LIMA - Propostas Para Uma Gestão Integrada e Participativa Do Processo de Desenvolvimento Local No Estado Do Pará

8/17/2019 LIMA - Propostas Para Uma Gestão Integrada e Participativa Do Processo de Desenvolvimento Local No Estado Do…

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PROPOSTAS PARA UMA GESTÃO INTEGRADA E PARTICIPATIVA DOPROCESSO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NO ESTADO DO PARÁ

Marco Antonio Silva Lima1

RESUMOO processo de desenvolvimento socioeconômico no estado do Pará enfrenta enormesdesafios de natureza econômica, social e ambiental. Constata-se que, neste estado, as políticas tradicionais de planejamento econômico, via de regra, não lograram atingir osresultados desejados. Ao que parece, um dos principais motivos tem sido a visãounidimensional aplicada nestes programas, ignorando a importância dos contextoshistórico e sociocultural, que geralmente inviabiliza as tentativas baseadas no padrão degestão tecnoburocrática. A partir de uma breve revisão de literatura sobre o tema daGestão Social e da Governança Territorial, apresenta-se, à guisa de contribuição, cinco propostas para incorporação aos programas atualmente em desenvolvimento pelogoverno do estado do Pará. São elas: (1) Governança Baseada na Gestão Social; (2)Governança Multissetorial e Multinível; (3) Papel da Articulação política; (4)Integração das Estratégias Setoriais; e (5) Polos de Integração Regional. Conclui-seentão que as propostas apresentadas convergem para dois grandes conceitos de gestãode planos de desenvolvimento: a gestão participativa e a descentralização administrativae territorial. Finaliza-se o ensaio propondo-se a discussão crítica desta proposta e aapresentação de novos estudos e sugestões sobre o Plano Pará Estratégico 2030.

Palavras-chave: Desenvolvimento, Planejamento Estratégico. Gestão Social.Governança Territorial.

INTRODUÇÃO

O planejamento e a implementação de políticas de desenvolvimento com enfoqueregional, capazes de promover a elevação do padrão de vida da população de formahomogênea, assim como a redução das desigualdades entre as diferentes regiões de países e estados, tem sido um grande desafio para as diversas instâncias de governo emtodos os países em busca do desenvolvimento socioeconômico. Com a finalidade decontribuir para a elaboração do Plano Pará Estratégico, este texto pretende realizar umarápida apresentação de alguns conceitos básicos que perpassam as discussões sobre

desenvolvimento regional e territorial nos dias atuais. Percebe-se claramente que astradicionais estratégias de desenvolvimento regional, baseadas no planejamentocentralizado e imposto por mecanismos de comando e controle, do tipotop-down , nagrande maioria dos casos não têm conseguido resolver as complexas questões de carátersocial e ambiental, que demandam abordagens novas e capazes de atender às múltiplasdemandas e dimensões dos processos de desenvolvimento local. Para este objetivo,realiza-se uma breve discussão de alguns conceitos de desenvolvimento, com lastro emfundamentos teóricos da Gestão Social e alguns modelos de administração territorialdescentralizada e participativa. Este paper apresenta, além desta rápida introdução, aapresentação de cinco propostas conceituais, e em sua terceira parte, uma conclusão que pretende resumir objetivamente a essência destas propostas.

1 Administrador, Doutor em Desenvolvimento Socioambiental. Coordenador de Economia Mineral daSecretaria de Estado de Indústria, Comércio e Mineração – SEICOM.


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DESENVOLVIMENTO

1 Governança Baseada na Gestão Social

Segundo Tenório (2005; 2008a; 2008b, apud CANÇADO et al., 2013) entende-se comoGestão Social um modelo de gerenciamento público baseado na cidadania deliberativa,ou seja, um processo de comunicação em que diferentes atores sociais buscam oentendimento por meio de um consenso construído racionalmente. Os arranjosinstitucionais colegiados seriam entidades integradas por agentes autônomos, cujafinalidade é a consecução de objetivos coletivos por meio do mutuo entendimento edeliberação consensual. Difere da gestão tradicional baseada na autoridade formalhierárquica, estruturada a partir de competências técnicas e dirigida para objetivos pré-definidos.

Em função da variedade de atores envolvidos, que abordam uma multiplicidade deinteresses particulares, os processos de Gestão Social compõem redes com umadiversidade de centros de poder, que são diferentes tanto em relação á sua natureza,abrangendo organizações sociais, poder público, empresas etc., quanto às suascaracterísticas, envolvendo poder econômico, poder político, formas de organização etc.Se estas diferenças não forem abordadas de maneira adequada, procurando-se equilibrarsuas relações, o principio da isonomia não será respeitado e haverá desequilíbrio na participação no processo decisório. Desta maneira, pode-se considerar que acoordenação das relações entre as redes de atores constitui um elemento critico dagestão dos arranjos institucionais (CANÇADO et al. 2013).

Figura 1: Gestão Tecnoburocrática x Gestão SocialFonte: Cançado et al. (2013).

Verifica-se então que nos planos de desenvolvimento regional, considerando anecessidade de atender a múltiplos interesses e a diferentes redes de poder, o objetivo passa então a ser o resultado de um processo de construção coletiva. Diferentemente dostradicionais processos de planejamento top-down, característicos do modelo de GestãoTecnoburocrática, em que o processo gerencial é exercido por meio do controle e temcomo objetivo a submissão dos atores a um poder hierarquizado, a Gestão Social adota


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um padrão de relacionamento isonômico, onde o gerenciamento é realizado por meio dacoordenação de um processo que tem por meta final a autonomia dos agentes.

2. Governança Multissetorial e Multinível

Segundo o Ministério da Integração (2012), a implementação de políticas dedesenvolvimento enfrenta grandes desafios em relação à sua governança, principalmente na construção de sistemas equilibrados de participação social e àelaboração e implementação de arranjos institucionais que promovam a cooperaçãohorizontal (multissetorial) e horizontal (multinível) (Figura 2). No caso da cooperaçãohorizontal, é necessário desenvolver o processo de integração entre o Estado e asociedade civil, e entre os municípios, em âmbito sub-regional. No caso das relaçõesentre o governo e a sociedade, trata-se de integrar, de forma participativa, os diversosatores dos diferentes setores sociais (mercado, academia e organizações da sociedadecivil) na formulação e implementação de políticas públicas, de maneira democrática eequilibrada. Em relação aos municípios, é salutar o estímulo á formação de consórciosintermunicipais que tenham como finalidade e desenvolvimento territorial. Além disso,compete ao governo a articulação e a integração das ações desenvolvidas em seusdiversos órgãos de administração direta e indireta.

Figura 2: Governança Multissetorial e Multinível.Fonte: Elaboração do autor (2013).

Em relação aos arranjos de cooperação vertical o principal desafio é a baixa interaçãoentre a União, os estados e os municípios. Tradicionalmente, o governo federal temdesenvolvido a implementação de politicas públicas em articulação direta com osmunicípios e sem buscar maior interação com os governos estaduais (Ministério daIntegração, 2012). Assim, a implementação de ações estratégicas de desenvolvimentodevem, necessariamente, buscar promover a integração de politicas, órgãos e açõesenvolvendo os diferentes níveis de governo, de forma coordenada e evitando-se aduplicidade de esforços, visando a maximização dos resultados a serem obtidos.


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3. Papel da Articulação Política

As atividades econômicas desenvolvidas por organizações empresariais ou produtoresindividuais, via de regra, dependem da capacidade de geração de lucro para a suasobrevivência e crescimento. A geração de excedentes econômicos que permitam a

maximização do capital investido, assim como o seu reinvestimento, com a finalidadede obter crescimento continuo do meio circulante, ocorre em um ambiente caracterizado pela competição, por vezes acirrada, entre agentes econômicos de diferentes categorias. Neste processo, a exploração dos recursos naturais é vista como uma condiçãoindispensável à produção de bens e serviços capazes de atender às necessidades domercado consumidor. Neste contexto, as preocupações com os impactos sociais eambientais gerados pela atividade produtiva nem sempre são considerados da maneiradevida.

Em função da sua capacidade de geração de receitas financeiras, considera-se que aesfera econômica é um fator determinante para as possibilidades de geração decrescimento econômico, entendido aqui como uma expansão quantitativa da renda emuma determinada localidade ou região. Compreende-se então que a esfera econômica éresponsável pelas operações produtivas que ocorrem em condições de competição comoutras organizações, as quais podem estar situadas ou serem originárias deinvestimentos de capital proveniente de outras regiões ou países. Por outro lado, a esferasocioambiental compreende os elementos que incluem os recursos naturais e oscomponentes sociais indispensáveis para que a esfera econômica possa operar. Nestaesfera, as demandas são no sentido de se garantir a preservação dos recursos naturais eadequada distribuição da renda, de maneira a obter uma condição homogênea demelhoria da qualidade de vida. Assim, compreende-se que nesta esfera poderá serobservada dimensão de desenvolvimento efetivo gerado pelas atividades da esferaeconômica. Para que possam ser atendidos os objetivos de equidade social, torna-senecessário também que os objetivos sejam construídos de forma coletiva, o que implicano desenvolvimento de práticas de cooperação capazes de manter uma representaçãoisonômica e equilibrada nos processos decisórios (BECKER, 2001).

Figura 3: Esferas de ArticulaçãoFonte: Elaboração do autor (2013).

Esfera

Econômica

Esfera

Social

Ambiental

Esfera

Política

CompetiçãoGlobalizada

Cooperaçãolocalizada

DimensãoQuantitativa

DimensãoQualitativa


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Neste contexto, a esfera socioambiental demanda medidas que garantam que osresultados da dinâmica produtiva sejam capazes garantir a conservação dos recursosambientais e ao mesmo tempo promover uma adequada distribuição da renda gerada pela esfera econômica. Assim, compete à esfera política, por meio da articulação

institucional dos diferentes agentes componentes das esferas econômica esocioambiental, garantir que as relações entre as esferas econômica e socioambiental possam se realizar de maneira que os resultados quantitativos, referentes à multiplicaçãode receitas gerada pela atividade produtiva no ambiente competitivo, possam sertraduzidos em resultados qualitativos, correspondentes à conservação dos recursosnaturais e melhoria homogênea da qualidade de vida na sociedade, por meio de práticascooperativas que garantam e representação equilibrada dos interesses das diferentesredes de agentes (Figura 3).

4. Integração das Estratégias Setoriais

Em linhas gerais, os setores produtivos do Pará estão segmentados em três conjuntos a partir de características comuns e tipo de atividade predominante, quais sejam:Atividades produtivas que tem dinâmica própria; Atividades produtivas tradicionais; eAtividades estratégicas para mudança da base produtiva. As atividades produtivas quetem dinâmica própria são aquelas consideradas autônomas em relação aos interesses doEstado. Nesse conjunto estão os grandes projetos de interesse federais, tais como asobras de infraestrutura do PAC, as hidrelétricas, entre outros. Além de projetos deinteresse de grandes grupos econômicos que se concentram nas áreas de mineração(S11D, da Vale), de energia (óleo de palma, da Petrobras e Vale) e da logística, entreoutros. As atividades produtivas tradicionais são as que normalmente estão associadas àeconomia de subsistência, que se caracterizam pelo baixo conteúdo tecnológico e baixa produtividade, tais como: pesca artesanal, agricultura familiar, micro e pequenosnegócios ligados ao comércio e serviços, pequena mineração de garimpos e mineraissociais que, comumente, têm grande índice de informalidade. As atividades estratégicas para mudança da base produtiva são atividades voltadas para agregação de valor dos produtos extrativos, valorização dos atributos locais e atividades inovadoras que possamcriar oportunidades de crescimento endógeno, as quais necessitamda “mão visível” doEstado para que aconteçam. Neste conjunto se destacam: a bioindústria, o turismosustentável, a economia criativa, o manejo florestal sustentável, os serviçosespecializados e outras (PARÁ, 2013).

Para cada um dos setores econômicos destacados, se propõe uma determinada estratégiade desenvolvimento. No caso das atividades produtivas que têm dinâmica própria, éfundamental que toda a sociedade paraense possa se beneficiar dos projetos einvestimentos que ocorrerão, para isso o Estado deve usar o poder de mediação e deregulação para redistribuir os benefícios de tão importante atividade econômica, bemcomo promover sinergias para fortalecer os outros setores. Em relação às atividades produtivas tradicionais, há muitas políticas públicas, mas de fraca efetividade, por causada desarticulação e clara definição de foco. Um dos principais problemas desse setor é o baixo nível de capital humano que acaba comprometendo o resultado de outras políticas. Priorizar o capital humano e ter um bom sistema de coordenação vai promoverimportantes avanços. Quanto às atividades estratégias para a mudança da base

produtiva, A mão visível do Estado para fazer as coisas acontecerem é indispensável. OEstado precisa fortalecer seus mecanismos de planejamento e de fomento, bem como de


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articulação, a fim de criar as “pontes” com outros setores para promover sinergias, bemcomo criar e apoiar os ambientes de inovação necessários (PARÁ, 2013).

Figura 4: Integração das Estratégias SetoriaisFonte: Elaboração do autor (2013).

Compreende-se que estas estratégias precisam apresentar aspectos de convergência, demaneira que os diferentes setores aqui destacados sejam tratados de formacomplementar e integrada, buscando obter sinergia e equilíbrio no desenvolvimento dascadeias e arranjos produtivos (Figura 4). Assim, pretende-se fazer com que o parqueempresarial paraense possa promover o desenvolvimento de uma ampla gama deatividades produtivas, maximizando a utilização dos recursos e buscando uma participação interativa e harmônica dos diversos segmentos de atividade econômica.Compete ao poder público atuar como um elemento regulador e orientador das relaçõesentre os diferentes atores, mantendo o foco nos objetivos coletivos definidos por meiode processos de representação democrática e que possam garantir a geração devantagens competitivas que promovam o crescimento econômico e o desenvolvimentosustentável das diversas regiões do estado do Pará.

5. Polos de Integração Regional

A política de integração regional do estado do Pará, institucionalizada pelo Decreto nº1.066, de 19 de junho de 2008, tem como objetivo “definir regiões que possamrepresentar espaços com semelhanças de ocupação, de nível social e de dinamismoeconômico, e cujos municípios mantenham integração entre si, quer física quereconomicamente, com a finalidade de definir espaços que possam se integrar de forma aserem partícipes do processo de diminuição de desigualdades regionais”. Sua finali dade principal é facilitar a elaboração e a implementação de politicas públicas que atendamàs necessidades da realidade de cada território. Desta maneira, foram definidas 12Regiões de Integração, baseadas nas seguintes características: concentração populacional, acessibilidade, complementaridade, interdependência econômica, índices

Atividadescom

DinâmicaPrópria

AtividadesEmergentes

eEstratégicas

AtividadesTradicionais

Integração

Negociação

rticulação Indução

LogísticaEnergiaMineraçãoAgronegócio

Agricultura FamiliarPesca Artesanal

Extrativismo FlorestalComércio e Serviços

Economia CriativaTurismo SustentávelBiotecnologiaServiços Ambientais


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de desenvolvimento e acesso à infraestrutura econômica e social (PARÁ, 2010) Nesta proposta, se sugere que as oficinas para a elaboração de diagnóstico e prognóstico paraos setores produtivos da economia do estado do Pará, sejam realizadas de maneiradescentralizada, por meio da divisão territorial do estado em três grandes conjuntos deRIs, com suas atividades concentradas no principal município (Polo) de cada conjunto.

O primeiro conjunto, denominado Polo Belém, compreenderia as seguintes RIs:Metropolitana de Belém, Rio Capim, Rio Caeté, Guamá, Tocantins e Marajó. Osegundo conjunto, denominado Polo Santarém, seria integrado pelas RIs: BaixoAmazonas, Xingu e Itaituba. O terceiro conjunto comporia o Polo Marabá, formado pelas RIs: Carajás, Lago de Tucuruí e Araguaia (Figura 5).

Figura 5: Regiões de Integração do Estado do Pará.Fonte: Pará (2010).

As atividades de planejamento e implementação do Projeto Pará Estratégico seriamrealizadas por meio do levantamento de demandas (diagnóstico) e estabelecimento deobjetivos coletivos (prognostico) nos diferentes polos, buscando-se garantir a participação de representantes dos diversos setores sociais de cada município-polo e de pelo menos um município de cada RI, daqui em diante denominado subpolo. Sugere-seentão que sejam considerados como subpolos os seguintes municípios: Ipixuna do Pará(RI Rio Capim), Capanema (RI Rio Caeté), Castanhal (RI Guamá), Abaetetuba(Tocantins), Breves (Marajó), Altamira (Xingu), Itaituba (Tapajós), Tucuruí (Lago deTucuruí) e Conceição do Araguaia (Araguaia). Ao final, pretende-se que o resultadodesta atividade seja um Plano Estratégico capaz de contemplar todo o estado do Pará,considerando-se os aspectos de sua diversidade econômica, social, cultural e geográfica.

CONCLUSÃO

As práticas tradicionais de planejamento do desenvolvimento socioeconômico, baseadasno paradigma da gestão tecnoburocrática, não têm se mostrado ferramentas eficazes na busca do desenvolvimento socioeconômico das diferentes regiões do estado do Pará.Estes modelos não têm dado conta da complexidade dos problemas inerentes aoscontextos social e ambiental e, principalmente, da diversidade da formação histórica e


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sociocultural destas regiões. Assim, os modelos em vigor acabaram por contribuir paraaprofundar as divisões e desigualdades sociais e econômicas que mantêm a maior parteda população do estado em situação de pobreza. O Plano Pará Estratégico 2030 pretendeapresentar uma proposta de modelo de desenvolvimento baseado na reestruturação produtiva das atividades econômicas do estado do Pará, articuladas em três grandes

setores: o de atividades com dinâmica própria, como a mineração e a geração deenergia; as atividades tradicionais, como o extrativismo florestal e a agricultura familiar;e as atividades estratégicas e emergentes, como a bioindústria e a economia criativa.

Com a finalidade de integrar ao Plano Pará Estratégico 2030 os modernos conceitos dodesenvolvimento local, baseados na Gestão Social e na Governança Territorial, este breve ensaio lista uma série de propostas conceituais que poderiam ser incorporadas àmetodologia do Plano, com o objetivo de trazer uma visão de planejamento estratégico participativo, integrado e descentralizado para o desenvolvimento territorial. Estaabordagem está fundamenta em cinco conceitos: (1) Governança Baseada na GestãoSocial; (2) Governança Multissetorial e Multinível; (3) Papel da Articulação política;(4) Integração das Estratégias Setoriais; e (5) Polos de Integração Regional.

Percebe-se que estas propostas estão lastreadas em dois grandes conceitos de planejamento: a gestão participativa e a descentralização administrativa. Por gestão participativa, entende-se a criação de mecanismos de governança capazes de garantir arepresentação equilibrada dos diferentes setores da sociedade no processo de planejamento e implementação das politicas de desenvolvimento. Entende-se aqui que acomplexidade das questões envolvidas nestes contextos faz com que a centralização dasdecisões na esfera política acabem por comprometer a representação da pluralidade dedemandas econômicas, sociais e ambientais envolvidas. Torna-se necessária então acriação de fóruns ampliados de representação ampliados, que possam dar voz aosdiferentes setores e níveis de representação das esferas política, social, acadêmica eempresarial. Por outro lado, este processo precisa ser descentralizado, de forma acontemplar as demandas dos diferentes espaços geográficos. Assim, há que se levar adiscussão às demais regiões de integração e conceder o espaço necessário para que possam contribuir com a configuração do plano em elaboração.

Evidentemente, trata-se aqui apenas de apresentar sugestões para acentuar o caráterdemocrático e participativo do processo de planejamento estratégico. Como tal, assugestões podem ou não ser acatadas da forma como foram apresentadas; o querealmente se pretende e contribuir positivamente para a discussão sobre o

desenvolvimento do estado. Assim, submetem-se as sugestões à discussão crítica, com afinalidade única e exclusiva do aprimoramento do plano e ao fomento da apresentaçãode novas discussões, sugestões e contribuições.

REFERÊNCIAS

BECKER, Dinizar Fermiano. A economia política da regionalização dodesenvolvimento contemporâneo: em busca de novos fundamentos teórico-metodológicos para entender as diferentes dinâmicas de regionalização dodesenvolvimento contemporâneo. In: REDES, v.6, n.3, Santa Cruz do Sul: EDUNISC,set./dez. 2001, p. 7-46.


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CANÇADO, Aírton Cardoso; TAVARES, Bruno; DALLABRIDA, Valdir Roque.Gestão social e governança territorial: interseções e especificidades teórico-práticas.Texto de apoio para mesa-redonda no VII Encontro nacional de Pesquisadores emGestão Social – ENAPEGS. Belém, 2013.

PARÁ, Secretaria de Estado de Integração Regional. Diretoria de Integração Territorial.Atlas de integração regional do estado do Pará. Belém, PA: SEIR, 2010.

PARÁ, Secretaria de Estado de Indústria, Comércio e Mineração.Pará estratégico2030: o desenvolvimento que queremos. Belém, PA: SEICOM, 2013.

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