Modelos de ordenación del territorio

8/13/2019 Modelos de ordenacin del territorio

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Modelos de Ordenacin del Territorio en Europa:Francia, Alemania y Reino Unido

The Spatial Planning Models in Europe: France,Germany and United Kingdom

Eguzki Urteaga*

INTRODUCCIN

Las administraciones pblicas ordenan el territorio por dos razones esencia-les: por una parte, porque, con la reduccin de los costes de transporte, la loca-

lizacin de las empresas se determina ms libremente, lo que creadesequilibrios econmicos, y, por otra parte, porque el desarrollo urbano pro-voca fuertes concentraciones de individuos que comprometen la cohesin so-cial. As, la ordenacin se beneficia de una fuerte legitimidad, a pesar de poneren juego intereses conflictivos. Por ejemplo, la importancia concedida al peri-taje econmico se enfrenta de forma frecuente al auge de los valores medioam-bientales. Las decisiones tomadas influyen directamente en la vida diaria de laspersonas, que se trate de la construccin de una autopista o del cierre de uncentro educativo. Los retos y las agendas varan segn el hecho de que la deci-

sin sea tomada por el Estado o por una administracin pblica ms prximaal ciudadano, de modo que, en materia de ordenacin del territorio, el nivel enel que se ejercen las competencias revista una importancia estratgica.

La ordenacin del territorio muestra as su verdadera naturaleza: es pol-tica y no puramente instrumental. Expresa una visin del mundo en la cual la

* Departamento de Sociologa 1, Universidad del Pas Vasco. Vitoria, Espaa (e-mail:[email protected]).

Estudios GeogrficosVol. LXXII, 270, pp. 263-289

Enero-junio 2011

ISSN: 0014-1496eISSN: 1988-8546doi: 10.3989/estgeogr.201111


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Estudios Geogrficos, Vol. LXXII, 270, pp. 263-289, enero-junio 2011ISSN: 0014-1496, eISSN: 1988-8546, doi: 10.3989/estgeogr.201111

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reduccin de las diferencias de desarrollo econmico solo representa unafaceta. Teniendo en cuenta esta evolucin, tanto la legislacin francesa de

los aos 1990 como la Constitucin alemana actual, sitan al individuo enel centro del dispositivo, fijndose como objetivo: asegurar a cada ciuda-dano la igualdad de oportunidades sobre el conjunto del territorio y crearlas condiciones de un acceso igualitario al saber. La preocupacin porpromover un desarrollo equilibrado del territorio se expresa en Francia, enAlemania (Marcou, Kistenmacher y Clev, 1994) y en Reino Unido, a pesarde que se traduzca en polticas nacionales distintas en razn de la diversi-dad de las historias nacionales, de las organizaciones poltico-administrati-vas y de las culturas polticas. No en vano, la construccin europeafavorece el proceso de convergencia de los modelos nacionales (Buzelay y

Hannequart, 1994).

FRANCIA: EL MODELO ECONMICO

En Francia, la ordenacin del territorio se inspira inicialmente en una ra-cionalidad econmica que aspira a determinar cientficamente las condicionesde utilizacin ptima del espacio nacional. Ese enfoque ha resultado ser perti-nente durante la fase de expansin rpida posterior a la Segunda Guerra mun-

dial. Hasta 1974, beneficindose de un aumento constante de su PIB, elgobierno ha podido repartir los excedentes para financiar grandes programasde infraestructuras sobre el conjunto del territorio. Desde entonces, la escasezde recursos y el deterioro de la situacin econmica han obligado las adminis-traciones pblicas a modificar su problemtica de accin. Han reducido el n-mero de intervenciones para conceder los recursos en funcin de lasnecesidades determinadas por situaciones concretas, es decir sobre la base deprogramas precisos, a menudo propuestos por cargos electos locales (Laboriey otros, 1985).

La ordenacin del territorio es una competencia que ha dependido durante

un largo periodo del poder discrecional del Estado. Ningn texto jurdico fijalas grandes orientaciones de la ocupacin del suelo, de modo que dependa dela iniciativa gubernamental. Durante un largo periodo, las decisiones han sidotomadas en funcin de la coyuntura, en el marco de los comits interministe-riales para la ordenacin del territorio (CIAT), y segn los proyectos de cam-bios estructurales a travs de la planificacin. A partir de 1963, estasdecisiones han sido preparadas por la Dlgation lamnagement du terri-toire et laction rgionale (DATAR).


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El monopolio del centro

Hasta 1982, la organizacin territorial francesa se basa en dos principios: laigualdad y la unidad. Se caracteriza por la divisin en departamentos, queconstituyen las circunscripciones bsicas para la intervencin de las adminis-traciones centrales, y por la instauracin del prefecto (delegado del gobierno)que representa el gobierno.

La unidad del poder de decisin. El esquema de la organizacin poltico-ad-ministrativa francesa ha variado poco a lo largo de los ltimos siglos: el go-bierno central, a pesar de cerrar los ojos sobre la diversidad de las prcticas,aparece como el lugar en el que se concentra la autoridad coordinadora y apartir del cual emergen las principales decisiones polticas. Francia dispone de

una administracin central en la cual el 95% de los funcionarios ejercen susactividades en el marco de los servicios externos, teniendo en cuenta que lacircunscripcin privilegiada es el departamento. En el nivel departamental, elprefecto integra la oferta de servicios pblicos nacionales y dispone de una re-lativa autonoma que le permite defender los intereses del territorio en el cualejerce sus competencias. La organizacin del espacio consagra la sobreposi-cin de las circunscripciones administrativa y poltica. El departamento es unverdadero instrumento de gestin administrativa y constituye la sede de lamayora de los servicios externos de las administraciones centrales.

El prefecto se encuentra en el centro del dispositivo administrativo. El mo-delo clsico de la administracin territorial es el siguiente: el prefecto, respon-sable de la aplicacin del presupuesto departamental, interviene a menudoante las administraciones centrales para defender los intereses del territoriodel que es responsable. El poder se estructura a su alrededor (Grmion,1976). En cada circunscripcin, su funcin consiste en unificar las interven-ciones estatales para asegurar su adaptacin a la coyuntura especfica del lu-gar, siempre y cuando garantice el respeto del inters general. Por lo tanto, lainstitucin prefectoral asegura la cohesin de la accin gubernamental sobreel territorio nacional. En 1964, con las primeras verdaderas acciones de orde-

nacin del territorio, aparece la modificacin de la funcin prefectoral. Efecti-vamente, para acompaar el desarrollo econmico del pas, el gobierno decidemodernizar el aparato de Estado. Con ese objetivo, crea una nueva circuns-cripcin administrativa, la regin, cuyas dimensiones parecen adaptarse mejorque las de los departamentos a la elaboracin e implementacin de polticaspblicas que exigen importantes infraestructuras. A la cabeza de esta nuevacircunscripcin se halla el prefecto de regin que se encarga de movilizar a losactores profesionales gracias a un dispositivo administrativo de participacin.


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Las reformas emprendidas desde 1982. A lo largo de los aos 1980, la trans-formacin institucional se encuentra en el centro de la poltica gubernamental

de ordenacin del territorio. Ministro del Interior entre 1981 y 1984, GastonDefferre tiene la intima conviccin, forjada a lo largo de su dilatada experien-cia como cargo electo de Marsella, que la modernizacin del Estado pasa porla descentralizacin. Su poltica parte de una constatacin: en Francia, el go-bierno ha privilegiado sistemticamente la coherencia del espacio nacional, esdecir la iniciativa del centro, a la autonoma de las administraciones locales.Ese mtodo muestra sus lmites puesto que no consigue movilizar a los acto-res locales cuya participacin es necesaria para el desarrollo socioeconmico.En ese sentido, conviene actuar sobre el segundo elemento del sistema, modi-ficando la relacin de autoridad entre el centro y la periferia. Esta poltica se

corresponde con el proyecto socialista de 1980 segn el cual solamente el de-sarrollo de una administracin regional poderosa y democrtica puede arran-car al Estado central el control de toda una serie de decisiones pblicas, talescomo las funciones de direccin econmica, fsica, administrativa y jurdicaque no pueden estar descentralizadas nicamente en los niveles departamen-tal y municipal (Parti socialiste, 1980).

La ley del 2 de marzo de 1982, conocida como ley Defferre, es decisivaporque modifica la estructura de autoridad relativa a las iniciativas en mate-ria de ordenacin del territorio. La reforma consagra la creacin de adminis-

traciones territoriales de pleno ejercicio en los escalones departamental yregional. Desde entonces, las redes de poder convergen hacia los presidenteselectos de las asambleas y no hacia los prefectos. Sin embargo, la ley con-serva los antiguos permetros as como el principio de la coincidencia entresus fronteras y las de la organizacin administrativa del Estado. Por lo tanto,el criterio demogrfico no es tomado en consideracin porque habra con-ducido a modificar los lmites de las unidades territoriales. La reforma co-noce un xito incuestionable: las administraciones locales adquieren unareal autonoma. Si los cambios acontecidos a escala municipal son de pocaimportancia, son considerables para los departamentos y las regiones. A par-

tir de 1986, fecha de la primera eleccin regional, todas las administracioneslocales se benefician de la legitimidad que confiere la eleccin al sufragiouniversal directo.

As, el entorno poltico se transforma desde el inicio de la dcada de los1980 porque el gobierno central pierde el monopolio de la intervencin p-blica (Sadran, 1992). Para adaptar su accin al contexto marcado por la auto-ridad adquirida por la Unin Europea y las administraciones descentralizadas,el ministro del Interior y de la Ordenacin del Territorio, Charles Pasqua,


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lanza una consulta nacional en 1993. Esta consulta cambia la naturaleza delos debates. No se trata solamente de elegir el mtodo ptimo para iniciar el

desarrollo de cada regin, sino de poner en marcha una poltica constitucio-nal de acompaamiento de las reformas estatales. Desde entonces, el objetivode la accin pblica es crear los incentivos necesarios para asegurar la movili-zacin a favor del desarrollo territorial. Concebido durante un largo periodocomo un componente de la poltica econmica, incluso de la poltica social, laordenacin del territorio se transforma progresivamente, tomando en cuentatodos los aspectos de las relaciones que mantienen el ciudadano con el territo-rio al que pertenece.

Por lo cual, la valorizacin del paisaje y la conservacin del patrimonioecolgico estn integrados en los objetivos as como el equipamiento en ma-teria de infraestructuras y los servicios de proximidad. La ley que resulta deese debate fija un marco general que asegura la coherencia de la accin p-blica as como la movilizacin de todos los actores del desarrollo econ-mico, social y cultural (DATAR, 1993). Los prefectos de regin tienen laresponsabilidad de organizar y de coordinar la concertacin con los Conse-

jos regionales. Se pone el nfasis en las interacciones entre el Estado cen-tral y las regiones. El objetivo es garantizar la unidad del pas por mediacinde un prefecto fortalecido, de manera a equilibrar la demanda, necesaria-mente heterognea, expresada por las instituciones locales. La hiptesis so-bre la cual se basa la accin pblica es, por lo tanto, la de un inters generaldefendido por el prefecto ante el inters particular representado por los car-gos electos locales. Segn esta lgica, para restablecer la solidaridad nacio-nal y la igualdad de oportunidades, conviene reafirmar la presencia delEstado en el escaln local. Se trata de desconcentrar alrededor del prefectode regin, los servicios de planificacin, de ordenacin del territorio y de ac-cin econmica (DATAR, 1994).

Ese debate desemboca en la ley del 4 de febrero de 1995 que define la ac-cin pblica cuyo efecto consiste en corregir las desigualdades de condi-

ciones de vida de los ciudadanos vinculados a la situacin geogrfica y a susconsecuencias en materia demogrfica, econmica y de empleo. Pretendecompensar las deficiencias territoriales. En esta perspectiva, la poltica deordenacin del territorio se modifica y tiende a convertirse en un meca-nismo de coordinacin: las polticas de desarrollo econmico, social, cul-tural, deportivo, educativo, formativo, de proteccin del medio ambiente, deempleo y de mejora de la calidad de vida contribuyen a la realizacin de susobjetivos.




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La polarizacin del espacio

A partir de 1963, la accin pblica se construye segn una triple dinmicaque tiende a reproducir el sistema en sus caractersticas esenciales.En el primer eje de intervencin, se privilegia la estrategia de los grandes

proyectos. El impulso dado por el centro resulta de la tradicin colbertista deun Estado promotor del desarrollo econmico. La ordenacin del territorio seha edificado sobre la idea, proveniente de los trabajos de Franois Perroux(1993), que, para combatir los efectos negativos de la concentracin de las ac-tividades en ciertas zonas del territorio, conviene crear otros polos para reo-rientar los flujos econmicos hacia arriba, si es posible con el apoyo de lasadministraciones locales interesadas. As se deciden una serie de operaciones

de gran envergadura como la de Dunkerque (una ciudad devastada durante laSegunda Guerra mundial que se convierte en el primer exportador mundial dehierro) o de Nantes-Saint-Nazaire donde se crea un importante centro petro-qumico y de astilleros.

En el segundo eje, el voluntarismo racionalizador del Estado central, parahacer frente a la dispersin de los recursos y de las competencias, imagina fr-mulas de restructuracin municipal o favorece una mejor gestin de las grandesaglomeraciones. Los resultados decepcionantes de este mtodo de trabajo mues-tran hasta qu punto, para conseguir una dinmica, el centro debe contar sobre

el apoyo de los responsables locales. En 1976, el informe Guichard (1976) su-braya que existen todava 32.405 municipios con menos de 2.000 habitantes.En el tercer eje, la creacin de los polos secundarios traduce la perpetua-

cin de un modo de razonamiento que privilegia la relacin centro-periferia.El impulso viene de Pars, eventualmente relevado por un intermediario re-gional o local. A este propsito se puede citar la poltica de las metrpolis deequilibrio que, a partir de 1963, deban contrarrestar la influencia de Pars,ofreciendo a la poblacin de la regin concernida los servicios que buscaba enla capital hasta entonces. La poltica de las metrpolis de equilibrio conciernea las siguientes ciudades: Lille, Nancy-Metz, Estrasburgo, Lyon, Marsella,

Toulouse, Burdeos y Nantes.Adems, a lo largo de los aos 1950, la Comisara general del Plan pone en

marcha programas de reconstruccin. El punto de vista territorial solo se inte-gra entonces en la reflexin de manera marginal y relativamente terica, por-que la lgica dominante es macroeconmica y sectorial, utilizando el pascomo circunscripcin nica. La idea de una necesaria articulacin entre la pla-nificacin global y las iniciativas regionales solo emerge a partir del inicio delos aos 1960.


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ALEMANIA: EL MODELO FEDERAL

En Alemania, del Oeste sobre todo, la ordenacin del territorio se caracte-riza por su desarrolla bajo la iniciativa de actores locales, en reaccin a la ur-banizacin descontrolada. Por lo cual, la accin est fundada, en su origen, enuna verdadera demanda social que tiene como objeto el control del entornoen el que viven las personas. La intervencin se inspira de las investigacionesde Walter Christaller (1933) que consideran la regin como el buen nivel deanlisis. Considera que la disposicin de las relaciones entre los individuos in-fluye sobre el desarrollo socioeconmico. Este razonamiento se generaliza sindemasiada dificultad en un pas cuya organizacin territorial se caracterizapor la dispersin. El Estado es federal, lo que implica que las regiones o Lan-

der disponen de amplias competencias. La estructura urbana no privilegianinguna ciudad, de modo que Hamburgo o Mnich tienen una importanciapoltica y econmica comparable a la de Bonn, capital de la RFA desde el finalde la Segunda Guerra mundial y hasta la reunificacin del pas.

Jurdicamente, la poltica de ordenacin del territorio encuentra sus races enla obligacin constitucional hecha a los gobiernos de garantizar la homogenei-dad de las condiciones de vida. Hasta 1990, esta responsabilidad es de natura-leza similar a la que se impone a los dems pases industrializados: lasadministraciones pblicas deben intentar reducir las disparidades entre los Lan-

der del Norte, que se enfrentan a las reestructuraciones industriales, y los del Sur,cuyo desarrollo se adapta mejor al mundo contemporneo. Pero, desde ese pe-riodo, el pas conoce una situacin especfica. Tras la unificacin de la RepblicaFederal de Alemania (RFA) y de la Repblica Democrtica de Alemania (RDA),el gobierno pone en marcha unos mecanismos destinados a reducir nuevos dese-quilibrios que provocan diferencias de desarrollo considerables. Lo que obliga lasautoridades a revisar la ley de ordenacin del territorio el 28 de abril de 1993.

Una tradicin de segmentacin del poder

La estructura federal del poder se basa en una tradicin antigua que garan-tiza la independencia de las administraciones locales que componen el pas.En el mbito de la ordenacin del territorio, la autoridad est vinculada alprincipio de autonoma del Lander1. Es completado por la densidad de las in-

1 Alemania es una federacin de diecisis estados llamados Lnder (singular Land, pas oestado en alemn) o, de forma no oficial, Bundeslnder (singular Bundesland, estado fede-




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terrelaciones que se desarrollan entre el Lander y el Bund as como entre elKreise y los municipios.

Un poder de decisin secuencial. En materia de ordenacin del territorio, elpoder de decisin se ejerce en funcin de un modelo secuencial en el cual cadaescaln dispone de una competencia propia destinada a promover un desarrolloglobal integrado. El Land es una entidad territorial de naturaleza estatal queejerce las principales competencias en materia de ordenacin del territorio.Desde una visin constitucional (1969), la articulacin entre las decisiones fe-derales y locales puede producirse en el marco de las misiones compartidas, esdecir en una colaboracin entre el Bund y los Lander. Desde 1965, una ley org-nica impone a cada Land la necesidad de planificar la utilizacin del espacio.Ejerce esta funcin en asociacin con tres escalones administrativos:

Los municipios son los nicos en disponer de una competencia generalen el mbito de los asuntos locales. Desde 1965 y hasta 1975, una re-forma de las estructuras municipales ha sido emprendida. Al trminode ese proceso de cambio, el nmero de municipios ha pasado, en Ale-mania del Oeste, de 24.304 a 8.506, y su poblacin media es de 10.800habitantes.

rado). Los Lnder son sujetos de derecho internacional originarios con personalidad estatalpropia, aunque slo la ejercen entre s y son representados en el extranjero por el Estado fede-ral. Cada uno de los diecisis estados federados tiene su propio gobierno y parlamento (elLandtag).

A nivel nacional, los gobiernos de cada estado federado estn representados en el ConsejoFederal (Bundesrat). De los diecisis estados federados hay tres (Berln, Bremen y Hamburgo)que son ciudades. Algunos estados federados estn subdivididos en regiones administrativasllamadas Regierungsbezirk. Estos Regierungsbezirke estn a su vez divididos en Landkreise (dis-tritos) y Kreisfreie Stdte (ciudades-distrito). A diferencia del sistema espaol de ComunidadesAutnomas, todos los estados federados alemanes tienen los mismos poderes y competencias.Los artculos 70-75 de la Constitucin alemana definen las reas de competencias que pertene-

cen al Estado federal y las pertenecientes a los pases federados.A lo largo de la historia de la Repblica Federal Alemana, el Estado federal tendi a asumircada vez ms competencias, admitiendo al mismo tiempo una mayor participacin de los go-biernos de los estados federados a travs del Bundesrat. Sin embargo, esto provoc una mayorcomplejidad del sistema legislativo e impidi tomar decisiones rpidas, llevando incluso a unvirtual bloqueo legislativo siempre que el partido de oposicin en la cmara baja del Parla-mento alemn (Bundestag) lograba la mayora de los escaos en el Bundesrat. Por lo tanto,desde 2006 se est tramitando la llamada Reforma del Federalismo para reordenar las compe-tencias del Estado federal y los estados federados, restando atribuciones al Bundesrat y aumen-tando los poderes genuinos de los gobiernos regionales.


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Los Kreise son unas administraciones locales de nivel superior. En la an-tigua RFA, su nmero es de 237 y cada una recubre una superficie de al-

rededor de 1.000 kilmetros cuadrados para una poblacin de 170.000habitantes. El Kreise rene los municipios de su circunscripcin, exceptolas ciudades de ms de 100.000 habitantes. Sus competencias pueden sercomparadas a las de los departamentos franceses y de las diputaciones es-paolas. Disponen de competencias propias en materia social o de infra-estructuras viarias, su intervencin es facultativa en el mbito econmicoy ejerce funciones desconcentradas para el Land.

La regin no es una entidad territorial sino una circunscripcin adminis-trativa cuyo corte est fijado por el Land en funcin de las necesidades deplanificacin de las intervenciones en materia de ordenacin del territorio.

La bsqueda del consenso caracteriza la toma de decisin. Las institucio-nes federales no disponen de medios de intervencin especficos y las decisio-nes fundamentales son tomadas en el marco del Bund y de los Lander. ElMinisterio Federal de la Ordenacin del Territorio se encarga de concebir yformular la poltica nacional, de asegurar el respeto de los principios enuncia-dos por la ley y de preparar el informe que el gobierno presenta en el Bundes-tag. Este ministerio no dispone de ninguna autoridad sobre los demsministerios federales, mientras que los Lander conservan el libre ejercicio desu competencia, es decir que su influencia se ejerce a travs de la persuasin,por ejemplo cuando asegura la secretaria de los organismos de coordinacin yde asesoramiento.

La conferencia de los ministros de Ordenacin del Territorio es el ms im-portante de las instituciones comunes del Bund y de los Lander. Ha sido crea-da en 1967 para armonizar los principios generales de las polticas deordenacin del territorio. La administracin de cada Land asegura la planifica-cin relativa a su espacio segn unas modalidades de organizacin propias. ElBund est representado en ese escaln. Simplificando, se puede decir que elBund define les orientaciones y los principios fundamentales a escala nacio-

nal. En ese marco, el plan de equipamiento del Land fija los objetivos y losprincipios de ordenacin del territorio. El plan regional determina las priori-dades cuya adaptacin se realiza en los municipios a travs de los planos deocupacin del suelo.

Unos recursos fiscales compartidos. El reparto de los recursos fiscales consti-tuye la base sobre la cual se sustenta la autonoma tanto de los Lander comode los municipios. No obstante, la importancia de las diferencias entre las dis-tintas partes del territorio nacional ha impuesto hacer un llamamiento a la




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funcin redistributiva del poder central y completar las perecuaciones fiscalescon subvenciones. La perecuacin constituye el instrumento principal de la

poltica de ordenacin del territorio. Su principio est fijado por los textosconstitucionales y su aplicacin implica la intervencin del Bundesrat. De ma-nera general, el mecanismo tiene un doble fundamento: el hecho de compartirimpuestos comunes a las administraciones (Estado, Lander, municipios) y laperecuacin. Desde 1969, ms del 85% de los ingresos fiscales de los Landerprovienen de su participacin en el producto del IVA y del IRPF que compar-ten (50%) con el Bund. No obstante, para asegurar la homogeneidad de lascondiciones de vida sobre la totalidad del territorio, una perecuacin hori-zontal ha sido instaurada. Se obtiene a partir del producto del IVA concedido acada Land segn un modo de clculo que privilegia el criterio demogrfico.

En el marco de la perecuacin horizontal, en 1991, cerca de 4 millones deDeutsche Mark (2.045.167 de euros) son transferidos. Sobre los diez Landerque componen la antigua RFA, tres (Hesse, Hamburgo, Bade-Wurtenberg) soncontribuyentes netos y dos (Baviera y Renania del Norte-Wesfalia) se sitanen una posicin intermedia. Este dispositivo es completado por importantestransferencias verticales provenientes del Bund hacia los Land menos dotados.La perecuacin a escala municipal est organizada por cada Land segn reglasy principios establecidos por la ley fundamental y las leyes federales. Subven-ciones del Bund vienen completar los mecanismos de perecuacin automtica

cuando una administracin local se ve afectada por una carencia econmica ofinanciera particular. Estas ayudas son concedidas a los Land, incluso cuandoel destinatario final es un municipio. De ese modo, la entidad territorial inter-media dispone de la totalidad de la informacin relativa a su territorio. En elseno de cada Land, la ley fundamental impone la concesin a cada municipiode un porcentaje de su participacin al producto de los impuestos comunes.

Los objetivos a largo plazo

La ley bsica y la ley federal sobre la ordenacin del territorio fijan los ob-jetivos en funcin de los cuales las entidades territoriales deben intervenir.Por lo tanto, las normas que enmarcan la accin de las autoridades locales sona la vez impositivas y estables. Ese modelo busca crear las condiciones deexistencia equivalentes en todas las regiones del territorio alemn, aunque larealizacin de dicho objetivo se base en la autonoma de los actores locales.Los objetivos apenas han variado desde su primera formulacin en 1961 enun informe titulado La ordenacin del territorio en Repblica Federal de Alema-


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nia. Define la ordenacin del territorio como la relacin ptima entre el serhumano y el espacio, teniendo en cuenta los aspectos econmicos, sociales y

geogrficos del medioambiente. A partir de entonces, se subraya la importan-cia de las condiciones de vida de los habitantes. Ms recientemente, se ha aa-dido el respeto de la naturaleza en nombre de la responsabilidad hacia lasfuturas generaciones.

El desarrollo del tejido local es el principal vector de ordenacin del terri-torio que, como lo precisa la ley de 1965, debe servir la plena realizacin de lapersona en la comunidad. En ese contexto, se tienen en cuenta las condicio-nes naturales, tales como las exigencias econmicas, sociales y culturales. Lalgica de la accin consiste en dejar suficiente autonoma a los actores econ-micos y sociales para crear una dinmica local basada en la proximidad y la

complementariedad de los equipamientos y de las actividades. La interven-cin se sustenta en los espacios urbanos en funcin de su poblacin. Los cen-tros se definen por las instalaciones de abastecimiento disponibles, lapoblacin y las distancias consideradas como razonables. La poltica con-cierne igualmente a los ejes de transporte y de comunicacin en los escalonesnacional y regional para reforzar las interacciones entre los centros as identi-ficados. La planificacin de los transportes se beneficia de una cierta autono-ma en razn del poder de los actores implicados.

EL REINO-UNIDO: EL MODELO SOCIAL

En el Reino Unido, el declive de las industrias tradicionales del norte delpas, en el inicio de los aos 1930, ha motivado las intervenciones del go-bierno en materia de ordenacin del territorio. Los desequilibrios entre regio-nes prosperas y territorios empobrecidos por la evolucin industrial sonconsiderables, ya que la lnea de demarcacin hace aparecer una oposicin en-tre un Sur relativamente rico y un Norte progresivamente empobrecido. Es larazn por la cual la accin se focaliza prioritariamente en la revitalizacin de

las zonas devastadas por la crisis, siguiendo una estrategia que privilegia eltratamiento puntual de las dificultades en lugar de llevar a cabo una polticaglobal de desarrollo econmico. La concepcin britnica de la poltica de or-denacin del territorio se fundamenta, por lo tanto, en unas preocupacionesde orden social. Encuentra su origen en el informe Barlow publicado en 1940que pone de manifiesto una relacin de causalidad entre los desequilibrios re-gionales y la estructura industrial. Cuando el declive de la industria lleva con-sigo el de la regin en su conjunto se habla de efecto estructural. El objetivo


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del esfuerzo realizado desde la gran depresin es reintroducir el trabajo enlas zonas en declive. Esta opcin es reafirmada en 1983 por el Primer minis-

tro: la poltica tiene objetivos sociales puesto que pretende crear empleo.

Compartimentacin del poder central

La accin de ordenacin del territorio se caracteriza en el Reino Unido porla voluntad de mantener el control del gobierno sobre las decisiones estratgi-cas as como sobre sus implementaciones. Todos los proyectos que pretendendesconcentrar elementos del poder de decisin sobre las autoridades locales,servicios externos de las administraciones centrales o entidades territoriales

han fracasado.Un poder de decisin disperso. Aunque la poltica de ordenacin del territo-

rio provenga principalmente del gobierno, su integracin sigue siendo limi-tada, como lo demuestran, por una parte, el reparto de las competencias entrelos diversos escalones de la pirmide jerrquica, y, por otra parte, los mtodosutilizados por los actores que cooperan. La concentracin de las competenciasen dos puntos, en la cima de la jerarqua y en el escaln intermedio, provienede las propuestas del informe Redcliffe-Maud en 1974. Desde la entrada en vi-gor de las conclusiones de ese informe, el Reino Unido es el nico pas euro-

peo en el cual la circunscripcin administrativa bsica ha sido desposeda dela mayor parte de sus poderes en beneficio de las administraciones de nivelsuperior, el distrito (cuyo tamao es llevado a 100.000 habitantes) y el con-dado (cuyo tamao es llevado a 750.000 habitantes). Este ltimo es el escalnintermedio en el cual se produce la adaptacin de las decisiones concretas alos principios enunciados por la autoridad central. Ese reparto de las respon-sabilidades reduce a poca cosa el impacto de las deliberaciones de las peque-as entidades territoriales que, al carecer del estatus de gobierno local, nopueden acceder al producto de los ingresos fiscales.

Esta reforma, que ha tenido como consecuencia una fuerte disminucin

del nmero de autoridades locales en Inglaterra y en el Pas de Gales (de1.400 a 422), no ha inducido ninguna poltica urbana especialmente notable,puesto que las ciudades del Reino Unido obtienen resultados mediocres en lasevaluaciones internacionales, sea cual sea el criterio elegido, el entorno ur-bano, las infraestructuras, la poltica cultural o educativa. En conformidadcon el enfoque sectorial privilegiado, el Reino Unido no dispone de ningnorganismo central responsable de la coordinacin de las acciones de ordena-cin del territorio. Cada ministerio, incluso cada departamento, interviene


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con sus competencias propias, sin que ningn operador principal se encarguede reducir las divergencias y los conflictos de objetivos. As, el desarrollo del

comercio exterior siempre ha constituido un objetivo prioritario del gobiernoy nunca ha dudado en conceder derogaciones para la implantacin de empre-sas cuyos productos se venden en los mercados extranjeros.

Las empresas nacionalizadas han elaborado sus propias estrategias fuera decualquier concertacin con los responsables de la ordenacin del territorio enlos ministerios concernidos. El gobierno les ha fijado normas de competitivi-dad a escala nacional en lugar de imponerles coacciones en cuanto a su locali-zacin. Esta estrategia organizativa se encuentra igualmente en el seno decada administracin. Es el caso del Ministerio de Comercio y de Industriadonde la direccin encargada de las relaciones con las empresas limita, en la

medida de lo posible, las relaciones entre los servicios de la accin regionalpara evitar que las empresas seleccionadas sean solicitadas para unas implan-taciones regionales. De manera ms general, los ministerios competentes enmateria de desarrollo local mantienen escasos contactos con los servicios res-ponsables de la planificacin urbana. Estos, despus de haber pertenecido alMinisterio de Vivienda y de Administraciones Locales, dependen actualmentedel Ministerio del Medioambiente desde 1971. Ese Ministerio gestiona todaslas cuestiones relativas al entorno de los ciudadanos (proteccin del medio-ambiente, urbanismo, vivienda). En 1992, los 9/10 de los gastos de ese Minis-

terio han sido afectados a las entidades locales.La financiacin con subvenciones. En el mbito de la financiacin, la autono-ma de las administraciones locales es casi inexistente en la medida en que loscrditos de los que disponen son ante todo subvenciones concedidas por elgobierno central, prioritariamente para luchar contra el desempleo. Hasta1970, las polticas de ordenacin del territorio han consistido principalmenteen acciones a favor de las regiones manufactureras que se han convertido pro-gresivamente en atractivas para las inversiones. El proceso de decisin estdominado por el poder discrecional de los altos funcionarios. Una ciertatransparencia de los criterios de concesin ha sido instaurada al inicio de los

aos 1960 cuando se ha previsto que una tasa de desempleo del 4,5% consti-tua el lmite a partir del cual los municipios podan pretender recibir esta in-demnizacin. Ese inicio de autonoma ha sido considerado rpidamente comodemasiado rgido. Los responsables gubernamentales deseaban disear unmapa sobre el cual la definicin de las regiones asistidas sera flexible, de ma-nera a conservar un gran margen de maniobra para localizar las empresas. Lasadministraciones locales, por el contrario, para garantizar el respeto del prin-cipio de igualdad deseaban un mapa rgido, construido a partir de criterios


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objetivos. Teniendo en cuenta el carcter polticamente conflictivo de estascuestiones, no han sido sometidas al Parlamento.

Las realizaciones

La poltica britnica de ordenacin del territorio se caracteriza por la estre-cha especializacin de sus objetivos: actuar sobre el empleo para dinamizar laszonas vctimas de la crisis industrial. Por lo tanto, la lgica de accin no es au-tnoma sino que depende del nmero de desempleados.

La competencia entre las administraciones locales. Al optar por unas inter-venciones pragmticas, el Reino Unido nunca ha dispuesto de una poltica in-

tegrada de ordenacin del territorio, ya que cada entidad prosigue sus propiosobjetivos en funcin de sus prioridades. La competencia entre administracio-nes territoriales ha sido favorecida por la ley de planificacin (1947) que con-fa a diferentes autoridades locales la responsabilidad de ordenar el espacio enlas ciudades y sobre los territorios adyacentes. La poltica a favor de las ciuda-des ha tomado una importancia considerable a lo largo de los aos 1980. Noobstante, bajo la presin de las restricciones presupuestarias, viene a competircon la accin relativa al desarrollo regional. Sobre la base del incremento delos recursos que les procura la entrada en la agenda poltica de las dificultades

que encuentran, las administraciones locales han desarrollado redes que lesconfieren un acceso directo al gobierno central.En ese marco, presentan proyectos que pueden no tener en cuenta los inte-

reses generales de la regin en la que se sitan. Por lo tanto, prevalece la com-petencia entre administraciones locales para la consecucin de subvencionesen detrimento de la cooperacin. Efectivamente, ese tipo de procedimientosprivilegia las relaciones bilaterales entre el gobierno central y las administra-ciones locales, prohibiendo as cualquier posibilidad de coherencia horizontalbasada en la comunidad de intereses entre las autoridades descentralizadas. Siesta organizacin induce una competencia exacerbada entre las administracio-

nes locales para la consecucin de subsidios, provoca igualmente la fragmen-tacin de sus estructuras, que deben especializarse para negociar con laadministracin central cuya racionalidad y procedimientos difieren (Ander-son, 1992).

Una accin de desarrollo econmico regional se ha inspirado en la polticafrancesa de planificacin. Pero, los representantes locales del Ministerio deAsuntos Econmicos se han enfrentado a dificultades en su implementacin.Han debido hacer frente a una doble presin puesto que, a la imagen de sus


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superiores jerrquicos, trabajan a largo plazo, mientras que el Tesoro les im-pone unas normas a corto plazo. Adems, en la prctica, no consiguen resistir

a las presiones de los actores encargados de la urbanizacin. Sacando las con-secuencias de esta experiencia, el gobierno decide transferir estos servicios lo-cales al Ministerio de Vivienda y Administraciones Locales (desde entonces,estos servicios han cambiado de nuevo de vinculacin administrativa puestoque dependen del Ministerio del Medioambiente). En consecuencia, los inten-tos de regionalizacin de un plan nacional han perdido su impacto. Se consi-dera, sin embargo, que esta poltica ha dado resultados positivos porque hapermitido reequilibrar el potencial de atraccin de diversas partes del territo-rio, en particular gracias a la mejora de los medios de comunicacin. No obs-tante, la cuestin sigue siendo la misma: los mecanismos de accin han sido

pertinentes, teniendo en cuenta el objetivo inicial, que consiste en crear em-pleo? Posteriormente, considerada como demasiado discriminante, la polticade planificacin regional ha sido sustituida por una accin ms especfica-mente orientada hacia los centros urbanos.

La implantacin de las actividades. El centralismo poltico y administra-tivo ha determinado una organizacin territorial jerarquizada en la cual laimportancia de las ciudades est directamente vinculada a su peso demogr-fico. Como consecuencia de ello, la metrpoli-capital acapara las funcionesde rango superior: todas las redes giran a su alrededor. Sin embargo, a lo

largo de los aos 1980, se inicia el proceso de deslocalizacin. Personas yempleos abandonan las grandes ciudades y las zonas antiguamente indus-trializadas para instalarse en espacios casi-rurales. Los permisos de implan-tacin han constituido, durante un largo periodo, uno de los principalesinstrumentos de intervencin en materia de ordenacin del territorio.Puesta en marcha en 1947, esta poltica se fundamenta en medidas incitati-vas o disuasorias segn las zonas geogrficas, para frenar el incremento de laactividad de ciertos puntos del territorio y para favorecer su desarrollo enotras zonas. Las instalaciones en el Sur y en los Midlands, por ejemplo, hansido claramente limitadas por la reglamentacin central. Despus de 1972,

no obstante, el rigor del control se debilita y, en 1981, el gobierno de Marga-ret Thatcher lo suprime.

Asimismo, a partir de 1946, el Reino Unido pone en marcha una polticaactiva de creacin de nuevas ciudades. Para evitar las desigualdades entrelos municipios que se benefician de las implantaciones, la gestin de estasunidades es confiada a una autoridad especial, la Commission for the NewTowns. A lo largo de los aos 1970, se intenta dotar las nuevas ciudades deventajas propias a los grandes centros urbanos de manera a favorecer la ins-


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talacin de actividades. Se considera que, en 1990, 2 millones de personasviven en las 28 nuevas ciudades de Gran Bretaa. Inspirndose en ese mo-

delo, el gobierno crea en 1981 dos entidades pblicas de desarrollo, LondonDocklands y Merseyside. Estas dos empresas estn financiadas por el Tesoro.Disponen de las competencias necesarias para la valorizacin de la zona quegestionan, incluso la de crear infraestructuras. En 1986, el gobierno hacedesaparecer el Consejo del Gran Londres as como la Comisin encargadade la planificacin de las grandes metrpolis urbanas, porque considera queestas instancias de planificacin no corresponden a los imperativos delmundo moderno.

Otro modo de intervencin, es decir la incitacin a la creacin de empleo,est utilizada en el marco de las zonas industriales. Los espacios as delimita-

dos estn exentos de las coacciones de planificacin de derecho comn, y lasempresas que deciden implantarse se benefician de exoneraciones fiscales du-rante varios aos as como de ayudas en capital. Una evaluacin de esta moda-lidad de intervencin hecha en 1987, solicitada por el gobierno, muestra quepermite realizar numerosas infraestructuras, de las cuales algunas habransido programadas incluso sin estas facilidades. Se considera que 13.000 nue-vos empleos han sido realmente creados, teniendo en cuenta que cada unocuesta 8.500 libras al Estado (6.603 euros) y tres veces ms a las administra-ciones locales (Hall, 1992).

LA POLTICA TERRITORIAL EUROPEA

No en vano, los modelos de ordenacin del territorio nacionales se inscri-ben en un marco europeo que favorece su convergencia progresiva. As, desdeel diseo de la Estrategia Territorial Europea (ETE) (Comisin Europea,1999) y la aprobacin de la Agenda Territorial Europea (ATE), figura entre losobjetivos de la poltica territorial europea, el desarrollo de un sistema equili-brado y policntrico de ciudades. Uno de los requerimientos para su consecu-

cin es el fomento de zonas dinmicas de integracin en la economamundial en diferentes partes del espacio europeo que sirvan como alterna-tiva al esquema centro-periferia que ha representado tradicionalmente el terri-torio de la Unin Europea (UE). Asimismo, se plantea la necesidad deahondar en el desarrollo policntrico a nivel nacional y regional, dando lugara un modelo de desarrollo policntrico equilibrado. No obstante, ese mo-delo presenta una serie de limitaciones ya que se enfrenta a una realidad ca-racterizada por tendencias contrarias (Martnez, 2006).


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La Estrategia Territorial Europea

La Estrategia Territorial Europea (ETE) fue definida en Postdam (Alema-nia) en 1999 tras un periodo de negociacin de diez aos, durante los cualeslos Estados miembros y la Comisin Europea conciliaron diferentes puntos devista sobre la configuracin espacial integrada del territorio europeo. En laversin definitiva, destacan las visiones de los principales actores y promoto-res del proceso: Francia, Alemania, Holanda y la Comisin Europea. Los pa-ses nrdicos, excepto Dinamarca, y el Reino Unido no se implicaron en elproceso hasta sus fases ms avanzadas, mientras que los pases del Sur se mos-traron reacios a sus planteamientos, considerndolo un proyecto inadecuado asus caractersticas y que poda suponer una redistribucin de los Fondos Es-

tructurales susceptible de perjudicarlos (Faludi, 2004; Janin y Faludi, 2005;Shaw y Sykes, 2004).

La estrategia presentada trata de conciliar el desarrollo equilibrado y soste-nible del territorio de la Unin Europea, enfrentndose al reto que suponemejorar la competitividad del territorio, acompaada de una mayor cohesineconmica, social y territorial. As, la cohesin socioeconmica se ve acompa-ada de un nuevo componente: la cohesin territorial entendida como la dis-tribucin equilibrada de las actividades humanas en el territorio (DireccionGeneral de Politica Regional, 2004). La introduccin de ese concepto abre la

puerta a un rol formal en planificacin espacial para la UE, especialmente si setiene en cuenta su inclusin en el texto del tratado de Constitucin Europeacomo mbito de competencia compartido (Faludi, 2004).

Asimismo, el tercer informe sobre la Cohesin Econmica y Social se re-fiere a este aspecto de la cohesin y analiza las principales amenazas o dese-quilibrios territoriales presentes en la actualidad a diferentes escalas: para laUE, la concentracin de la actividad econmica y de la poblacin en el reacentral; a nivel nacional, los desequilibrios entre las principales zonas metro-politanas y el resto del territorio; a escala regional, los desequilibrios entre zo-nas urbanas y rurales, as como la aparicin de des-econmicas de escala y

problemas de marginacin social. Por ltimo, hace referencia a los problemaspresentes en zonas con limitaciones derivadas de sus caractersticas geogrfi-cas y en las reas ultra-perifricas (Martnez, 2006).

Objetivos de la Estrategia. En la ETE, se establecen tres principios de la po-ltica de desarrollo territorial que deben ser perseguidos por las institucioneseuropeas y los gobiernos nacionales, regionales y locales: 1) el desarrollo deun sistema equilibrado y policntrico de ciudades y una nueva relacin entrecampo y ciudad; 2) la garanta de un acceso equivalente a las infraestructuras


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y al conocimiento; y 3) el desarrollo sostenible, la gestin inteligente y la pro-teccin de la naturaleza y del patrimonio cultural (Comisin Europea, 1999,

p. 11).El desarrollo de un sistema equilibrado y policntrico de ciudades es labase de ese proyecto. No en vano, se trata de una nocin normativa, de modoque sea ms un deseo que una realidad, puesto que es tan solo una de las ml-tiples tipologas existentes en Europa Occidental y tampoco es una de las do-minantes (Atkinson, 2001). Si se considera el espacio europeo ampliado, lospases que presentan una estructura urbana ms policntrica seran Eslovenia,Irlanda, Polonia, Dinamarca, Holanda y Blgica. Otros pases como Italia, Ale-mania y Reino Unido tienen una estructura policntrica, aunque concentradaen una parte del pas. En el otro extremo se situaran Noruega, Finlandia, Es-

paa, Hungra, Portugal y Suecia, que seran los pases ms monocntricos(EPSON, 2005). A su vez, tambin debe considerarse que se fundamenta enla hiptesis segn la cual este tipo de estructura presenta ventajas con res-pecto a la estructura monocntrica o de asentamientos dispersos en lo refe-rente a potenciar el crecimiento econmico, desde el punto de vistamedioambiental y la coherencia territorial (Martnez, 2006).

El desarrollo de un sistema urbano de semejantes caractersticas requiere laactuacin a diferentes niveles. Por una parte, para la escala europea/transna-cional, se propone la consolidacin de ese tipo de zonas dinmicas de inser-

cin en la economa global, potenciando sobre todo la accesibilidad. Para elnivel nacional, se fundamenta en una red ms equilibrada de ciudades, elu-diendo la dominacin de una sola ciudad. Y, a escala regional, se apuesta porla consolidacin de varios centros de tamao pequeo y mediano que prestenservicios regionales (Direccion General de Politica Regional, 2004).

De esta manera, nos hallamos con una propuesta de actuacin basada enuna percepcin normativa no arraigada a la realidad espacial europea en suconjunto, que se adecua ms a unos territorios que a otros. Por lo tanto, debe-ra considerarse la posibilidad de que algunos de los territorios europeos no seadapten a la estrategia y se deba implementar una alternativa para ellos. Ade-

ms, las consecuencias de ese tipo de estructura deben tenerse en cuenta. Unade las ms evidentes sera las contradicciones pudiendo existir entre diferen-tes escalas, puesto que un mayor policentrismo a escala europea basado en eldesarrollo regional puede desembocar en un mayor policentrismo a nivel na-cional (Aalbu, 2004).

El policentrismo equilibrado. Para considerar este espacio policntrico equi-librado se apuesta por la consolidacin de varias zonas dinmicas de integra-cin en la economa mundial, que sirvan como complemento y balance a la


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nica zona de estas caractersticas existente en la actualidad, denominadaPentgono, y que estara delimitada por cinco ciudades: Londres, Pars, Miln,

Mnich y Hamburgo. Asimismo, debe acompaarse de una serie escalonadade ciudades que abarque todo el territorio comunitario, as como el fomentode las relaciones entre ciudades transfronterizas o lejanas entre s.

En la ETE se recoge como necesidad la institucionalizacin de un Obser-vatorio en red del desarrollo territorial europeo que deriva de la puesta enmarcha desde 2002 del Observatorio en Red de la Ordenacin del TerritorioEuropeo (ORATE), cofinanciado por el programa comunitario INTERREG III.Su principal cometido consiste en estudiar las tendencias y estructuras territo-riales europeas y el impacto sobre el territorio de las polticas sectoriales en elmbito de la UE ampliada. ORATE est inmerso en diferentes proyectos que se

sustentan sobre dos conceptos bsicos: la cohesin territorial y el desarrollopolicntrico. Uno de estos proyectos analiza las reas susceptibles de consti-tuir zonas dinmicas de integracin econmica mundial a nivel europeo. Labase territorial de este anlisis son las 1595 zonas urbanas funcionales repar-tidas en 29 pases. Estas reas se clasifican segn su importancia funcionalanalizando las siguientes variables: poblacin, transporte, turismo, industria,conocimiento, toma de decisiones y administracin. Destaca un grupo de 76,que se denominan Areas Europeas Metropolitanas de Crecimiento (MEGA),que estn clasificadas en funcin de su tamao, competitividad, conectividad

y base de conocimiento. Con esta nueva clasificacin, se llega a la conclusinde que existiran dos nodos globales (Londres y Pars) que destacan sobre elresto por sus funciones como ciudades globales (Martnez, 2006).

Por otro lado, la mayora de las MEGA mejor clasificadas se encuentra den-tro o cerca del Pentgono, reforzando el esquema centro-periferia tradicional.As, se llega a la conclusin de que la definicin del Pentgono como centrofuncional europeo es demasiado limitado, ya que las reas ms dinmicas seencuentran cercanas al mismo y debera considerarse un espacio ms ampliodefinido por las ciudades de Manchester, Berln, Venecia, Gnova y Pars. Nose identifica ninguna perifrica donde la integracin policntrica de ciudades

prximas proporcione la masa de poblacin suficiente para que sea conside-rada una nueva zona de integracin global.

En su ltimo informe (2005) se presenta una clara tendencia hacia la con-centracin de la actividad econmica y funcional en el rea del Pentgono yapunta que las zonas potencialmente dinmicas en este sentido se encuentranprximas al mismo. De hecho, las principales reas dinmicas se encuen-tran dentro del Pentgono. No en vano, se identifican algunas ciudades (Ma-drid, Dubln, Estocolmo, Varsovia o Budapest) situadas en la periferia cuyo


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refuerzo contribuira a un desarrollo territorial ms equilibrado (Martnez,2006). De esta manera, la tendencia subyacente en la dinmica territorial eu-

ropea apunta hacia una mayor concentracin en el rea central y a su alrede-dor, dejando una serie de islas en la periferia que podran servir de contrapesoal mismo.

La Agenda Territorial Europea

La Unin Europea aprueba su Agenda Territorial, tras el acuerdo alcanzadopor los ministros de los Estados miembros sobre desarrollo urbano y cohesinterritorial que tuvo lugar los 24 y 25 de mayo de 2007 en Leipzig (Alemania).

Dicha Agenda constituye un marco poltico orientado hacia la accin para lacooperacin mutua, desarrollada conjuntamente con la Comisin Europea. Atravs de la Agenda Territorial, se quiere contribuir al crecimiento econmicosostenible y a la creacin de empleo, as como al desarrollo social y ecolgicoen todas las regiones de la Unin Europea. Con ello, la Unin apoya las estra-tegias complementarias de Lisboa y de Gotemburgo del Consejo Europeo.

Mediante la Agenda Territorial, la Unin Europea desea promover un desa-rrollo territorial policntrico de cara a mejorar el uso de los recursos disponi-bles en las regiones europeas. Se pone el nfasis en la integracin territorial de

los lugares de residencia de la poblacin para favorecer la construccin de unaEuropa cultural, social, medioambiental y econmicamente sostenible. Se in-cide en la importancia de mejorar la integracin de los Estados miembros msrecientes dentro de esa poltica de desarrollo urbano policntrico. A travs dela Agenda Territorial, la Unin quiere contribuir a mejorar las condiciones y lacalidad de vida de los europeos concedindoles las mismas oportunidades yfortaleciendo las potencialidades regionales y locales, con independencia dedonde vive la gente, tanto en el centro como en la periferia.

La tarea de cohesin territorial es percibida como un proceso permanente ycooperativo que concierne a todos los actores implicados (stakeholders) en el

desarrollo territorial, a nivel poltico, administrativo y tcnico. Esta coopera-cin se caracteriza por la historia, la cultura y las disposiciones institucionalesde cada Estado miembro. La poltica de Cohesin de la Unin Europea deberesponder ms eficazmente a las necesidades y caractersticas territoriales, alos desafos geogrficos especficos y a las oportunidades de las regiones y ciu-dades. Es la razn por la cual, los promotores de la Agenda defienden la nece-sidad de que la dimensin territorial juegue un papel ms relevante en lafutura poltica de cohesin, para promover el bienestar socioeconmico.


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La cohesin social solo puede alcanzarse con un intenso y continuo di-logo entre todos los actores implicados en el desarrollo territorial. Ese proceso

de cooperacin es denominado gobernanza territorial. El sector privado (es-pecialmente el empresariado local y regional), la comunidad cientfica, el sec-tor pblico (sobre todo las autoridades locales y regionales) y las organiza-ciones no-gubernamentales necesitan actuar juntos para hacer el mejor usoposible de las inversiones fundamentales en las regiones europeas y contribuira afrontar el cambio climtico.

En este sentido, la Agenda Territorial constituye el resultado de la coopera-cin de los Estados miembros. En la reunin ministerial informal celebrada enRotterdam (2004), se pusieron de acuerdo para implementar una poltica dedesarrollo territorial para mejorar la evaluacin de las perspectivas de laUnin Europea. En Luxemburgo (2005), los Estados miembros fijaron unasprioridades territoriales bsicas de sus futuras actividades comunes, y la for-mulacin de un informe sobre el Estado y las perspectivas territoriales de laUnin Europea que formaba la base de la Agenda Territorial. La elaboracinde dicha Agenda se fundamenta en un dilogo a nivel europeo de los actoresinteresados. De acuerdo con los artculos 1, 6, 16 y 158 del Tratado de la CE,la cohesin territorial est considerada como la tercera dimensin de la Pol-tica de Cohesin.

Los nuevos desafos. Los promotores de la Agenda identifican los nuevos de-

safos territoriales a los que se enfrenta la Unin Europea: impacto del cambio climtico diferenciado sobre el territorio de la Unin

Europea; aumento de los precios de la energa, ineficiencia energtica y oportuni-

dades territoriales diferenciadas para las nuevas formas de suministroenergtico;

integracin acelerada de las regiones europeas, incluyendo sus tares fron-terizas, en la competencia econmica global y, simultneamente, depen-dencia creciente de los Estados y de las regiones;

impacto de la ampliacin de la Unin Europea sobre la cohesin econ-mica, social y territorial, especialmente respecto a la integracin de la Eu-ropa del Este y los nuevos Estados miembros y sus regiones en lo que serefiere a las infraestructuras de transporte y de energa;

sobre-explotacin de los recursos ecolgicos y culturales y prdida debiodiversidad, especialmente debido al incremento de la expansin des-controlada del desarrollo, mientras que las tareas remotas se enfrentan ala despoblacin;




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efectos territoriales del cambio demogrfico (especialmente el envejeci-miento) as como la migracin interna y externa en los mercados labora-

les, en la oferta de servicios pblicos de inters general, en el mercado dela vivienda, en el desarrollo de la estructura de asentamientos y en laconvivencia en las regiones y ciudades europeas.

Ante semejantes desafos, los promotores de la Agenda consideran que lacohesin territorial de la Unin Europea es un requisito previo para lograr elcrecimiento econmico sostenible y para poner en prctica la cohesin socialy econmica. En este contexto, es imprescindible el desarrollo de condicionesprevias en todas las regiones para permitir la igualdad de oportunidades parasus ciudadanos y perspectivas de desarrollo para los empresarios. Las identi-

dades y las potencialidades regionales, las necesidades y las caractersticasmltiples de las regiones, ciudades y pueblos europeos adquieren cierto signi-ficado con una poltica de cohesin territorial y mediante otras polticas dedesarrollo regional.

La Agenda Territorial contribuye al fortalecimiento de la competitividadglobal y a la solidaridad entre las regiones europeas. Coincide con la Estrate-gia de Lisboa aprobada por los Estados miembros en 2005. Las diversas poten-cialidades territoriales de las regiones para el crecimiento econmicosostenible y la creacin de empleo en la UE deben ser identificados y movili-zados segn los Estados miembros. Cada regin y ciudad puede, mediante sucompromiso, contribuir al ahorro de energa y a su suministro descentrali-zado, por ejemplo apoyando el desarrollo de asentamientos con escasas emi-siones de CO2, desarrollando nuevas fuentes potenciales de energa renovabley promoviendo la eficiencia energtica, especialmente de los edificios. Eneste sentido, las regiones y ciudades europeas necesitan hacerse ms fuertesen el contexto del cambio climtico y estar fuertemente vinculadas a los pro-cesos de gobernanza para la puesta en prctica de la Estrategia de Lisboa ascomo a los Programas nacionales de reforma.

Los promotores de la Agenda desean destacar la influencia creciente de las

polticas comunitarias, sabiendo que, por una parte, las polticas de la UninEuropea deben tener una consideracin superior para las potencialidades lo-cales, regionales y nacionales as como los intereses de los agentes implicados,mediante un enfoque estratgico de desarrollo territorial integrado, y, por otraparte, las estrategias de desarrollo de ciudades y regiones deben tener ms ex-plcitamente en cuenta sus contextos nacionales y europeos, lo que se aplicaespecialmente a las polticas de desarrollo rural, medioambiente y de trans-porte as como a la poltica de cohesin de la Unin Europea. De ese modo, la


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Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles coincide con la preocu-pacin de la Agenda territorial. Por lo tanto, la poltica de desarrollo urbano

integrado y la poltica de cohesin territorial constituyen unas contribucionescomplementarias para la puesta en prctica de los objetivos de desarrollo sos-tenible.

La Agenda Territorial se fundamenta en los tres objetivos principales de laEstrategia Territorial Europea (ETE): 1) el desarrollo de un sistema urbanoequilibrado y policntrico as como una nueva asociacin entre lo urbano y lorural; 2) la garanta de una paridad de acceso a las infraestructuras y al cono-cimiento; y 3) el desarrollo sostenible, la gestin prudente y la proteccin delpatrimonio natural y cultural. Se basa igualmente en los Principios Directorespara el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo de la CEMAT,confirmados por el Consejo de Ministros del Consejo Europeo. En conformi-dad con estos principios, los promotores de la Agenda pretenden intensificarel dilogo con los Estados vecinos.

En ese contexto, los Estados miembros se comprometen a seguir las siguien-tes prioridades para asegurar el desarrollo territorial de la Unin Europea:

reforzar el desarrollo policntrico y la innovacin a travs de redes regio-nales urbanas y ciudades;

fomentar nuevas formas de asociacin y de gobernanza territorial entre

las reas rurales y urbanas; promover las agrupaciones regionales para la competencia y la innova-cin en Europa;

apoyar el fortalecimiento y la extensin de las Redes Trans-europeas; promover la gestin trans-europea de riesgos incluyendo los impactos

del cambio climtico; fortalecer las estructuras ecolgicas y los recursos culturales como valor

aadido para el desarrollo.

CONCLUSIN

Recordemos que las administraciones pblicas ordenan el territorio pordos razones fundamentales: por una parte, porque, con la reduccin de loscostes de transporte, la localizacin de las empresas se determina ms libre-mente, lo que crea desequilibrios econmicos, y, por otra parte, porque eldesarrollo urbano provoca fuertes concentraciones de individuos que compro-meten el equilibrio social. As, la ordenacin se beneficia de una fuerte legiti-




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midad, a pesar de que ponga en juego intereses conflictivos. Las decisiones to-madas influyen directamente en las vidas diarias de las personas, que se trate

de la construccin de una autopista o del cierre de un centro social. Los retosy las agendas varan segn el hecho de que la decisin sea tomada por el Es-tado o por una administracin pblica ms prxima a los ciudadanos. Demodo que, en materia de ordenacin del territorio, el nivel en el que se ejer-cen las competencias reviste una importancia estratgica.

La ordenacin del territorio muestra as su verdadera naturaleza: es pol-tica y no puramente instrumental. Expresa una visin del mundo en la cual lareduccin de las diferencias de desarrollo econmico solo representa una fa-ceta. Teniendo en cuenta esta evolucin, tanto la legislacin francesa como laConstitucin alemana, sitan al individuo en el centro del dispositivo, fijn-

dose como objetivo: asegurar a cada ciudadano la igualdad de oportunidadessobre el conjunto del territorio y crear las condiciones de su igual acceso al sa-ber. La preocupacin para promover un desarrollo equilibrado del territoriose expresa en Francia, Alemania y Reino Unido, aunque se traduzca por polti-cas nacionales distintas en razn de la diversidad de las historias nacionales,de las organizaciones poltico-administrativas y de las culturas polticas. Noen vano, la construccin europea favorece el proceso de convergencia de losmodelos nacionales.

Centrndonos en el caso francs, conviene precisar que la poltica de orde-

nacin del territorio ha conocido un cambio determinante en 1982 cuando, almonopolio del Estado central sobre el espacio nacional, se ha sobrepuesto laautoridad de cada administracin local (France. Comit de dcentralisation,1990). Se trata de una transformacin notable puesto que ha multiplicado elnmero de operadores sin organizar su cooperacin. La tensin provocada hasido notable ya que la descentralizacin ha intervenido en un momento decrisis econmica, repartiendo las disparidades de empleo en el conjunto delterritorio. As, la competencia entre las administraciones se ha acentuado,creando un verdadero mercado en el cual las empresas eligen el lugar que lesconviene para instalarse. En ese contexto, el mantenimiento de una poltica

nacional de ordenacin de territorio obedece a una accin voluntarista quepretende regular la competencia.

De hecho, a lo largo de los aos 1980, se observa un doble proceso. Poruna parte, una fuerte demanda proveniente de los ciudadanos que reclaman laintervencin de las autoridades centrales para garantizar la permanencia delas prestaciones del Estado de bienestar. Por otra parte, intentos del gobiernopara contener las diferencias de crecimiento en unos lmites aceptables. As seinterpretan las iniciativas legislativas y reglamentarias tomadas al inicio de los


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aos 1990 en materia de deslocalizacin, de desconcentracin o de coopera-cin entre administraciones. La ley del 4 de febrero de 1995 constituye el aca-

bamiento de los intentos realizados por la autoridad para enmarcar yarmonizar las iniciativas locales. Como los antiguos procedimientos no per-miten resolver los problemas de ordenacin del territorio, siguen existiendo.Comparten la caracterstica comn de abordar cuestiones que inducen la in-terdependencia entre las administraciones local, nacional y europea, que setrate de la construccin de redes de comunicacin, de la proteccin del me-dioambiente, de la dotacin de servicios pblicos o de la ayuda al desarrollolocal. En el fondo, la ordenacin del territorio consiste en concebir un mtodoque permite unificar los intereses entre espacios territoriales individualizados

en el marco de programas determinados.

Recibido: 21/10/2008Aceptado : 22/09/2010

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RESUMENEn la Unin Europea, las administraciones pblicas ordenan el territorio para enfren-tarse a las consecuencias de la reduccin del coste del transporte y del desarrollo ur-bano, con el fin de favorecer la cohesin territorial y social. Las decisiones tomadastanto por los Estados miembros como por las administraciones locales conciernentanto la construccin de infraestructuras, la poltica de vivienda como la prestacin deservicios. En este sentido, el nivel en el que se toman las decisiones reviste una impor-tancia especial. Asimismo, las especificidades de las historias nacionales, de las orga-nizaciones poltico-administrativas y de las culturas polticas inciden en las polticasde ordenacin del territorio elaboradas y posteriormente implementadas por los Esta-dos, aunque la consolidacin de la construccin europea favorezca la convergencia delos modelos nacionales.

PALABRAS CLAVE

: ordenacin del territorio; modelos; Europa; Francia; Alemania; ReinoUnido.

ABSTRACTIn the European Union, the public administrations manage the territory to face to theconsequences of reduction of the cost of transport and of the urban development, tofavor the territorial and social cohesion. The decision made by the States and the localadministrations concern the construction of infrastructures, the politics of housingand the provision of services. In this aspect, the levels in which the decisions aremade have a special importance. Likewise, the specificities of the national histories,political-administrative organization and political cultures affect in the elaborated andlater implemented policies of land management by the members states, though theconsolidation of the European construction favors the convergence of the nationalmodels.

KEY WORDS: land management; models; Europe; France; Germany; United Kingdom.

Documents

Modelos de ordenación del territorio