Notas Sobre Políticas de Emprego - ipea.gov.br · NOTAS SOBRE POLÍTICAS DE EMPREGO para vislumbrar os atuais e futuros problemas do mercado de trabalho no Brasil. Porém, diante

TEXTO PARA DISCUSSÃO NO 471

Notas SobrePolíticas de EmpregoCarlos Alberto Ramos

ABRIL DE 1997

* Professor do Departamento de Economia da Universi-

dade de Brasília (UnB) e bolsista ANPEC/IPEA.

TEXTO PARA DISCUSSÃO NO 471

Notas Sobre Políticas de Emprego

Carlos Alberto Ramos*

Brasília, abril de 1997

M I N I S T É R I O D O P L A N E J A M E N T O E O R Ç A M E N T OM i n i s t r o : A n t ô n i o K a n d i rS e c r e t á r i o E x e c u t i v o : M a r t u s T a v a r e s

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

P r e s i d e n t eF e r n a n d o R e z e n d e

D I R E T O R I A

C l a u d i o M o n t e i r o C o n s i d e r aG u s t a v o M a i a G o m e sL u í s F e r n a n d o T i r o n iL u i z A n t o n i o d e S o u z a C o r d e i r oM a r i a n o d e M a t o s M a c e d oM u r i l o L ô b o

O IPEA é uma fundação pública, vinculada ao Ministério doPlanejamento e Orçamento, cujas finalidades são: auxiliaro ministro na elaboração e no acompanhamento da políticaeconômica e promover atividades de pesquisa econômica aplicadanas áreas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.

TEXTO PARA DISCUSSÃO tem o objetivo de divulgar resultadosde estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA,bem como trabalhos considerados de relevânciapara disseminação pelo Instituto, para informarprofissionais especializados e colher sugestões.

Tiragem: 150 exemplares

SERVIÇO EDITORIAL

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Rio de Janeiro — RJ:Av. Presidente Antonio Carlos, 51, 14o andarCEP 20020-010

SUMÁRIO

SINOPSE

1 INTRODUÇÃO 7

2 UMA RÁPIDA APRESENTAÇÃO DOS CONCEITOS 8

3 A FORMAÇÃO PROFISSIONAL 11

4 OS IMPACTOS DA FORMAÇÃO PROFISSIONAL 14

5 A INTERMEDIAÇÃO 17

6 SUBSÍDIOS À CRIAÇÃO DE EMPREGOS 18

7 PROGRAMAS DE AJUDA AO EMPREGO AUTÔNOMO,A COOPERATIVAS E PEQUENAS FIRMAS 18

8 A FLEXIBILIZAÇÃO DOS CONTRATOS DE TRABALHO:FORMAS ATÍPICAS DE EMPREGO 20

9 POLÍTICAS DE EMPREGO E REESTRUTUAÇÃO

SETORIAL E GEOGRÁFICA 23

10 QUE SETORES PRIVILEGIAR EM UMA

POLÍTICA DE EMPREGO? 28

11 COMENTÁRIOS FINAIS 34

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 37

SINOPSE

este texto são discutidas as políticas deemprego mais utilizadas hoje no mundo.Os dados e as experiências analisadas re-ferem-se, na maioria dos casos, aos países

da OCDE, ainda que sejam realizadas algumas refe-rências ao caso brasileiro. As políticas de forma-ção profissional e elevação do nível educacional,talvez a mais popular das medidas contra o de-semprego, parecem não ser uma panacéia. As es-tatísticas sugerem que todo o sistema educacionale de formação é eficaz em conjunturas de cresci-mento e onde sua articulação com as firmas é es-treita (caso da Alemanha). Essa ausência de arti-culação pode gerar elevadas taxas de desempregoentre os jovens, ainda que possuam escolaridadeelevada (casos da Itália e da Espanha). Os subsí-dios à contratação de grupos sociais vulneráveis(jovens, mulheres, adultos com escassa forma-ção, etc.) parecem ter efeitos de substituição demão-de-obra que tornam pouco eficazes os recur-sos aplicados. Estratégias que combinem políti-cas passivas e ativas focalizadas, setorial ou geo-graficamente, em que os processos de reestrutu-ração são importantes parecem eficazes para re-duzir os custos sociais. Os estudos de caso reali-zados sobre os projetos de apoio aos pequenos em-preendimentos não parecem indicar que sejamgrandes dinamizadores do emprego. Contratos detrabalho não-convencionais (emprego a tempoparcial e temporário) para gerar empregos pare-cem, segundo as pesquisas, ser demandados porparte da população (especialmente jovens e mu-lheres), existindo uma certa correlação, positiva,entre o nível de renda de um país e essas deman-das. Setorialmente, os segmentos associados aotrinômio lazer — educação — saúde parecem ser os

N

mais férteis em termos de geração de empregos.Dados da OCDE e do Brasil sugerem as potenciali-dades de uma política que privilegie esses setores.

O CONTEÚDO DESTE TRABALHO É DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEU AUTOR,CUJAS OPINIÕES AQUI EMITIDAS NÃO EXPRIMEM, NECESSARIAMENTE, O PONTO DE VISTA DO

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO.

NOTAS SOBRE POLÍTICAS DE EMPREGO 7

1 INTRODUÇÃO

Em recente seminário, um participante de umamesa de debates externou um comentário que,ainda que possa parecer pouco elegante tratando-se de um evento que discutia as políticas de em-prego, não deixa de transmitir uma certa dose derealismo. O comentário em questão afirmava queos debates sobre os problemas de emprego esta-vam se tornando chatos. Com efeito, qualquer fre-qüentador desses encontros observa uma unani-midade nos argumentos (necessidade de forma-ção e reciclagem profissional; importância daeducação nas políticas de combate ao desemprego;urgência em adaptar as relações de trabalho aonovo contexto de abertura e desenvolvimentotecnológico; etc.) o que induz a perguntar por queessas políticas já não foram implementadas.

Este texto tentará escapar, na medida do possí-vel, dessa repetição de proposições. Parte-se dosuposto de que a necessidade de elevar a escolari-dade da mão-de-obra, de formar e reciclar os tra-balhadores empregados e desempregados, de pos-suir um eficiente sistema público que associe opagamento do seguro-desemprego à intermedia-ção e qualificação são pontos que gozam de unanimidade

nacional. Contrariamente, tentaremos problematizaresses consensos. O custo desse desafio talvez sejaa falta de rigor em certos argumentos, porém, osbenefícios potenciais serão induzir o debate.

Ao longo do texto, as incertezas resultantes donovo modelo de desenvolvimento serão identifi-cadas com base nas experiências dos países daOrganização de Cooperação para o Desenvolvi-mento Econômico (OCDE).1 Pode-se argumentar,com uma certa dose de razão, que não necessari-amente essas tendências sirvam como referência 1 As informações referentes aos países da OCDE foram to-

madas dos dados divulgados por esse organismo. Quan-do assim não for, será identificada a fonte.

8 NOTAS SOBRE POLÍTICAS DE EMPREGO

para vislumbrar os atuais e futuros problemas domercado de trabalho no Brasil. Porém, diante daausência de uma tradição local em matéria de sis-temas e políticas públicas de emprego, os avançose fracassos observados no mundo desenvolvidopodem ser um bom começo para iniciar a discus-são no Brasil.

Dados esses objetivos, este texto está estrutura-do da seguinte forma. No capítulo 2, serão defini-das e classificadas as políticas de emprego. Aformação profissional merecerá nossa atençãono capítulo 3. Os resultados das avaliações reali-zadas sobre os programas de formação profissio-nal serão apresentados no capítulo 4. A interme-diação merecerá uma breve referência (capítulo5), para nos concentrarmos nas políticas de gera-ção direta de postos de trabalho (subsídios à gera-ção de empregos — capítulo 6, e programas de aju-da ao emprego autônomo e pequenos empreendi-mentos — capítulo 7). A polêmica em torno à flexi-bilização dos contratos de trabalho como forma deincentivar a geração de empregos será abordadano capítulo 8. As políticas de emprego focalizadas(setorialmente e/ou geograficamente), que visamreduzir os custos sociais da reestruturação, serãoanalisadas no capítulo 9. Os setores mais férteisem termos de geração de empregos e que podemser objeto de políticas específicas encontrarão es-paço para discussão no capítuo 10. Por último,concluímos o texto com um capítulo dedicado aoscomentários finais.

2 UMA RÁPIDA APRESENTAÇÃO DOSCONCEITOS

No Brasil assistimos hoje a um certo renasci-mento da polêmica entre keynesianos e clássicos sobre o es-paço de focalização das políticas de emprego. Se-guindo a tradição keynesiana, certos acadêmicosressaltam a importância da política macroeco-nômica na determinação do nível de emprego. Na


ausência de uma estratégia que viabilize o cres-cimento, toda política que atue sobre o mercado detrabalho está destinada ao fracasso. Contraria-mente, uma outra corrente, sem depreciar o cres-cimento, tenta ressaltar a importância das políti-cas públicas voltadas para o mercado de trabalhoe das relações capital — trabalho na geração depostos de trabalho.

Neste texto, não discutiremos os aspectos ma-croeconômicos. Nosso objetivo não é entrar (oufugir) nessa polêmica. Ainda sabendo que, em úl-tima instância, o nível de emprego estará deter-minado pelo desempenho macro, nosso objetivo épolemizar sobre as ações públicas que na literatu-ra se denominam políticas de emprego, que englobam todauma série de ações sobre o mercado de trabalho,sendo que comumente não são incluídas as rela-ções capital — trabalho e seu marco legal e institu-cional de regulação. Essas políticas de empregosão divididas em dois grandes grupos: as passivase as ativas.

As políticas passivas procuram reduzir o número dedesempregados diminuindo a oferta de trabalho(induzindo a aposentadoria dos trabalhadoresadultos com evidentes dificuldades em reingres-sar no mercado de trabalho; retardando a entradade jovens por meio de um incentivo à sua perma-nência no sistema escolar; fomentando a migra-ção; reduzindo as horas trabalhadas; etc.) ou tor-nar mais tolerável a situação de desemprego por meiode compensações financeiras (seguro-desemprego).

Contrariamente, as políticas ditas ativas procuramelevar a oferta de postos de trabalho, aumentar aspossibilidades de empregabilidade dos que estão hoje de-socupados e reduzir a vulnerabilidade dos já em-pregados. As políticas ativas podem atuar sobre aoferta e/ou demanda de trabalho. Como exemplode políticas que atuam sobre a demanda de traba-lho, podemos citar a criação direta de empregopelo setor público, o subsídio às contratações, a


oferta de crédito às pequenas e microempresas, oincentivo ao trabalho autônomo, etc. Pelo lado daoferta de trabalho, podemos mencionar a forma-ção e reciclagem profissional, os serviços de in-termediação, as políticas que facilitam a mobili-dade geográfica da mão-de-obra, etc.

Nos países da OCDE, as políticas de emprego, nostermos antes definidos, são largamente utilizadase consomem recursos que vão desde um máximode 6,53% do PIB na Dinamarca (1992) até um mí-nimo de 0,45% no Japão (1990 — 1991) (ver tabe-la 1). Em geral, os recursos alocados às políticaspassivas superam largamente aqueles destinadosàs políticas ativas. No caso da Dinamarca, dos6,53% do PIB destinados a políticas de emprego,4,97% eram consumidos pelo seguro-desempregoe 1,28%, pela ajuda à antecipação da aposentado-ria por problemas de inserção no mercado de tra-balho. No Japão, a situação é similar: do percen-tual de 0,45% do PIB destinado a políticas de em-prego, 0,32% foi alocado ao sistema de seguro-desemprego.2 Uma exceção é a Suécia, país no qualas políticas ativas foram historicamente privile-giadas. Porém, nos últimos anos, com a elevaçãoda taxa de desemprego, esse diferencial vem-sereduzindo. Em 1985 — 1986, por exemplo, a Sué-cia destinava 2,11% de seu PIB a políticas ativas e0,87% a políticas passivas (seguro-desemprego eantecipação de aposentadoria). Em 1992—1993,estas últimas demandaram 2,78% do PIB, sendo opercentual destinado a políticas ativas de 3,21%.3

2 No caso do Japão, não existiriam recursos alocados à an-

tecipação da aposentadoria. Todas as políticas passivasestariam restritas ao seguro-desemprego.

3 Em realidade, a Suécia, que sempre chamou atenção pelaimportância relativa das políticas ativas, conseguiu essaprioridade devido à reduzida taxa de desemprego. Em1990, o percentual da força de trabalho desocupada erade 1,5% (taxa de desemprego estandardizada), o menorentre todos os países da OCDE. Em 1992, essa taxa elevou-se para 4,8%, ou seja, no período de apenas dois anos esseindicador duplicou. O impacto sobre o seguro-desemprego foi imediato: passou de 0,80% do PIB em1990 — 1991 para 2,71% em 1992 — 1993.


TABELA 1Gastos Públicos em Políticas de Emprego

(Em porcentagem do PIB)Gastos Alemanha Austrália Áustria Bélgica Canadá Dinamarca Espanha

1992 1991-92

1992 1991 1992-93

1992 1992

1. Administração eserviços do empre-go

0,24 0,09

0,12 0,19

0,22

0,11 0,11

2. Formação profis-sional

0,59 0,10

0,09

0,14

0,42

0,40 0,08

3. Políticas destina-das aos jovens

0,06 0,04

0,01

0,00

0,02

0,26 0,06

4. Subsídios à contra-tação

0,52 0,07

0,03

0,55

0,02

0,39 0,32

5. Medidas destina-das aos inválidos

0,24 0,04

0,05

0,16 0,00

0,40 0,00

6. Indenizações aosdesempregados

1,32 1,75 1,09

2,07

2,28

3,69 3,07

7. Aposentadoriasantecipadas por mo-tivos ligados aomercado de traba-lho

0,49 0,00

0,08

0,75 0,00

1,28 0,00

Total 3,46 2,09 1,46 3,87 2,96 6,53 3,65Políticas ativas (1-5)

1,64 0,34

0,30

1,04

0,68

1,56 0,57

Políticas passivas(6-7)

1,81 1,75 1,16 2,82

2,28

4,97 3,07

Gastos EstadosUnidos

Finlândia França Grécia Holanda Irlanda Itália

1991-92

1992 1991 1992 1992 1991 1991


0,08 0,16 0,13 0,07

0,15 0,14 n.d


0,08 0,44 0,35 0,18

0,19

0,49 n.d


0,04 0,05 0,23 0,03

0,07

0,44 n.d


0,01 0,93 0,11 0,09

0,11 0,29 n.d


0,05 0,17 0,06 0,01

0,60

0,14 n.d


0,58 3,32 1,46 0,79

n.d 2,89 0,60

7. Aposentadoriasantecipadas por mo-tivos ligados aomercado de trabalho

0,00 0,45 0,47 0,00

0,00

0,00 0,27

Total 0,84 5,52 2,82 1,18 n.d 4,40 n.dPolíticas ativas (1-5)

0,25 1,76 0,88 0,39

1,12 1,51 n.d


0,58 3,77 1,94 0,79

n.d 2,89 0,88

Gastos Japão Luxemburgo Noruega NovaZelândia

Portugal Reino Unido

Suécia Suíça

1990-91

1991 1992 1991-92

1992 1992-93

1992-93

1991


0,02

0,04 0,14 0,14 0,09 0,17 0,24

0,07


0,03

0,02 0,36 0,38 0,30 0,18

0,99

0,02


0,00

0,11 0,14 0,03 0,38 0,18

0,62

0,03


0,07

0,02 0,26 0,14 0,04 0,02

0,46

0,00


0,01

0,10 0,24 0,05 0,05 0,03

0,90

0,15



0,32

0,25 1,51 1,95 0,59 1,69 2,71 0,36

7. Aposentadoriasantecipadas por mo-tivos ligados aomercado de trabalho

0,00

0,52 0,00 0,00 n.d 0,00

0,06

0,00

Total 0,45 1,04 2,65 2,68 n.d 2,28 5,99 0,63Políticas ativas (1-5)

0,13 0,28 1,14 0,74 0,86 0,59

3,21 0,27


0,32

0,76 1,51 1,95 n.d 1,69 2,78 0,36

Fonte: OCDE.Obs: O período refere-se à última informação disponível para cada país;

n.d.: dados não-disponíveis.

Uma tendência comum a todos os países desen-volvidos é a focalização das ações voltadas para omercado de trabalho. Os grupos mais vulneráveis(jovens, mulheres, adultos sem formação, etc.)merecem um tratamento privilegiado em quasetodas as políticas ativas e, muitas vezes, até naspassivas (concessão de auxílio financeiro por de-semprego de longa duração, redução dos requisi-tos para aposentadoria precoce, etc.). Essa ten-dência à focalização surgiu visando elevar a efi-cácia e eficiência de programas e recursos, dadoque se partiu do diagnóstico de que o problema dodesemprego cobria uma ampla gama de situaçõese problemas específicos a um determinado gruposocial.

3 A FORMAÇÃO PROFISSIONAL

Dentre as políticas ativas, as mais popularessão, sem dúvida, a formação e a reciclagem.

Sinteticamente, o diagnóstico é simples. As eco-nomias, especialmente as mais avançadas, passa-ram de um paradigma tecnológico e organizacio-nal (o fordismo), que não requeria nem a motiva-ção nem a qualificação dos recursos humanos(especialmente daqueles trabalhadores direta-mente ligados à produção), para um outro que, aocontrário, requereria o trabalhador mais qualifi-cado e motivado.

Nesse cenário, duas medidas de política são ocorolário lógico do diagnóstico. No caso do traba-lhador adulto, este deveria ser formado e recicla-


do para que, se desligado dos setores tradicionais,tenha possibilidades de ser empregado nos seto-res modernos ou eleve suas chances de continuarno emprego nos segmentos que experimentemmudanças tecnológicas. Ou seja, deveria ser empregá-

vel. Nessa perspectiva, dever-se-ia ter como univer-so tanto os assalariados empregados nos segmen-tos em vias de incorporação de novas tecnologiasquanto os desempregados dos setores ou regiõesem decadência. O trabalhador adulto que não esteja emcondições de conservar seu emprego ou de serempregado em outro setor (seja pela sua idadeavançada, seja pela inadequabilidade de sua for-mação) enfrentaria um processo de exclusão social. Emoutros temos, deveria enfrentar um desemprego de exclusão.

No caso dos jovens, o problema é diferente. De-ver-se-ia elevar tanto sua escolaridade quanto ainter-relação entre o sistema educacional formal eo mundo do trabalho. A dificuldade do jovem estámais relacionada ao ingresso no mercado de tra-balho (não consegue emprego, dado que não pos-sui experiência) que à sua permanência uma vezque tenha ingressado. Aqui estaríamos diante deum desemprego de inserção.

Os dados parecem confirmar esse diagnóstico.Em todos os países da OCDE, as taxas de desempre-go são mais elevadas na faixa etária de 20 a 24anos, qualquer que seja a faixa de escolaridade.Essa taxa cai no transcurso dos anos, até os 54anos. No intervalo entre 55 e 64 anos, o percentu-al da força de trabalho desempregada volta a ele-var-se, ainda que a taxa média de desemprego sejamuito inferior àquela vigente no início da vidaativa.

No âmbito desse quadro geral, existem certoscasos que chamam atenção e que induzem a sali-entar as especificidades nacionais. Na Itália (vertabela 2), a taxa de desemprego entre jovens ho-mens (20—24 anos) com algum tipo de educaçãosuperior foi de 42,9%. Contrariamente, aquelesque receberam algum tipo de educação terciária


fora das universidades não tiveram nenhum tipode dificuldade em encontrar trabalho (taxa de de-semprego zero). Evidentemente, nesse país pare-ce existir um problema de falta de adequação en-tre a formação dada pelo ensino terciário clássicoe as necessidades das firmas. Esse diagnósticoparece evidente quando observamos que as taxasde desemprego caem rápida e sistematicamentepara aquelas pessoas com escolaridade universi-tária. Assim, o percentual de desempregados ho-mens, que era 42,9% na faixa 20 — 24 anos, caipara 18,6% (25 — 29 anos); 6,5% (30 — 34 anos);0,8% (35 — 44 anos), 0,5% (45 — 54 anos); e 0%(55 — 64 anos). Ou seja, parte-se de uma situaçãode desemprego em massa para outra de pleno em-prego.

TABELA 2

Taxa de Desemprego Segundo Faixa Etária e Es-colaridade

Homens — 1991Itália

(Em porcentagem)

Escolaridade Faixa Etá-ria

20-24 25-29 30-34 35-44 45-54 55-64 25-64

Total 23,7 10,6 4,1 1,8 1,3 1,5 3,4

Primeiro grau 27,1 14,6 6,8 3,1 2,0 2,0 3,0

Segundo grau in-completo

18,4 8,0 3,5 1,8 1,1 1,2 3,3

Segundo graucompleto

32,5 12,6 3,6 1,2 0,5 1,0 4,0

Terceiro grau não-universitário

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Universitário 42,9 18,6 6,5 0,8 0,5 0,0 3,4

Fonte: OCDE.

Assim, na Itália o maior desafio social é o em-prego dos recém-saídos da universidade. Sua ex-periência pode ser útil no caso do Brasil, onde seenfatiza a necessidade de maior escolarização.Sem maior integração entre o sistema escolar e operfil de mão-de-obra utilizado pela firma, pode-sechegar a situações do tipo da italiana, e, em menormedida, da Espanha, onde as dificuldades de in-gresso de jovens no mundo do trabalho requer


medidas específicas (subsídios às contratações,por exemplo), custos que poderiam ser reduzidospela maior articulação entre o ensino formal e osrequerimentos das firmas.

A importância dessa articulação para reduzir oproblema da inserção pode ser percebida quandose observa o caso alemão (ver tabela 3). A taxa dedesemprego dos homens jovens variava, em 1991,entre zero, para aqueles com escolaridade primá-ria, até um máximo de 9,5%, para os que tinham osecundário incompleto. Nas outras faixas de es-colaridade, a média era de 4,5%. Ou seja, podemosafirmar que, na Alemanha, o problema do desem-prego de inserção é mínimo. Porém, nesse país, aescolaridade e a formação constituem um sistemaintegrado. Os jovens que cumpriram a escolari-dade obrigatória podem ingressar no mercado detrabalho, sendo que, até os 18 anos, a assistência auma escola profissional é obrigatória. Nesse sis-tema, a participação da firma é fundamental.Existe complementaridade entre as escolas deformação profissional e a formação desses jovensna firma.

TABELA 3Taxa de Desemprego Segundo Faixa Etária e Es-

colaridadeHomens — 1991

Alemanha(Em porcentagem)

Escolaridade Faixa Etá-ria

20-24

25-29

30-34

35-44

45-54

55-64

25-64

Total 14,0 12,5 10,0 7,9 7,1 8,6 8,8

Primeiro grau 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Segundo grau in-completo

23,0 23,2 18,1 12,6 9,7 9,8 13,0

Segundo grau com-pleto

11,7 9,9 7,9 6,8 6,7 9,3 7,9

Terceiro grau não-universitário

14,7 7,5 4,8 4,6 4,6 6,3 5,2

Universitário 9,5 9,6 5,8 3,8 3,1 3,4 4,6

Fonte: OCDE.

Essa tradição alemã não é produto das necessi-dades de recursos humanos qualificados deman-


dados pelo novo paradigma tecnológico. Essa tra-dição (formação na firma), que remonta aos grê-mios artesanais da Idade Média, foi objeto de umanorma jurídica, nos anos 30, que tornava obriga-tória a escola profissional e, por último, mereceuuma lei, nos anos 60, que regulamentava os pro-gramas e cursos oferecidos pelas firmas. Durantea década de 80, em média, dois terços dos alunosque assistiam às escolas profissionais cursavam,paralelamente, um ofício [Lempert (1988)]. Ouseja, estamos na presença de um sistema conheci-do como sistema dual (escola/empresa). Nas grandesfirmas existem “ateliês” especializados na for-mação dos jovens. Esse sistema dual, ao estar re-gulamentado e ser socialmente reconhecido comode qualidade, outorga uma série de certificados que faci-litam a entrada no mercado de trabalho, resultan-do em baixas taxas de desemprego e de rotativi-dade entre os jovens.4

Nessas circunstâncias, as taxas de escolariza-ção devem ser observadas com certo cuidado,dado que podem não estar representando uma es-tratégia de acumular maior capital humano e, sim, dificuldadesde inserção no mercado de trabalho. Em 1992,por exemplo, a relação entre empregados e popu-lação total na faixa etária de 20 — 24 anos foi,para homens, 72,4% na Alemanha, e de apenas50,5% na Itália e 49,5% na Espanha. Essa menorrelação nestes dois últimos países está influencia-da pela taxa de desemprego, mas também refleteuma permanência maior no sistema escolar devidoàs dificuldades de inserção (escola parking).5

4 Essa reduzida taxa de desemprego entre os jovens não

está restrita à Alemanha. Áustria, Holanda, Suíça e Sué-cia também apresentam poucos problemas no que respei-ta à inserção de jovens. Em todos os casos, a escolaridadeformal contempla algum tipo de integração com o mundodo trabalho.

5 Em países como Áustria, Dinamarca e Alemanha, onde ataxa de desemprego entre jovens é relativamente baixa,quando comparada a outras economias, mais de 70% dosjovens empregados (15 — 18 anos) são aprendizes. VerOCDE (1994, p. 43) e, para o caso italiano, Jobert (1995).


Porém, apesar do problema da inserção ser re-duzido, a Alemanha observa um significativoaumento nas taxas de desemprego na faixa etáriade 55 — 64 anos. Em 1991, por exemplo, a taxa dedesocupação foi de 4,4% para os homens entre 45e 54 anos com nível de escolaridade secundária, epassou para 8,1% no intervalo 55 — 64 anos, namesma faixa de escolaridade. Ou seja, esse paísenfrenta mais um desemprego de exclusão que deinserção. Nessas circunstâncias, a maior pressãopara o aumento dos gastos públicos é observadanas aposentadorias motivadas por problemas nomercado de trabalho. Até 1990, essa política pas-siva demandava entre 0,01% e 0,02% do PIB. Em1992, devido à crise, esse percentual elevou-separa 0,49%.

4 OS IMPACTOS DA FORMAÇÃOPROFISSIONAL

A necessidade de formar e reciclar os recursoshumanos de um país para reinserir os desempre-gados, reduzir as chances de desemprego dos em-pregados e acelerar a taxa de crescimento da eco-nomia parecia ser uma proposição que tem tal ní-vel de obviedade que não mereceria uma avalia-ção.

Essa associação tão estreita entre os problemasdo desemprego e a formação tem como referênciaa já mencionada menor taxa de desemprego entreos que têm maior nível de escolaridade, uma cor-relação negativa que é generalizada na vida adul-ta.

Porém, se a popularidade desses programas eraenorme nos anos 80, com o transcorrer do tempoo maior leque de possibilidades que a formaçãooutorgaria ao beneficiado parece ser crescente-mente questionada.

Em um survey realizado pela OCDE em 1993 sobre asdiferentes avaliações dos impactos desses pro-


gramas, os resultados encontrados não permitemgeneralizações [OCDE (1993)].

As avaliações realizadas nos EUA, Alemanha eHolanda não detectaram nenhuma melhoria deemprego quando a formação foi dada a desempre-gados ou empregados sob risco de desemprego. NaNoruega, observou-se melhoria nas perspectivasde emprego; na Suécia, melhoria nas perspectivassalariais; e, na Inglaterra, melhoria nas perspec-tivas salariais e de emprego. Quando o programaconsistia na ajuda à formação e integração dos jo-vens em dificuldades, os resultados dos estudosde caso realizados (Canadá, Nova Zelândia e Ir-landa) parecem mais otimistas, ainda que nos EUA

resultados positivos em termos de emprego e ga-nhos salariais não tenham sido detectados.

O relatório da OCDE de 1993 conclui: “Desde umaperspectiva macroeconômica, as medidas ativaspoderiam reforçar a relação entre a criação deempregos e o crescimento da produção. Por outraparte, certos resultados permitem pensar que umcrescimento dos gastos em políticas ativas pode-ria conduzir a uma moderação de salários, fatoque estimularia a demanda de mão-de-obra. Po-rém, esses resultados não são sólidos, e outros es-tudos chegaram a resultados inversos. Na mesmaperspectiva, os estudos sobre o impacto microe-conômico, ainda que estejam restritos a poucospaíses, mostram que um certo número de medi-das conseguiram melhorar tanto as possibilida-des de encontrar um emprego quanto os saláriosdos beneficiários. Porém, outra vez, os resultadossão muito desiguais e certas medidas não pare-cem ter muito efeito” [OCDE (1993, p. 74)] (a tradu-ção é nossa).

Ou seja, não existem evidências sólidas quepermitam afirmar que, sempre e em qualquercaso, os programas de formação são eficientes eeficazes para reduzir a vulnerabilidade ao de-semprego e elevar os salários dos beneficiários.Dada essa insegurança, qualquer programa de


formação profissional, como o que está sendo im-plementado no Brasil, deve ser acompanhado deforma permanente para se determinar sua realeficácia.6

Por outra parte, não se pode esperar que umprograma de formação consiga reduzir, de formasignificativa, as conseqüências sociais de um de-semprego de grandes proporções.

Em primeiro lugar, quando se amplia o desem-prego, existe um lógico crescimento na demandapor seguro-desemprego. Ou seja, os recursos pú-blicos que restam para aplicar em medidas de po-lítica ativa se vêem reduzidos.

Em segundo lugar, nessas circunstâncias (que-da do nível de atividade), a eficiência dos progra-mas tende a reduzir-se pela disputa de maior nú-mero de desempregados pelas vagas existentes.Vejamos o caso da Suécia. Quando, até o fim dosanos 80, a taxa de desemprego era uma das maisreduzidas entre os países da OCDE (menos de 3% daforça de trabalho), mais de 50% dos que comple-tavam programas de treinamento estavam em-pregados seis meses depois. Quando, devido à cri-se, a taxa de desemprego subiu para 7%, essa pro-porção caiu para quase 20%; em outros termos,quase 80% dos que completavam cursos de capa-citação estavam desempregados seis meses de-pois [Gazeta Mercantil (1996)].

Outro ponto que merece destaque é a relação entrea qualificação da mão-de-obra e o posto de trabalhoocupado. Uma melhor qualificação pode elevar aschances de encontrar um emprego, mas dessa cor-relação não pode deduzir-se que o posto de trabalho 6 A necessidade de uma avaliação, no caso brasileiro, tor-

na-se urgente dada a magnitude de recursos que estãosendo alocados nos programas de treinamen-to/reciclagem e o universo a ser atingido. Os gastos pú-blicos em formação profissional, oriundos, em sua mai-or parte, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT ), pas-saram de R$ 15 milhões, em 1994, para R$ 232 milhões,em 1996. O público beneficiado, por sua vez, de 83 mil tra-balhadores em 1994, passa para 1,2 milhões em 1996. Oobjetivo do governo é treinar, até 1988, 5 milhões de indi-víduos.


ocupado requeira essa qualificação. Certos estudosmostram que o desemprego da mão-de-obra não-qualificada não está originado na falta de vagascompatíveis com sua reduzida formação ou escola-ridade, senão que, contrariamente, essas vagas es-tariam sendo ocupadas por assalariados que têmuma sobrequalificação relativa ao posto de traba-lho que ocupam.7 Na ausência de oportunidades detrabalho para seu nível de qualificação, estes diri-gem sua procura para qualquer posto de trabalho,ocupando as vagas que, em princípio, poderiamocupar as pessoas menos qualificadas. Nesse caso,estatisticamente observa-se uma correlação entrenível de qualificação e emprego. Mas essa correla-ção não pode ser atribuída a maiores requerimen-tos de qualificação por parte dos empregadores, esim a um descompasso entre o perfil da oferta e ademanda de trabalho.

Contrariamente a esse deslocamento para pos-tos de trabalho com menores requerimentos dequalificação, em certos países (especialmente naEuropa), observa-se que uma maior qualificação(ou educação em geral), se não for acompanhadade maior oferta de vagas para essa maior escola-ridade, pode deteriorar a situação social, se exis-tir resistência a ocupar esses postos de trabalhode baixíssima qualidade e status social. Na Áustria,Dinamarca, Alemanha, Suécia, Suíça e Inglater-ra, por exemplo, as taxas de desemprego foram,em 1991, zero para a força de trabalho, seja dosexo masculino ou feminino, com nível de escola-ridade primário. Em alguns desses países, obser-va-se essa situação de escassez de mão-de-obra

7 Essa pressão da força de trabalho dos mais qualificados

sobre os postos de trabalho, qualquer seja o nível de re-querimento desses postos, fica evidente quando anali-samos os dados da França, por exemplo. Entre 1982 e1994, o número absoluto de funcionários administrati-vos não-qualificados desempregados cresceu 6,1%, sendoesse número de 6,8% no caso dos funcionários adminis-trativos qualificados. Sempre na França e no períodomencionado, o número de obreiros não-qualificados des-empregados elevou-se 2,8%, sendo essa taxa de 5,7% para ocaso de obreiros qualificados, e 8,8% para os muito qualifi-cados [Maurin (1996) e Frémeaux (1996)].


desqualificada paralelamente a taxas de desem-prego elevadas para outras faixas de escolarida-de. Na Inglaterra, por exemplo, para os homensem idade ativa (25 — 64 anos) com segundo grauincompleto, a taxa de desemprego foi de 13,4%, ede zero para a faixa imediatamente inferior(primário completo). Ou seja, podemos imaginarque aqueles que atingem uma certa escolaridaderesistem a ocupar empregos de baixa qualidade,que são ocupados por trabalhadores migrantes.Assim, em certos casos, não existe falta de vagas,senão um descompasso entre as característicasdas vagas oferecidas e o perfil da oferta de traba-lho, que, por fatores sociais, gera, simultanea-mente, escassez e superabundância de mão-de-obra.

5 A INTERMEDIAÇÃO

Contrariamente aos resultados pessimistas ounão-conclusivos no tocante à formação e recicla-gem, os estudos mostram que, em todos os casosestudados, a intermediação (ajuda ao desempre-gado em termos de colocação, divulgação das ofer-tas de emprego, acompanhamento do mercado detrabalho, etc.) tem resultados positivos sobre asprobabilidades de encontrar um emprego quandoos indivíduos estão inscritos no sistema. Em umaépoca de mudanças estruturais profundas, seto-res, regiões e profissões são submetidas a cho-ques (positivos e negativos), que tornam um sis-tema de informação útil para realocar os recursoshumanos e tornar mais transparentes as mudan-ças em termos de oferta e demanda de trabalho.

Em geral, os benefícios da intermediação sãopotencializados no quadro de um sistema inte-grado que distribua informação, forme, recicle esubsidie certas políticas. O sistema de formaçãodeveria delinear suas estratégias com base nasinformações proporcionadas pelo sistema de in-termediação. Os cursos oferecidos deveriam pri-


vilegiar a formação e reciclagem daquelas profis-sões que o sistema de intermediação detecte comoestando em ascensão no mercado. Programar aoferta de cursos em função da demanda da popu-lação pode reduzir a eficiência e a eficácia dasações, dado que, em circunstâncias de mudançasrápidas e profundas no perfil de demanda de tra-balho, os indivíduos podem não estar ao correntedessas modificações. Na Europa, por exemplo,vários países outorgam incentivos financeiros(bolsas, direito ao seguro-desemprego se, depoisde finalizado o curso, o aluno que escolheu a prio-ridade governamental não encontra emprego,etc.) para incentivar a matrícula em cursos defi-nidos como prioritários pelas autoridades.

6 SUBSÍDIOS À CRIAÇÃO DE EMPREGOS

A percepção de que o desemprego é um fenôme-no que atinge de forma desigual os diferentesgrupos populacionais induziu a proliferação deincentivos para a contratação de segmentos vul-neráveis (primeiro emprego, no caso dos jovens,desempregados de longa duração, adultos compouca qualificação, grupos étnicos, etc.). Essessubsídios vão desde a redução das cotizações so-ciais até o pagamento à firma por desocupado con-tratado.

No concernente a esse tipo de política, uma aná-lise da legislação nos países da OCDE mostra que asexceções à legislação, ou incentivos à contratação, sãotão amplas que dificilmente se poderia fazer umalistagem, ainda que para apenas um país.

Esses tipos de medida, não obstante serem mui-to utilizadas, são extremamente polêmicos. Emque medida se está gerando emprego e em que me-dida se está, simplesmente, induzindo-se umasubstituição? Em que medida se está subsidiandouma ação que se realizaria de qualquer maneira?


Estudos de casos relatados pela OCDE (1993)mostram um elevado desperdício de recursos namaioria desses programas, alimentando as posi-ções conservadoras sobre a eficiência e eficáciados recursos públicos alocados a esse tipo de polí-tica.

7 PROGRAMAS DE AJUDA AO EMPREGOAUTÔNOMO,

A COOPERATIVAS E PEQUENAS FIRMAS

Os programas de ajuda ao emprego autônomo,cooperativas e pequenas firmas estão inscritos nobojo de uma política que visa à criação direta deempregos. Na maioria dos casos, combina-se aju-da financeira com apoio técnico e organizacional.A formação é, em muitos casos, um requisito parase ter acesso aos diferentes tipos de ajuda. Emcertos países (Bélgica e Espanha, por exemplo), odesempregado que tenha direito ao seguro poderetirar de uma só vez todos os benefícios para fa-cilitar sua instalação como autônomo ou sócio deuma cooperativa.

Em geral, nos países da OCDE, apesar da publici-dade um tanto excessiva sobre as potencialidadesdesse tipo de estratégia para combater o desem-prego, menos de 3% dos desempregados partici-pam desse tipo de programa.8

Uma das variáveis comumente utilizadas paraavaliar o impacto de uma política pública surge daseguinte pergunta: o que teria acontecido sem aexistência do programa?9 Pesquisas feitas nos EUA

indicam que um em cada quatro projetos teriamsurgido ainda sem a existência desse tipo de pro-grama. Estudos realizados em diversos países daEuropa e na Austrália concluem que o impacto lí-quido foi ainda menor.

8 Os dados relativos à avaliação dessas ações foi tomado de

Adams e Wilson (1995) e OCDE (1993).9 Variável que é denominada de peso morto de programa.


Se esses programas beneficiam os desemprega-dos, qual é seu impacto indireto sobre a geração deempregos? Esse efeito multiplicador parece pe-queno. Passado um ano de implementado o proje-to, pesquisas feitas na Inglaterra e Austrália de-terminaram que apenas cerca de 10% do total ti-nha contratado outros empregados a tempo inte-gral e 12%, a tempo parcial. Para a França, as con-clusões são semelhantes: depois de quatro anos,só 29% tinham ampliado o quadro de pessoal paratrabalhadores a tempo parcial ou integral.

A taxa de sobrevivência também parece ser pe-quena. Um estudo realizado em seis países da OCDE

(Austrália, Dinamarca, EUA, França, Holanda eInglaterra) indica que só 50% das firmas sobre-vivem depois de um ano.

Apesar de serem imaginados como uma formade integração no mundo do trabalho para os des-empregados mais frágeis, os participantes dessetipo de programa são, preponderantemente, dosexo masculino, têm entre 35 e 55 anos de idade eum nível de instrução superior à média. Por outrolado, têm-se indícios de que quanto maior a idademaiores são as probabilidades de sobrevivênciado empreendimento.

Os resultados apresentados nos parágrafos an-teriores sugerem que os programas de incentivoao trabalho autônomo têm um impacto reduzidosobre a expansão do emprego e a reinserção dosdesempregados. Porém, os estudos realizados en-contram um resultado surpreendente (ou, ao me-nos, não esperado): os que participaram desse tipode programa, e não permaneceram nele pelo fra-casso do empreendimento, têm maiores chancesde retornar como empregados assalariadosquando comparados com aquela parcela da forçade trabalho desempregada que não participou.

As conclusões desses estudos sugerem que osprogramas de incentivo à criação de seu próprio em-prego devem ser avaliados, como no caso da for-mação profissional, de forma contínua, para de-


terminar a relação custo/benefício, o público be-neficiado e os reais impactos sobre o público-alvo.


8 A FLEXIBILIZAÇÃO DOS CONTRATOS DETRABALHO:

FORMAS ATÍPICAS DE EMPREGO

A flexibilização dos contratos de trabalho, per-mitindo-se o trabalho a tempo parcial e temporá-rio, foi outra estratégia de política amplamenteadotada a partir dos anos 80 nos países desenvol-vidos. O diagnóstico implícito supunha que a cri-ação de empregos estava dificultada pela rigidezdo contrato clássico (duração indefinida e tempointegral) e os custos associados à dispensa do tra-balhador.

A partir dessa flexibilização, os empregos atempo parcial e temporários proliferaram emtoda a Europa, sendo que em certos países foram aprincipal fonte de geração de empregos no ciclo decrescimento dos anos 80. Na França, por exem-plo, o número de assalariados a tempo integralelevou-se 1,40% entre 1983 e 1991, sendo que essepercentual de aumento foi de 43,75% no caso dosassalariados a tempo parcial. A Holanda é outrocaso típico da crescente importância do assalari-amento a tempo parcial, que cresceu 103,3% entre1983 e 1991. Na Espanha, ao abrigo de uma mu-dança na legislação trabalhista que facilitava oscontratos temporários, observa-se que os assala-riados a tempo integral trabalhando de formatemporária representavam, em 1983, 14,3% do to-tal de assalariados a templo integral, sendo queesse percentual elevou-se para 31,1% em 1991.

Ou seja, os anos 80 foram uma década de cres-cimento das formas atípicas de emprego. Essas novasmodalidades de inserção produtiva foram identi-ficadas à precarização das relações trabalhistas.Por outra parte, a crescente segmentação das so-ciedades desenvolvidas foi comumente atribuídaa essas novas formas de emprego, que seriampreponderantes entre os trabalhadores mais frá-geis (mulheres, jovens, etc.). Dessa forma, só acei-taria ocupar esses postos (denominados empre-gos de baixa qualidade) aquela parcela da força de


trabalho que não teria acesso aos empregos tradi-cionais (de boa qualidade). Assim, a crescente du-alização das sociedades centrais não seria dadaexclusivamente pelo desemprego, especialmenteo desemprego de longa duração, senão tambémpelo modo de inserção no mercado de trabalho.

Esse diagnóstico era quase que consensualmen-te aceito. Esse quase devia-se à existência de certasinterpretações que identificavam, nessas novasformas de ocupação, uma maneira mais flexívelde emprego que permitiria compatibilizar as es-tratégias familiares e pessoais (de consumo, lazere investimento em capital humano) que contratosmais rígidos não permitiriam. Por exemplo, asmulheres poderiam preferir os empregos a tempoparcial para combinar as tarefas do lar e cuidadoscom os filhos com uma certa participação na ren-da familiar. No caso dos jovens, os empregos tem-porários poderiam outorgar uma oportunidadepara poupar durante as férias e financiar seus es-tudos. Na mesma linha de argumentação, os tra-balhos a tempo parcial e temporário poderiamservir, aos jovens sem experiência, como umaforma de credenciamento para aceder a um posto de tra-balho, sendo uma forma de triagem utilizada pe-las firmas.10

Não obstante serem plausíveis, essas argumen-tações, que tendiam a assumir os novos tipos decontratos como uma alternativa que ampliava agama de possibilidades de integração levando emconsideração as preferências individuais, nãopareciam dar resposta à crescente segmentação eao aumento da pobreza nos países desenvolvidos.A dualização econômica e social, que tem profun-das raízes no mundo subdesenvolvido, era um fe-nômeno novo nessas nações e, coincidência ounão, tinha-se apresentado durante um períodohistórico em que essas novas modalidades de con-

10 Em outros termos, os trabalhos a tempo parcial e tempo-

rários poderiam ser um instrumento utilizado pelasfirmas para gerenciar os riscos associados à seleção ad-versa.


tratos proliferaram. A pergunta que poderia nor-tear a discussão deveria ser: essas novas formasde inserção são a opção escolhida por esses traba-lhadores ou seu único modo de inserção possível?

Uma pesquisa realizada pela OCDE em 1989, notocante às preferências dos empregados e desem-pregados sobre os diferentes contratos de traba-lho, chega a resultados que tendem a relativizar asteses que identificavam formas de contratos atí-picos com precarização. Em certos países os re-sultados são surpreendentes. Vejamos os núme-ros apresentados na tabela 4

TABELA 4Preferências Individuais Sobre os Diferentes Ti-

pos de Contrato deTrabalho — Países Europeus — 1989

(Em porcentagem)

Países

Ocupados aTempo

Integral quePrefeririam

Tempo Parcial

Ocupados aTempo

Parcial quePrefeririam

Tempo Integral

Preferênciasdos Trabalha-dores Desem-

pregados

TempoInte-gral

TempoParcial Não Sim Sim Não

TempoInte-gral

TempoParcial

Alema-nha

82,0 18,0 83,0 17,0 8,0 92,0 22,0 19,0

Bélgica 71,0 22,0 77,0 13,0 19,0 47,0 51,0 30,0

Dina-marca

83,0 17,0 84,0 13,0 6,0 89,0 52,0 27,0

Espa-nha

85,0 15,0 73,0 24,0 63,0 35,0 72,0 24,0

França 92,0 8,0 79,0 17,0 57,0 32,0 28,0 70,0

Grécia 97,0 2,0 86,0 14,0 78,0 22,0 87,0 10,0

Holanda 69,0 27,0 86,0 12,0 18,0 78,0 39,0 54,0

Irlanda 87,0 7,0 90,0 7,0 n.d n.d 87,0 11,0

Itália 94,0 6,0 68,0 32,0 49,0 51,0 n.d n.d

Portu-gal

94,0 5,0 70,0 24,0 40,0 29,0 76,0 23,0

ReinoUnido

78,0 21,0 75,0 25,0 6,0 94,0 71,0 20,0

Total 85,0 15,0 77,0 21,0 30,0 66,0 52,0 34,0

Fonte: OCDE .

Em geral, para a média dos onze países pesqui-sados, 85% dos entrevistados preferem um em-prego a tempo integral que um emprego a tempoparcial. Porém, observa-se uma significativa va-riabilidade entre as diferentes economias. Na Ho-landa, por exemplo, 27% dos trabalhadores prefe-


rem um trabalho a tempo parcial. Já em Portugal,esse percentual chega a apenas 8%, e, na Grécia, a2%. Pareceria existir uma certa correlação entreo nível de desenvolvimento relativo e as preferên-cias. Países com elevada renda (Bélgica, Holanda,Inglaterra, Dinamarca e Alemanha, por exemplo)têm preferências por empregos a tempo parcialsuperiores à média. Ou seja, a partir de um deter-minado nível de renda, a demanda por lazer cresce.11

Surpreende o resultado da Espanha, país no qual,como já afirmamos, os contratos de trabalho nãoconvencionais foram uma das principais fontesde geração de renda nos anos 80, paralelamente auma elevação nos patamares de desemprego: 15%dos espanhóis preferem um trabalho a tempo par-cial um percentual superior ao resultado obtidona França (8%), e pouco inferior ao que apresentaa Dinamarca (17%).

Quando a pergunta é feita só aos trabalhadoresque têm um emprego a tempo integral, na médiados 11 países, 21% prefeririam um trabalho atempo parcial. Nesse caso não parece existir umacorrelação entre o nível de desenvolvimento rela-tivo do país e as respostas. Os maiores percentu-ais observam-se na Itália (32%), Espanha (32%),Portugal (24%) e Inglaterra (25%).

Quando a pergunta é feita aos trabalhadores atempo parcial (se prefeririam um emprego a tem-po integral), os resultados não correspondem àsteses sobre precarização das relações de trabalho:66% dos ocupados em empregos a tempo parcialnão preferem um trabalho a tempo integral. Essespercentuais chegam a 92% na Alemanha, 89% naDinamarca, 94% na Inglaterra, e 78% na Holan-da. Aqui voltamos a encontrar algum tipo de cor-relação entre o grau de desenvolvimento relativo

11 Ou seja, a partir de um determinado nível de renda, a

oferta de trabalho seria negativamente inclinada. A uti-lidade marginal do lazer seria superior à utilidade mar-ginal do consumo proporcionada pelo incremento narenda (o efeito-substituição seria inferior ao efeito-renda).


e as preferências: países com elevada renda pare-cem ser aqueles em que os assalariados que ocu-pam postos de trabalho a tempo parcial estão sa-tisfeitos com esse tipo de contrato (ou, ao menos,preferem esse tipo de contrato a um emprego con-vencional).

Por último, quando a pergunta sobre as prefe-rências é feita aos desempregados, a variabilida-de é muito grande e, na média para os onze países,34% dos desempregados prefeririam encontrarum trabalho a tempo parcial.

Obviamente, esse tipo de pesquisa de opinião deveser abordada com um pouco de cautela. Deve-setomar muitos mais cuidados quando a pergunta éopinativa (você prefere A ou B?) do que quando apergunta é objetiva (do tipo de: você procurou tra-balho nos últimos sete dias?). Por outra parte, cer-tos resultados induzem a uma certa perplexidade.Por exemplo, na França, a maioria dos trabalha-dores prefere contratos convencionais, mas 70%dos desempregados preferem um emprego a tem-po parcial. Talvez esse fato ocorra pela importân-cia do desemprego dos jovens e das mulheres, du-as categorias de trabalhadores que tendem a apre-sentar uma certa inclinação por esse tipo de pos-tos. Porém, na Inglaterra, só 20% dos desempre-gados preferem ocupar vagas a tempo parcial. Ouseja, estudos mais aprofundados devem ser reali-zados, e generalizações devem ser evitadas.

Não obstante essas ressalvas, os dados parecemsugerir que uma política de emprego que contem-ple, entre seus instrumentos, tipos de vínculosnão-convencionais pode vir a preencher as de-mandas de certas faixas da população. Os dadostambém parecem sugerir que essas demandastendem a ser mais elevadas quanto maior for arenda de um país.

Deve-se evitar, porém, que esse tipo de políticagere um efeito-substituição, no qual vagas que po-deriam ser criadas por contratos convencionaisvenham a ser preenchidas por formas de emprego


atípicas, fato que pode gerar uma evidente exclu-são. Para ilustrar esse fato, poderíamos imaginaruma situação na qual uma vaga que poderia serpreenchida por um chefe de família, por meio deum contrato de duração indefinida e a tempo inte-gral, seja ocupada por um trabalhador secundário(jovem ou mulher), outorgando mais facilidade àfirma em termos de dispensa e/ou demanda deum salário menor. Como o chefe de família é oprincipal responsável pela renda do grupo famili-ar, a precarização das condições sociais do grupoé evidente.

Para evitar esse risco, os percentuais de traba-lhadores com contratos especiais poderiam serestabelecidos por lei como um percentual da forçade trabalho ocupada na firma (como no caso dosaprendizes em diversos países da Europa) e/oufazer parte das negociações entre sindicatos efirmas.12 Estas só poderiam contratar mão-de-obra a tempo parcial ou temporária na quantida-de, condições e tempo previamente negociados.Sem o aval dessa negociação, esse tipo de contra-tação não seria permitido.

9 POLÍTICAS DE EMPREGO EREESTRUTURAÇÃO

SETORIAL E GEOGRÁFICA

A crise do modelo de desenvolvimento do pós-guerra e a crescente internacionalização das eco-nomias tiveram, entre outros inúmeros desdo-bramentos, uma crise no âmbito de setores e regi-ões econômicas. Áreas geográficas e segmentosprodutivos que constituíam pólos dinâmicos doantigo modo de acumulação entram em decadên-cia. Novas regiões e setores surgem como centrosde dinamização, requerendo recursos humanosque, na maioria das vezes, dificilmente são encon-

12 A terceirização, por exemplo, faz parte dos itens negoci-

ados entre capital e trabalho na Suécia. Ver o capítulo re-lativo a esse país em OCDE (1992).


trados entre os trabalhadores dos setores e regi-ões que constituíam o centro do modelo em crise.Parte desses setores e regiões tratará de reverteressa decadência gerando uma profunda reestru-turação, com fortes impactos (negativos) sobre onível de emprego. Quanto maior tenha sido a es-pecialização da região, os impactos sociais tende-rão a ser maiores. A monoindustrialização deuma área, especialmente se essa especializaçãotende a ser muito antiga, terá, muito provavel-mente, uma mão-de-obra extremamente especia-lizada, com parte dela nas maiores faixas etárias.

Para minimizar os custos sociais dessa reestru-turação, políticas públicas podem ser implemen-tadas, sendo sua característica central a focaliza-ção (seja em termos geográficos, seja em termosde setores).13 A Europa tem ampla experiêncianesse tipo de estratégia particularmente focaliza-da. Nesse continente, a crise do modelo do pós-guerra e a posterior abertura redundaram em cri-ses setoriais e geográficas muito profundas (in-dústria do aço, regiões minerais, indústria têxtil ede vestuário, etc.) Mais recentemente, ainda quepor outros motivos, a ex-Alemanha Oriental podeser citada como um bom exemplo desse tipo de re-estruturação setorial e geográfica.

Essas estratégias focalizadas englobam todauma série de medidas que articulam um conjuntode políticas tanto passivas (fundos de pensão es-pecíficos para antecipar a aposentadoria, incenti-vos monetários ao deslocamento geográfico, etc.)quanto ativas (reciclagem e formação, subsídiospara criar incentivos visando à implantação denovos segmentos produtivos, etc.). Essas políti-cas são muitas vezes financiadas por fundos daspróprias firmas em vias de reestruturação e doEstado, não sendo estranho contar com fundosprovenientes dos blocos econômicos, sendo o

13 Como as regiões apresentam, em geral, uma certa especi-

alização, a decadência ou reestruturação de um setor re-sulta em sensíveis impactos regionais.


Fundo Social Europeu um exemplo típico dessacontribuição supranacional às regiões e segmen-tos produtivos em reestruturação.

Dadas as especificidades desses trabalhadores,as formas de atuação e financiamento podem con-templar um leque muito amplo de ações. Em di-versas oportunidades, são criadas fundações ouempresas que, recebendo fundos das firmas emreestruturação, do Estado e do exterior, elaboramplanos para gerenciar a mão-de-obra que será li-cenciada. Projetos de treinamento, incentivo eapoio à criação de auto-emprego, intermediação(procura de outros empregos), pagamento de sa-lários aos antigos empregados durante esse perí-odo de transição, etc. são as principais atribuiçõesdessas entidades. Até nos EUA, um país com poucatradição nesse tipo de política, foi elaborado umplano (1984) no qual as firmas da siderurgia, for-temente afetadas a partir de meados dos anos 70pela forte concorrência das exportações das eco-nomias do Sul, que tivessem saldos positivos noseu fluxo de caixa, deveriam alocar 1% com trei-namento de seu pessoal.14

No caso do Brasil, os programas desse tipo são,lamentavelmente, incipientes, sendo que essa fal-ta de experiência não pode ser atribuída à ausên-cia de oportunidades para aplicar políticas focali-zadas. Como ilustração poderíamos citar doisexemplos.

O primeiro está relacionado com a indústria decalçados. Nesta, o emprego formal mostrou umatendência decrescente desde fins dos anos 80,mas sua queda acentuou-se com a abertura daeconomia e os impactos setoriais do Plano Real(ver tabela 5 e gráfico 1). Entre 1994 e 1995, a in-dústria de calçados perdeu quase 30 mil empre-gos (9,28% de seu estoque de assalariados comcarteira). Durante o ano de 1994, período de forte

14 O exemplo foi tomado de Mendes de Paula (1995), no

qual se encontra um bom resumo das políticas de recon-versão na siderugia mundial e na brasileira.


crescimento econômico, a queda atingiu 2,38%,sendo que esse percentual de redução chegou a8,13% no ano seguinte. Essa crise tem importan-tes desdobramentos regionais, dado que a indús-tria de calçados está muito concentrada geografi-camente: a participação de Rio Grande do Sul eSão Paulo chega a atingir 87% do estoque de em-pregados.


TABELA 5Variação Absoluta no Emprego Formal por Setor

eSubsetor de Atividade — Brasil — 1993 — 1995

Setor/Subsetor 1993 1994 1995 1996 1993-96

Total de atividades 154 181 274 441 -412 151 -304 950 -288 479

Extrativa mineral -1 214 -3 722 -7 096 -4 862 -16 894

Indústria de transfor-mação

40528

88284

-274316

-150251

-295 755

Ind. prod. min. não-metálicos

1 352 793 -8 304 -2 452 -8 611

Ind. metalúrgica 7 068 11409

-30710

-16988

-29 221

Ind. mecânica 7 869 13323

-11126

-17650

-7 584

Ind. mat. elet. comuni-cação

-6 491 1 503 -9 471 -6 837 -21 296

Ind. mat. de transporte 4 701 3 277 -29664

-19842

-41 528

Ind. madeira e mobili-ário

18957

13164

-1085

0

-2 835 18 436

Ind. papel e papelão -4 793 3 939 -1 358 -10894

-13 106

Ind. borracha -4 269 8 090 -29458

-16918

-42 555

Ind. química 2 013 9 290 -26448

-6 689 -21 834

Ind. têxtil 18281

18661

-74255

-22854

-60 167

Ind. calçados 3 715 -7 016 -22842

-4 561 -30 704

Ind. prod. alimentícios -7 875 11 851 -19830

-22931

-38 785

Serviços ind. de util. pú-blica

-2 978 9 -19089

-15961

-38 019

Construção civil -21286

-19637

-36433

-19380

-96 736

Comércio 66337

90632

-19447

-17084

120 438

Comércio varejista 55490

73 121 -12605

-9 194 106 812

Comércio atacadista 10847

17 511 -8 442 -7 870 12 046

Serviços 78634

113254

-39565

-55386

96 937

Inst. créd. seg. e de ca-pital

-12191

-34586

-66958

-58344

-172 079

Com. adm. imov. mob.serv. tec. prof.

-5 104 26347

-54279

-37921

-70 957

Transporte e comuni-cações

-5 210 -2 179 -9 885 -14619

-31 893

Serv. aloj. alim. rep.manut.

76360

102694

73047

34520

286 621

Serv. médicos, odont.veter.

18098

10 767 6 789 8 316 43 970

Ensino 6 681 10 211 11 721 12662

41 275

Administração pública -14437

-1 212 -1 300 -5 459 -22 408

Agropecuária 5 601 2 414 -16953

-35562

-44 500

Outros 2 990 4 419 2 048 -1 025 8 432

Fonte: CAGED —- LEI No 4 923/65 — MTb.


GRÁFICO 1Emprego Formal — Indústria de Calçados

Jan./93 a Set./96 Jan/93 a Set/96

88,00

90,00

92,00

94,00

96,00

98,00

100,00

102,00

104,00

Jan/

93 Mai

Set

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94 Mai

Set

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95 Mai

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96 Mai

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Fonte: CAGED — Lei no 4 923/65 — MTb.

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econô-mico e Social (BNDES), adotando uma atitude pio-neira, desenhou um programa (Programa Cou-reiro-Calçadista) que objetiva ser uma política se-torial para reestruturar o setor e adaptá-lo às no-vas exigências da concorrência nos mercadosmundiais. A resposta, em termos de empregoformal, parece ter sido quase imediata. Depoisdassignificativas quedas dos anos 1994 e 1995, ademanda de trabalho cresceu durante nove mesesconsecutivos em 1996 (período março — novem-bro), sendo o único subsetor industrial a eviden-ciar um período tão prolongado de aumento noemprego nesse período.15 Esses resultados suge-rem que uma política de reestruturação, em que secombinem linhas de crédito com compromissosem termos de produtividade e modernização,pode ter impactos positivos sobre o nível de em-prego ou, no mínimo, reduzir as conseqüênciasnegativas.

O segundo exemplo refere-se à crise nas insti-tuições financeiras. A tendência à queda no nívelde emprego nesse subsetor dos serviços remontaao ano de 1986, com o Plano Cruzado (ver gráfico2). Só no período 1993 — 1996 perderam-se 168

15 Fonte: CAGED, MTb.


mil empregos (ver tabela 5). Nesse caso, a criseera previsível. As novas condições macroeconô-micas (queda nos patamares inflacionários) de-veriam gerar um profundo ajuste que seria ali-mentado pela introdução de novas tecnologiaspoupadoras de mão-de-obra e novas formas orga-nizacionais. A ausência de uma política setorial é,aqui, suscetível a maiores questionamentos, dadoque o setor não está condicionado a um rápidoajuste pela abertura econômica e a política cambi-al. Ou seja, os imperativos de produtividade, ao setratar de um setor não exposto à concorrência in-ternacional, não são tão operantes como no casoda indústria de calçados, na qual parte de sua de-manda estava atrelada a suas colocações nosmercados mundiais.

GRÁFICO 2Emprego Formal — Instituições Financeiras

Jan./85 a Set./96Jan/85 a Set/96

60,0065,0070,00

75,0080,00

85,0090,0095,00

100,00105,00110,00

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Nesse sentido, uma comparação entre a Europae o Brasil sugere que este último tem um longocaminho a percorrer para implementar processosde reestruturação que minimizem os custos soci-ais. Nos países desenvolvidos, a partir dos anos80, observou-se tendência a ampliar o leque detemas tratados nas negociações capital — traba-lho. A subcontratação, a introdução de novas tec-nologias, a política de emprego, o processo de tra-balho, etc. são temas corriqueiros entre os itens denegociação. Quando essa reestruturação atinge


regiões ou setores importantes, essa parceria es-tende-se ao setor público, a fim de elaborar umapolítica bem focalizada de reestruturação produ-tiva, compensação para os que têm poucas possi-bilidades de reintegração e formação e intermedi-ação para elevar as chances de reinserção de parteda população afetada.16

10 QUE SETORES PRIVILEGIAR EM UMAPOLÍTICA DE EMPREGO ?

Um certo consenso ampara uma proposição queafirma que o problema do emprego está concen-trado na indústria de transformação. Os ganhosde produtividade, oriundos das novas tecnologiase formas de organização do trabalho, teriam mai-or impacto nesse setor. No terciário, esses ganhosde produtividade, que reduziriam os requerimen-tos de trabalho por unidade de produto, não seri-am tão importantes devido a dois fatores. Emprimeiro lugar, as novas tecnologias não reduzi-riam a demanda de trabalho na mesma magnitudeque a observada no setor industrial. Em segundolugar, como o setor terciário está menos exposto àpolítica de abertura da economia, por ter umaoferta que, em geral, não é comercializável, os im-perativos da produtividade não estariam tão pre-sentes.

Por outro lado, essas novas tecnologias e for-mas de organização, preponderantes no setor in-dustrial, gerariam como subproduto uma eleva-ção na demanda por certos serviços, que teria im-pactos positivos sobre o emprego no terciário.

O emprego nesse último setor está, também, in-timamente relacionado com as novas demandassociais. Devemos lembrar que a estrutura do em-prego não é afetada, unicamente, pelas transfor-mações na esfera produtiva. A estrutura da de-

16 Essa focalização, por outra parte, está de acordo com

uma tendência internacional para setorizar as políticasde formação. Sobre o ponto, ver Weinberg (1996).


manda, produto das preferências sociais e dos es-tilos de vida, e suas mudanças determinam, tam-bém, os setores dinâmicos em termos de emprego.O patamar de renda atingido por amplas camadasda população nos países desenvolvidos e, em me-nor medida, pela população de maior poder aqui-sitivo nos países de renda média, como o Brasil,gera um crescimento, quase exponencial, da de-manda por serviços como educação, informação,lazer, saúde, turismo, etc. Esse perfil de demandagera um impacto, positivo sobre as possibilidadesde geração de emprego no terciário.

Dessa forma, a queda no emprego na indústriade transformação e o crescimento nos serviçosteriam um paralelo histórico na Primeira Revo-lução Industrial, quando a queda no empregoagrícola foi posteriormente compensada pelamaior demanda de mão-de-obra industrial. As-sim, a indústria de transformação seria o setor agrícola

deste final de século, sendo reservado aos servi-ços o papel histórico que no passado coube à in-dústria de transformação.

Os dados do período 1979 — 1990 sugerem apertinência dessa proposição (ver tabela 6). Oemprego agrícola continua caindo em todos os pa-íses da OCDE, exceto na Austrália. O emprego in-dustrial também cai, sendo que as exceções cor-rem por conta da Dinamarca, Grécia e Japão. Nocaso dos serviços (setor privado exclusivamen-te), não existe exceção: em todas as economias onível de ocupação sobe nesse setor. Ou seja, nagrande maioria dos países, a única fonte de gera-ção de empregos foi, durante os anos 80, o terciá-rio.



Porém, uma desagregação dos dados referentesao setor serviços permite concluir que o subsetormais dinâmico foi o setor financeiro e o de servi-ços empresariais, seguido pelo de serviços comu-nitários, sociais e pessoais. Subsetores tradicio-nais, como comércio e serviços de transporte ecomunicações, observam taxas de crescimentoinferiores à média do setor.

Esse diferencial de crescimento pode ser expli-cado por dois motivos. No que respeita às institui-ções financeiras e serviços empresariais, a cres-cente importância da riqueza financeira e do capi-tal especulativo seguramente está na origem des-ses maiores requerimentos de mão-de-obra. Osserviços comunitários, sociais e pessoais estãoassociados a educação, saúde e lazer, três ativida-des intimamente ligadas aos maiores requeri-mentos de qualificação no setor produtivo, ao en-velhecimento da população e às demandas por la-zer oriundas dos patamares de renda atingidosnas sociedades desenvolvidas.

Apesar do discurso em temos de ajuste fiscal, osdados indicam que o emprego na administraçãopública cresceu em todos os países da OCDE, sendo aúnica exceção a Irlanda. Na OCDE — Europa, a taxade crescimento médio anual da ocupação na ad-ministração pública foi significativamente supe-rior ao emprego nos serviços do setor privado.Essa importância da demanda de trabalho nosegmento estatal é ainda maior que a representa-da exclusivamente pelo emprego na administra-ção pública, dado que muitos dos postos de traba-lho gerados na educação e saúde são produto decontratações realizadas no âmbito do setor esta-tal. Em realidade, em todos os países da OCDE, amaioria do emprego no setor público está alocadona educação e na saúde.

Em média, nesses países, 27,4% do total de em-pregados pertence à esfera pública. O percentualmáximo é observado na Suécia (39,3%) e o míni-


mo no Japão (18%). Nos EUA, essa participação élargamente superior à média: 31,5%.

Ou seja, o setor que dinamizou o emprego du-rante os anos 80 foi o de serviços e, neste, as insti-tuições financeiras e os serviços empresariais,sendo que o setor público, entendido em um senti-do amplo do termo (administração direta mais oemprego público em educação, saúde, etc.), teveum papel crucial na oferta de vagas.

Dadas essas tendências, podemos perguntar-nos em que medida, no Brasil, o setor serviçospode substituir com êxito o emprego industrialcomo dinamizador da demanda de trabalho.

Observando a evolução do emprego formal noperíodo 1993 — 1996, conclui-se que o setor terci-ário foi a principal fonte de geração de empregos,sendo que na indústria de transformação o balan-ço foi negativo. O primeiro (serviços propriamen-te ditos, mais comércio) gerou, entre 1993 e 1996,217 mil postos de trabalho, enquanto a indústriaperdeu 296 mil (ver tabela 6).

Como nos países da OCDE, o trinômio educação —saúde — lazer foi responsável pelo dinamismo dademanda de trabalho no terciário.

Os serviços de alojamento e alimentação vêmmostrando um crescimento ininterrupto duranteos anos 90, ainda em períodos de forte recessãocomo em 1990 — 1992 (ver gráfico 3). Sua con-tribuição para a geração de empregos vem sendode tal importância que seu resultado determina obalanço de todas as atividades. Entre janeiro e se-tembro de 1996, por exemplo, dos 84 613 empre-gos gerados, 80% foram originados nos serviçosde alojamento e alimentação. Entre 1993 e 1995,a taxa média anual de crescimento desse últimosubsetor foi de 2,19%.

GRÁFICO 3Emprego Formal — Serviços de Alojamento e

AlimentaçãoJan./85 — Set./96


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GRÁFICO 4Emprego Formal — Serviços Médicos, Odontoló-

gicos e VeterináriosJan./85 — Set./96

Jan/85 - Set/96

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GRÁFICO 5Emprego Formal — Ensino

Jan./85 — Set./96

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O ensino e os serviços médicos, odontológicos eveterinários foram, também, subsetores quepermitiram dinamizar a demanda de trabalho noterciário. No período 1993 — 1995, as taxas mé-dias anuais de crescimento foram de 2,81% e2,06%, respectivamente. Como no caso dos servi-ços de alojamento e alimentação, esses dois subse-tores mantêm sua trajetória de crescimento aindaem períodos de recessão, como o observado entre1990 e 1992 e durante o primeiro semestre de1995.

Porém, o fato que vem diferenciando o Brasildos países da OCDE é a estagnação do emprego naadministração pública e a forte reestruturaçãonas instituições financeiras. Estas, em lugar deestar contribuindo para a geração de empregos,como nas economias desenvolvidas, estão so-frendo um ajuste que as converte em um setor queexpulsa empregados.

Podemos concluir, dessa forma, que se o nívelde emprego formal no Brasil vem mostrando ta-xas de crescimento tão tênues ainda em períodosde rápido crescimento, como foi o ano de 1994,esse desempenho pode ser atribuído, em parte, asetores do terciário, que em outras economias semostraram dinâmicos (setor financeiro e setorpúblico), e aqui estão imersos em profundos pro-cessos de ajuste. Porém, a geração de empregosque são o resultado de alterações no perfil de de-manda, produto de mudanças no perfil de consu-mo e de estilos de vida, parece seguir, no Brasil,uma trajetória similar à observada nas naçõesmais desenvolvidas.


11 COMENTÁRIOS FINAIS

A leitura dos parágrafos anteriores sugere queos consensos hoje existentes devem ser assumi-dos como uma linha de política que não pode cons-tituir uma panacéia.

Os sistemas de compensação financeira aosdesempregados, que combinam um sistema de se-guro com outro de assistência em contextos de de-semprego massivo e de crescente importância dadesocupação de longa duração, tendem a pressio-nar as finanças públicas, reduzindo as possibili-dades de realizar políticas ativas de forma ampla(especialmente formação profissional). A ampli-tude do desemprego ou dos setores em reestrutu-ração pode tornar voluntarista uma massiva polí-tica de formação, e a própria existência de um sis-tema público de emprego, nos moldes dos vigenteshoje nos países da OCDE, pode ser difícil de ser le-vada a cabo. Um exemplo ilustra essa dificuldade.Imaginemos que a meta do Brasil seja atingir umsistema público de emprego com uma relação de190 desempregados por ocupado no quadro dessesistema. Essa relação, vigente na Espanha, é a pi-or existente entre os países da OCDE. Dada uma PEA

de 75 milhões de pessoas e considerando umataxa de desemprego aberto conservadora (7%), osistema público de emprego deveria contar emseus quadros, no mínimo com 28 mil pessoas. Aessa relação deveríamos acrescentar que parcelasignificativa dos empregados no setor informalpoderia considerar-se como desempregados ocul-tos, e demandaria os serviços do sistema de em-prego. Ou seja, deveriam-se imaginar formas deintervenção governamental diferentes das exis-tentes no mundo desenvolvido.

Em termos de políticas passivas, dada a crise dosistema de previdência no Brasil, dificilmentepodem ser implementadas medidas que visemadiantar a aposentadoria dos trabalhadores adul-tos com dificuldades de inserção. Políticas espe-cíficas devem ser imaginadas, sendo que as práti-


cas dos países desenvolvidos não parecem serplausíveis no Brasil (pelo menos no curto prazo).

O investimento na formação profissional pare-ce não ser uma panacéia na luta contra o desem-prego. Um programa de avaliação deve ser im-plementado em paralelo com esse tipo de política.Elevar o nível de qualificação por meio do siste-ma de educação formal requer — e nesse ponto aexperiência européia parece ser contundente —uma articulação entre o sistema escolar e o mun-do do trabalho. A ausência dessa articulação poderesultar em uma crescente dificuldade de inser-ção, cujo custo social está representado pelas ele-vadas taxas de desocupação entre os jovens queprocuram seu primeiro emprego, ainda que este-jam qualificados.

Em geral, em quase todos os países do mundo,incluído o Brasil, a oferta de trabalho observouuma perceptível adequação ao novo perfil de de-manda, elevando, no período de uma geração, seunível educativo de forma sensível. Não é pela faltade correspondência entre o perfil de oferta e a de-manda de trabalho que se pode explicar o desem-prego contemporâneo. Países como a Espanha,por exemplo, elevaram de forma sensível o nívelde escolaridade de sua força de trabalho nos últi-mos quinze anos, sem que esse fato se tenha tra-duzido em quedas nas taxas de desemprego. A fal-ta de associação entre o sistema escolar e o mundodo trabalho, como já salientamos no texto, podeexplicar o desemprego entre os jovens, mas o de-semprego contemporâneo é produto da escassezde vagas, especialmente de postos de trabalho dequalidade, que são, justamente, os que requeremmão-de-obra qualificada.

As políticas que visam à criação de emprego viaajuda ou incentivo ao trabalhador autônomo de-vem ser avaliadas, a fim de se determinar a quan-tidade, qualidade e duração dos empregos gera-dos. Deveria existir uma metodologia de avalia-ção comum a todos os agentes de crédito público,


para permitir a comparabilidade entre os dadosfornecidos no tocante à geração de postos de tra-balho. Atualmente, não se tem conhecimento daforma de quantificação realizada pela maioriados bancos oficiais. Estudar a experiência doPrograma de Geração de Emprego e Renda(PROGER) é necessário e pode ser útil para constru-ir uma metodologia de avaliação dos programasdestinados à geração de empregos via pequenosempreendimentos. 17

No Brasil, como no resto do mundo, existe umacerta resistência a imaginar uma política de gera-ção de empregos que possua como um de seuscomponentes contratos de trabalho não-convencionais. Identificar esse tipo de contrata-ção à precarização e dualização social talvez sejauma generalização pouco conveniente. As pesqui-sas sugerem que parte da população demanda essetipo de contrato. Porém, a sua introdução no mar-co legal deve ser precedida de uma negociação en-tre empregados e empregadores, que sirva comoinstrumento de uma política de emprego e nãocomo uma forma de substituir mão-de-obra parareduzir custos. A forma de implementar essescontratos, mais que o contrato em sim, pode ser avariável que determine se são uma forma de inte-gração (política de emprego) ou de dualização.

Por último, em termos setoriais, o Brasil pareceseguir certas tendências internacionais em ter-mos de evolução do emprego. Os setores não ex-postos à concorrência internacional e cuja ofertaparece coincidir com crescentes demandas soci-ais (em termos de educação, saúde e lazer) podemser um campo fértil para focalizar os incentivos àgeração de empregos. Estratégias específicas paraos setores em reestruturação, paralelamente à 17 Como no caso da formação profissional, o monitoramen-

to do PROGER assume importância dado o crescimento dosrecursos que são alocados à geração de empregos no âm-bito desse projeto. Em apenas dois anos (1995 — 1996),foram outorgados quase R$ 600 milhões em linhas decrédito no PROGER — Urbano e R$ 1 bilhão no PROGER — Ru-ral.


identificação dos setores com potencialidade decrescimento, podem ser um instrumento aptopara reduzir os custos sociais da transição paraum novo modelo de crescimento. Nessa perspec-tiva, a política adotada pelo BNDES, que coloca comorequisito para outorgar linhas de crédito com im-pactos negativos sobre o nível de emprego umcompromisso do beneficiário para formar os as-salariados a serem desligados, é, sem dúvida, umcomeço que deveria generalizar-se nos créditosoutorgados pelos bancos oficiais.


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TREINAMENTO para o desemprego. Gazeta Mer-cantil, 13-14 de abril 1996. (Originalmentepublicado no The Economist.)

A PRODUÇÃO EDITORIAL DESTE VOLUME CONTOU COM O APOIO FINANCEIRO DA ASSOCIAÇÃO

NACIONAL DOS CENTROS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA — ANPEC.

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Notas Sobre Políticas de Emprego - ipea.gov.br · NOTAS SOBRE POLÍTICAS DE EMPREGO para vislumbrar os atuais e futuros problemas do mercado de trabalho no Brasil. Porém, diante