da Motta (2006) e May (2010) tem observado que a utilização de
instrumentos de comando e controle não se mostra suficiente para assegurar os resultados
esperados de políticas ambientais, sobretudo quanto ao uso de recursos naturais, por falta de
capacidade de monitoramento, fiscalização e aplicação de penalidade. Também, atualmente é
questionada a capacidade destes mecanismos em estimular o novo paradigma do
desenvolvimento sustentável, uma vez que o seu aparato regulamentador é muito limitado e
sua atuação é focada, principalmente, no caráter punitivo.
5.2. Instrumentos Econômicos
Os instrumentos econômicos, por sua vez, são mecanismos de regulamentação
ambiental, estabelecidos a partir dos preceitos da economia ambiental e da economia
ecológica, e que não possuem características coercitivas nem restritivas. Podem funcionar
dentro do contexto do próprio mercado, utilizando-se de mecanismos de precificação para
regular as atividades econômicas, incidindo direta ou indiretamente sobre uma atividade
relacionada ao objetivo da política pública, em diferentes etapas do processo econômico
(MAY, 2010).
Dentre os objetivos de um instrumento econômico, encontram-se: i) maximizar o bem-
estar social, procurando corrigir preços de mercado de um recurso ambiental, de maneira que
21
esse preço seja representativo do custo social total do uso do recurso; ii) financiar uma
atividade social, na qual o preço de mercado é corrigido para financiar um dado nível de
receita, a fim de cobrir custos de investimentos em serviços de proteção do meio ambiente, e
iii) induzir um comportamento social, com a intenção de corrigir um preço de mercado de um
bem ou serviço, a fim de induzir uma mudança no comportamento do agente econômico, para
um padrão de uso mais eficiente do recurso, sem ter como objetivo principal gerar receita
(MARGULIS, 1996).
Os instrumentos econômicos são mecanismos que baseiam-se no principio do poluidor-
pagador ou provedor-recebedor e fundamentam-se nas forças de mercado e nas mudanças dos
preços relativos para modificar o comportamento dos poluidores e dos usuários de recursos,
que assim, passam a internalizar, em suas decisões, os aspectos ambientais de forma
socialmente aceitável.
Assim os instrumentos econômicos são responsáveis por apresentar uma solução eficaz
para o ajustamento do consumo social de recursos naturais. Tais instrumentos possuem o
mérito de fazer refletir, através de mecanismos de mercado, os níveis de escassez relativos do
recurso, induzindo os agentes econômicos a adotarem condutas racionais de uso do capital
natural. Considera-se que estes incentivos econômicos possam modificar as atitudes dos
agentes econômicos, que tendem a alterá-las de maneira a maximizar seus lucros ou sua
utilidade (SERÔA DA MOTTA, 2006; MAY, 2010).
Os principais tipos de instrumentos econômicos usados na gestão ambiental, segundo
Margulis (1996), são as taxas ambientais, a criação de mercados, os sistemas de depósito e
reembolso, e subsídios. Estas aplicações estão descritas a seguir:
Instrumentos Econômicos
Taxas ambientais São os são preços a serem pagos pela poluição, seja na forma equivalente a
emissão, ao produto gerado, ou diretamente aplicado ao usuário, dentre outras
formas.
Criação de um
mercado
É uma ferramenta que determina que os poluidores negociem direitos (quotas)
de poluição, com outros setores interessados, a partir do estabelecimento de um
montante global de poluição permitido.
Sistemas de depósito
e reembolso
Fazem os consumidores pagar um depósito de certo valor sempre que
comprarem produtos potencialmente poluidores. Quando devolvem os produtos
usados a centros autorizados de reciclagem ou reutilização, recebem seu
depósito de volta.
Subsídios São concessões, incentivos fiscais como a depreciação acelerada e créditos
fiscais, ou créditos subsidiados, todos destinados a incentivar os poluidores a
reduzir suas emissões ou a reduzir seus custos de controle.
Quadro II: Principais tipos de instrumentos econômicos. Fonte: Adaptado de Margulis (1996).
22
A aplicação deste instrumento é especialmente útil nos casos em que uma abordagem do
tipo comando e controle seria difícil de implementar, quando a informação sobre a fonte de
externalidades é ausente e onde há múltiplos produtores potenciais de um benefício.
A principal vantagem dos instrumentos econômicos sobre os mecanismos de comando e
controle é sua eficiência em relação ao custo, ou seja, resultados ambientais potencialmente
melhores do que os obtidos com a utilização do ferramental do mecanismo de comando e
controle são obtidos a um custo social menor. Entre eles, os instrumentos econômicos:
Dão às empresas um incentivo permanente para a procura de tecnologias mais
limpas e mais baratas (ao contrário da situação em que este incentivo desaparece assim
que se atinge um certo padrão), o que proporciona um contínuo estimulo à pesquisa e
inovação para a redução das taxas de poluição. Este impulso ocorre através da
proporcionalidade que este instrumento gera entre a taxa de poluição e o valor pago pela
degradação ambiental;
Asseguram uma fonte adicional de recursos para os governos financiarem
programas ambientais, por meio do recolhimento de taxas relacionadas a poluição
ocasionada ao meio ambiente;
Conferem às indústrias maior flexibilidade para controlar suas emissões, e
requerem informações menos detalhadas dos órgãos de controle ambiental sobre cada
empresa, e menos meios destinados a obter diferentes níveis de controle.
Entretanto há casos em que os instrumentos econômicos não são recomendados, como em
situações de alto risco ou de monopólio. Na primeira hipótese, não interessa aos governos e à
sociedade dar aos poluidores a escolha de preferirem um incentivo econômico, é melhor que
sejam obrigados a cumprir uma regulamentação direta e específica. No caso de monopólios, a
regulamentação direta também é preferível porque as despesas adicionais com cuidados
ambientais irão aumentar ainda mais os preços dos produtos, levando-os na direção oposta à
socialmente desejável (MARGULIS, 1996).
Os instrumentos econômicos também apresentam uma série de limitações. Se os
poluidores persistirem no processo de poluição, ainda que a racionalidade econômica imediata
sugira uma estratégia diferente, os instrumentos econômicos têm resultados menos previsíveis
que a regulamentação direta. Além disso, no caso das multas por poluição, se elas forem
fixadas abaixo do nível apropriado os poluidores poderão preferir pagar as multas a criar os
controles adequados: isto aumentaria a receita do governo, mas não traria qualquer melhoria
às condições ambientais.
23
Apesar destes questionamentos, a utilização dos mecanismos econômicos nas políticas
ambientais está em ampla expansão no mundo, por conta do seu caráter flexível, dinâmico e
de fácil gestão. Além disso, por promoverem uma reflexão sobre a utilização dos recursos
naturais e a sua consequente necessidade de equilíbrio, através da conscientização dos agentes
econômicos, e gerarem benefícios ao meio ambiente, a economia e a sociedade, apresentam-
se como ferramentas propulsoras de um modelo de desenvolvimento mais sustentável.
6. Conclusão
O artigo apresentou num primeiro momento uma breve revisão de literatura sobre os
modelos tradicionais de crescimento e desenvolvimento econômico elaborados no pós-guerra.
Em seguida, procurou avançar na discussão sobre um novo padrão de desenvolvimento mais
adequado para o contexto histórico do início do século XXI acrescentando dois aspectos
importantes que não foram considerados naqueles modelos: o papel das instituições e o debate
sobre sustentabilidade e regulamentação ambiental.
Entendemos que instituições não são apenas entidades formais como Universidades,
escolas, empresas, governos, mas essencialmente hábitos de pensamento enraizados no
contexto histórico e cultural de uma sociedade. Tais hábitos evoluem ao longo do tempo,
gerando padrões de ação coletiva que moldam, através de um processo seletivo e adaptativo
(VEBLEN, 1899, p.87) o futuro da sociedade. Nesta perspectiva, entendemos que o novo
modelo de desenvolvimento deste século clama por instituições na medida em que o atual
padrão de produção mundial ruma para um desequilíbrio ambiental grave. Neste sentido,
instituições são importantes na medida em que contribuem para o estabelecimento de um
novo paradigma ambiental mais orientado para um modelo de desenvolvimento sustentável.
O artigo abordou a temática da regulamentação ambiental e nesta seara o que vem sendo
apontado como modelo mais avançado é a aplicação de instrumentos econômicos. Em
contraposição aos mecanismos de comando e controle, estes reconhecem e incentivam os
esforços que os poluidores fazem ao tomarem medidas redutoras da degradação ocasionada ao
meio ambiente, e, assim, são instrumentos que promovem o bem-estar de forma mais
apropriada, devendo estar na pauta de um projeto de desenvolvimento sustentável.
Certamente, este debate acerca do desenvolvimento econômico e sustentável apresenta
inúmeros aspectos fundamentais que não foram considerados neste artigo. Contudo,
procuramos incluir neste debate uma categoria de análise pouco considerada na literatura
convencional e não convencional, que é a importância das instituições a partir da concepção
Vebleniana. Inspirado nesta abordagem, concluímos que instituições emanam da cultura,
24
mudam a cultura, e são forjadas por mecanismos de intervenção que surgem nas comunidades
e nos governos. Neste sentido, acreditamos que o aparato regulatório que foi discutido é um
importante pilar a ser incluído em um modelo de desenvolvimento que contemple
sustentabilidade ambiental, desta e de outras gerações.
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