IPTCU_-_Aula_1_-_Teoria

Instituto Serzedello Corrêa

Aula 1: Aspectos gerais da instruçãoprocessual

Março, 2012

Instrução Processual no TCU: fundamentos

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDOTribunal de Contas da UniãoSecretaria Geral da PresidênciaInstituto Serzedello Corrêa2ª Diretoria de Desenvolvimento de Competências Serviço de Educação a DistânciaSUPERVISÃO Pedro Koshino CONTEUDISTA Carlos Antônio Soares de Araújo TRATAMENTO PEDAGÓGICO Leonardo Pereira Garcia PROJETO GRÁFICO Ismael Soares Miguel Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho Bianca Novais Queiroz DIAGRAMAÇÃO Herson FreitasVanessa Vieira

Brasil. Tribunal de Contas da União.

Instrução processual no TCU / Tribunal de Contas da União. – Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2012.

26 p.

Unidade 1: Aspectos gerais da instrução processual

Aula 1: Aspectos gerais da instrução processual

Conteudista: Carlos Antonio Soares de Araújo

1. Controle externo – documentação – Brasil. 2. Ato processual – normalização - Brasil. 3. Tribunal de contas – Brasil. I. Título.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

© Copyright 2012, Tribunal de Contas de União

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

[ 3 ]Aula 1: Aspectos gerais da instrução processual

Sumário

Sumário ��31. Introdução ao Curso ��42. Introdução à aula 1��63. Aspectos conceituais do processo e da instrução ��74. Elementos da instrução processual ��115. A instrução como atividade de assessoramento ��156. Destinatários da instrução processual ��167. Seleção e organização de informações no processo ��188. A produção textual no âmbito do processo ��209. Estrutura geral da instrução processual ��2310. Síntese da aula ��24Referências Bibliográficas ��25

[ 4 ] INSTRUÇÃO PROCESSUAL NO TCU

1. Introdução ao Curso

Este curso foi pensado como parte do esforço do Instituto Serzedelo Correa - ISC de ampliar as possibilidades de desenvolvimento do servidor e de aprendizagem organizacional com o objetivo estratégico de adquirir, desenvolver e alinhar competências profissionais e organizacionais, permitir o alcance dos objetivos estratégicos, incentivar a colaboração e o compartilhamento de informações e conhecimentos, estimular processos contínuos de inovação e promover o aperfeiçoamento organizacional, no contexto de Educação Corporativa (art. 2º da Resolução-TCU nº 212, de junho de 2008).

Voltado para servidores que atuem na área de instrução de processos, especialmente no TCU, o curso tem como objetivo geral capacitar o participante para elaborar instruções, observando a finalidade e os requisitos da instrução processual.

A concepção e o desenvolvimento do curso se dão num momento em que o Tribunal avança sistematicamente no sentido de cumprir o Plano Estratégico, que definiu como objetivos “Aperfeiçoar a estrutura legal e normativa de suporte ao controle externo” e “Aperfeiçoar o controle e os processos de trabalho”.

Neste contexto, verifica-se a edição, pela Secretaria Geral de Controle Externo - Segecex, de uma série de novos documentos com métodos, técnicas e procedimentos de controle externo, a exemplo da nova metodologia de controle de qualidade (Portaria - Segecex nº 18, de 5 de junho de 2009), da nova disciplina para a proposição de determinações pelas unidades técnicas (Portaria Segecex nº 13, de 27 de abril de 2011) e das orientações para elaboração de documentos técnicos de controle externo, com proposição de novos padrões de redação e formatação de textos de instruções processuais (Portaria - Segecex nº 28, de 7 de dezembro de 2010).

Além disso, observam-se diversas iniciativas esparsas das unidades técnicas do Tribunal, no sentido de elaborar manuais ou modelos de instruções processuais, como forma de melhor orientar o trabalho dos auditores e técnicos. São exemplos dessas iniciativas, dentre outros, os modelos de instruções de denúncias e representações, desenvolvidos no âmbito da 2ª Secex, o Roteiro de instrução de processos de denúncia, representação e tomada de contas especial, desenvolvido na Secex Minas Gerais, bem como o Roteiro para Instruções e Relatórios, desenvolvido na 4ª Secex.

http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Resol/20090206/RES2008-212.doc



Assim, reputa-se oportuna a disponibilização do curso, no sentido de contemplar as orientações normativas e essas novas técnicas, métodos e procedimentos, bem como na tentativa de consolidar essas orientações, de modo a proporcionar a melhoria na qualidade dos produtos do Tribunal, na área de controle externo, de um lado; e do outro, permitir o desenvolvimento profissional do servidor.

O curso está estruturado em três unidades, com uma aula para cada uma das duas primeiras unidades e duas aulas na terceira unidade, assim distribuídas: i - aspectos gerais da instrução processual; ii - requisitos de instruções processuais no TCU; iii - processos de controle externo 1: solicitação, consultas, denúncia e representação; iv - processos de controle externo 2: tomada e prestação de contas, tomada de contas especial e recursos.

O conteúdo programático será apresentado na plataforma Avec-TCU e a metodologia de ensino contemplará utilização de recursos instrucionais como leituras dirigidas, exercícios, tarefas e fóruns, com a avaliação privilegiando a participação do treinando, por intermédio da realização dos exercícios e atividades propostos, participação nos fóruns e elaboração de instrução.

Por fim, espera-se que o curso possa efetivamente permitir o desenvolvimento do servidor e contribuir para a melhoria da qualidade da instrução processual no TCU.


2. Introdução à aula 1

A primeira aula, que se confunde com a unidade 1 do curso, abordará aspectos gerais da instrução processual e tem como objetivos intermediários identificar contexto, finalidade, importância, destinatários e padrões de instrução processual na Administração Pública Federal.

Os objetivos específicos da unidade são conhecer aspectos conceituais do processo e da instrução processual; identificar a importância e os objetivos da atividade de instrução processual; reconhecer as necessidades de informações dos destinatários da instrução e elaborar instrução segundo padrões utilizados em processos administrativos na Administração Pública Federal.

Para tanto, será discutido o seguinte conteúdo programático: aspectos conceituais da instrução processual; elementos da instrução processual; contexto, finalidade, importância e requisitos da instrução processual; instrução como atividade de assessoramento; destinatários da instrução processual; estrutura geral da instrução processual e produção textual no âmbito do processo.

A metodologia de trabalho contemplará leitura dirigida do material disponibilizado na plataforma Avec-TCU, bem como a participação no fórum e a realização da tarefa e do exercício proposto.

Para consolidação do conteúdo da aula, o programa do curso estabelece atividades que serão consideradas na avaliação final da participação do treinando, consubstanciadas em fóruns, exercícios de verificação de aprendizagem e elaboração de instrução processual.


3. Aspectos conceituais do processo e da instrução

Segundo Gouveia e Salinet, etimologicamente, o termo processo refere-se a um concatenamento de atos dirigidos a uma finalidade ou objetivo. Também se encontra o significado de processo como conjunto de peças que documentam o exercício da atividade jurisdicional em um caso concreto, isto é, os autos.

Do dicionarista Aurélio, extraem-se os seguintes significados para o termo:

1. ato de proceder, de ir por diante; seguimento, curso, marcha.

2. sucessão de estados ou de mudanças: O processo inflamatório está melhorando.

3. maneira pela qual se realiza uma operação, segundo determinadas normas; método, técnica: processo manual; processo mecânico.

4. Fís. sequência de estados de um sistema que se transforma; evolução.

5. Jur. atividade por meio da qual se exerce concretamente, em relação a determinado caso, a função jurisdicional, e que é instrumento de composição das lides.

6. Jur. pleito judicial; litígio.

7. Jur. conjunto de peças que documentam o exercício da atividade jurisdicional em um caso concreto; autos.

Habitualmente, o termo processo, na área doutrinária do direito vincula-se à função jurisdicional, relacionado, portanto, ao direito processual, civil e penal. Entretanto, Cintra, Grinover e Dinamarco (2008) entendem que processo é um conceito que transcende ao direito processual. Sendo instrumento para o legítimo exercício do poder, ele estaria presente em todas as atividades estatais (processo administrativo, processo legislativo etc.) e mesmo não estatais (processos disciplinares dos partidos políticos ou associações, processo das sociedades mercantis para aumento de capitais etc.).


Neste contexto, o enfoque conceitual valer-se-á dos aspectos doutrinários do processo administrativo, pela maior aproximação desta modalidade com as atividades finalísticas do Tribunal de Contas da União (TCU), que é o foco deste estudo de instrução processual, a despeito do entendimento de que os processos finalísticos no TCU têm matiz própria, não se confundindo com o processo administrativo, strictu sensu.

É, aliás, o que diz o próprio TCU no Acórdão nº 2305/2010 - TCU – Plenário: “Por isso, o art. 277 do Regimento Interno limita a interposição de recursos às deliberações proferidas em ‘processos do Tribunal’. Não se incluem, nessa categoria, os processos administrativos, que tratam da gestão dos recursos humanos, materiais, orçamentários, financeiros e patrimoniais do TCU. Nesse sentido, o eminente ministro Carlos Ayres Britto, do Supremo Tribunal Federal (STF), ensina que os processos instaurados pelos tribunais de contas possuem ontologia própria. São processos de contas, e não processos parlamentares, nem judiciais, nem administrativos”.

Com relação ao processo administrativo, diz-se que envolve uma sucessão ordenada de atos e formalidades, logicamente concatenadas e sequenciadas, com vistas à formação da manifestação da vontade da administração (FERRAZ e DALLARI, 2007).

Odete Medauar (2008) destaca que, atualmente, o processo administrativo tem múltiplas finalidades: garantir o respeito aos direitos das pessoas; melhorar o conteúdo das decisões administrativas; assegurar a eficácia dessas decisões; legitimar o exercício das prerrogativas públicas; assegurar o correto desempenho das atividades administrativas; aproximar-se mais do ideal de justiça; diminuir a distância entre a administração e os cidadãos; sistematizar as ações da administração; facilitar o controle e ensejar a efetiva aplicação dos princípios que regem a atividade administrativa.

No processo administrativo, portanto, existem etapas, procedimentos, cada qual com feição própria, no sentido de proporcionar uma decisão o quanto possível acertada e justa. Ferraz e Dallari (2007) apontam tipologia de quatro fases processuais no processo adminitrativo, a saber: introdutória, compreendendo a instauração e a defesa; instrutória; decisória e recursal.

Neste contexto, identificamos o presente estudo com a acima mencionada fase instrutória, a nos permitir discorrer sobre a ideia de instrução processual, no âmbito do TCU.


A propósito, o Regimento Interno do TCU (art. 156) aponta como etapas do processo: a instrução, o parecer do Ministério Público e o julgamento ou a apreciação dos recursos.

O Regimento Interno do TCU registra (art. 156, parágrafo único), ainda, que na etapa da instrução, aplica-se aos servidores a seguinte vedação (art. 39, VIII): atuar em processo de interesse próprio, de cônjuge, de parente consanguíneo ou afim, colateral, até o segundo grau1, ou de amigo íntimo ou inimigo capital, assim como em processo em que tenha funcionado como advogado, perito, representante do Ministério Público ou servidor da Secretaria do Tribunal ou do Controle Interno.

Ainda segundo o Regimento Interno do TCU (art. 157), o relator presidirá a instrução do processo, determinando, mediante despacho de ofício ou por provocação da unidade de instrução ou do Ministério Público junto ao Tribunal, o sobrestamento do julgamento ou da apreciação, a citação, a audiência dos responsáveis, ou outras providências consideradas necessárias ao saneamento dos autos. Lembrar que, nos termos do novo texto do RI/TCU, estão abrangidas no conceito de audiência as comunicações processuais da oitiva prevista no art. 250, inciso V, e no conceito de notificação, todas as comunicações não caracterizadas por citação, audiência ou diligência (§6º do art. 179).

Sobre a instrução processual, identifica-se o conceito em documentos formais do TCU.

A Resolução - TCU nº 234, de 1º de setembro de 2010, identifica como instrução de processo de contas ordinárias a realização, pela unidade técnica, dos procedimentos necessários e suficientes para a emissão de parecer conclusivo, quanto à regularidade, regularidade com ressalva ou irregularidade das contas apresentadas pelas unidades jurisdicionadas (art. 8º).

E, ainda, que, na instrução de processos de contas ordinárias, as unidades técnicas examinam o desempenho e a conformidade da gestão dos agentes arrolados no rol de responsáveis, de acordo com a respectiva Instrução Normativa de regência (para as contas referentes ao exercício de 2010, Instrução Normativa - TCU nº 63, de 1º de setembro de 2010) e considerar todas as peças nela relacionadas, bem como outras informações produzidas ou obtidas direta e indiretamente pelo Tribunal (art. 8º, § 2º).

1 - Para calcular o grau de parentesco, deve-se observar o que diz o art. 1594 do Código Civil de 2002: “Contam-se, na linha reta, os graus de parentesco pelo número de gerações, e, na colateral, também pelo número delas, subindo de um dos parentes até ao ascendente comum, e descendo até encontrar o outro parente.”Veja como se contam os graus de parentesco em: http://www.servidor.gov.br/noticias/noticias09/arq_down/parentesco.pdf

http://www.servidor.gov.br/noticias/noticias09/arq_down/parentesco.pdf


A Portaria - Segecex nº 28, de 7 de dezembro de 2010, que orienta a elaboração de documentos técnicos de controle externo, define a instrução processual como “documento elaborado com o propósito de oferecer subsídios técnicos ao Tribunal para o julgamento de contas, à apreciação de processos referentes aos órgãos, entidades e agentes que estão sob a jurisdição e para o pronunciamento acerca de matéria que, por exigência legal, deva ser objeto de sua manifestação”.

Oportuno dizer que a instrução processual, conforme art. 29 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, é a atividade de coleta, verificação, documentação e comprovação de dados, com vistas à habilitação da autoridade competente para que profira a decisão.

No direito processual, a doutrina diz que os atos instrutórios são aqueles destinados a convencer o juiz (ou seja, a instruí-lo); evidentemente, cada parte procura, por meio de atividades dessa espécie, trazer elementos para que o juiz se convença das razões que aduziu (CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, 2008).

Nesta fase processual, portanto, serão deduzidos os fundamentos legais que disciplinam o assunto objeto de exame, produzidos os argumentos destinados a gerar o convencimento de quem deve decidir, produzidas as provas eventualmente necessárias, enfim, reunidas todas as informações necessárias para a decisão, cuja consistência e confiabilidade dependem dos cuidados adotados na instrução (FERRAZ e DALLARI, 2007).

A boa decisão depende de uma boa instrução, que, respeitando os direitos e garantias das partes envolvidas, permita o afloramento da verdade material, a plena satisfação do interesse público e a realização da justiça. Em resumo, a instrução deve ser a mais completa possível, evitando-se providências burocráticas inúteis, conduzindo-se com simplicidade e economicidade, buscando atingir o resultado final com celeridade. O cuidado na observação dos princípios do processo administrativo efetivamente permite que isso seja feito (FERRAZ e DALLARI, 2007).

Os requisitos de qualidade da instrução processual no TCU encontram-se definidos na Portaria - Segecex nº 18, de 5 de junho de 2009, que especifica as falhas em aspectos técnicos, textuais, físicos e formais e de alimentação nos sistemas informatizados.


4. Elementos da instrução processual

O Estado é responsável pela paz e pelo bem comum da sociedade, existindo conflitos entre pessoas que a compõem, o Estado se vale do sistema processual para devolver à sociedade a paz desejada. Dessa forma, o Estado legisla, julga e executa por intermédio do processo. O escopo social magno do processo, e do direito como um todo, é antes de tudo a justiça (CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, 2008).

No contexto jurídico, o processo é um modo de proceder a uma sequência de atos para produzir um resultado. O Estado utiliza o processo em todas as atividades, em quaisquer dos poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário, para a consecução de variados fins.

Em linhas gerais, o processo legislativo é o conjunto de atos e decisões necessários para a elaboração de atos normativos, típico da atividade parlamentar (Congresso Nacional, assembleias estaduais e câmaras legislativas distrital e municipais). Nas casas legislativas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.

No Poder Executivo, o processo administrativo é o modo como a administração pública toma as decisões, seja por iniciativa de um particular, seja por iniciativa própria.

A existência do processo administrativo, no ordenamento jurídico brasileiro, restou evidente após a promulgação da Constituição de 1988. É, sobretudo, da conjugação dos incisos LIV ( ninguém será privado da liberdade ou dos bens sem o devido processo legal) e LV (aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes) do art. 5º da Lei Maior que é formulada essa afirmação.

No entanto, somente no início de 1999, foi editada a primeira lei disciplinando o Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública Federal brasileira (Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999).

Contudo, a acepção mais conhecida de processo é o processo judicial, ou seja, a forma como o Poder Judiciário exerce as funções. Alguém interessado em levar uma questão para ser resolvida junto ao


judiciário, propõe um processo judicial, no qual será autor, figurando como réu a pessoa que tem um interesse conflitante, necessitando da mediação do juiz, que ao final determinará a melhor solução para o conflito (LUNARDI, 2007).

Importante destacar que é comum confundir-se o processo (imaterial) com os autos do processo, ou seja, o conjunto de documentos ordenados cronologicamente (autos), a fim de formalizar os atos processuais praticados.

Ao legislar ou ao realizar atos de jurisdição, o Estado exerce, portanto, o poder. E o processo é, nesse quadro, um instrumento a serviço da paz social. Segundo Grinover, Dinamarco e Cintra (2007), o processo é uma realidade desse mundo social, legitimada por três ordens de objetivos que, por meio dele e mediante o exercício da jurisdição, o Estado persegue sejam eles: sociais, políticos e jurídico.

A efetividade do processo está intimamente ligada à capacidade de cumprir integralmente com o escopo social, político e jurídico. Para tal, é necessário orientar os atos processuais a esses objetivos, pois o processo não é um fim em si mesmo, mas é um instrumento a serviço do direito e da justiça.

Neste contexto, a instrução é a fase do procedimento processual capaz de materializar os objetivos do processo. Ela reúne cada ponto de evidência e informação produzidas pelas partes envolvidas e por terceiros, com o intuito de permitir uma decisão justa.

Conforme assevera Dinamarco (1996), procedimento é um sistema de atos interligados numa relação de dependência sucessiva e unificados pela finalidade comum de preparar o ato final de consumação do exercício do poder. A instrução processual, como parte desse procedimento, deve ser elaborada em harmonia com os princípios e garantias processuais.

A cláusula constitucional do devido processo legal, seja sob o aspecto substantivo, seja sob o aspecto processual, direciona a instrução processual. Por seu turno, os princípios do contraditório e da ampla defesa, desdobramentos ou derivações da cláusula do devido processo legal, devem estar presentes, sempre que haja litigantes ou acusados, bem como a possibilidade de prejuízo a direito subjetivos de terceiros.

Para a regularidade de desenvolvimento do processo e justiça das decisões, faz-se imperioso o bom emprego dos princípios jurídicos


sobre ele incidentes, devendo-se observar o significado, a importância, os objetivos e as decorrências da ordem prática de cada um deles. Antes da edição da Lei 9.784, de 1999, a doutrina existente sobre processo administrativo enumerava, com ligeiras diferenças, alguns princípios, tais como, legalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além da ampla defesa e do contraditório.

A Lei Geral do Processo Administrativo, no art. 2º, adicionou ao rol já conhecido outros princípios, a saber: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, segurança jurídica e interesse público. O parágrafo único do mesmo dispositivo legal enumera exaustivamente os critérios a serem observados no âmbito da administração pública. Contudo, muitos desses critérios já estão implicitamente contidos naqueles princípios que norteiam a administração pública.

Ao instruir um processo, o servidor ocupa posição de operador jurídico, devendo pautar as conclusões na interpretação dos fatos e atos conhecidos pelos preceitos legais. A observância dos princípios e regras em questão é um grande desafio no processo administrativo. Todavia, é na instrução que o servidor encontra espaço para esmiuçar, cotejar e ponderar a aplicação de princípios e regras ao caso concreto.

Se a concepção do processo administrativo traz em si um atributo primordialmente garantista, as finalidades não se restringem unicamente à outorga de uma garantia. Menor distância entre Administração e cidadãos, legitimação do poder, sistematização da ação administrativa, melhor desempenho e controle das atividades, além de justiça nas decisões, são alguns dos muitos objetivos arrolados pelos estudiosos para ressaltar a importância do processo (OLIVEIRA, 1997).

Portanto, partindo-se da constatação de multiplicidade de interesses, transparência e publicidade no atuar da Administração, é no processo administrativo que os vários interesses – individuais, coletivos e difusos – vão emergir e convergir.

Neste contexto, as instruções são atos processuais de relevada importância. É por intermédio dessas peças processuais que será obtido melhor conteúdo e maior justiça nas decisões.

E no processo de controle externo, no âmbito do Tribunal de Contas da União, qual é a importância da instrução processual?


A instrução processual é

• trabalho do dia a dia do Auditor Federal de Controle Externo;

• o produto final do trabalho processual, que deve traduzir todas as análises realizadas e os elementos considerados;

• o produto final do trabalho processual, que subsidiará as deciões do Tribunal e

• uma das formas como a pessoa passa a ser conhecida e avaliada por todo os envolvidos no processo de trabalho, dando visibilidade ao trabalho do servidor.

Visto os elementos da instrução processual, caracterizados pelo contexto em que está inserida, pela finalidade e importância, é de se presumir da multiplicidade de requisitos de uma adequada instrução. Neste sentido, são os seguintes requisitos da instrução processual: requisitos gerais, regulamentares e formais, requisitos de qualidade na organização das informações no processo, do conteúdo e do texto.

A adoção desses requisitos permitirá a produção de uma instrução processual adequada à sua finalidade e em prazo compatível com os príncipios da razoável duração do processo e da celeridade da tramitação, incluídos na Constituição Federal pela Emenda Constitucional da reforma do judiciário (Emenda Constitucional de Revisão nº 45, de 2004).


5. A instrução como atividade de assessoramento

A instrução de um processo administrativo, de um modo geral, é elaborada por um assessor ou servidor qualificado, a fim de auxiliar, tecnicamente, a quem tem legitimidade para decidir, graças a conhecimentos especializados no assunto.

Assim, a instrução tem o efeito de dar assessoria a alguém de alguma necessidade ou tarefa, por intermédio da coleta de informações de certo assunto e proposição de um termo final com possíveis soluções ou alternativas. Instruir, neste caso, é ato de informar, esclarecer, opinar, prestar orientação ou aconselhar.

A atividade de assessoramento pode também ser exercida por servidores em comissão ou com função comissionada. Tal fato decorre da necessidade do superior confiar nos termos da instrução ou parecer, a qual irá assinar, como se ele mesmo a tivesse elaborado.

Nestes casos, típico do processo judicial ou de rito similar, a instrução ou parecer tem o condão de pôr o processo em estado de ser julgado, formar convicção ou juízo de valor, relacionar fatos a responsáveis, apontar discrepâncias entre o que era esperado e o que aconteceu.

Portanto, a atividade de instrução processual tem características similares à de assessoramento, à medida que informa, orienta e propõe decisões a serem tomadas por um superior. Apesar de ser produto de uma atividade de assessoramento, a instrução processual não é acessória ao processo, mas sim essencial.

Sem a instrução não há como emitir uma decisão qualificada no processo, motivo pelo qual a instrução é atividade da maior importância, crítica para a produção do melhor resultado.


6. Destinatários da instrução processual

A quem se destina a instrução que está sendo produzida?

Na esfera judicial, a instrução processual visa ao livre convencimento do juiz e assim ocorre também no processo administrativo, em que a instrução processual visa subsidiar a autoridade na tomada de decisão. Entretanto, neste contexto, são vários os destinatários da instrução, uma vez que são vários os intervenientes ou interessados no processo, que vão desde as próprias partes até mesmo à sociedade, ao buscar subsídios para defesa de direitos subjetivos ou até mesmo acompanhar a atuação dos agentes públicos ou políticos.

O mesmo ocorre na atividade de controle externo, em que a instrução processual visa subsidiar a deliberação dos relatores ou dos colegiados (plenário e câmaras) e são vários os destinatários da instrução.

Ilustrativamente, no processo do Tribunal de Contas da União (TCU), os clientes da instrução processual são

• Gerente e Secretário da unidade técnica;

• Assessor de Gabinete do Relator e de Gabinete de membro do Ministério Público junto ao Tribunal;

• o próprio relator que preside o processo (Ministro ou Ministro-Substituto);

• o plenário e as câmaras, formado pelos Ministros, que deliberam sobre a proposta de decisão no processo;

• outros servidores de unidades técnicas que busquem informações em processo conexo;

• as partes, órgãos e entidades, gestores públicos ou responsáveis envolvidos;

• a imprensa, que porventura venha a se interessar pelo teor do processo e que o obtenha em consulta livre no portal TCU;

• os membros do Congresso Nacional, que solicitam fiscalizações e informações ao TCU;


• outros órgãos da rede de controle, tais como Advocacia-Geral da União (AGU), Ministério Público Federal (MPU), Controladoria-Geral da União (CGU), entre outros; e

• outros gestores públicos e o público em geral que se interessem pelo teor do processo.

O servidor responsável tem autonomia técnica para elaborar a instrução. Todavia, ela e a consequente proposta de encaminhamento são revisadas, sob o aspecto técnico, por um gerente. Esse emite parecer para levar o processo à decisão do secretário responsável pela emissão do parecer da unidade técnica, o qual será apreciado pelo relator, o qual faz o papel de juiz no processo do TCU. As decisões finais, entretanto, são colegiadas, reduzindo os riscos inerentes às decisões singulares, podendo estas ocorrerem nos casos estabelecidos no Regimento Interno, a exemplo do pronunciamento em processos com pedido de medida cautelar (art. 276, Caput) ou na decisão de não conhecer do processo submetido ao Tribunal (art. 235, parágrafo único).

O Regimento Interno do TCU (art. 160, § 2º) considera terminada a etapa de instrução do processo no momento em que o titular da unidade técnica emitir parecer conclusivo, portanto, em regra a instrução processual somente pode ser do conhecimento das partes ou interessados no processo, após o parecer do secretário.


7. Seleção e organização de informações no processo

Em regra, os processos de controle externo a serem instruídos no TCU são originários de uma entidade legalmente legitimada. Assim, por exemplo, os processos de denúncia e representação, em que a Lei Orgânica e o Regimento Interno do Tribunal definem os legitimados. No mesmo sentido, os processos de tomada e prestação de contas, que são apresentados ao Tribunal pelos responsáveis legalmente definidos.

Neste contexto, também em regra, os autos do processo normalmente chegam ao TCU com os elementos que vão subsidiar a análise e apreciação de feito. Isso, entretanto, não impede que o auditor ao analisar o processo, caso entenda insuficientes as informações disponíveis, agregue aos autos novos elementos, como subsídios à análise e à instrução.

A organização do processo no TCU encontra-se regulamentada na Resolução - TCU nº 191, de 21 de junho de 2006, alterada pela Resolução - TCU nº 233, de 4 de agosto de 2010, que introduziu o funcionamento do processo eletrônico e demais serviços eletrônicos ofertados por meio de solução denominada TCU-eletrônico (e-TCU).

A organização dos autos deve facilitar a consulta e a verificação durante a leitura de instruções e pareceres. A ordem das peças nos autos pode ser cronológica ou separada por blocos lógicos. Nesse sentido, é importante separar a documentação em volumes e anexos, com termos de abertura e encerramento, numeração de folhas e indicação precisa dos elementos nas capas.

Antes de iniciar a redação da instrução do processo, o auditor fará uma análise aprofundada das peças do processo, selecionando os elementos essenciais à adequada análise das questões suscitadas, em detrimento daqueles que não agregam valor à análise, uma vez que a seleção prévia de informações e a organização de documentos no processo são fundamentais à compreensão e à validade das decisões. Organizado o processo, selecionados os elementos relevantes e planejada a estrutura do trabalho a ser realizado, passa-se à etapa de redação da instrução processual.

Fazendo-se uma metáfora com a linguagem de hipertexto, a instrução deve funcionar com uma página web, com links para os documentos e informações citados como fonte na instrução. A instrução deve indicar as referências às peças examinadas em que se


relata evidências de irregularidades, argumentos para as conclusões e encaminhamentos apresentados. Importante indicar atos e fatos, bem como os respectivos responsáveis, fundamentando essa indicação nos documentos constantes dos autos. Caso necessário, obter e incluir nos autos documentos que esclareçam os atos e fatos, bem como documentos que evidenciem a participação dos responsáveis. Mesmo tratamento deve ser dado às peças com razões de justificativa e alegações de defesa apresentadas.

Quanto houver matéria estranha à competência do TCU, fatos apresentados genericamente sem comprovação ou possibilidade de investigação, a esses devem ser dado o tratamento estabelecido no artigo 235 do Regimento Interno do TCU, se for o caso de denúncia ou representação. Se ocorrer em processo de contas, dar-se-á tratamento compatível, devendo eventualmente ser mencionadas sucintamente, com a percepção do analista sobre a questão.

Enfim, a instrução dará tratamento diferenciado às questões suscitadas de acordo com critérios de relevância, materialidade, risco e oportunidade, em analogia ao que determinam as normas de auditoria do TCU, veiculado pela Portaria-TCU nº 280, de 8 dezembro de 2010.


8. A produção textual no âmbito do processo

No serviço público, somente podem ser praticados atos que estejam expressamente previstos em lei. Desse princípio, decorre que o exercício da função pública é regulado em todos os detalhes e minúcias, tanto na forma como no conteúdo, em textos que devem, por isso mesmo, ser impessoais, formais, objetivos, claros e concisos. Esta obrigatoriedade aplica-se não apenas aos textos legais (leis, decretos, portarias etc), mas também a toda correspondência emitida pelos órgãos da administração pública (BRASIL, 2004).

Esses atributos decorrem da Constituição Federal, que dispõe no artigo 37:

A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).

A publicidade e a impessoalidade, como princípios fundamentais da administração pública, devem nortear a elaboração de textos oficiais (BRASIL, 2002).

A construção dos textos legais é disciplinada pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, no artigo 11, em que estão expostas regras de clareza, precisão e ordem lógica. Para tanto, devem ser observados os princípios de impessoalidade, formalidade, uniformidade, clareza, precisão e concisão, entre outros.

Esses mesmos princípios aplicam-se às comunicações oficiais. Elas devem sempre permitir uma única interpretação e ser estritamente impessoais e uniformes, o que exige o uso de um nível formal de linguagem. Nesse sentido, as comunicações oficiais são necessariamente uniformes, pois há sempre um único comunicador (o Serviço Público). O receptor dessas comunicações é o próprio Serviço Público (no caso de expedientes dirigidos por um órgão a outro) ou o conjunto dos cidadãos ou instituições tratados de forma homogênea (o público).

Não se concebe, pois, que um texto público de qualquer natureza seja redigido de forma obscura, que dificulte ou impossibilite a compreensão. A transparência do sentido dos atos normativos, bem como a inteligibilidade, são requisitos do próprio Estado Democrático de Direito: é inaceitável que um texto legal não seja entendido pelos cidadãos, levando-se em consideração o “homem médio”.


No contexto de um processo, seja administrativo, legislativo ou judicial, o texto adquire formas e denominações específicas: instrução, relatório, parecer, despacho, decisão, comunicação etc. Em todos os casos, a produção do texto deve levar em consideração o seu leitor. Isto é, aquele a quem se destina o texto. O cuidado com o que se diz é determinado, em grande parte, pelo destinatário da comunicação.

Dessa forma, o emprego de tratamento respeitoso a superiores, colegas e subalternos, o uso de expressões fidalgas, o conhecimento de certas praxes de estilo na correspondência, o propósito de criar, manter ou recobrar uma disposição favorável do destinatário para com a Unidade, Órgão ou Instituição são aspectos que se situam no âmbito da adequação da linguagem, estratégia que o emissor utiliza para ajustar o texto ao receptor.

Segundo Scarton (2009), a intencionalidade e a informatividade são outros dois fatores relevantes que devem estar contemplados no texto. O redator (emissor) e o receptor devem saber claramente o propósito. De acordo com Berlo (1989), comunicar é procurar resposta do recebedor. Qualquer fonte de comunicação se comunica a fim de fazer com que o recebedor faça alguma coisa, fique sabendo a respeito de algo ou aceite algum fato.

Por esta razão, a redação processual ou a correspondência comercial e oficial tem sido denominada de redação técnica, em contraponto com a redação literária. Enquanto nesta se confere relevo aos aspectos estéticos e artísticos, naquela se privilegiam a objetividade, a eficácia, a exatidão e o pragmatismo da comunicação.

Na redação processual, um aspecto essencial é a argumentação ou poder de convencer o destinatário sobre uma proposta ou decisão. Nesse sentido, a instrução processual normalmente tem duas partes, bem definidas: o relatório e a proposta de encaminhamento ou declaração de decisão. O encaminhamento do assunto depende da descrição de motivos e do relato dos fatos. Por sua vez, o relato dos fatos recorre a outros textos do processo ou que sejam de domínio público (textos normativos, jurisprudenciais ou doutrinários).

Portanto, na escrita processual é necessário considerar o conhecimento sobre o assunto, descrito em outras peças do processo. O ato de escrever no contexto do processo depende de reaproveitar, com critério e criatividade, materiais disponíveis no processo ou que a esse devam ser juntados para melhor fundamentação das conclusões, propostas e decisões.


É muito difícil escrever adequadamente, com todas as características aqui enumeradas, sobre um assunto que não se conhece suficientemente bem. Todavia, o domínio de algumas técnicas e a observância de alguns cuidados pode facilitar essa relevante atividade na administração pública.

No âmbito do TCU, a Secretaria Geral de Controle Externo preocupa-se, em sintonia com diretriz estratégica de “Aperfeiçoar o controle e os processos de trabalho”, em produzir a cada dia novos instrumentos de trabalho com metodologias, técnicas e procedimentos, no sentido de orientar o trabalho do auditor federal de controle externo.Neste sentido foi editada, com este propósito, a Portaria Segecex nº 13, de 27 de abril de 2011 (revogou a Portaria Segecex nº 9, de 31 de março de 2010), disciplinando a proposição de determinações em processos de controle externo bem como a Portaria Segecex nº 28, de 7 de dezembro de 2010, que aprovou orientações para elaboração de documentos técnicos de controle com diretrizes e paradigmas para redação e formatação de documentos técnicos de controle externo.


9. Estrutura geral da instrução processual

A seguir, é apresentado o padrão geral de estrutura referente à instrução processual no TCU extraído da Portaria - Segecex nº 28, de 7 de dezembro de 2010, que apresenta orientações para elaboração de documentos técnicos de controle externo.

Segundo o documento, a estrutura geral da instrução processual no TCU abrange os seguintes elementos: preâmbulo, dados do processo (quando for o caso), introdução, histórico, exame de admissibilidade (quando for o caso), exame (denominado “exame técnico”, “descrição e análise dos fatos” ou “descrição e análise do pedido”, conforme o caso), conclusão, proposta de encaminhamento e fecho.

Na próxima aula, serão detalhados os conteúdos de cada um dos tópicos da instrução processual. Como se depreende do próprio texto, tal estrutura deve ser adaptada em função do tipo de processo em análise. Por exemplo, a instrução do processo de tomada ou prestação de contas, ou tomada de contas especial, não irá contemplar o elemento “exame de admissibilidade”, que é específico para processos em que a legislação exige legitimação do sujeito para demandar ao TCU. Conquanto tal estrutura seja específica para utilização no TCU, especificamente em processos de controle externo, pode eventualmente ser utilizada como referência em processos administrativos em geral.


10. Síntese da aula

Nesta aula, foram apresentados os aspectos gerais da instrução processual, com o objetivo de proporcionar o conhecimento de aspectos conceituais do processo e da instrução, identificar as necessidades de informações dos destinatários da instrução processual, bem como exercitar a elaboração de uma instrução processual típica da administração pública.

O conteúdo programático da aula centrou-se no sentido de suscitar a discussão de múltiplos aspectos conceituais do processo e da instrução processual permitindo ao treinando uma abordagem crítica e o compartilhamento das múltiplas possibilidades na instrução do processo.

Neste sentido, foram abordados aspectos conceituais da instrução processual, além dos principais elementos, dentre os quais, o contexto em que é inserida, a finalidade, a importância e os resquisitos da instrução.

Adicionalmente, apresentou-se uma percepção da instrução processual como uma atividade de assessoramento, com destinatários identificados sob o critério da generalidade e da especificidade.

Por fim, discutiu-se a questão da produção textual no âmbito do processo e foi apresentada sucintamente uma estrutura geral da instrução processual.

A abordagem, neste momento sob o critério da generalidade, permitirá introduzir o treinando na temática da próxima aula, que adentrará nos requisitos específicos das instruções processuais no âmbito do TCU.

Esta a nossa expectativa. Até a próxima aula!


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