INTRODUÇÃO

A Contabilidade é peça chave no auxilio a execução orçamentária, por ser

capaz de produzir fidedignamente todos os relatórios necessários aos gestores para

a tomada de decisões, uma vez que tem a competência de demonstrar os efeitos

positivos e negativos dos atos administrativos relacionados ao orçamento.

Segundo Amorim (2008, p. 15), a Contabilidade Pública “é uma das

especializações da ciência contábil e está estruturada dentro dos princípios

fundamentais da contabilidade e dos princípios do orçamento”

Por ser pública, não necessariamente deve ser tratada isoladamente, deve

sim ser entendida como um ramo da Contabilidade geral que tem como principal

ferramenta o orçamento público juntamente com suas diretrizes: o Plano Plurianual,

Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei orçamentária anual.

A prática da Contabilidade na administração pública na maioria dos casos,

infelizmente, ainda gira somente em torno da geração de relatórios, práticas muito

defasadas que vêm sendo quebradas, gradativamente, pela Contabilidade Geral em

torno da desmistificação do profissional contábil como “guarda livros”.

Atualmente, também, na Contabilidade Governamental, diversas reformas já

vêm sendo estudadas e já é fato que com o advento das Normas Brasileiras de

Contabilidade aplicadas ao Setor Público (Nbcasp), que servirão tanto ao controle

quanto à gestão do patrimônio, o atual cenário da gestão governamental sofrerá

mudanças que poderão beneficiar a contabilidade pública Brasileira no sentido de

deixá-la mais condizente com o atual contexto mundial.

De fato, a obrigatoriedade na mudança da visão e ação dos gestores

públicos, após o advento das novas Normas Brasileiras Aplicadas ao Setor Público

(Nbcasp), será radical, pois “enquanto na área privada pode-se fazer tudo que a lei

não proíbe, na pública permite-se realizar somente aquilo que a lei determina”

(ANDRADE, 2010).

Com a relação mais “íntima” entre Contabilidade Pública e Orçamento

Público, as previsões, planejamentos e controles da execução orçamentária dos

municípios poderiam ser feitos com maior urgência e menor margem de erros.

13

Desse modo, o orçamento se transformará num instrumento efetivo de

Planejamento e Controle das ações governamentais, ajudando inclusive a tomada

de decisões por parte dos Gestores Públicos.

Nesse contexto, esta pesquisa teve por finalidade estudar as relações

existentes entre a Contabilidade Pública e os instrumentos de planejamento e

orçamento municipal com foco no controle na cidade Senhor do Bonfim/BA.

Diante desse panorama, a presente pesquisa teve como problema: Qual a

relação existente entre a Contabilidade Pública e os instrumentos de planejamento e

orçamento municipal com foco no controle na cidade de Senhor do Bonfim/BA?

Ante o exposto, foram sugeridas as seguintes hipóteses:

a) Tendo a Contabilidade como unidade participativa na execução

orçamentária dos municípios, estes irão atender de forma adequada aos índices

legais.

b) O controle contábil da execução dos recursos garantirá a eficiência e

eficácia na execução dos serviços públicos.

Segundo Beuren (2003, p.65 apud SOUZA 2008, p.12), “o objetivo geral

indica uma ação ampla do problema, por isso mesmo ele deve ser elaborado com

base na pergunta da pesquisa”.

Baseado nessa idéia definiu-se como Objetivo Geral da presente pesquisa,

sem esgotar o assunto, analisar como o município de Senhor do Bonfim/BA se utiliza

da Contabilidade Pública e dos instrumentos de planejamento do orçamento

municipal como forma de controle dos gastos públicos.

De acordo com Goldin (2001),

Os objetivos específicos caracterizam etapas ou fases do projeto, isto é, são um detalhamento do objetivo geral, e não a estratégia de análise dos dados. Desta forma, o conjunto dos objetivos específicos nunca deve ultrapassar a abrangência proposta no objetivo geral.

Sendo assim, têm-se como objetivos específicos:

a) Apresentar o entendimento sobre Orçamento Público e suas diretrizes;

b) Demonstrar os mecanismos legais que estão vinculados ao controle da

execução orçamentária;

14

c) Verificar a relação existente entre a Contabilidade Pública municipal e os

controles legais utilizados.

Sobre o aspecto científico, o presente trabalho procurou mostrar o alto grau

de relevância dos fatores e ferramentas contábeis para os gestores públicos.

Como contribuição social, a pesquisa visou analisar as características do

Orçamento Público, e caracterizá-lo também como bem comum, e que deve ser

gerido de forma responsável e transparente. Visou, também, demonstrar os

aspectos contábeis relevantes para um melhor desempenho dos Gestores na

utilização da Receita Pública, levando em conta os interesses da coletividade.

A pesquisa foi realizada na Prefeitura Municipal de Senhor do Bonfim/BA,

cuja cidade localiza-se no Piemonte da Chapada Diamantina, a 376 km da capital

baiana, Salvador, cuja população pelo Censo 2010 foi de 74.431 mil habitantes,

tendo como característica econômica o comércio, a pecuária, a extração mineral e a

agricultura.

Ao propor o estudo e a verificação dos ditames legais seguidos pela

Prefeitura Municipal de Senhor do Bonfim/BA juntamente com a Contabilidade

aplicada na execução do orçamento, a presente pesquisa pretendeu não somente

atender aos propósitos acadêmicos como também as indagações de cidadão

comum que por dever cumprir com suas obrigações perante a lei e que por direito

deve fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.

A opção pelo estudo do tema adveio do interesse em aprimorar o

conhecimento no que diz respeito à Administração Pública. A experiência prática no

setor público, mesmo não tendo relação íntima com o Orçamento no seu contexto

geral, tem aflorado um maior interesse pessoal para aprofundamento temático.

Em consonância com os objetivos deste trabalho, a pesquisa teve

característica exploratória, uma vez que, “tem como principal finalidade desenvolver,

esclarecer e modificar conceitos e idéias, tendo em vista, a formulação de problemas

mais precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores”. (GIL, 2007, p.

43).

Quanto aos procedimentos, foram feitas pesquisas em artigos, livros, sites,

bem como em dissertações e textos, todas em relação à Contabilidade Pública, às

Diretrizes do Orçamento Público e à legislação vinculada, como a Lei Complementar

15

n° 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei 4.320/64 com o foco voltado para

o controle dos gastos com pessoal e a aplicação de recursos em educação e saúde.

Quanto à abordagem, a pesquisa teve cunho qualitativo do ponto de vista

dos dados obtidos mediante a pesquisa bibliográfica e a aplicação de questionário

junto ao profissional responsável pela Contabilidade da Prefeitura Municipal de

Senhor do Bonfim/BA.

A partir disso, será exposto no Capítulo 1, tema relacionado aos

instrumentos de planejamento e orçamento. No Capítulo 2, a questão relacionada à

execução orçamentária e, por fim, no Capítulo 3, a análise das informações

coletadas a partir da aplicação de questionário junto ao responsável pelo Setor de

Contabilidade da Prefeitura de Senhor do Bonfim, bem como às relativas às

consultas em sites e material bibliográfico.

16

1 ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS DIRETRIZES

O orçamento público é a principal ferramenta integrante da Contabilidade

Pública. Pode-se dizer que é o fato gerador da maioria dos estudos nas áreas

inerentes à Contabilidade Governamental. É regido por leis e normas que ditam

como esse deve ser utilizado, mediante previsões da receita a ser arrecadada e seu

posterior gasto.

A administração pública deve seguir as etapas consagradas na elaboração

ou planejamento orçamentário, procurando adequá-las da melhor forma possível

durante todo o período estabelecido para a vigência desse orçamento, objetivando

sempre o melhor resultado no confronto entre receita e despesa, pois superávits ou

déficits podem demonstrar alguma deficiência ou descontrole dos gastos públicos.

Esse capítulo visa demonstrar, de forma geral, o orçamento público e suas

diretrizes, indicando todas as suas fases de maneira a proporcionar um melhor

entendimento dessas etapas e também de sua importância.

1.1 CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO

É notável a importância do orçamento para a administração pública, uma vez

que auxilia o gestor na alocação de recursos, seja ele da União, Estados, Municípios

ou Distrito Federal, não só direcionando como também limitando as ações destes na

execução das despesas da forma mais inteligente e correta possível.

Como complementa Angélico (2006, p. 19), “[...] orçamento público é um

planejamento de aplicação dos recursos esperados, em programas de custeios,

investimentos, inversões e transferências durante um período financeiro”.

O dinheiro arrecadado da sociedade, que consta nos cofres públicos, é que

vai caracterizar o orçamento, e por isso é uma ferramenta de controle, uma vez que

os cidadãos podem acompanhar a sua utilização de modo que todo o seu

direcionamento seja revertido para a sociedade, como um todo, seja ele através de

obras ou programas sociais.

17

Para Amorim (2008, p. 109),

A atuação planejada do governo na implantação de seus projetos e conservação de ações já existentes é viabilizada através do orçamento público. É claro que em função da escolha do Estado múltiplas serão as possibilidades de aplicação dos recursos disponíveis, que são escassos na implementação e consecução desses objetivos.

Com base na definição de orçamento dada por Amorim (2008), pode-se

depreender que o governo é o responsável pelo gerenciamento do orçamento, seja

ele atuando na União, Estados, Municípios e Distrito Federal, pois cabe a ele

controlar, administrar e direcionar esses recursos para as áreas mais necessitadas,

revertendo-o em programas sociais ou melhorias na qualidade de vida da sociedade

em geral.

1.2 PRINCÍPIOS BÁSICOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Para que o orçamento seja seguido com fidelidade ao que se foi Planejado e

para que também seja uma ferramenta de apoio aos gestores públicos, no que tange

ao melhor desempenho administrativo e para que contribua de forma positiva para o

bem comum da sociedade, é preciso obediência a alguns princípios.

De acordo com Lima (2007, p. 12)

O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto para a real eficácia desse controle é necessário que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras ou princípios orçamentários, que formam os pilares de uma boa gestão dos recursos públicos.

Apesar de “[...] não ter unanimidade entre os autores sobre a correta

interpretação dos textos legais” (VASCONCELLOS, [200?]), no quadro a seguir

serão explanadas algumas definições acerca princípios orçamentários:

PRINCIPIO DEFINIÇÃO

AnualidadeEstabelece que as previsões de receitas e despesas devem limitar-se a um período de um ano.

UnidadeOrienta que o orçamento deve ser único, ou seja, cada órgão público deve possuir apenas um orçamento.

Universalidade De acordo com este principio todas as receitas e despesas de cada órgão, devem estar contidas no orçamento.

18

Equilíbrio O total de receitas deverá ser igual ao de despesas, mantendo o equilíbrio entre ambos.

Exclusividade

Diz que a lei orçamentária deverá conter apenas propostas de cunho financeiro, proibindo a elaboração ou inclusão de propostas estranhas à estimativa da receita e à fixação da despesa.

PublicidadeRefere-se à obrigação de levar ao conhecimento de toda a sociedade sobre as ações e fatos praticados pela administração pública em torno do orçamento.

Clareza

Estabelece que o orçamento deve ser apresentado de forma clara e de fácil compreensão tanto para as pessoas que o utilizam por matéria de ofício, como por aqueles que necessitam de esclarecimentos sobre os gastos públicos, como a sociedade em geral.

Uniformidade

Este principio visa manter uma padronização dos dados orçamentários com o intuito de possibilitar aos usuários melhor interpretação de dados de diferentes anos.

Não afetação da receitaAs receitas de impostos não devem sofrer vinculações a determinados gastos.

Quadro I – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOSFonte – Nossa autoria

O principal objetivo das citadas definições foi enfatizar a responsabilidade do

gestor público diante do orçamento. A intenção não é saturar o leitor com conceitos

e sim demonstrar a real importância de se utilizar o bem público com seriedade e

consciência. E que o não cumprimento destes princípios pode causar sérios

transtornos para o administrador, contador, enfim para todos os envolvidos no

processo orçamentário.

1.3 PRINCIPAIS NORMAS GERAIS QUE REGEM O ORÇAMENTO PÚBLICO

Segundo Vasconcellos ([200?]) “Atualmente, as principais normas gerais que

disciplinam os orçamentos públicos no Brasil são”:

Constituição Federal de 1988: A seção II (Artigos 165 a 169), do capítulo de

Finanças Públicas Anexo I, ainda na CF/88, é interessante estudar os artigos 70

ao 75 que tratam do controle externo e interno e das prestações de contas.

Lei 4.320/64 – Lei das Finanças Públicas

Lei Complementar Nº 101 de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal

19

De acordo com Santos ([200?]),

A Constituição Federal de 1988 é a primeira entre todas as Constituições até hoje promulgadas no Brasil a evidenciar que a ação governamental deve obedecer a planejamentos, com vistas a promover o desenvolvimento econômico-social do País, compreendendo esta, elaboração e a atualização dos instrumentos básicos: o plano geral de governo, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

A Lei nº. 4.320 de 17 de março de 1964 – Lei de Finanças Públicas, em seu

artigo 1º diz:

Esta Lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no artigo 5º, XV, b, da Constituição Federal.

Em consonância a esta Lei tem-se a LC nº. 101/00 – Lei de

Responsabilidade Fiscal que foi criada com o objetivo de estabelecer normas de

finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, assim como o

de reeducar os gestores para que utilizem o dinheiro público de forma consciente.

Segundo Debus e Nascimento ([200?]), em seu texto:

[...] a Lei Complementar nº. 101 de 2000 – LRF, não revoga a Lei nº. 4.320/64. Os objetivos das duas normas são distintos: enquanto a Lei nº. 4.320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, a Constituição Federal deu à Lei nº. 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a vontade da Lei mais recente.

De fato, todas as normas citadas contribuíram e vem contribuindo para o

processo de gestão orçamentária, mas sem dúvidas, a LRF resgatou o orçamento

público como peça de planejamento e controle. Após seu advento, os três níveis de

governo: União, Estados e Municípios engajaram-se no processo de utilização

consciente do orçamento público.

1.4 TIPOS/TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS

Antes de abordar as diretrizes do orçamento público, devemos esclarecer

um pouco a evolução do orçamento baseando-se nos tipos ou técnicas

orçamentárias existentes.

20

1.4.1 Orçamento Programa

O orçamento Programa é o tipo orçamentário utilizado atualmente, sendo

este o mais moderno, uma vez que seus programas integram os itens planejamento

e orçamento.

De acordo com Andrade (2010, p. 37),

O orçamento Público de hoje é denominado de orçamento-programa, pois em sua elaboração consideram-se todos os custos dos programas e ações, sem perder de vista sua estrutura voltada para os aspectos administrativos e de planejamento, norteados por seu principal critério de classificação, hoje delimitada em institucional, funcional, programática e natureza da despesa. Ressalte-se que o orçamento-programa discrimina as despesas, demonstrando em quê e para quê serão despendidos os recursos e quem será o responsável pela execução de seus programas.

Resumindo, temos um orçamento vinculado ao planejamento econômico e

social, que de forma prática aloca despesas separadamente de acordo com funções

e atividades, com o propósito de identificar os custos dos programas propostos para

realizar as metas e alcançar os objetivos.

1.4.1 Orçamento Tradicional ou Clássico

Ao contrário do orçamento-programa, que está intimamente ligado ao

planejamento, temos o orçamento tradicional ou clássico, que “foge” totalmente dos

ideais atuais, pois “[...] É um processo orçamentário em que apenas uma dimensão

do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto do gasto.” (PALUDO, 2010, p. 10).

Esse tipo de Orçamento não se preocupava com a intervenção da economia ou com

as necessidades da população, “[...] era classificado como um inventário dos “meios”

com os quais o Estado contava para levar a cabo suas tarefas – sem preocupação

com os fins (resultados).” (PALUDO, 2010, p. 10).

O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de

realizações, em que se buscava saber as coisas que o governo faz e não as coisas

que o governo compra. (PINHO, [2004]).

Com a evolução do Orçamento Tradicional ou clássico, criou-se o

Orçamento de Desempenho ou Funcional. Este tipo de orçamento tinha ênfase no

desempenho, na eficiência das ações orçamentárias governamentais, atentando-se

21

não só para o que o governo comprava, mas também como agia, dando atenção

redobrada aos custos efetivados.

Com o advento da Lei 4.320 de 17 de março de 1964, a execução do

orçamento tornou-se mais ampla e moderna, passando a englobar num só modelo

todas as técnicas já antes estudadas, focando não só os gastos, ou custos com

programas, mas também o planejamento e o controle de todo o processo

orçamentário, transformando-se numa ferramenta de grande utilidade para os

gestores e para todos os envolvidos neste processo, uma vez que enfatiza as

realizações.

Além dos exemplos supracitados, existem ainda o Orçamento Base-Zero,

Orçamento Participativo e o Orçamento Incremental.

1.4.2 Orçamento Base-Zero (OBZ)

O OBZ é uma técnica que não se utiliza do orçamento do ano anterior,

partindo-se do zero a cada ano que se inicia.

Segundo Paludo (2010, p. 13) o orçamento Base-Zero:

[...] permite selecionar as melhores alternativas, estabelecer uma hierarquia de prioridades, reduzir despesas e aumentar a eficiência na alocação dos recursos. No entanto, sua elaboração é trabalhosa, demorada e mais cara, além de desprezar a experiência acumulada pela organização.

Aparentemente, o orçamento Base-Zero seria o programa ideal para uma

boa gestão, caso os gestores não tivessem que justificar as suas ações em um

espaço de tempo tão curto, pois sua vigência é de apenas um ano. O que leva os

gestores a prepararem a cada ano um novo planejamento, identificando novas

ações, e soluções para aquelas que não foram satisfatórias no ano anterior,

devendo identificar para que e porque tal ação terá que ser executada.

[...] não é um método de organizar ou apresentar o orçamento público, voltando-se, antes de tudo, para a avaliação e a tomada de decisões sobre despesas. De acordo com o modelo, as ações, ou parte delas, de um programa governamental constituiriam unidades de decisão cujas necessidades de recursos seriam avaliadas em pacotes de decisão, [...] Os pacotes de decisão, devidamente analisados e ordenados, forneceriam as bases para as apropriações dos recursos nos orçamentos operacionais.

Diferente do orçamento programa, o OBZ não utiliza o orçamento do ano

anterior, constrói-se um orçamento partindo-se da base-zero.

22

1.4.3 Orçamento Participativo

Para a implantação de uma Gestão democrática séria, há de se abrir espaço

para a participação popular. Sem isso não existem políticas públicas.

O Orçamento Participativo (OP) é um instrumento que foi idealizado pelo

Partido dos Trabalhadores (PT), e que inicialmente teve êxito na cidade de Porto

Alegre, no início dos anos 90, onde atualmente “[...] vem sendo copiado por quase

todos os outros partidos, notadamente pelas administrações que pretendem tornar

as contas públicas acessíveis à população”. (GOMES, 2004).

Segundo o Portal da Transparência do Governo Federal o Orçamento

Participativo é:

O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a co-responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade.

O art.29 da Constituição Federal de 1988, nos seus incisos XII e XIII,

destacam a participação popular em questões orçamentárias.

(...)XII. cooperação das associações representativas no planejamento municipal;XIII. iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

Porém, levantam-se muitas indagações a respeito da efetividade do OP,

principalmente, porque mesmo quando os gestores “abrem” espaço para a inclusão

social na implantação de propostas de políticas publicas, essas não se concretizam

na maioria dos casos.

De acordo com Santos (2010),

Vê-se que, apesar da imposição legal do Orçamento Participativo em termos municipais, ela permanece descumprida, por vários motivos. Um deles é a resistência da maioria dos Chefes de Executivo Municipais a essa exigência, postura que aparece como resquício de uma visão ultrapassada de gestão local, em que o titular se considera dono da Prefeitura, abstraindo, por isso mesmo, qualquer forma de participação popular.

23

Há que se enumerar também, a falta de cultura política por parte da

sociedade, que não teve uma educação consciente sobre o orçamento, e que

mesmo quando lhes é dada à oportunidade de participação, de nada adiantará, pois

sem um mínimo de conscientização política, fica difícil “[...] reagir e decidir quais

suas prioridades”. (SANCHEZ, 2006).

Sobre a importância do Orçamento Participativo, Pires (2001) acrescenta:

É importante também reconhecermos este padrão uma vez que a introdução da participação popular na gestão pública é algo extremamente complexo e delicado, envolvendo aspectos políticos e conteúdos técnicos nem sempre acessíveis aos participantes.

A efetividade do OP encontra-se ameaçada, de modo que muitas vezes a

participação popular acontece somente no momento da elaboração dos orçamentos,

ou seja, a sociedade ainda tem muita dificuldade para impor a execução do que foi

orçado, restringem-se ao momento da elaboração orçamentária e se esquecem do

mais importante, a fiscalização.

Desse modo, as chamadas políticas públicas perdem a originalidade visto

que têm como característica a participação popular em todo o seu processo, que vai

da formulação de propostas à execução até o controle.

Outro ponto negativo a se relevar, é a questão da porcentagem mínima que

resta para a população decidir, uma vez que a outra já está comprometida com as

despesas essenciais do governo, assim como: gastos com pessoal e etc., e quando

surgem as prioridades da população tudo é muito restrito fazendo com que o

Orçamento Participativo seja apenas uma ferramenta útil aos conflitos de interesses

entre situação e oposição governamental.

Do prisma dos movimentos populares, a participação facilita o crescimento da consciência crítica da população, fortalece seu poder de reivindicação e a prepara para adquirir mais poder na sociedade. A participação também pode ser uma forma de mediar os conflitos de uma maneira pacífica e satisfatória para as partes interessadas. (ROCHA, 2009, p. 75).

Sendo o OP uma ferramenta de Controle Social, é um importante modelo de

democracia participativa que deve ser aderido de forma efetiva, mas que ainda

requer muita atenção por parte da sociedade que muitas vezes se cala, em

detrimento de “políticas públicas” omissas por parte de gestores não comprometidos

com o bem-estar social. Segundo Paludo (2010, p. 13), o Orçamento Participativo,

“[...] proporciona à comunidade local o conhecimento dos principais problemas

enfrentados pela cidade, assim como das limitações orçamentárias existentes”.

24

1.4.4 Orçamento Incremental

Por fim, temos o orçamento Incremental que segundo Giacometi e outros, ([200?]),

Baseando-se nos gastos do ano corrente, o orçamento propõe um aumento percentual para o ano seguinte, detendo-se no aumento ou diminuição dos gastos ocorrido um número de itens do orçamento, tais como despesas de pessoal, material, entre outros.

Diante dessa afirmativa, abordaremos no próximo item os instrumentos do

Planejamento Orçamento.

1.5 PROCESSO DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTO

Esse tópico abordará as partes integrantes do Planejamento Orçamentário

Público, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e, por fim, a Lei

Orçamentária Anual.

O planejamento orçamentário é de suma importância para uma boa

administração pública, pois é baseado nele que o gestor poderá alcançar metas e

consequentemente obter melhores resultados, desde que este seja fielmente

seguido.

É de responsabilidade do governo a boa atuação em conformidade com o

Planejamento, pois este deve analisar a melhor forma de utilização do dinheiro

arrecadado, obedecendo à legalidade e o que foi elaborado no Processo de

Planejamento – Orçamento.

Conforme esclarecem Andrade e outros, (2005:1 apud LIMA 2007, p.13),

[...] a prática do planejamento tem por objetivo corrigir distorções administrativas, alterar condições indesejáveis para a coletividade, remover empecilhos constitucionais e assegurar a viabilização de objetivos e metas que se pretende alcançar. Alertam que considerando tratar-se de uma das funções da administração, o planejamento é indispensável ao administrador público responsável, pois planejar é o ponto de partida para a administração eficiente e eficaz da máquina pública. Na administração pública o planejamento se dá via orçamento.

O administrador público é o operador desta referida máquina, e como toda

máquina, deve ser manuseada respeitando seus limites, ao tempo em que otimiza a

sua “matéria-prima”, que no caso do orçamento é o dinheiro público. Estes, por sua

vez, deverão ter o auxílio de profissionais capacitados, com entendimento contábil

25

apurado, para que possam subsidiar informações com eficiência, controle e de

acordo com um planejamento antecipado.

Conforme salienta Sousa e outros ([200?]), “Inicialmente, deve ser usado

como diretriz e no decorrer do trabalho deve ser visto como instrumento de vigília e

de controle na canalização de esforços em busca de um objetivo”.

De acordo com Slomski (2006, p. 304),

O orçamento público é uma lei de iniciativa do Poder executivo que estabelece as políticas públicas para o exercício a que se referir; terá como base o Plano Plurianual e será elaborado respeitando-se a Lei de Diretrizes Orçamentárias aprovada pelo Poder Legislativo. E seu conteúdo básico será a estimativa da receita e a autorização (fixação) da despesa, e será aberto em forma de partidas dobradas em seu aspecto contábil.

Sendo assim, “É o espelho da vida do Estado e, pelas cifras, se conhecem

os detalhes de seu processo, de sua cultura e de sua civilização”. (ANGÉLICO 2006,

p. 19).

1.5.1 Plano Plurianual (PPA)

O plano plurianual é um plano de médio prazo, através do qual se procura

ordenar as ações do governo que levem ao alcance dos objetivos e metas fixados

para um período de quatro anos [...]. (KOHAMA 2009, p. 35)

A vigência do PPA vai do início do segundo ano do mandato atual até o final

do primeiro ano do mandato do chefe Executivo subsequente. (AMORIM 2008, p.

118)

Conforme mencionado no artigo 165 § 1º da CF,

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

No § 1º do art. 167 da CF de 1988, nenhum investimento cuja execução

ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano

plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de

responsabilidade.

26

O PPA é o planejamento em médio prazo onde se estabelece metas através

da elaboração de projetos que visam o crescimento, a melhoria na educação, na

saúde e na economia.

De acordo com Angélico (2006, p. 22),

Os órgãos de planejamento elaboram estudos, definem os novos investimentos, estabelecem seus graus de prioridade; fazem os projetos, orçam os custos, traçam os cronogramas físicos e financeiros e prevêem as épocas de inicio de cada programa.

Nesse sentido, o PPA é um instrumento de planejamento mediador entre o

planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação

dos recursos públicos a cada exercício. (MINISTÉRIO..., [200?]).

1.5.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias

Segundo Andrade e outros (2005:67 apud LIMA 2007, p. 21), a Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) [...] é o elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei

Orçamentária Anual (LOA).

A LDO tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, [...]

de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública,

estabelecidos no plano plurianual. (KOHAMA 2009, p. 37)

De acordo com Amorin (2008, p. 120),

O projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Esta determinação consta do art. 35 do ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias enquanto na é disciplinado em lei complementar.

A LDO afunila ainda mais o planejamento, preparando a base em que a Lei

Orçamentária Anual, ou simplesmente o Orçamento Anual, irá se assentar.

(ASSEMBLÉIA..., [200?]).

De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da CF, (1988) a LDO:

Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; Orientará a elaboração da LOA; Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

27

Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Além disso, a Lei de Diretrizes Orçamentárias teve sua importância ampliada

após o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, incluindo assim novas situações,

como: o equilíbrio entre receitas e despesas; a criação de formas de limitações de

empenho a partir do resultado primário da arrecadação; além de direcionar formas

de limites de gastos com pessoal, dívidas, reservas de contingência; avaliação de

passivos contingentes e outros riscos que possam afetar o equilíbrio das contas

públicas.

Segundo Cunha e Vazelar [(200?)] a LDO, “[...] deve estabelecer as

prioridades das metas fiscais, entre o resultado primário e nominal com vistas ao

equilíbrio das contas públicas, e ainda relacionar os possíveis riscos fiscais”. Diante

disso, foi imposta aos gestores públicos, a confecção dos Anexos de Metas e Riscos

Fiscais para acompanhamento das diretrizes estabelecidas. Ante o exposto, os

tópicos a seguir abordarão a importância de cada um desses anexos.

1.5.2.1 Anexo de Metas Fiscais

A Lei de Responsabilidade Fiscal inovou ao incluir a obrigatoriedade do

Anexo de Metas Ficais e do Anexo de Riscos Fiscais na LDO.

É parte integrante da Lei de Diretrizes Orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais, aos quais compete, respectivamente, especificar as metas anuais relativas aos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas para um período de três anos; e a avaliação dos passivos contingentes, bem como demais riscos passíveis de alterar o equilíbrio das finanças públicas. (CAMPOS, 2005).

O Anexo de Metas Fiscais (AMF) deverá conter as metas anuais de receitas,

despesas, resultados primário e nominal para o exercício em vigência, assim como

para os dois exercícios subsequentes, demonstrando sempre em seu escopo o

cumprimento das metas do exercício anterior, a evolução do patrimônio líquido

relacionado aos três exercícios anteriores. Deve, também, explicitar o demonstrativo

dos gastos tributários e, no caso dos municípios, a situação financeira e atuarial do

regime próprio da previdência.

Conforme explanação de Macedo e Corbari (2009),

28

As metas, por serem fiscais, estão relacionadas à arrecadação e aos gastos dos entes públicos e, por isso, são mensuradas pela contabilidade por meio de indicadores financeiros, tornando possível a avaliação dos resultados que elas exercem sobre o endividamento municipal. Tendo em vista que a LRF estabelece metas fiscais a fim de conter o endividamento público, questiona-se em que medida os resultados fiscais influenciam o endividamento dos municípios brasileiros.

Sendo a Lei de Responsabilidade Fiscal uma ferramenta que normatiza e

disciplina a atuação dos gestores na execução administrativa das finanças públicas,

também, tem o poder de controlar os aspectos fiscais, e concomitantemente o

equilíbrio das contas públicas, uma vez que impõe restrições à conduta dos

gestores.

A obrigatoriedade da inclusão do AMF na Lei de Diretrizes Orçamentárias

estendeu-se a todos os municípios a partir do 5º ano de vigência da LRF.

Sobre o funcionamento do Anexo de Metas Fiscais, Andrade (2010, p. 28)

exemplifica da seguinte forma:

Se no PPA constar a meta de construção de dois postos de saúde e outra meta para aquisição de equipamentos para esses postos, será necessário avaliar se a construção dos postos será feita concomitantemente, se a prioridade para o exercício a que se refere o planejamento é a construção de um só posto, se a aquisição dos equipamentos do(s) posto(s) será feita também nesse exercício, ou em ano posterior, para somente depois dessa análise fazer a inclusão da meta no anexo citado.

Ante o exposto, percebe-se a importância e validade do AMF, uma vez que

proporciona o equilíbrio das contas públicas e serve como um parâmetro para uma

gestão fiscal responsável.

1.5.2.2 Anexo de Riscos Fiscais

O Anexo de Riscos Fiscais (ARF) é um dos demonstrativos que compõem a

LDO, em atendimento ao disposto no art. 4º, § 3º da LRF.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá também, o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem, e fixando o percentual da Receita Corrente Líquida destinado à constituição da citada reserva. (JUND, 2008, p. 108).

A elaboração do ARF é obrigatória independentemente do quantitativo

populacional de cada município. Nele deverão conter os riscos fiscais que

possivelmente, ou eventualmente, afetarão o equilíbrio das contas públicas. Para a

29

elaboração desse anexo, deverá se fazer uma avaliação correta do que é incerto ou

eventual, baseando-se para isso, em exercícios ou experiências anteriores.

É uma ferramenta de grande importância para a gestão fiscal transparente, e

poderá servir, também, como ferramenta de controle social.

Andrade (2010, p. 34) define os riscos fiscais como:

São a possibilidade da ocorrência de eventos que venham a impactar, negativamente, as contas públicas e são classificados em dois grupos: riscos orçamentários e riscos decorrentes da gestão da dívida. A seguir os conceitos nela trazidos:

Os riscos orçamentários referem-se à possibilidade das receitas previstas não se realizarem ou à necessidade de execução de despesas, inicialmente não fixadas ou orçadas a menor durante a execução do orçamento. Como riscos orçamentários podemos citar, dentre outros casos:

1) Arrecadação de tributos realizada a menor que a prevista no Orçamento;

2) Restituição de tributos realizada a maior que a prevista nas deduções da receita orçamentária;

3) Nível de atividade econômica, taxa de inflação e taxa de câmbio – São variáveis que, também, podem influenciar o montante de recursos arrecadados;

4) Ocorrência de epidemias, enchentes, abalos sísmicos e outras situações de calamidade pública que demandem do Estado ações emergenciais.

Os riscos orçamentários, decorrentes da gestão da dívida, referem-se a possíveis Ocorrências externas à administração e podem resultar em aumento do serviço da dívida pública no ano de referência à lei de diretrizes orçamentárias.

Pode-se depreender, então, que o ARF é de fundamental importância para

uma gestão fiscal transparente. A utilização desse anexo contribui para uma gestão

mais eficiente e eficaz, uma vez que os governantes deverão, com base nas

previsões, reservar dotações especificas para possíveis calamidades, arrecadações

a menor, dentre outros, evitando maiores transtornos à administração.

1.5.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)

A LOA é a lei em que o governo deixa claro o que pretende fazer com os

impostos pagos pela população. (CARTILHA: 2 apud LIMA 2007, p. 22)

30

Para viabilizar a concretização das situações e planejadas no PPA, “[...]

elabora-se o Orçamento Anual, onde são programadas as ações a serem

executadas, visando alcançar os objetivos determinados”. (KOHAMA 2009, p. 38).

De acordo com Kohama (2009, p. 39), a Lei orçamentária anual

compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;II – o orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; eIII – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A LOA é o meio utilizado para obedecer aos objetivos já traçados

anteriormente, “[...] só poderá incluir novos projetos após adequadamente atendidos

os em andamento, e conservadas as despesas de conservação do patrimônio

público, nos termos em que dispuser a LDO”. (KOHAMA, 2009, p. 40)

Segundo Amorim (2008, p. 124)

A Lei Orçamentária Anual conterá discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade.

Cabe ressaltar que a elaboração e a proposição do projeto da LOA cabem,

privativamente, ao Poder Executivo, segundo as determinações da Lei Orgânica do

Município, e devem ser enviadas para análise aprovação do Poder Legislativo.

(SOUZA, 2008).

Segundo Sousa, ([200?]):

A LOA é a parte politicamente mais relevante do sistema orçamentário (PPA/LDO/LOA), é nela que se concentra o conflito de Poder entre o Executivo e o Legislativo, fomentando debates sobre a adoção do orçamento impositivo em detrimento do seu atual caráter autorizativo.

Essa é uma das discussões “fervorosas” que decaem sobre o orçamento,

com o poder de veto de algumas das propostas elaboradas pelo legislativo, o

executivo pode, “[...] por exemplo, selecionar, entre as obras previstas, aquelas que

serão executadas; também pode bloquear recursos, para deixar de implementar as

ações previstas pelos parlamentares na lei orçamentária”. (SERRAGLIO, 2008).

A questão acerca do orçamento impositivo ou autorizativo não é o objeto

principal deste trabalho, motivo pelo qual não se estenderá a discussão sobre o

31

tema, fica a indagação como sugestão relevante para outras fontes de pesquisas e

estudos na área orçamentária.

Como visto no decorrer deste capítulo foi possível compreender que para

que o orçamento público seja utilizado de forma correta, responsável e transparente

deve-se utilizar princípios e seguir uma ordem coerente de forma e ações

planejadas.

Utilizando-se dessas ferramentas, a gestão pública será mais eficiente e

eficaz. A utilização do Sistema de Planejamento-Orçamento com PPA, a LDO e a

LOA é um sistema que ao mesmo tempo em que controla as ações do gestor

público, dá subsídios para que os gestores públicos atinjam a excelência

administrativa de forma a atender aos anseios dos contribuintes por saúde,

educação, moradia, pleno emprego, obras sociais como um todo, etc.

Essas diretrizes adotadas pela Constituição Federal (PPA, LDO e LOA) são

os mesmos “[...] instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto

público [...] O que a LRF busca, na verdade, é reforçar o papel da atividade de

planejamento e, mais especificamente, a vinculação entre as atividades de

planejamento e de execução do gasto público”. (NASCIMENTO e outros, [200?]).

É necessária a plena observância de todos os preceitos citados na CF de

1988, Lei nº 4.320/64 e LRF nº 101/00, pois se complementam. É notória a

importância que vem ganhando esse tema em torno do orçamento público, da

Contabilidade Pública, que ao contrário de anos atrás, vem sendo muito abordado.

Conforme Andrade (2010, p. 158), estas “regras” em torno do orçamento

governamental existem:

Com objetivo de cumprir por completo o papel do Estado, ou seja, promover benefício público mediante atos e fatos administrativos, a legislação vem emanando ditames legais para cumprimento de percentuais ou números mínimos e máximos para atendimento das necessidades da população em geral.

Diante disso, o capítulo seguinte demonstrará os principais mecanismos de

controle e limites legais que devem estar vinculados ao controle da execução

orçamentária municipal.

32

2 MECANISMOS DE CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Este capítulo propõe-se a apresentar os instrumentos ou mecanismos de

controle legais que se mostram fundamentais para um melhor desempenho na

execução do orçamento público municipal.

Para se fortalecer a ordem pública além do planejamento, transparência e

responsabilidade, faz-se necessário a vinculação destes com um maior controle dos

gastos públicos. Porém, para que isso ocorra como desejado é necessária a

sequência de diversos mecanismos e exigências legais existentes no âmbito da

administração governamental.

De acordo com Campos (2005).

O conjunto de regras definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal procura legitimar a nova estrutura institucional, na qual as ações passam a ser norteadas por instrumentos formais de controle de gastos, com a criação de normas e leis específicas, definindo os limites legais da gestão pública.

Focado nisso, é que serão abordados os limites constitucionais e legais da

execução orçamentária municipal, aprofundando um pouco mais sobre as limitações

impostas para gasto com pessoal, saúde e educação.

2.1 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Depois da explanação sobre as diretrizes do orçamento público no capítulo

anterior, podemos verificar agora que “[...] sancionado o Orçamento Anual, proceder-

se-á a seu registro no sistema de contabilidade para iniciar-se a chamada execução

orçamentária”. (ANDRADE, 2010, p. 103).

De acordo com Santos (2009) a execução orçamentária,

No regime democrático orçamentário, é o ato em que o Poder Legislativo autoriza a execução do planejamento feito pelo Poder Executivo, onde constam as despesas necessárias para o funcionamento dos serviços públicos (despesas de custeios) e também ao cumprimento de políticas públicas estabelecidas, bem como a arrecadação das receitas legalmente instituídas.

33

A execução orçamentária da despesa é, portanto, a realização das despesas

que estão previstas na LOA, e que serão executadas de acordo com os estágios da

despesa pública: Empenho, liquidação e pagamento.

Ainda sobre execução orçamentária, o disposto no artigo 47 da Lei 4.320/64

afirma que imediatamente após a promulgação da Lei Orçamentária, o Poder

Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais das despesas que cada unidade

orçamentária fica autorizada a utilizar.

Sobre a fixação das cotas, o art. 48 da mesma lei afirma que o Poder

Executivo deverá atender aos objetivos de assegurar às unidades orçamentárias a

soma dos recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa

anual de trabalho e de manter, durante o exercício, o equilibrio entre a receita

arrecadada e a despesa realizada, tentando reduzir ao mínimo possíveis

insuficiências de tesouraria.

E por fim, os artigos 49 e 50 da Lei 4.320/64, fixam que a programação da

despesa orçamentária levará em conta os créditos adicionais e as operações extra-

orçamentárias, e por último, as cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o

exercício, desde que observados o limite da dotação e o comportamento da

execução orçamentária.

Com relação ao controle, entende-se que é uma “ferramenta” que tem o

objetivo de medir o desempenho de determinada empresa ou instituição,

viabilizando adoções imediatas que possam corrigir ou melhorar a execução de

ações quando se percebe alguma falha no processo e/ou gestão. Geralmente é

implantado em todas as áreas administrativas e visa atingir metas com eficiência,

eficácia e economia nas atividades e procedimentos a serem realizados.

Sobre o controle da utilização do orçamento, a Lei nº 4.320/64 prevê:

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Para Andrade (2010, p. 104),

O sistema orçamentário inicia-se justamente com o registro das receitas estimadas e despesas fixadas na Lei do Orçamento. A partir daí, a

34

Execução Orçamentária passa a vigorar com a realização do planejamento público expresso na referida lei em conjunto com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, Plano Plurianual e Anexo de Metas e Riscos Fiscais definidos na LC nº. 101/2000 de 4 de maio de 2000.

A execução orçamentária é, portanto, a realização dos objetivos fixados em

lei, anualmente, integrada com o planejamento referente aos recursos materiais e

financeiros que deverão ser adquiridos e geridos.

2.2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Nº 101/2000

A LRF normatiza a aplicação de alguns limites na execução dos recursos

públicos.

O art. 8º da LRF dispõe que: “Até trinta dias após a publicação dos

orçamentos, nos termos do que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias [...], o

Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de

execução mensal de desembolso”.

“[...] Por meio dela os administradores dos três poderes e das três esferas de

governo são obrigados a observar normas e limites estabelecidos para as finanças

públicas, bem como a prestar contas dos recursos despendidos [...]”. (RAMOS e

outros, [2006]).

A criação da LRF foi muito importante para a Contabilidade Pública uma vez

que contribuiu com elementos inovadores e relevantes para a sua aplicação, tanto

no auxilio controle como em relação à transparência na utilização dos recursos

públicos.

É uma lei que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

gestão fiscal responsável e que apresenta como principais eixos para a boa gestão

pública, o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização. Nela são

elencados todos os itens para uma boa execução orçamentária, inclusive

relacionando às sanções que serão aplicadas quando do descumprimento dos itens

que a norteiam.

No entanto, depreende-se que de nada tem na LRF que ultrapasse as

barreiras das políticas compensatórias que visam somente o equilíbrio entre receitas

35

e despesas. Os anseios da sociedade brasileira por bem estar e equilibrio social,

ainda, ficam a mercê do crescimento econômico e das possíveis mudanças nos

indicadores sociais do Brasil. (NOBREGA ; FIGUEIREDO, [200?]).

De acordo com Ramos e Conceição (2006),

A LRF foi elaborada com o intuito de melhorar a administração das contas públicas no Brasil e ainda de dar maior transparência aos gastos públicos. Esta Lei exige dos governantes maior compromisso com o orçamento e com as metas apresentadas e aprovadas pelos órgãos competentes.

Logicamente, que a LRF trouxe mudanças profundas para a gestão publica

do país, no que tange a transparência, controle, etc., mas não se deve generalizar, e

simplesmente “fechar os olhos” para os governantes, pois muito além da gestão

pública fiscal, temos que aferir mudanças, de pronto, na educação e no bem estar

social através de políticas públicas concretas e de valor que atinjam diretamente a

sociedade.

2.2.1 Instrumentos de Transparência, Controle e Fiscalização

Os artigos 56 a 59 da LRF tratam das prestações de contas e da

fiscalização, abordando em seu escopo, respectivamente, que a responsabilidade

pela verificação do cumprimento da LRF em relação às contas prestadas pelos

Chefes do Poder Executivo “[...] são competência do: a) Poder Legislativo, com

auxílio do Tribunal de Contas; do sistema de controle interno de cada poder; e c)

Ministério Público”. (CULAU ; FORTIS, 2006).

O capitulo IX da LRF dispõe sobre a transparência e controle social,

definindo exigências sobre a ampla divulgação das contas públicas, para toda a

população, inclusive por meios eletrônicos, incentivando a participação popular

através de audiências públicas, sempre que houver a elaboração das leis de

diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Conforme RAMOS e CONCEIÇÃO (2006),

Os temas ligados à transparência na gestão dos administradores públicos passaram a despertar interesse a partir do momento em que a sociedade começou a cobrar uma administração pública eficiente que administrasse os recursos a ela confiados de forma justa e honesta. A busca por informações úteis ao processo decisório ganhou visibilidade perante a sociedade, que tem buscado a transparência na gestão fiscal, o que reforça a

36

responsabilidade dos entes governamentais em produzir informações compreensíveis a todos os cidadãos.

A LRF define, ainda, alguns instrumentos principais de transparência fiscal,

onde conforme o art. 48 da citada lei, deverá ser dada ampla divulgação em meios

eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes

orçamentárias, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório

Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.

Entretanto, em 2009 foi aprovada a Lei Complementar n° 131/09, que altera

o art. 48 da LRF, acrescentando, inclusive, novas regras de gestão fiscal.

Dentre as principais alterações, podemos citar a divisão do art. 48 da LRF

em incisos: I, II, III, onde o primeiro continua com a redação anterior e também o

acréscimo dos artigos 48-A, 73-A e 73-B

De acordo com a LC n° 131/09, os incisos II e III tratam do seguinte:

II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

III - adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.

As alterações da LRF referem-se então, a Transparência dos atos públicos

no art. 48; Acesso de informações a qualquer pessoa física ou jurídica sobre as

despesas realizadas e receitas arrecadadas no art. 48-A; e Criação de Sistema

integrado que disponibilize ao cidadão informações, em tempo real, em meio

eletrônico sobre todo o processo da execução orçamentária no inciso III.

Outro ponto interessante da LC n° 131/09 foi a inclusão do art. 73-A, sobre a

autonomia que todo e qualquer cidadão passou a ter para o ato de denunciar ao

Tribunal de Contas de cada município ou estado, assim como ao Ministério Público,

sobre o descumprimento do quanto estabelecido na LRF 101/00 e LC 131/09.

Regulamentou prazos, através do art. 73-B, para o cumprimento das

determinações impostas nos art 48 e do art. 48-A, de modo que:

I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes;

II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinqüenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;

III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinqüenta mil) habitantes.

37

E por fim o art. 73-C onde prevê que o não cumprimento, até encerrarem os

prazos estabelecidos no art. 73-B terá como sanção o veto dos recebimentos de

transferências voluntárias da União e Estados.

Diante disso, é que serão abordados, nos itens a seguir, alguns instrumentos

de transparência, controle e fiscalização.

2.2.1.1 Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)

Esse instrumento resume-se basicamente no demonstrativo da execução

das receitas e despesas, separando-se apenas as informações financeiras das não-

financeiras.

O RREO é um demonstrativo exigido pela Constituição Federal de 1988, que

estabelece em seu artigo 165 § 3º, que o Poder Executivo deverá publicá-lo até

trinta dias após o encerramento de cada bimestre.

Cabe ressaltar que, conforme art. 1º, § 2º da Resolução do TCE nº. 61/07, o

RREO abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público e deverá ser encaminhado

ao Tribunal de Contas, para análise, no prazo de até 30 dias do encerramento de

cada bimestre, acompanhado do respectivo comprovante de divulgação.

O artigo 52 da LRF menciona as peças básicas que compõem o relatório

resumido da execução orçamentária, são eles: o balanço orçamentário das receitas

por fonte e das despesas por grupo de natureza e os demonstrativos da execução

das receitas, por categoria econômica e fonte; das despesas, por categoria

econômica e grupo de natureza da despesa e também, das despesas, por função e

subfunção.

O artigo 53 da LRF prevê que juntamente com o RREO acompanharão seu

conteúdo, os demonstrativos relativos aos seguintes itens:

I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o final do exercício;

II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;

III - resultados nominal e primário;

IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;

38

V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.  

§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de demonstrativos:

I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3o do art. 32;

II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos;  

III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes.  

Na LRF está previsto ainda que na hipótese de limitação de empenho ou

frustração de receitas, o RREO deverá conter justificativas acerca do ocorrido.

Na hipótese da não publicação do relatório, a LRF previu que até que a

situação seja regularizada, estarão suspensas as transferências voluntárias e serão

proibidos, também, de contratar operações de crédito.

É importante ressaltar que todos os municípios, inclusive aqueles com

população inferior a 50 mil habitantes, estão obrigados a apresentar o RREO

bimestralmente, sob pena de sofrerem punições fiscais e penais.

2.2.1.2 Do Relatório de Gestão Fiscal (RGF)

O RGF é estabelecido pelos artigos 54 e 55 da LRF. Assim como o RREO, é

de competência dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, como também do

Ministério Público.

Diferentemente do RREO, o RGF tem periodicidade quadrimestral e “[...] tem

como finalidade compor o instrumental de acompanhamento das atividades

financeiras e de gestão do Estado”. (CAMPOS, 2005).

Conforme artigo 9º da LRF, sua publicação deverá ocorrer até 30 dias do

encerramento do quadrimestre e ser disponibilizado ao público, inclusive em meios

eletrônicos. Cabe ressaltar que é facultado aos municípios com população inferior a

50 mil habitantes, a opção por divulgar o relatório semestralmente.

De acordo com da LRF, o relatório conterá o comparativo dos limites de

despesas com pessoal, as dívidas consolidada e mobiliária, a concessão de

garantias, e as operações de crédito. Quando necessário constam, ainda, as

medidas corretivas, para o caso de ultrapassarem seus respectivos limites.

39

No último quadrimestre, o relatório deverá conter o demonstrativo dos

montantes disponíveis em caixa em trinta e um de dezembro, inclusive as inscrições

em restos a pagar.

2.3 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA

Receita Corrente Líquida (RCL) é o somatório das receitas correntes

tributárias, de contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais, de

serviços, transferências e outras receitas correntes.

No caso dos municípios, como não há parcelas de arrecadação a ser

transferidas para a União ou aos Estados, dessas receitas correntes serão

deduzidas, os valores conforme quadro a seguir:

(+) RECEITA CORRENTE TOTAL

(-)Nos casos específicos dos Municípios que possuem Sistema Próprio de Seguridade Social, as parcelas da contribuição dos servidores.

(-) Parcela recebida da compensação financeira entre regimes, conforme art. 201, § 9º da CF 1988

(-) Deduções da Receita para a Formação do Fundeb

(=) Receita Corrente Líquida do Município

Quadro II – Cálculo Receita Corrente LíquidaFonte: SILVA (2004), adaptada.

De acordo com o art. 2º. § 3º da LRF a verificação da RCL, “[...] será

apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos

onze anteriores, excluídas as duplicidades”. Por exemplo: Se desejarmos

calcular a Receita Corrente Líquida do mês de maio de um determinado

ano deveremos somar as receitas arrecadadas desde o mês de junho do

exercício anterior até o mês de referência (maio), sem contar as

duplicidades.

Vale ressaltar que o calculo da RCL deve ser para o período de um

ano, porém, não necessariamente deverá ser com relação ao ano civil,

uma vez que terá como referência, sempre, os onze meses anteriores ao

mês que se estiver calculando a Receita Corrente Líquida.

40

2.2.1 Limites da despesa total com pessoal

Dentre os limites estabelecidos, a LRF preconiza os limites de despesas

com pessoal dos municípios indicados no art. 19, inciso III, da Constituição Federal,

ditando o percentual limite de 60 % (sessenta por cento), incluindo nesse caso, “[...]

as despesas com pessoal da Prefeitura, Câmara, fundações, autarquias e fundos

incluídos nesse limite, do qual 6% para o Poder Legislativo”. (ANDRADE, 2010, p.

160).

Como se observa na idéia de Bruno, (2009, p. 178),

Não há como restringir a realização de despesas com pessoal se não houver a fixação de limites com as mesmas, e neste sentido a Lei complementar 101/00 buscou assegurar o atendimento aos interesses da sociedade que contribui com os recursos decorrentes do pagamento de tributos ao estabelecer regra limitadora de dispêndio de recursos públicos.

A base para apuração dos limites legais com despesas de pessoal é a

Receita Corrente Líquida, que são o “[...] somatório das receitas tributárias, de

contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, se serviços, transferências

correntes e outras receitas também correntes.” (AMORIM, 2008, p. 233).

O quadro a seguir demonstra o rateio destes limites na esfera municipal:

Limites da Despesa com pessoal do município

PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO

54% (cinquenta e quatro por cento) da receita

corrente líquida municipal.

6% (seis por cento) da receita corrente líquida

municipal.

Quadro III – Limites de despesa com pessoalFonte: Nossa autoria

Além disso, Andrade (2010, p, 158) contribui resumindo da seguinte forma:

A despesa total com pessoal corresponde ao somatório dos gastos do município com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

41

Antes da implantação da LRF, as regras para os gastos das finanças

públicas estavam altamente distorcidas. A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe

mudanças extremamente relevantes no “mundo” governamental. É uma ferramenta

de apoio legal para os gestores públicos que são obrigados a agir com transparência

e cautela com o dinheiro da sociedade.

De acordo com Culau e Fortis (2006),

A LRF, ao estabelecer regras precisas sobre níveis de endividamento e de gastos com despesas de pessoal, contribuiu decisivamente para o ajuste das contas públicas. A previsão de punições severas para o descumprimento de seus dispositivos, como a perda do mandato, parece estar coibindo atitudes de indisciplina fiscal, levando os governantes a adotarem medidas frequentemente impopulares. A análise dos fundamentos macroeconômicos do país – taxa de inflação estabilizada, taxa de juros declinante, relação dívida/PIB controlada – sugere que a preocupação com o equilíbrio permanente das finanças públicas está se consolidando.

Cabe ressaltar nessa pesquisa que a ênfase da LRF nos gastos com

pessoal justifica-se porque boa parte dos entes públicos da federação têm

comprometido um percentual elevado de suas receitas com pessoal, “[...]

inviabilizando investimentos em outras áreas, a exemplo da construção de rodovias,

hidroelétricas, escolas, universidades etc”. (CARVALHO, [200?]).

Para servir de instrumento de acompanhamento das atividades e de gestão,

a LRF nº 101/00, segundo o Ministério da Fazenda, prevê em seu art. 54 a utilização

do Relatório de Gestão Fiscal, tendo como uma das partes integrantes de seu texto

o Demonstrativo da Despesa com Pessoal que:

Deverá ser emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos, publicado, quadrimestralmente, e disponibilizado ao acesso público, inclusive em meios eletrônicos, até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder. Prazo que, para o primeiro quadrimestre, se encerra em 30 de maio, para o segundo quadrimestre, se encerra em 30 de setembro e, para o terceiro quadrimestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subsequente ao de referência.

Os gestores públicos estão cientes de que existem limites legais para a

execução de despesas com pessoal, inclusive que o não cumprimento destes pode

ocasionar sanções tanto de cunho administrativo como pessoal. Contudo, poucos se

interessam ou tratam o assunto com seriedade, e por isso, muitas contas ainda são

aprovadas com ressalvas ou simplesmente rejeitadas.

42

2.2.2 Limites Mínimos de Gastos com Educação e Saúde

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 afirma, em seu

artigo 6º, que a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, entre outros são direitos

sociais, que estabelecem a igualdade entre os brasileiros.

Entende-se, portanto, que o governo local responde, por meio de seus

gastos correntes, aos “desejos” da comunidade local que anseia pela qualidade dos

serviços públicos.

Para que isso se reflita nos seus indicadores sociais, em especial os de

educação e saúde, uma vez que compõem a maior parcela do gasto público

municipal e por isso merecem prioridade na sua utilização, requer plena atenção no

momento de sua execução.

A obediência ao princípio da não-afetação das receitas, um dos mais

problemáticos, segundo Giacomoni (2008, p. 75), se faz necessário, de tal forma

que:

Não sendo considerado como um dos princípios clássicos concebidos a partir do interesse parlamentar, a exigência de que as receitas não sofram vinculações, antes de qualquer coisa, é uma imposição do bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de recursos não comprometidos para atender às despesas conforme as necessidades. Recursos excessivamente vinculados sinalizam dificuldades, pois podem significar sobra em programas de menor importância e falta em outros de maior prioridade.

A Constituição Federal, por sua vez, ao tratar do tema, em seu art. 167, IV

dispõe que:

Art. 167. São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.

De acordo com pesquisas do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica

do Ceará (IPECE), educação e saúde são setores que impactam radicalmente sobre

o desenvolvimento da sociedade, “[...] haja vista que o principal insumo que as

43

economias modernas contam para crescer e se desenvolver trata-se da formação de

indivíduos saudáveis e bem formados, [...]”.

Seguindo as idéias expostas acima, pretende-se propor uma abordagem em

torno da qualidade dos gastos públicos municipais, e da sequência exigida

legalmente em torno dos limites determinados, especificamente com educação e

saúde.

2.2.2.1 Limites mínimos de gastos com Educação

A educação é um dos principais instrumentos necessários para a redução da

desigualdade no mundo. Por isso absorve uma grande quantidade dos recursos

públicos.

De acordo com a Constituição Federal de 1988, é direito do cidadão, uma

educação pública e de qualidade. O Art. 212 da CF de 1988, estabelece que os

municípios devem aplicar no mínimo 25% de sua receita que provêm de impostos,

diretamente coletados ou transferidos por outros níveis de governo na educação. 

A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Além desses valores, são aplicados na educação recursos provenientes do

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), que é

constituído por 20% dos recursos provenientes de transferências tais como FPM,

ICMS, IPVA ITCMD, ITR (partes que cabe ao município).

No próximo item faremos uma breve explanação sobre o Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica.

2.2.2.1.1 Fundeb

De acordo com a Emenda Constitucional nº. 53/2006, o Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), em forma

simplificada, é um fundo contábil formado com recursos provenientes das três

44

esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal) e que além de atender à

manutenção e desenvolvimento da educação básica, “reza” também, sobre a

remuneração digna dos trabalhadores da educação.

O Fundeb foi criado em substituição ao Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef,

que vigorou de 1998 a 2006 e terá vigência estabelecida do período de 2007 a 2020.

Conforme texto extraído da Cartilha do Fundeb, publicada em março de

2007:

Com as modificações que o FUNDEB oferece, o novo Fundo atenderá não só o Ensino Fundamental [6/7 a 14 anos], como também a Educação Infantil [0 a 5/6 anos], o Ensino Médio [15 a 17 anos] e a Educação de Jovens e Adultos. O FUNDEF, que vigorou até o fim de 2006, permitia investimentos apenas no Ensino Fundamental nas modalidades regular e especial, ao passo que o FUNDEB vai proporcionar a garantia da Educação Básica a todos os brasileiros, da creche ao final do Ensino Médio, inclusive àqueles que não tiveram acesso à educação em sua infância.

É formado por parcela financeira de recursos federais, e por parcela dos

impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios. Ressaltando

que todo o recurso gerado desses repasses das três esferas é redistribuído para a

aplicação na educação básica.

Este fundo tem um profundo significado: o de financiar todos os níveis da educação básica, com participação federal maior (União), a fim de reduzir gradativamente as disparidades entre estados e municípios, bem como entre grupos sociais.

Essa complementação por parte da União ocorrerá no caso de o limite

mínimo nacional por aluno matriculado na educação básica e fundamental, ao ano,

que é de (R$ 1.415,85 em 2010) para cada estado ou ao Distrito Federal, não ser

alcançado com recursos próprios do governo.

Vale dizer que este valor é o mínimo que o fundo pode repassar para o

município, pois como já foi dito, se o recurso do fundo for insuficiente o governo

federal complementa.

De acordo com o Inciso XII da EC nº. 56/2000,

XII – proporção não inferior a 60% (sessenta por cento) de cada Fundo referido no inciso I, do caput deste artigo, será destinada ao pagamento dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício.

Os impostos de que se refere o Inciso XII da EC nº. 56/2000 são: Fundo de

Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Circulação de Mercadorias e

45

Serviços (ICMS); Imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA);

Imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos

(ITCMD); e Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) relacionado às partes

que cabe ao município.

De acordo com o Instituto Nacional de Pesquisas e Educação (INEP):

A cobertura dos investimentos públicos em educação compreende a formulação de política, manutenção e desenvolvimento do ensino, a expansão e melhoria das escolas de diversos níveis e modalidades de ensino, dos estabelecimentos de educação, dos programas de assistência ao estudante, entre outros.

Diante de toda essa explanação, podemos esclarecer um pouco da

verdadeira “identidade” da educação brasileira, como as leis e normas que a

estabelecem e alguns dos atos que norteiam os gastos públicos, em torno da

educação.

Neste tópico abordamos o gasto mínimo de recursos próprios com

Educação, que é um item de extrema importância para a estrutura de indivíduos

bem formados.

2.2.2.2 Limites mínimos de gastos com Saúde

O direito a saúde está garantido na Constituição Federal, através de ações e

serviços que deverão ser prestados de forma igualitária e universal à população.

Segundo o Art. 2º da Lei nº 8.080/90, “A saúde é um direito fundamental do ser

humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno

exercício”.

Segundo a CF de 1988 o município deve aplicar, no mínimo, 15% de sua

receita com impostos e transferências nas ações e serviços públicos de saúde. Além

disso, ele recebe recurso do Fundo Nacional de Saúde, sendo esses recursos

financeiros originários do orçamento da seguridade social, de outros orçamentos da

união e outras fontes.

De acordo com o Ministério da Saúde,

46

O Fundo Nacional de Saúde (FNS) é o gestor financeiro, na esfera federal, dos recursos do Sistema Único de Saúde (SUS). Tem como missão "contribuir para o fortalecimento da cidadania, mediante a melhoria contínua do financiamento das ações de saúde". Os recursos destinam-se a prover, nos termos do artigo 2.° da lei n.° 8.142, de 28 de dezembro de 1990, as despesas do Ministério da Saúde, de seus órgãos e entidades da administração indireta, bem como as despesas de transferência para a cobertura de ações e serviços de saúde a serem executados pelos Municípios, Estados e Distrito Federal.  

A Emenda Constitucional n° 29 de setembro de 2000 determina que o

financiamento do SUS é de responsabilidade dos três níveis de governo. Todos os

recursos da Saúde provenientes da receita de impostos e os recebidos da União e

Estados (através de repasses do SUS), serão aplicados mediante comprovação do

repasse desses recursos aos demais fundos, pelo Conselho de Saúde através do

Fundo Municipal de Saúde.

De acordo com Andrade (2010),

O Fundo Municipal de Saúde é um instrumento de planejamento por permitir ao gestor conhecer os recursos de que dispõe para as ações e serviços de saúde e controle por facilitar o acompanhamento permanente sobre as fontes de receita, seus valores e as datas de ingresso, as despesas realizadas e os rendimentos de aplicações financeiras.

Segundo a Constituição Federal em seu art. 30, inciso VII, “Compete aos

Municípios: prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,

serviços de atendimento à saúde da população”. Por isso, os municípios são

responsáveis pela gestão de todo o dinheiro destinado à saúde e tem a obrigação

legal de manterem todas essas receitas no Fundo próprio de Saúde, sem

remanejamento para outras áreas, e disponíveis para fiscalização dos Conselhos

responsáveis.

Segundo o art. 35 da Lei nº 8.080/90, existem ainda alguns critérios a serem

analisados antes do rateio dos recursos a serem transferidos para os Estados,

Distrito Federal e Municípios, são eles:

I - perfil demográfico da região;

II - perfil epidemiológico da população a ser coberta;

III - características quantitativas e qualitativas da rede de saúde na área;

IV - desempenho técnico, econômico e financeiro no período anterior;

V - níveis de participação do setor saúde nos orçamentos estaduais e municipais;

VI - previsão do plano quinquenal de investimentos da rede;

VII - ressarcimento do atendimento a serviços prestados para outras esferas de governo.

47

Entretanto, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 25, §

1º, III e IV, b, e § 3°, respectivamente, o Município que deixar de aplicar o percentual

mínimo constitucional exigido para a Saúde, não receberá transferências voluntárias

da União ou do Estado, excetuando-se aquelas relativas a ações de educação,

saúde e assistência social.

2.2.2.2.1 Sistema Único de Saúde – SUS

No art. 4°. da Lei 8.080 de 1990, SUS é “o conjunto de ações e serviços de

saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais,

da administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público [...]”.

Foi criado para unificar as ações de saúde em escala federal, tem suas

receitas arrecadadas pela união, integralmente, e foi criado, também, para custear a

Seguridade Social. Suas ações e prioridades obedecem aos princípios exigidos no

art. 198 da Constituição Federal, como: universalidade; integralidade; autonomia;

igualdade na assistência a saúde; direito à informação, às pessoas assistidas, sobre

sua saúde; e etc.

O SUS tem por objetivo proporcionar acesso universal, igualitário e integral à saúde para a população brasileira. Como meio de atingir esse propósito, o SUS rege-se pelos princípios da participação da comunidade, da existência de rede de serviços hierarquizada e regionalizada e da descentralização. (JUND, 2008, p. 348)

O SUS é uma obrigação legal, não é facultativo, e sim um sistema público

nacional, onde a responsabilidade com gestão e financiamento deverá ser dividida

entre os gestores das três esferas. Cabe ressaltar, que a iniciativa privada participa

do Sistema Único de Saúde – SUS, mas de forma complementar.

Acerca do tema Jund (2008, p. 355/356) diz:

A fiscalização da execução orçamentária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve ser exercida pelo Poder Legislativo local, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo. O controle externo a cargo do Poder Legislativo local é exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios [...].

48

Além de todos esses órgãos fiscalizadores, o SIOPS que é um Sistema de

Informações sobre Orçamentos Públicos foi criado para acompanhar, fiscalizar e até

mesmo controlar as aplicações das receitas em ações e serviços públicos de saúde.

O SIOPS foi criado com a finalidade de dar maior transparência aos gastos

públicos com saúde para a sociedade, com uma fonte virtual de fácil acesso,

visando à eficácia das ações e dos serviços públicos na área, dentre outros. Ele

demonstra basicamente informações relativas ao cumprimento da EC n° 29 aos

órgãos de controle e fiscalização, no que se diz respeito aos recursos mínimos para

o financiamento das ações e serviços públicos de saúde.

A fidelidade aos limites legais estabelecidos é de extrema relevância para

uma boa Administração Pública, visto que na gestão governamental só se pode

realizar aquilo que está previamente estabelecido em lei e que visem favorecer o

alcance de melhores resultados na aplicação de Recursos Públicos.

Diante do abordado, podemos citar, mais uma vez, a importância da

Contabilidade e do Profissional Contábil como “elemento” norteador para os

gestores, pois viabilizam meios para a mensuração, evidenciação, estabelecimento

de prioridades e identificação de irregularidades, o que fomenta a tomada de

decisão, principalmente quanto ao cumprimento dos percentuais mínimos exigidos

para a realização de despesas, tanto na saúde, como nos gastos com pessoal e

educação.

49

3 A CONTABILIDADE PÚBLICA E OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO MUNICIPAL COM FOCO NO CONTROLE

A coleta de informações deste trabalho foi feita mediante a aplicação de

questionário junto ao Contador responsável pelo Setor Contábil da Prefeitura

Municipal de Senhor do Bonfim-BA, tomando-se por base as seguintes Leis e

Normas: Lei 4.320/64 que rege as Finanças Públicas; Lei 101/00 – Lei de

Responsabilidade Fiscal e suas alterações com a Lei complementar 131/2009; a

Constituição Federal; e as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor

Público – Nbcasp.

O questionário foi dividido em etapas, conforme segue: Quanto à Execução

Orçamentária – verificamos o Planejamento, Acompanhamento Controle/Avaliação e

Prestação de Contas da Execução Orçamentária; Quanto ao Patrimônio –

verificamos o Controle Patrimonial; e por fim, foi verificada a parcela e

aperfeiçoamento do Setor Contábil em torno da modernização da Contabilidade

Pública através das Nbcasp.

Ressalta-se que o objetivo principal do trabalho foi identificar a relação

existente entre a Contabilidade e os Instrumentos de Planejamento e Orçamento

com foco no Controle, assim como verificar a parcela de participação do Setor

Contábil da prefeitura neste processo.

3.1 QUANTO AO PLANEJAMENTO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

De acordo com os dados levantados na pesquisa, observaram-se os

seguintes fatos:

Quanto à elaboração do Plano Diretor, que segundo a Constituição Federal

de 1988 “é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão

urbana”, o profissional responsável pela Contabilidade da Prefeitura, afirma que o

município elabora, no entanto, não se verificou a participação efetiva da

Contabilidade, que afirmou associar-se parcialmente da sua elaboração.

50

Quanto à concepção da proposta orçamentária, segundo os dados

coletados, esta é elaborada obedecendo aos Princípios Orçamentários.

No que se refere à participação efetiva do Setor de Contabilidade na

elaboração dos instrumentos de Planejamento Orçamentário (como PPA, LDO e

LOA), verificou-se, também, a contribuição da Contabilidade, o que demonstra que o

Setor Contábil da Prefeitura trabalha em parceria com o Executivo, diminuindo o

risco de falhas na observância aos preceitos legais estabelecidos.

No que tange à realização das Metas e Riscos Fiscais, bem como das

prioridades incluídas na LDO, segundo os dados coletados, o município não

consegue realizá-las sem que sejam necessárias alterações na LOA referente a

cada ano. Esse fato pode demonstrar certo descontrole por parte dos gestores, mas

por sua vez de nada fere a legislação, uma vez que, legalmente, se verificado

alterações quando da elaboração da LOA, como mudança nos parâmetros utilizados

na estimativa das receitas e despesas, mudanças na legislação e/ou o calamidade

pública, estas metas e prioridades poderão ser modificados, desde que, previamente

explicitados na LDO.

Positivamente, segundo a análise dos dados obtidos, os gestores se utilizam

da Contabilidade para fins gerenciais, reconhecendo desta forma, a importância da

elaboração dos demonstrativos contábeis, que servem não só para obediência dos

preceitos legais, mas também como demonstrativos capazes de indicar os efeitos

positivos e negativos dos atos administrativos relacionados ao orçamento.

Na análise das informações obtidas, observou-se, ainda, que o município

fomenta a participação da comunidade na elaboração do orçamento, inclusive,

publica relatórios anuais na internet com dados referentes à participação pública na

construção do orçamento municipal.

3.2 QUANTO AO ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Quanto à análise e interpretação dos resultados econômicos e financeiros do

município, para fins gerenciais, o Contador responsável respondeu afirmativamente,

51

reconhecendo mais uma vez, a importância da Contabilidade para a tomada de

decisões seguras por parte dos gestores.

Afirmou, inclusive, que participa ativamente do controle relacionado ao

cumprimento dos percentuais mínimos de recursos próprios a serem aplicados com

despesas em ações e serviços de saúde e educação.

Quanto à participação ativa da Contabilidade no controle relacionado às

despesas com pessoal, o Contador também afirma sua participação, porém,

segundo Parecer Prévio do Tribunal de Contas dos Municípios referente ao exercício

de 2009, o município deixou a desejar, uma vez que algumas contas foram

aprovadas com ressalvas, justamente por que foi identificado o descumprimento dos

os limites prudenciais exigidos, desobedecendo ao art. 20, inciso III, alínea “b” da Lei

Complementar n° 101/00 – LRF.

Neste item, por sua vez, em contato informal com o Chefe do Controle

Interno da Prefeitura, obteve-se a informação de que uma vez ultrapassado o limite

mínimo exigido pela LRF com despesas de pessoal, esse deverá regularizar-se nos

dois quadrimestres seguintes, fato esse que, segundo o mesmo, já está sendo

providenciado no exercício subsequente.

Afirmou, inclusive, no relatório de Controle Interno, às pág. 23, que já foi

recomendado ao gestor municipal para que sejam tomadas as providências cabíveis

para adequar a folha de pagamento ao limite prudencial, com as seguintes

orientações: diminuição da concessão de vantagens, aumento, reajuste, ou

adequação de remuneração a qualquer título ou até demissão de servidores

comissionados ou concursados, se necessário for.

Quanto à existência de relatórios específicos de avaliação do cumprimento

das metas estabelecidas nos instrumentos de planejamento e orçamento visando à

tomada de decisão e à correção de eventuais desvios, o Contador afirma que

elabora, parcialmente, o que denota possíveis falhas no acompanhamento da

execução orçamentária, podendo relacionar a isso, o problema dos

descumprimentos legais citados anteriormente.

52

3.3 QUANTO AO CONTROLE E AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Quando indagado sobre a elaboração de demonstrativo das ações ajuizadas

para cobrança da dívida ativa do município, o profissional responsável pela

Contabilidade informou que o município elabora, parcialmente, o que novamente

denota falha e/ou deficiência por parte da Administração Pública do município.

Com os dados obtidos, observou-se que a Contabilidade obedece aos

preceitos legais estabelecidos, visto que, participa da elaboração e apresentação

dos relatórios bimestrais obrigatórios, como o Relatório Resumido da Execução

Orçamentária – RREO e dos relatórios quadrimestrais obrigatórios, como o Relatório

de Gestão Fiscal – RGF.

3.4 QUANTO AO CONTROLE PATRIMONIAL

Consoante análise das informações obtidas, verificou-se a realização, por

parte da Contabilidade, do registro do Controle Patrimonial, nos demonstrativos

contábeis referentes a todas as aquisições ou desapropriações de bens móveis e/ou

imóveis.

3.5 QUANTO À PRESTAÇÃO DE CONTAS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Neste item, verificou-se que o Setor de Contabilidade, em obediência ao Art.

52, inciso I, alíneas 'a' e 'b' do inciso II e Parágrafo 1 - Anexo I da LRF elabora e

apresenta os Balanços e Relatórios obrigatórios.

Em contrapartida, não publica, ainda, em meios eletrônicos de acesso

público as informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira,

conforme previsto na Lei complementar n° 131/2009, que alterou a LRF e

acrescenta novas regras de gestão fiscal. Entretanto, não descumpre nenhuma lei,

no momento, visto que a LC n° 131/2009 foi promulgada em 27 de maio de 2009 e

como já citado anteriormente, os municípios que tenham entre 50.000 (cinqüenta

53

mil) e 100.000 (cem mil) têm o prazo de 02 (dois) anos para o cumprimento do

disposto.

De acordo com os dados analisados, o Contador participa de consultas e

audiências públicas, agindo legalmente, posto que, é o responsável direto pela

elaboração da Prestação de Contas junto à comunidade.

3.6 QUANTO À MODERNIZAÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA

A Contabilidade aplicada à área governamental ao longo de anos vem

passando por mudanças em busca de aprimoramento da gestão do patrimônio

público e da melhor utilização do orçamento, para isso vêm sendo estudadas e

implementadas novas práticas contábeis e novos procedimentos que visam chegar o

mais próximo possível dos padrões internacionais da contabilidade, buscando com

isso dar uma maior transparência as contas públicas.

Deste modo, foi indagado ao profissional contábil em análise, sobre a sua

preparação no sentido de participação em Congressos, Convenções e/ou palestras

que, de fato, venham agregar mais conhecimentos para sua carreira em torno do

tema, assim como se os gestores têm conhecimento de como a Contabilidade, a

partir da implantação das Nbcasp, fomentará informações adequadas à tomada de

decisão. Em resposta, o Profissional Contábil disse participar de forma parcial a

esses eventos, afirmando ainda que os gestores conhecem parcialmente o tema e a

importância do profissional contábil após a implantação das Nbcasp.

54

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Contabilidade Pública e a Execução orçamentária devem “caminhar”

juntas. O orçamento não pode ser gerido de forma displicente, sem orientação de

um profissional contábil, pois este deve estar onde os fatos ocorrem, sejam eles nas

Secretarias de Saúde, Educação, Obras ou nos Departamentos Administrativos,

juntamente com aqueles que elaboram as licitações, prestações de contas.

Em se tratando de municípios, são neles que as ações das políticas do

Estado e do Governo Federal se tornam realidade, pois neles as pessoas vivem e

“as coisas”, de fato, acontecem. Por isso, os gestores devem agir com

responsabilidade, administrando os recursos do Município com cautela e de forma

legal.

Com o advento das Nbcasp, o orçamento deixa de ser o protagonista da

área governamental e dá lugar à questão patrimonial, o que torna indispensável a

presença da Contabilidade, pois ela é responsável por registrar as mudanças nos

ativos, passivos e patrimônio líquido das entidades governamentais.

Baseado nisso, e para responder ao problema formulado no presente

trabalho, bem como validar as hipóteses levantadas, foram analisados através de

questionário aplicado ao profissional responsável pelo Setor Contábil da Prefeitura

citada, alguns dos instrumentos de planejamento, acompanhamento e controle da

Execução orçamentária e patrimonial, assim como verificar a participação da

Contabilidade em todos esses procedimentos, para fins gerenciais.

Diante do exposto, foi possível analisar que a Contabilidade do Município

participa efetivamente da maioria dos procedimentos e ações ajuizadas pela

Prefeitura Municipal, possibilitando a tomada de decisões seguras no que tange ao

cumprimento de metas e objetivos.

O Profissional Contábil do município afirmou participar da maioria dos atos,

inclusive aqueles que tratam de gestão, mas confrontando os dados obtidos com

dados pesquisados os gestores do município se atem à Contabilidade como

prestadora de contas aos cofres públicos, uma vez que se limita a dispositivos legais

e constitucionais.

55

No que tange às hipóteses levantadas inicialmente, quanto à primeira, onde

afirma que tendo a Contabilidade como unidade participativa na execução

orçamentária dos municípios, estes irão atender de forma adequada aos índices

legais, constatou-se, a partir das informações obtidas na pesquisa, que mesmo o

município não atendendo a todos os limites da execução orçamentária de forma

legal, a hipótese pode ser confirmada, visto que a Contabilidade participa de todas

as etapas da execução do orçamento dando subsídios necessários para a adequada

gestão.

Desse modo, a Contabilidade não poderá ser responsabilizada pelo não

cumprimento destes limites. Cabendo à sociedade, mediante seus representantes

legais, como a Câmara de Vereadores, a iniciativa de cobrar ações concretas e que

atendam aos índices legais por parte dos gestores.

A segunda hipótese, onde afirma que o Controle Contábil da execução dos

recursos garantirá a eficiência na execução dos serviços públicos também foi

confirmada, visto que, baseando-se na presente pesquisa, se o município utilizasse

integralmente a Contabilidade como ferramenta de apoio gerencial, no momento em

que são tomadas as decisões e, não somente no ato de prestar contas, a gestão dos

recursos poderia ser mais efetiva, pois este possibilita a geração de informações

relevantes para a tomada de decisão.

Com o advento das Nbcasp, que contribuirá para a melhoria da mensuração

e evidenciação patrimonial, o município poderá gerar informações adequadas à

tomada de decisão. Entretanto, a partir da aplicação do questionário, identificou-se

que os profissionais do Setor Contábil do município precisam ser aperfeiçoados no

que tange à implantação das Nbcasp, que serão obrigatórias para os municípios em

2013.

Diante do exposto, mesmo sendo identificada a participação do Setor

Contábil no Planejamento e na Execução do Orçamento com foco no Controle, foi

possível perceber que o município ainda não adotou integralmente a Contabilidade

como item norteador da execução orçamentária de forma a controlar eficazmente e

eficientemente os gastos com pessoal.

Assim, ficou patente a importância do Profissional Contábil e da

Contabilidade, que não devem estar restritos apenas à Execução Orçamentária, mas

participarem ativamente da Administração Pública em geral, de forma a cumprir as

56

determinações legais e possibilitarem a geração de informações uteis à tomada de

decisão.

Desse modo, foi possível identificar a relação existente entre a

contabilidade, a execução orçamentária e o controle patrimonial, embora tenha sido

identificado que o limite prudencial de gastos com pessoal foi descumprido pelo

Município, conforme Parecer do TCM-BA.

Diante do apresentado neste estudo, faz-se necessária a realização de

pesquisas relacionadas ao tema, tendo em vista a importância da Contabilidade

Pública no processo de Planejamento e Execução Orçamentária e a adoção das

Nbcasp, que aprimorarão a mensuração e evidenciação contábil, contribuindo para a

geração de informações adequadas à tomada de decisão.

57

REFERÊNCIAS

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AMORIM, Maria do Socorro Gomes. Contabilidade Pública para concursos e graduação em ciências contábeis. São Paulo: Ícone, 2008.

ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. São Paulo: Atlas, 2006, p. 19 – 42.

_________, J. A contabilidade Pública. Disponível em: <http://www.uenf.br/Uenf/Pages/Reitoria/Dga/Ascont/?&modelo=1&cod_pag=4483&tabela=&np=A+Contabilidade+P%C3%BAblica&nc=APRESENTA%C3%87%C3%83O&buscaEdicao=&grupo=ASCONT&p=>. Acesso em: 07 ago 2009.

ASSEMBLÉIA DE MINAS ([200?]). Ldo 2010, O que é. Disponível em: <http://www2.almg.gov.br/hotsites/ldo2010/0_o_que_e.html>. Acesso em: 07 set 2009.

BRASIL, Constituição Federal do Brasil – 1988. Brasília, DF. Senado.

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APENDICE A – QUESTIONÁRIO

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA – UNEBDEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃOCAMPUS VII – SENHOR DO BONFIMBACHARELADO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS

QUESTIONÁRIO PARA CONSOLIDAÇÃO DE TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – MONOGRAFIA

ACADÊMICO (A): Luana Rodrigues Soares

Dos instrumentos de Planejamento, Acompanhamento e Controle da Execução Orçamentária e Patrimonial e quanto à participação da Contabilidade nos mesmos, favor responder:

S – SIMN – NÃOP – PARCIALN/S – NÃO SE APLICA

1. Quanto ao Planejamento da Execução OrçamentáriaS N PARCIAL N/S

a) O município elabora Plano Diretor?b) Se elabora, existe a participação da contabilidade no Plano Diretor? c) O município obedece aos Princípios Orçamentários legais na concepção da proposta orçamentária?d) A contabilidade participa da elaboração do PPA, LDO E LOA?e) O município fomenta a participação da comunidade na elaboração do orçamento?f) As metas fiscais, os riscos fiscais e as prioridades da administração incluídas na LDO geralmente conseguem ser alcançadas e/ou realizadas sem que sejam necessárias alterações na LOA referente a cada ano?g) Os gestores se utilizam da Contabilidade para fins gerenciais?h) Sabe-se que a elaboração e encaminhamento do PPA, LDO e LOA são de iniciativa do Poder Executivo. Diante do exposto, o Setor de Contabilidade participa efetivamente da elaboração desses instrumentos?

2. Quanto ao acompanhamento da Execução OrçamentáriaS N PARCIAL N/S

a) A Contabilidade analisa e interpreta os resultados econômicos e financeiros do município com fins gerenciais?b) A Contabilidade participa ativamente do controle relacionado ao cumprimento do percentual mínimo de recursos próprios a serem

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aplicados com despesas em ações e serviços de saúde? c) A Contabilidade participa ativamente do controle relacionado ao cumprimento do percentual mínimo de recursos próprios a serem aplicados com despesas em educação?d) A Contabilidade participa ativamente no controle relacionado às despesas com pessoal? e) Existem relatórios específicos de avaliação do cumprimento das metas estabelecidas nos instrumentos de planejamento e orçamento visando à tomada de decisão e à correção de eventuais desvios?

3. Quanto ao Controle e Avaliação da Execução orçamentáriaS N PARCIAL N/S

a) Elabora demonstrativo das ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa do município?b) A Contabilidade participa da elaboração e apresentação de relatórios bimestrais obrigatórios, como o Relatório Resumido da Execução Orçamentária?c) Participa da elaboração e apresentação de relatórios quadrimestrais obrigatórios, como o Relatório de Gestão Fiscal?

4. Quanto ao Controle PatrimonialS N PARCIAL N/S

a) A Contabilidade realiza o Controle Patrimonial, registrando fielmente nos demonstrativos contábeis relacionados todas as aquisições ou desapropriações de bens móveis e/ou imóveis?

5. Quanto à Prestação de contas da Execução Orçamentáriaa) A Contabilidade elabora e apresenta os Balanços e Relatórios obrigatórios?

S N PARCIAL N/S

b) O município já publica em meios eletrônicos de acesso público as informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, conforme previsto na Lei Complementar nº 131/2009, que alterou a LRF?c) A Contabilidade participa de consultas e audiências públicas?

6. Quanto à modernização da Contabilidade Pública S N PARCIAL N/S

a) Com a implantação das Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Público (Nbcasp) que serão obrigatórias nos municípios a partir do ano de 2013, indaga-se: o município se encontra preparado? Os profissionais do Setor de Contabilidade têm participado de aperfeiçoamento, de Congressos, Convenções e/ou palestras sobre o tema? b) Na sua análise, os gestores têm conhecimento de como a Contabilidade, a partir da implantação das Nbcasp, fomentará informações adequadas à tomada de decisão?

Obs.: Este questionário tem como objetivo principal identificar a relação existente entre a Contabilidade e os instrumentos de planejamento e orçamento com foco no controle no Município de Senhor do Bonfim-Ba.

Senhor do Bonfim, 14 de fevereiro de 2011.

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