MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO E O GERENCIAMENTO DAS … · 2016. 4. 11. · Nessa linha, o Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide), em sua mais recente versão

MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO E O

GERENCIAMENTO DAS PARTES

INTERESSADAS EM OBRAS PÚBLICAS

Jacemir Barbosa Ribeiro

(UFF)

Orlando Celso Longo

(UFF)

Resumo O Brasil se depara com o seguinte dilema: como crescer, realizar

obras de infraestrutura e promover a qualidade de vida da população,

harmonizando eficiência econômica, equidade social e preservação

ambiental? E como promover equidade sociaal sem ouvir as partes

interessadas? Ribeiro (2010) e Goldfinch et al. (2013) ressaltam o

dever do Estado gastar menos e melhor, com foco na eficiência,

fazendo “mais com menos”, vez que a qualidade de suas compras e

contratações, em parcela relevante na indústria brasileira da

construção civil, pouco se evidenciava diante do desajuste causado ao

tripé da sustentabilidade (triple bottom line). As Modificações e os

desbalanceamentos regionais e locais causados por obras de

engenharia, contratadas pela administração pública, por vezes, são

tratados como consequências naturais, ainda que muitas, senão a

totalidade delas, possam ser previamente evidenciadas às “partes

interessadas” (stakeholders). Nessa linha, o Guide to the Project

Management Body of Knowledge (PMBOK Guide), em sua mais

recente versão (5ª edição), propõe o “gerenciamento das partes

interessadas” como a mais nova área de conhecimento. A proposta

deste trabalho de se utilizar o gerenciamento das partes interessadas

nas fases interna e externa das licitações públicas é a de levar em

conta as três dimensões de Fung (2006) as quais resumem os

principais aspectos dos mecanismos de participação: seleção dos

participantes, modo de comunicação/decisão dos participantes e

extensão do impacto sobre o resultado. A dimensão seleção dos

participantes refere-se a quem é qualificado para participar, ou seja,

quais são (se houver) as restrições impostas para que determinado ator

possa participar. A segunda dimensão, modo de comunicação/decisão,

refere-se à forma como os participantes interagem com a fiscalização

da obra e entre si, e como esses participantes formulam suas opiniões e

tomam decisões. Por último, a dimensão extensão do impacto sobre o

resultado refere-se à ligação e reciprocidade entre o que os

participantes propõem e o resultado final da matéria em questão.

20, 21 e 22 de junho de 2013

ISSN 1984-9354

IX CONGRESSO NACIONAL DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO 20, 21 e 22 de junho de 2013

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Palavras-chaves: Projeto básico, Licitação pública, Mecanismos de

participação, Stakeholders


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1. INTRODUÇÃO

1.1. SITUAÇÃO PROBLEMA

As modificações e os desbalanceamentos regionais e locais causados por obras de

engenharia nas dimensões ambiental, econômica e social, por vezes, são tratados como

consequências naturais, ainda que muitas, senão a totalidade delas, possam ser previamente

evidenciadas às “partes interessadas”, termo adotado para “stakeholders” e presente no Guide

to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide).

Estudos nessa área consolidaram o uso do gerenciamento de projeto como importante

ferramenta para o sucesso de projetos. Todavia, a percepção é a de que a construção civil

brasileira reiteradamente dá pouco valor à aplicação dessas técnicas, as quais permitiriam

adequado balanceamento das necessidades e expectativas envolvendo compras e contratações

de obras de engenharia.

Em Ribeiro (2010a), foram destacadas as variáveis para a qualidade de obras públicas

de engenharia, tais como custos, escopo, orçamento e prazos, os quais são capazes de

impactar na qualidade do produto do projeto. A qualidade deixa de ser requisito independente,

passando a agir em interdependência com as variáveis indicadas, em especial quando se trata

de obra a qual utilize recursos públicos. Juran e Gryna (1993) já asseveravam que qualidade é

a satisfação do consumidor, enquanto que para Garcia (2008), há diversos conceitos para o

termo qualidade. No entanto, segundo Marshall Junior et al. (2008), qualidade deveria

estabelecer a concordância com as exigências e necessidades do usuário, isto, a satisfação do

interesse coletivo.

Portanto, a satisfação do interesse público preconizada subjetivamente pelas ciências

jurídicas, passa a adquirir métrica por intermédio da satisfação dos requisitos de qualidade do

projeto, os quais passam, necessariamente, pela inclusão das necessidades e expectativas dos

stakeholders. O interesse público parece, e na verdade o é, muito mais amplo que

comunidades locais, ainda que em número muito menor de habitantes ou moradores. Seria

como se um morador de uma capital brasileira tivesse o mesmo peso que o indígena afetado

pela construção de uma barragem, a centenas de quilômetros de distância um do outro.


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Esse raciocínio é válido mesmo para obras de engenharia de menor porte, vez que

continuará havendo stakeholders afetados, aos quais não basta tão somente a satisfação do

interesse público. Nesse caso, cabe a amplificação dessa importância, sem desmerecer a de

cada cidadão-contribuinte.

Na busca pela correção dessa distorção, surge como ferramenta a 5ª edição do

PMBOK, recentemente lançada pelo Project Management Institute (PMI), cujo

gerenciamento das expectativas dos stakeholders deixa de ser um processo de o grupo

“execução”, e passa a adquirir a importância de área de conhecimento, devendo haver

preocupação com a criação de mecanismos de participação.

Conforme Kahlmeyer-Mertens et al. (2009), o que este artigo propõe é “algo mais que

a elaboração de qualquer pergunta”, permitindo-se discutir se a alteração da 4ª para a 5ª

edição do Guia PMBOK, aparentemente singela, será capaz de alterar, ou não, o guia

PMBOK e as técnicas preconizadas no gerenciamento de projetos, vez que o uso dessas

ferramentas é uma realidade para a administração pública na busca por compras e

contratações de obras públicas de engenharia de qualidade e sustentáveis.

1.2. OBJETIVO

Em Ribeiro (2010a), são abordadas variantes as quais repercutem na gestão de

contratos de execução de obras de construção civil, celebrados com a administração pública,

em especial no que tange à qualidade das aquisições e contratações de serviços ou obras

públicas.

O que se pretende com este artigo é corroborar com os estudos envolvendo o

balanceamento do tripé da sustentabilidade, também conhecido como triple bottom line, por

meio da eficácia, eficiência e efetividade dos gastos de recursos do Estado, em especial nas

compras e nos investimentos em obras e serviços de engenharia. Para tanto, a abordagem

envolverá o PMBOK em sua 5ª edição, por intermédio do gerenciamento das partes

interessadas, a qual se trata de nova área de conhecimento incluída às nove áreas apresentadas

até a 4ª edição, quando então encontrava-se contemplado nas áreas de integrações e

comunicação do projeto.

Em que pese a alteração retirar expressivos processos das áreas de integrações e

comunicação do projeto, cabe discutir se essa alteração vai de encontro às expectativas de

sustentabilidade, e se essa mudança pode ser invocada na administração pública, a qual


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utiliza, atualmente, cada vez mais o gerenciamento de projetos em seus procedimentos

administrativos.

Se para Vergara (2009) “as questões funcionam como um roteiro de pesquisa”, cabe

discutir se o gerenciamento das partes interessadas, incluído nas nove áreas de conhecimento

na 5ª edição do PMBOK, será ferramenta útil na gestão mais eficiente de órgãos da

administração pública, objetivando-se atender as demandas da sociedade por processos

produtivos sustentáveis na aquisição de bens e nas contratação de obras de engenharia com

qualidade, vez que envolverá pessoas durante a realização desses projetos, será restringido por

limitados recursos e permanecerá envolvendo planejamento, execução e controle.

1.3. METODOLOGIA

Se método é um caminho para que não se passe a vida toda percorrendo rios e

afluentes de assuntos aos quais se está ligado, então as taxionomias dessa pesquisa encontrar-

se-ão divididas quanto aos seus fins e quanto aos seus meios (VERGARA, 2009). Na

comparação das duas últimas edições do Guia PMBOK, a quarta e a quinta, estabelece-se

relação explicativa com vistas a pesquisas aplicadas, de finalidade prática, para a melhoria de

processos da administração pública, em especial quando utilizam práticas e conhecimentos

pertinentes ao gerenciamento de projetos básicos de engenharia.

Em que pese as conclusões de Hocayen-da-Silva et al (2008) quanto à fragilidade nas

publicações científicas as quais tratam da área de administração pública e gestão social, ou

ainda em outras áreas da administração, tais como estratégia, estudos organizacionais,

sistemas de informação e administração de ciência e tecnologia, é possível classificar este

artigo como descritivo e metodológico, já que busca, como fim, descrever processos,

mecanismos e relacionamentos existentes na realidade do fenômeno estudado, utilizando-se,

para tanto, de conjunto de categorias ou tipos variados de classificações (NEUMAN, 1997),

bem como associa-se a caminhos e procedimentos para o atingimento de finalidade.

A estratégia utilizada foi, quanto aos meios, a investigação de caráter documental e a

pesquisa bibliográfica, onde foram analisados documentos existentes e artigos publicados

referentes ao gerenciamento de projetos e à área de administração pública. Moreira (2005)

salienta que a pesquisa documental caracteriza-se como processo de levantamento, verificação

e interpretação de documentos, objetivando-se fim predeterminado, a qual pode ser efetuada

ao longo dos anos (MARCONI E LAKATOS,1990), pois as informações estarão arquivadas


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em memorandos, ofícios e publicações de órgãos públicos; em termos bibliográficos, foram

correlacionadas publicações do PMI com postulados teóricos e legislações brasileiras

atualizadas, especialmente a Lei das Licitações, salientando-se tópicos os quais abordem

aspectos gerenciais e de avaliação da qualidade de obras públicas.

2. O GERENCIAMENTO DAS PARTES INTERESSADAS PARA A

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A maior alteração na quinta edição do Guia PMBOK foi a inclusão da décima área de

conhecimento, qual seja, o gerenciamento das partes interessadas, ou stakeholders, no

capítulo 13 do Guia. Trata-se de mudança de aparência singela mas que, no entanto, é capaz

de afetar de modo significativo os processos de comunicação.

Havia entendimentos que os stakeholders estivessem associados ao gerenciamento de

recursos humanos, o que já demonstrava a necessidade de equalização frente aos anseios de

boa governança e aos conceitos de Costa (2005) de despossessão psicológica, social e política

da maioria carente de recursos à sobrevivência, e de May (2010), ao tratar sobre economia

ecológica, a qual se preocupa com internalidades e externalidades oriundas da poluição e com

a distribuição intergeneracional da base de recursos e de distribuição dos lugares ao sol entre

seres humanos e de todas as espécies restantes (biodiversidade).

Ribeiro (2010b) e Goldfinch et al. (2013) ressaltam o dever de o Estado gastar menos

e melhor, com foco na eficiência, fazendo "mais com menos”, vez que a qualidade de suas

compras e contratações, em parcela relevante na indústria brasileira da construção civil, pouco

se evidenciava diante de prejudicadas dimensões sociais, econômicas e ambientais e, em

corolário, do desajuste causado ao tripé da sustentabilidade (triple bottom line).

Criou-se a décima área de conhecimento – gerenciamento das partes interessadas –

todavia, permanecem inalterados os tradicionais grupos de processos, isto é, iniciação,

planejamento, execução, monitoramento e controle e encerramento, conforme representado

abaixo:

Monitoramento e Controle

Execução Planejamento Encerramento Iniciação


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FIGURA 1 – Exemplo de fase simples de projeto, adaptado do Guia PMBOK 5ª ed (2013).

O padrão estruturado na fig. 1 demonstra a integração entre as cinco categorias

conhecidas como grupos de processos do gerenciamento de projeto, cujas interações e

propósitos são adaptados na tabela 1 abaixo:

Grupos de processos do gerenciamento de projeto de obra pública

Grupo Natureza dos processos

Processos de

iniciação

Os processos de iniciação podem representar um novo projeto de obra ou uma nova

fase, bem como a apresentação de projeto em busca de autorizações para início de

novo empreendimento ou fase. No caso de projeto básico de obra pública, tratar-se-á

da fase interna da licitação.

Processos de

planejamento

Nessa fase, desenvolvem-se as soluções escolhidas de forma a fornecer visão global

da obra pública, identificando-se todos os seus elementos constitutivos, com clareza,

por meio do escopo e das especificações técnicas, assim como os requisitos de

projeto os quais constarão das peças técnicas do edital de licitação, composto pelo

caderno de encargos e pelo projeto básico, ou executivo se já houver.

Processos de

execução

A perfeita conclusão de cada fase de uma obra pública será definida pela satisfação

dos requisitos contidos nas peças técnicas do edital.

Processos de

monitoramento e

controle

Esses processos exigem acompanhamento e fiscalização da obra pública, conforme

preceitua o arts. 58 e 67 da Lei de Licitações (8.666/93), estabelecendo-se métricas

de avaliação do progresso físico e de performance dos serviços contratados.

Paralelamente, serão identificadas as áreas as quais necessitem de alterações.

Processos de

encerramento

Exigirá formalidades que corroborem com a transparência da satisfação dos critérios

de recebimento de obra, ou de fase de obra, pública, finalizando-se as atividades

envolvidas nos grupos de processos.

TABELA 1 – Framework ou estrutura dos grupos de processos – adaptado do Guia PMBOK (2013).


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Alencar (2013) afirma que os negativos aspectos do patrimonialismo, fisiologismo e

clientelismo insistem em tomar o lugar do espírito público, todavia, diversos órgãos da

administração pública vêm aplicando conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicas para

projetar atividades as quais satisfaçam requisitos de projetos e de dispositivos legais

orientadores de licitação visando à contratação de obras e serviços de engenharia pela

Administração Pública, os quais, conforme salienta Bräunert (2008), não se limitam à Lei

8.666/93, mas sim, a um conjunto normativo mais amplo, o qual estabelece diretrizes

correlatas a diversos procedimentos legais, técnicos, administrativos e econômicos.

O mais novo Guia PMBOK (2013), ao criar o gerenciamento das partes interessadas,

além das nove anteriormente existentes, corrobora com o conjunto normativo descrito por

Bräunert (2008), tais como a norma técnica publicada pela Associação Brasileira de Normas

Técnicas (ABNT) NBR 26.000 - diretrizes sobre responsabilidade social (2010), a qual

permitiria que as licitações de obras públicas induzissem o particular contratado a

comportamento socialmente responsável, vez que seu desempenho perante a sociedade em

que opera e o impacto no meio ambiente se tornou uma parte crucial na avaliação de seu

desempenho geral e de sua capacidade de continuar a operar de forma eficaz, refletindo-se o

reconhecimento cada vez maior da necessidade de assegurar ecossistemas saudáveis,

igualdade social e boa governança organizacional. O particular contratado está sujeito a uma

investigação mais criteriosa das diversas partes interessadas, em especial aos órgãos de

controle externo e interno de cada administração. A percepção e a realidade do desempenho

em responsabilidade social da organização podem influenciar, além de outros, os seguintes

fatores:

sua vantagem competitiva;

sua reputação;

sua capacidade de atrair e manter trabalhadores e/ou conselheiros, sócios e

acionistas, clientes ou usuários;

a manutenção da moral, do compromisso e da produtividade dos empregados;

a percepção de investidores, proprietários, doadores, patrocinadores e da

comunidade financeira; e

sua relação com empresas, governos, mídia, fornecedores, organizações pares,

clientes e a comunidade em que opera.


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Essa mesma norma técnica deixa claro para a percepção do nível de accountability da

organização que todos os temas centrais de um empreendimento contêm várias questões, e é

responsabilidade de cada contratante, administração pública e o setor privado,

individualmente, identificar quais questões são relevantes e significativas para se abordar, por

meio de suas considerações e por meio do diálogo, com as partes interessadas.

Para Santos e Quelhas (2012), por ser associado à imagem de transparência e

confiabilidade, o conceito de accountability pode ter significado diferente para diferentes

pessoas, também por conta de não se ter um significado correspondente nas línguas

portuguesa, francesa, espanhola, alemã e holandesa, e não ter distinção semântica com

“responsabilidade”.

Dessa forma, como atrativo a mudanças de postura do setor privado, especificamente a

da indústria da construção civil, o conhecimento e aplicação do gerenciamento de projeto

conduz a vantagens competitivas sustentáveis, disponibilizadas no Guia PMBOK, cuja última

edição, segundo o PMI, também se encontra alinhada com a ISO (International Standards

Organisation) 21500 – orientações para gerenciamento de projetos, consolidando-se

complementaridade e validação ao criar plataforma comum que visa ser uma referência para

as organizações, facilitando a transferência de conhecimento e a harmonização de princípios,

vocabulários e processos existentes. Dessa forma, na abordagem deste artigo, cabe destacar

que a norma ISO 21500 mantém correlação com as áreas de conhecimento do Guia PMBOK,

inclusive quanto ao gerenciamento das partes interessadas.

Frequentemente, é possível se deparar com empreendimentos os quais sequer

identificaram as partes interessadas e, como resultado, a administração pública encontra

dificuldades de trabalhar com o que lhes é próprio, isto é, a divergência no enfrentamento de

questões as quais envolvam o sucesso do projeto, ou seja, as variáveis indicadas em Ribeiro

(2010b) para a qualidade e para a sustentabilidade das obras de infraestrutura prometidas para

a Copa de 2014 e para os Jogos Olímpicos de 2016, prejudicadas por aumentos alarmantes de

custos, conforme manifestação do próprio Tribunal de Contas da União, prazos extrapolados,

conforme manifestações dos comitês organizadores dos eventos, e escopos alterados para se

evitar tudo que possa criar arestas com segmentos da “opinião público-eleitoral”.

Em Ribeiro (2010a), destaca-se que a Constituição Federal (CF) de 1988 estabelece,

em seu art. 37, que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da


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legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e estatui, no inciso XXI do

mesmo art. 37, que a contratação de obras, serviços, compras e alienações dar-se-ão mediante

licitação pública que assegure igualdade de condições aos concorrentes, com cláusulas que

estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos

termos da Lei.

Ainda de acordo com Ribeiro (2010a), não há nada de subjetivo no conceito de

satisfação do interesse público, pois, para Limmer (1997), cada empreendimento precisa ser

visto como um projeto que esteja vinculado a cada fase de seu ciclo de vida e, portanto, deve

haver a preocupação de se identificar as partes interessadas em cada fase, destacando que a

busca pela satisfação do interesse público deverá estar presente em todas as etapas, desde a

fase inicial, quando o conceito técnico do empreendimento é desenvolvido. Essa importância

é destacada por Kolltveit & Gronhaug (2004), para quem o conceito de projeto passa pela

solução que satisfaça a funcionabilidade, a qualidade e a capacidade técnica especificada.

Seguindo essa linha, para Marques (2007), a preocupação deve se estender aos resultados

desejados (outcomes), bem como a perfeita operação e os custos de manutenção do projeto.

3. PROCESSOS DO GERENCIAMENTO DAS PARTES

INTERESSADAS EM PROJETOS BÁSICOS DE OBRAS PÚBLICAS

DE ENGENHARIA

O gerenciamento de projeto das partes interessadas em obras públicas de engenharia

exigirá a identificação de pessoas, grupos ou organizações as quais possam impactar ou serem

impactadas pelo empreendimento, de modo que expectativas, aspectos e impactos possam ser

adequadamente analisados, desenvolvendo-se estratégia de gerenciamento a qual considerou,

do ponto de vista técnico, o planejamento, a estruturação e a elaboração do projeto (ABASSI

& AL-MHARMAH, 2000), permitindo-se que todo o trabalho a ser feito seja previamente

determinado e definido, dando a devida importância à fase inicial do empreendimento

(KOLLTVEIT & GRONHAUG, 2004), com vistas à efetividade no envolvimento dos

stakeholders nas decisões e execução do projeto.

Não resta dúvida que obra pública será um resultado único, exigirá esforços

empreendidos temporariamente e, portanto, se enquadra na definição de projeto do Guia

PMBOK (2013), assim como no PMI Lexicon of Project Terms (2012).


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O gerenciamento das partes interessadas demandará monitoramento contínuo o qual

garanta que: (a) novas partes interessadas sejam identificadas; (b) os atuais stakeholders

sejam revisados; e (c) partes interessadas as quais não estejam mais envolvidas sejam

removidas do plano de comunicações. Para tanto, será preciso compreender as necessidades e

as expectativas, encaminhando adequadamente as questões e ocorrências, gerenciando

conflitos de interesses, mantendo o envolvimento das partes interessadas nas decisões e

atividades da obra, cuja satisfação deve ser mantida como objetivo.

O propósito é o de constituir um universo mais simpático aos princípios de governança

da Administração Pública, contando com partes interessadas, de modo que:

1. o Estado aja como proprietário informado e ativo, estabelecendo clara e

consistente política de propriedade, assegurando que a governança seja

conduzida de forma transparente e responsável (accountable), com o

necessário grau de profissionalismo e efetividade (FONTES FILHO e

PICOLIN, 2008);

2. a administração pública deve pautar suas ações em processos recomendados no

gerenciamento de projetos, estendendo essa prática como requisito do projeto

básico;

3. a gestão dos particulares contratados deverá estar definida pela relação de ética

e transparência com todos seus shareholders (acionistas) e stakeholders

(parceiros e atores sociais importantes) durante a execução das obras e serviços

de engenharia;

4. as entidades da administração pública devem identificar os beneficiados e

priorizar os interesses da sociedade (government-to-citizen);

5. as contratadas devem agir como empresas cidadãs, com práticas de integridade

de gestão e proibição total ao suborno;

6. os empreendimentos devem permitir sua operação no prazo esperado;

7. os empreendimentos devem homenagear o binômio custo-benefício, buscando

atender à demanda justificável de médio e longo prazo, inclusive quanto aos

custos operacionais do ciclo de vida (life-cycle costing);


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8. os empreendimentos devem possuir as características técnicas necessárias e

claramente definidas no projetos básicos;

9. devem ser estipuladas programações técnicas realísticas e eficientes, inclusive

como instrumento de solução harmoniosa de pleitos contratuais, buscando-se

respeitar a estimativas de custos previstas no projeto básico, ressalvadas as

variações técnico-normativas aceitáveis e justificáveis;

10. estejam contempladas as dimensões de sustentabilidade sociais, econômicas,

ecológicas, espaciais e culturais em cada projeto básico (SOUZA &

SAMPAIO, 2006).

Os processos de gerenciamento das partes interessadas de uma obra pública, conforme

recomendação do Guia PMBOK (2013), encontram-se descritas na tabela 2 abaixo, podendo

variar em virtude de certas especificidades de cada empreendimento:

Gerenciamento das partes interessadas

Processo Visão Geral do Gerenciamento das Partes Interessadas

Identificação das partes

interessadas

Circunvizinhança, comunidades locais, grupos os quais utilizem o local

como rota de deslocamento, concessionários de serviços públicos, áreas

ou micro-áreas conservadas ou preservadas ambientalmente, enfim,

pessoas, grupos ou organizações as quais possam ter resguardados seus

interesses, envolvimentos, interdependências, influências e potenciais

impactos na qualidade, nos prazos, na conformidade dos orçamentos e

no nível de satisfação do interesse público – isto é, o sucesso do projeto.

Plano de gerenciamento das

partes interessadas

Estabelecimento de estratégia visando a efetividade do envolvimento

das partes interessadas da obra ao longo do seu ciclo de vida. Esses

níveis de envolvimento poderão variar com o tempo, correlacionando-

se com a fase em que a obra se encontrar.

Gerenciamento do

envolvimento das partes

interessadas

Comissões de fiscalização com múnus público e representantes do

licitante contratado precisarão manter processos de comunicação

capazes de encontrar expectativas e necessidades, encaminhá-las

adequadamente, evitando-se frustrações das partes envolvidas através


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do ciclo de vida do projeto.

Controle do envolvimento das

partes interessadas

Trata-se de processo de monitoramento de todas as relações com as

partes interessadas, ajustando-se estratégias e planos de envolvimento

dos stakeholders.

TABELA 2 – Grupos de processos do gerenciamento das partes interessadas – adaptado do novo Guia PMBOK.

Esses processos interagem entre si e com as demais nove áreas de conhecimento e seus

respectivos processos, harmonizados com outros padrões fundamentais globais do PMI,

permitindo-se terminologias consistentes e em alinhamento com a norma ISO 21500. Em que

pese ainda não haver a 5ª edição do Guia PMBOK em português, segue proposta na fig. 2 do

panorama dos processos para os projetos de obras públicas:


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FIGURA 2 – Visão geral do gerenciamento das partes interessadas de uma obra pública, adaptada do Guia

PMBOK (2013).

4. VARIEDADES, DEFINIÇÃO E NÍVEIS DE INFLUÊNCIA DAS

PARTES INTERESSADAS

Visão Geral do

gerenciamento das partes

interessadas de uma obra

pública

Identificação das partes interessadas

1. Entradas

1. Termo de abertura do projeto

2. Compras e aquisições da obra

3. Fatores ambientais locais e regionais

4. Processos de bens e patrimônio

2. Técnicas e ferramentas

1. Análise das partes interessadas

2. Análise de engenheiros e arquitetos

3. Reuniões

3. Saídas

1. Registro das partes interessadas

Plano de gerenciamento das partes interessadas

1. Entradas

1. Plano de gerenciamento do projeto

2. Registro das partes interessadas

3. Fatores ambientais locais e regionais

4. Bens e patrimônio


1. Análise das partes interessadas

2. Reuniões

3. Técnicas analíticas

3. Saídas

1. Plano de gerenciamento das partes interessadas

2. Atualização dos documentos do projeto

Gerenciamento do envolvimento das partes interessadas

1. Entradas

1. Plano de gerenciamento das partes interessadas

2. Plano de gerenciamento das comunicações

3. Registro de alterações

4. Processos de bens e patrimônio


1. Metodologia de comunicação

2. Habilidades interpessoais

3. Gerenciamento das habilidades

3. Saídas

1. Registro de ocorrências

2. Requisições de mudanças

3. Atualizações do plano de gerenciamento do projeto


5. Atualização dos processos organiza-cionais de recursos, bens e patrimônio

Controle do envolvimento das partes interessadas

1. Entradas

1. Plano de gerenciamento de projeto

2. Registro de ocorrências

3. Dados de desempenho da obra

4. Processos organizacionais de recur-sos, bens e patrimônio


1. Sistemas de gerenciamento das informações

2. Análise de engenheiros e arquitetos

3. Reuniões

3. Saídas

1. Informações de desempenho da obra

2. Requerimentos e solicitações de alterações

3. Atualização do plano de gerenciamen-to de projeto


5. Atualização dos processos organizacionais de recursos, bens e patrimônio


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Dado o volume de obras públicas em todas as esferas de governo e de Poderes, o que

se observa é a opinião pública recebendo informações dos meios de comunicação já na fase de

execução dos empreendimentos, quase sempre vinculadas à malverssação de recursos

públicos.

O que se constata, ainda, por intermédio de acórdãos e decisões dos órgãos de controle

externo, tais como Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas estaduais e

municipais, os quais são estranhos ao desenho organizacional de uma administração gestora

de contrato de obra pública, é que a atuação de controle independe da identificação de

demandas de representantes de comunidades locais, ou mesmo regionais.

Obra pública é marcada por especificidades que a diferencia dos demais tipos de

políticas públicas: suas atividades abrangentes interferem em transportes, telecomunicações,

exploração de recursos naturais, educação, saúde, enfim, no curso do mercado como um todo,

constituindo-se em ação direta do poder do Estado, ao qual é permitido constranger a ação de

atores privados, bem como gerar custos ou benefícios concentrados.

O empobrecido registro do histórico de participações de comunidades locais ou

regionais em tomadas de decisões pertinentes a projetos brasileiros conduzem a necessidade

de criação de mecanismos de efetiva identificação e participação de partes interessadas. No

âmbito de um regime democrático, no qual o elemento básico é a eleição da classe

responsável pela condução dos assuntos do Estado, qual a legitimidade de um órgão que

possui seu administrador nomeado politicamente, mas que não identifica e considera as

diversas demandas das partes interessadas no planejamento de obras de engenharia?

Órgãos e entidades da administração pública possuirão estruturas institucionais

desenhadas de modo a garantir a responsabilização, cuja legislação de criação define os

objetivos a serem perseguidos e os procedimentos a serem seguidos (MCCUBBINS, NOLL E

WEINGAST, 1987). Além disso, têm-se também mecanismos como o contrato de gestão, o

pedido de esclarecimento, as audiências instituídas pelo Legislativo, a indicação e arguição de

servidores públicos, as iniciativas do Ministério Público, entre outras medidas as quais

permitem estruturas de accountability horizontal expressiva. O Poder Judiciário torna-se

importante ator, vez que possui prerrogativa de revisar decisões administrativas,

caracterizando-se como um importante momento de responsabilização do administrador.

O desenho institucional também contém mecanismos de transparência e prestação de


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contas, os quais buscam, ao mesmo tempo, evitar a captura por grupos de interesse, e também

inserir a política do órgão ou da entidade no contexto social. A ideia seria incentivar a

expressão de demandas da sociedade diretamente nos processos licitatórios. Entre os

mecanismos citados por Silva (2012) encontram-se a publicidade dos atos e a necessidade de

justificativa das decisões, cujo objetivo seria garantir maior transparência e constrangimento

sobre os administradores, impedindo decisões claramente enviesadas e sem justificativa.

Para a identificação e estabelecimento dos níveis de influência das partes interessadas,

haveria a necessidade de criação de mecanismos, tais como ouvidoria, conselhos consultivos e

as consultas e audiências públicas, bem como a atuação da comissão de fiscalização para

integrar a sociedade diretamente nas atividades empreendedoras, promovendo maior

receptividade às demandas dos diversos grupos sociais e também uma maior difusão de

informação acerca das fases de planejamento da obra pública, evitando-se uma orientação

disjuntiva de distanciamento e aproximação perante a sociedade e os atores do Estado,

oportunizando-se um ambiente no qual duas fontes de pressão podem ser evidenciadas: a

política e a econômica/social.

Fung (2006) estabelece três dimensões as quais resumem os principais aspectos dos

mecanismos de participação:

seleção dos participantes;

modo de comunicação/decisão dos participantes; e

extensão do impacto sobre o resultado.

A dimensão seleção dos participantes encontra-se relacionada com a qualificação

necessária para participar de debates, isto é, as restrições impostas para que determinado ator

possa participar, nesse caso, de questões técnicas de engenharia.

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------------- Estado --------------- ----------------------- Minipúblicos ------------------------ -------- Público ---------

Mais exclusivo Mais inclusiva

FIGURA 3 – Método de seleção de participantes, adaptado de Fung (2006).


17

Ainda, segundo Fung (2006) e Silva (2012), de um modo geral, o universo das partes

interessadas de uma obra pública, e, tem por base dois questionamentos centrais: quem é

elegível para participar? E, como indivíduos se tornam participantes? O eixo da fig. 3,

ordenado da categoria menos inclusiva para a mais inclusiva, tem como primeira forma de

seleção o expertise de cada grupo ou indivíduo, que se caracteriza pelo caráter extremamente

exclusivo e formalizado, exigindo dos candidatos especialização em áreas afins da engenharia

ou arquitetura. Esse sistema de seleção é visto, principalmente, nas câmaras técnicas,

mecanismos de participação que visam à integração de representantes especializados da

sociedade. Já a presença de representantes de classes (leigos e selecionados por diversas

formas) se constitui em uma forma mais inclusiva, na qual é predeterminada a gama de

interesses que poderão se habilitar. Tal forma é comumente vista nos conselhos consultivos,

nos quais representantes das principais classes interessadas na política em questão são

convidados a integrar um órgão de apoio aos formuladores de decisão. A representação de

classes pode tomar uma forma mais ou menos inclusiva, aproximando-se das categorias nos

extremos. A forma menos inclusiva é a participação apenas através da indicação e a forma

mais inclusiva, aquela que se aproxima do sistema aberto no qual, qualquer cidadão estaria

habilitado a participar, tal como as ouvidorias, consultas e audiências públicas.

A segunda dimensão seria o modo de comunicação e decisão, definindo-se a forma

como os participantes interagem com a administração e entre si, e como esses participantes

formulam suas opiniões e tomam decisões.

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Menos intenso Mais intenso

FIGURA 4 – Modos de comunicação e decisão, adaptado de Fung (2006).

Para Fung (2006), esses seis modos de comunicação (os três primeiros) e de tomada de

decisão (os três últimos) podem ser ordenados em uma segunda dimensão a qual varia, de

menos intenso para mais intenso, os níveis de investimento, conhecimento e

comprometimento dos participantes (fig. 4).


18

Os expectadores se constituem numa forma que efetivamente não envolve nenhum

tipo de comunicação ou decisão. A estrutura estabelecida é a de palestras e exposições, nas

quais o participante se torna um mero ouvinte. Já expressão refere-se a uma forma na qual o

participante tem a oportunidade de expressar suas preferências. Contudo, tal forma não

envolve o debate e a formação e transformação de preferências vistos na forma

desenvolvimento. Por último, as formas mais intensas se caracterizam pelo debate contínuo e a

modificação de preferências, em busca de uma decisão coletiva.

Por último, a dimensão extensão da autoridade e influência refere-se diretamente ao

impacto da participação, à ligação entre o que os participantes expressam e o resultado final.

O termo autoridade e influência parece mais adequada para os casos de obras públicas, em

consonância com Fung (2006), dado o padrão de formalidade e hierarquia adstritos ao serviço

público.

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Menos autoridade Mais autoridade

FIGURA 5 – Extensão de autoridade e influência, adaptado de Fung (2006).

Benefícios pessoais se referem à forma na qual o participante não possui expectativa

de influenciar o resultado final. Nesse sistema, o indivíduo se integra ao mecanismo em busca

de benefícios estritamente pessoais, como status ou uma satisfação de um dever cívico (Fung,

2006). Já na forma difusão de informação também não há expectativa de influência direta

sobre o resultado final; contudo, a participação em determinados mecanismos gera uma

visibilidade que pode, por fim, impactar o resultado indiretamente. Este é o caso da

participação de muitos políticos em audiências públicas, nas quais garantem visibilidades para

suas posições através da mídia. Na forma conselho/consulta há a possibilidade real de

influência sobre o resultado final. Contudo, a administração do órgão ou da entidade ainda

reserva para si o direito de aceitar ou não as sugestões advindas dos mecanismos de

participação. Este é o caso dos conselhos consultivos e de algumas audiências/consultas

públicas. Por último, tem-se o sistema de deliberação, no qual as decisões tomadas


19

efetivamente tornam-se políticas. As três dimensões desse modelo, em conjunto,

proporcionam a possibilidade de classificação dos mais diversos mecanismos de participação

social, cujos modos de comunicação podem empregar proposta de Nabatchi (2012) com

processos one-way (fluxo unidirecional de informações, como web sites, por exemplo), two-

way (fluxo bidirecional de informações, como ouvidorias, por exemplo) ou comunicação

deliberativa (oportunidade a todos de ampla manifestação e decisão, com obrigação de ouvir

atentamente). A forma como os participantes são selecionados, como se comunicam e tomam

decisões e a extensão do impacto de tais decisões orientam diretamente se as preferências dos

grupos sociais serão atendidas e quais grupos, especificamente, se beneficiarão e quais não.

In some venues, citizens who participate join in a kind of

cogoverning partnership in which they join with officials to

make plans and policies or to develop strategies for public

action (FUNG, 2006).

Na fig. 6, encontra-se adaptada a estrutura tridimensional do modelo de Fung (2006) e

Silva (2012) para a problemática e o contexto aqui trabalhados.

Extensão da autoridade e influência

Expectador

Expressão

Desenvolvimento

Agregação e negociação

Deliberação combinada

Implementação de técnicas e

ferramentas

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Benefícios pessoais

Difusão de informação

Conselho/consulta

Cogovernança

Deliberação

Seleção dos participantes


20

Comunicação e decisão

FIGURA 6 – Modelo tridimensional dos sistemas de participação, adaptado de Fung (2006).

5. CONCLUSÃO

Há amplo consenso quanto aos anos de 1990 para o Brasil, para os quais se

constituíram a “década das reformas”. O chamado Estado desenvolvimentista, caracterizado

pela forte intervenção no mercado e pela centralização do aparelho do Estado, já demonstrava

relevantes indícios de crise na década de 1980. Portanto, seria preciso que o Estado

funcionasse melhor e a um custo menor, e seguiram-se um dos maiores programas de

privatização do mundo, em especial, no governo Fernando Henrique Cardoso. Por envolver

aspectos de sustentabilidade, é dever do Estado gastar menos e melhor, com foco na

eficiência, fazendo "mais com menos”, o que para o caso das obras públicas, as quais

representam relevante parcela na indústria brasileira da construção civil, verifica-se que as

dimensões sociais, econômicas e ambientais e o tripé da sustentabilidade (triple bottom line)

encontram-se desequilibrados.

Eventos esportivos em nível internacional, a serem realizados nas grandes capitais

brasileiras, provocaram o início de grandes obras de infraestrutura, as quais se encontravam

represadas e descompassadas com as necessidades de crescimento. E, por se tratarem de obras

as quais utilizam recursos públicos, surgem os mecanismos impostos pelas regras de licitação

pública, quer seja em sua fase interna ou externa, divididas pelo momento em que se trazem

as condições do ato convocatório ao conhecimento público, por meio da publicação do edital.

Se na fase interna são possíveis as devidas correções, na fase externa, após a publicação do

edital, qualquer falha ou irregularidade constatada, se insanável, levará à anulação do

procedimento.

De fato, as licitações de obras públicas se constituiram como forma de estabelecer, ao

menos formalmente, uma maior transparência e responsividade da atividade de contratação à

sociedade como um todo. Contudo, para além da constatação desse avanço democrático, a Lei

de Licitações preceitua em seu art. 3º que a licitação destina-se a garantir a observância do

princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a

administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, e em conformidade

com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da


21

publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do

julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos, salientando que a licitação não será

sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao

conteúdo das propostas, até a respectiva abertura.

Em que pese a disposição jurídica, o que se percebe, na prática, é que não há

mecanismos os quais permitam a participação efetiva da sociedade. É o que Nabatchi (2012)

enfatiza: “praticamente nenhuma atenção é dada para o papel da opinião pública”. No entanto,

com o reconhecimento das técnicas e ferramentas do gerenciamento de projetos por diversos

órgãos e entidades da administração pública, o que se propõe é aproveitar a ascensão das

partes interessadas à nova área de conhecimento na quinta edição do Guia PMBOK, criando-

se e a institucionalizando-se arenas inclusivas para atuação de interesses coletivos, as quais

buscariam influenciar o processo de planejamento, proporcionando participação da sociedade

e a devida transparência (disclosure), assegurando-se visibilidade da gestão de contratos de

obras públicas, restando ao gestor assegurar o uso dos conhecimentos disponíveis de

gerenciamento de projetos, a implementação dos mecanismos de participação, os

instrumentos internos de fiscalização e a evidenciação dos resultados.

A proposta deste trabalho de se utilizar o gerenciamento das partes interessadas nas

fases interna e externa das licitações poderá levar em conta as três dimensões as quais

resumem os principais aspectos dos mecanismos de participação: seleção dos participantes,

modo de comunicação/decisão dos participantes, as reciprocidades e a extensão do impacto

sobre o resultado. A dimensão seleção dos participantes refere-se a quem é qualificado para

participar, ou seja, quais são (se há) as restrições impostas para que determinado ator possa

participar. A segunda dimensão, modo de comunicação/decisão, refere-se à forma como os

participantes interagem com a fiscalização da obra, e entre si, e como esses participantes

formulam suas opiniões e tomam decisões. Cabe destacar que, quanto aos modos de

comunicação, haverá processos one-way (fluxo unidirecional de informações, como web sites,

por exemplo), two-way (fluxo bidirecional de informações, como ouvidorias, por exemplo) ou

comunicação deliberativa (oportunidade a todos de ampla manifestação e decisão, com

obrigação de ouvir atentamente). Por último, a dimensão extensão do impacto sobre o

resultado refere-se à ligação entre o que os participantes propõem e o resultado final da

matéria em questão.

Mais do que a simples satisfação do interesse público, o que está em jogo é o


22

adequado balanceamento das dimensões de sustentabilidade de uma obra pública de

engenharia, a qual contemple as demandas da variedade de partes interessadas, sopesados por

intermédio de mecanismos de participação e implementados ainda no planejamento e na

elaboração do projeto básico, utilizando-se dos conhecimentos de gerenciamento dos

stakeholders.

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