Novos instrumentos de gestão para a profissionalização da Administração Pública: A avaliação do desempenho

8/8/2019 Novos instrumentos de gestão para a profissionalização da Administração Pública: A avaliação do desempenho

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XIII Congreso Internacionasobre la Reforma del EstadBuenos Aires, Argentina4 a 7 de Novembro de 2008Painel: Os sistemas de empEstado e Administração

Novos iprofis

Pública

Resumo

As sociedades contemporâneas têmsobre o sector público administratiquestão da profissionalização da Ad

Se, em alguns casos, este processinstitucional, regimental ou estatuinstrumentos de gestão que levamcompetências.

O novo modelo de avaliação do deimpacto que tem vindo a ter nas odesempenhos. Embora a precipitaçintegrada e duma adequada preparasua aplicação, houve casos que resucompetências e novos instrumentos.

Por outro lado, tem-se tornado cadaimplementado e, sobretudo, apreennovo modo de olhar o trabalho tem e

Este processo de adaptação constituipodendo mesmo ser encarado como

Assim, julgamos estar perante umagestão mais profissionalizado, tantoa uma efectiva alteração estatutáriainstrumentos de organização e gestã

1 Researcher at the National InstitutePhD Student in Sociology at ISCTE/IUniversitário de Lisboa, Portugal

l del CLADo y de la Administración Pública

rego público no contexto da evolução dos m

strumentos de gestãoionalização da Adminis: A avaliação do desem

MIGUEL NUNO R

indo a exercer uma pressão cada vez maior sobre o Estado eo no sentido de modernizar a sua gestão, o que implica qinistração Pública.

o de mudança é reflexo de efectivas alterações formaisário, noutros casos, o processo é induzido pela introdirigentes e funcionários a desenvolver e adoptar novos co

empenho na Administração Pública Portuguesa é disso exganizações públicas ultrapassa muitas vezes o simples âmo com que o modelo foi implementado, aliada à falta dção de avaliadores e avaliados, possa ter constituído factorltaram na aquisição, apreensão e aplicação de novas meto

ez mais evidente uma mudança comportamental, à medidaido. Embora nem sempre essa mudança seja positiva, a vermergido.

uma aproximação informal a um modelo de gestão mais prm verdadeiro processo de mudança cultural.

situação em que a administração pública se aproxima deem termos comportamentais como metodológicos, sem que tu institucional, mas que é, isso sim, induzida pela implemendo trabalho.

of Public Administration, Portugal;L – Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empres

1

odelos de

ara araçãoenho

DRIGUES1

, em particular,uase sempre a

nos domíniosção de novosportamentos e

mplo, já que o bito de avaliaruma estratégia

erturbador daologias, novas

que o sistema édade é que um

fissionalizado,

um modelo deal correspondatação de novos

– Instituto



2

Introdução

As sociedades contEstado e, em particseu modelo e as su(Farazmand, 1999;sofisticação das neatender tem levadqualidade e a eficiê

foi a da simplesparcerias público-pcontinuarão na esfeencontrar soluçõessocial para garantir

Estas tendências deAdministração PúbPublic Managemen2000). É reconheciprofissionalmente cseja no sector privaprofissionalização torganização da adgestores e dos traba

Se, em alguns casoformais nos domíniestatutos das diversnovos instrumentosfuncionários a dese

O novo modelo d(SIADAP – Sistema

Pública) é disso exeque tem vindo a terfoi concebido – aval

Contexto da av

Segundo Mitchell (heterogeneidade téco autor, o desempe

mporâneas têm vindo a exercer uma pressão calar, sobre o sector público administrativo no ses práticas de gestão, denunciando assim o “impPaton & McCalman, 2000; Veenswijk, 2005).essidades dos cidadãos e das empresas que a

a sucessivas e continuadas tentativas de mncia dos serviços públicos. Em muitos sectores,

rivatização de serviços; noutros, configuraçõerivadas, têm ganho terreno. No entanto, muitra estritamente pública. É nestes casos que ainternas, ao nível da organização, da gestão ea sustentabilidade dos serviços.

pressão implicam quase sempre a questão daica, tão premente nas novas tendências managet ou a Governance (Hood, 1991; Osborne ea, de resto, a necessidade de ter recursos huompetentes para garantir níveis de eficácia e do, seja no sector público. Na Administração Pú

em sido levado a cabo nos últimos anos, atrainistração, nos modelos de gestão dos serviçoshadores do sector público.

, este processo de mudança é de facto reflexo dos da organização institucional, do regime de eas carreiras, noutros casos, o processo é induzide gestão que, ao serem utilizados e aplicado

volver competências novas e a adoptar comport

avaliação do desempenho na AdministraçãIntegrado de Gestão e Avaliação do Desempe

mplo. Introduzido inicialmente em 2004 e revistnas organizações públicas ultrapassa muitas ve

iar desempenhos.

aliação do desempenho na Administ

1985), qualquer processo de avaliação deve tenica, mas sobretudo comportamental daquelesho individual é função de diversas característica

da vez maior sobre otido de modernizar oerativo da mudança”e facto, a crescenteAdministração deve

elhorar a eficácia, aa solução encontrada

s híbridas, como ass áreas continuam edministração tem dedo capital humano e

profissionalização darialistas como o Newaebler, 1992; Pagaza,

anos qualificados ee eficiência elevados,lica, este processo de

vés de mudanças na , ou nos regimes dos

e efectivas alteraçõesprego público e dos

o pela introdução des, levam dirigentes ementos diferentes.

Pública Portuguesaho na Administração

o em 2008, o impactoes o âmbito para que

ação Pública

r em consideração aque se destina. Para

s pessoais, bem como



da motivação, sendo o papelavaliação e desenvolvimentoda própria avaliação, pela deincentivos que a organizaçãdesempenho pode apresentarde base a esquemas de incedesenvolvimento dos recurso

Desta forma, compreende-se

essenciais como a selecçãoorganizacional, os modelos dde descrição e análise de carO diagnóstico sobre a influêndeve pois ser encarado cdesempenho. Tais factores ssobretudo num contexto de g

Por outro lado, Cunha (200modelo de avaliação de desorganização, pode pôr emindividuais não são muitas v

Se um funcionário não tivercomo forma de ser promoviesforço nos objectivos fixadode avaliação. Neste caso, elesavaliação sem que contribuatodo (Cunha, 2006).

A implementação de um sisimplica pois que a organizaçdesempenho. No caso daprofundo que separa a maiorpara o sucesso do desempende desempenho com objindependentemente das funinseridos pode ter mais efeito

Só em 1983 a Administraçãdesempenho na sua gestão,altura em que saiu a legislaçã

da organização a definição do perfil adequadodo indivíduo. Por outro lado, a motivação sofrescrição e análise da função do trabalhador e peo concede. Assim, Mitchell conclui que “a aum propósito dual, como mecanismo de avaliaçtivos e como instrumento de informação de fe

s humanos”.

como o desempenho pode ser determinado

, a formação, os sistemas de remuneração,e organização e gestão, assim como a definiçãoos e a definição de objectivos organizacionais ecia de cada um destes factores no desempenho dmo complementar e não como oposto à aerão sempre o pano de fundo dos sistemas dstão do desempenho.

) chama a atenção para o facto de que a aplmpenho que não tenha em conta a cultura dausa o equilíbrio organizacional. De facto, o

ezes coincidentes com os objectivos globais da

outra motivação e apenas quiser cumprir os sedo ou de não ser penalizado, provavelmente fs, seguindo assim o comportamento induzidopodem estar a atingir os objectivos fixados pelobrigatoriamente para o sucesso da organizaç

ema de avaliação de desempenho baseado nao esteja assente numa cultura que valorize a codministração Pública portuguesa, existe aind

ia dos serviços de uma cultura de meritocraciao global das organizações. Assim, a aplicaçãoctivos rigorosamente quantificados aos trões por eles desempenhadas e do contexto es perversos que valor acrescentado.

Pública portuguesa começou a introduzir aatravés da “classificação de serviço” que vigoro que previa o primeiro modelo do SIADAP (Qu

3

na selecção,a influêncialos diversosvaliação doão servindodback para

or factores

o contextode sistemasindividuais.o indivíduoaliação de

e avaliação,

icação dumminante das objectivosrganização.

s objectivosocará o seuelo modelosistema de

o como um

eritocraciaponente do

a um fossoocacionadaa avaliação

balhadores,que estão

valiação deu até 2004,dro 1).



4

Quadro 1. Evol

Datas

1983-2004 Class

2004-2007 SI

2008- SI

Este caso aparececonstrangimentos norganizações do sectentativa de atribuidesempenho podeprestadora de servipelo crescimento ecpúblico, orientadosno posicionamento

No entanto, numportuguesa, preconflexibilidade na gesuma papel de acrerecaem sobre o gestfundamental na pro

No momento emAdministração Púdesempenho coerepode representarmodelos de avaliaçmodelos e estiloscontexto tão dive

ção histórica da avaliação do desempenho na AdmiPortuguesa

Sistema Âmbito

ificação de Serviço Funcionários

DAP (1ª versão) Dirigentes intermédiosFuncionários

DAP (2ª versão)

OrganismosDirigentes superiores

Dirigentes intermédiosFuncionários

como único e paradigmático, já que se sitormativos e organizacionais distintos daquelestor privado. Alguns estudos (OCDE, 1996) consr uma importância exagerada às técnicas de auncionar contra o espírito da função pública, eos essenciais ao cidadão e não como um agenteonómico. A qualidade dos serviços prestados epelo conceito de cidadão e não pela ideia de clie

na organização da Administração Pública.

contexto de reforma e modernização da Aizador da descentralização, da accountability,tão dos seus recursos humanos, a avaliação decida relevância. Será na relação com estas cresor público que o sistema de avaliação do desemgressiva profissionalização do trabalhador do se

que se procura desenvolver os modeloslica, a informação produzida por sistemates e sistemáticos, enquadrados por uma cultum estímulo acrescido para a sustentabilidado devem assim adaptar-se a diferentes organise gestão e organização, assim como à cultur

rsificado da Administração Pública portug

nistração Pública

Critérios

aracterísticas pessoais

Objectivos

CompetênciasAtitude pessoal

ObjectivosCompetências

ua num quadro dem que se inserem as

ideram mesmo que avaliação e gestão dontendendo esta comoe mercado orientadoo sentido de serviçote, são fundamentais

ministração Públicada autonomia e dadesempenho assumeentes exigências quepenho terá um papeltor público.

organizacionais das de avaliação dora adequada e coesa,e organizacional. Os

os mas também aosa organizacional. No

esa, com distintos



enquadramentos organizacioencaram e aplicam estesprofissionalização, tanto em t

Efeitos da implementa

Em 2004, a introdução dAdministração Pública (SIAD

que aconteceu e pela falta davaliadores (dirigentes) e avdemasiado abrupto para serimpactos que se esperavam porganizações públicas. No econstituíram em muitos casresultou muita vezes na aqucompetências e novas atitudea mudança que a introdução

Este processo de adaptação,aproximação, ainda que infor

podendo mesmo em casosmudança cultural. Na verdaduma situação assaz deficitvigente até então, totalmentenão diferenciação de desempgeneralizada e transversal a t

O SIADAP veio igualmenteserviços, já que ao fazer depefunção de objectivos previamquotidiano dos serviços públque a avaliação em si e, emtrabalhadores. Lembra-se aAdministração Pública Portregulamentares, normativosclientes ou a própria sociedada gestão por objectivos, sempróprias, sem a adequada padaptação difícil e altamenteem muitos casos de cada diri

nais e institucionais, o modo como dirigentessistemas definirá em parte o caminho p

ermos técnicos como comportamentais.

ção da avaliação do desempenho

Sistema Integrado de Avaliação do DeseAP) ficou irremediavelmente marcada pela preci

uma estratégia integrada e duma adequada praliados (dirigentes e funcionários). O processodequadamente apreendido por todos, o que teráositivos na gestão do desempenho individual e ctanto, ainda que estes factores possam ter cos – factor perturbador da sua conveniente apsição, apreensão e aplicação de novas metodols, consoante a predisposição de cada organismoeste sistema representou.

observado em muitas instituições públicas , comal e ténue, a um modelo de gestão mais profis

specíficos ser encarado como um verdadeiroe, a maioria dos serviços públicos partiu para eria em termos de cultura de avaliação, já qudesvirtuado dos seus propósitos, permitia e i

enhos – por atribuição de classificações máximada a administração.

introduzir outra mudança profunda no funcionnder a avaliação do desempenho dos resultadosente definidos, introduziu de facto a gestão por oicos. Esta mudança pode ser considerada ainda

uitos casos, continua ainda a ser digerida poreste propósito que as práticas de gestão traguesa estão assentes em preceitos muito maie por isso estáticos do que orientados parae e, nesse caso, dinâmicos. Introduzir pois destaa implementação formal de instrumentos e

reparação e formação da classe dirigente, obrdiferenciada, não apenas de cada organismo pente por si só.

5

e dirigidosara a sua

penho napitação com

paração defoi de factolimitado os

olectivo dasstituído – eicação, estagias, novaspara aceitar

nstitui umasionalizado,

processo deste processoe o sistemacentivava a– de forma

amento dosobtidos, em

bjectivos noais radical

dirigentes eicionais nas legalistas,resultados,

forma tácitaetodologiasgou a umaúblico, mas



6

O impacto desta alta procurar adquiridesempenho, bemsi. Um dos primeiprocura por cursoAdministração é,promover a formaçsofreu alterações co

de novos regimespara o exercício decompetências técnisuas funções de for

Não só os sistemastransversais como fMais recentementeferramentas de gestlógica de gestão por

Gráfico 1. Evolu

2822

4

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2004

ração profunda no dia a dia dos serviços públicr competências específicas no domínio da gomo a aprofundar e desenvolver o seu conheciros sintomas desta nova realidade foi o aum

de formação profissional nestas áreas. O Iessa matéria, uma das principais organizaço profissional na Administração Pública e a suasideráveis neste período. Tal mudança resultou

enquadramentos legais que obrigaram à qualfunções, mas também da necessidade de proveas e comportamentais que o tornassem aptoa profissional.

de avaliação passaram a integrar outros prograram criados diversos cursos especializados nes

, foram igualmente criados cursos dedicadão específicas para o suporte ao planeamento eobjectivos.

ção da oferta formativa do INA na área da Avaliação

(2004-2007)

1274

21522087

7

12

18

2005 2006 2007

os levou os dirigentesstão e avaliação do

ento do sistema emento exponencial dastituto Nacional de

es responsáveis poroferta para dirigentesnão só da introdução

ficação de dirigentesr o gestor público deara desempenhar as

mas de estudos maisa matéria (Gráfico 1).s exclusivamente aà organização numa

de Desempenho

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Trainees

Courses



De acordo com os dados docursos dedicados exclusivaavaliação, com uma óbviaadministração. A partir daí,aumentou, com o respectivprocura tenha estabilizado.

Gráfico 2. Evolução d

Por outro lado, é notório o ados dirigentes da Administrentrada em vigor de novosespecíficos (com especial inccom o objectivo de adquirpermitam melhorar a gestão

Em 2008, a versão mais recede toda a estrutura hierárquseria responsabilizada pela i(tanto estratégicos como opverdadeiros processos de rrecorreram a novos instruparadigmático o Balanced Sc

13747

0

500

1000

1500

2000

2500

2004

Gráfico 1, em 2004, tiveram lugar as primeiraente à exposição e apresentação do recenteresposta em massa por parte dos trabaldiversidade em termos de matérias e assuntoaumento do número de cursos diferenciado

a oferta formativa do INA para Dirigentes (2004-200

umento da procura de ofertas formativas do INção Pública. Embora tal situação esteja relaciostatutos, que obrigam os dirigentes a frequentidência em 2005), existe também uma procurair novas competências, metodologias e ferraos seus serviços.

te do sistema de avaliação obrigou ao envolvica das instituições. Assim, ao prever que a gesiciativa do processo de definição de objectivos ieracionais), o sistema levou a que fossem deeflexão estratégica. Para tal, muitos dirigent

entos para apoiar estes processos, de querecard, que tem sido igualmente utilizado para

2309

1527 1527

10 10

11

-1

1

3

5

7

9

11

13

15

2005 2006 2007

7

edições desistema deadores daabordados

, embora a

7)

A por partenada com arem cursosespontâneaentas que

ento activotão de topostitucionais

senvolvidoses de topoé exemplocompanhar

Trainees

Courses



8

todo o processo deassim como para id

Também não é alpúblicos a introduçcartas de missão. Dnão estava sujeito ada relação de conficorrespondente. Est

paradigma de gestãEstes verdadeiros cserviço estabelecemserviço. Os dirigentdesempenho da oravaliação que serádestes dirigentes nfunciona como o elo

Sendo certo que estPública, a verdade

novo modo de plandiscussão, afinaçãoimplementando sissoluções mais ouentre a esfera instiversão do SIADAP,preparados para pintermédio, apreseprópria avaliação.

O papel do dirigedeterminante (Pina

entre o topo estralinhamento dos obfacto de no SIADAunidade orgânicaresponsabilização emais motivado e prseu superior hierárobjectivos dos funci

Por outro lado, temde dirigentes e di

definição de objectivos nos diversos níveis orntificar e definir os respectivos indicadores de d

eia a este maior envolvimento da gestão deão, em 2005, de outra ferramenta de gestão i

facto, até então, o desempenho dos dirigentesnenhum processo formal de avaliação, estandoança política entre ele e o membro do governoe prolongado status quo dificultou muitas veze

profissional e moderna, que este novo instrumentratos de gestão entre a tutela política e o dirigos resultados a atingir por este último no decorr

es superiores são assim encorajados a assumir rganização que dirigem, uma vez que este teráfeita do seu próprio desempenho. Ainda que emeados pelo governo, seja feita na esfera polítique liga o desempenho organizacional ao dese

s processos de mudança não são transversais aé que muitas instituições se sentiram obrigad

ear e organizar o seu trabalho, envolvendo tode desenho da sua estratégia, dos seus objectivoemas de monitorização da sua actividade, eenos sofisticadas para alimentar esses sistemas

tucional e individual é evidente a mudança e já que os próprios funcionários se mostram berticipar no processo de negociação de objecti

tando propostas fundamentadas e indicadores

te intermédio, enquanto catalisador da mudae Cunha, 1999), já que deve funcionar como

tégico e a base operacional, garantindo assectivos e do desempenho de forma integrada eP actual este dirigente ser avaliado pelos resulparece tê-lo levado a tomar uma maiorquanto peça essencial de todo o processo. Tam

eparado para a discussão e estabelecimento de oquico (no seu caso) como com os seus suboronários).

se tornado cada vez mais evidente uma mudançigidos, à medida que o sistema de avaliaçã

gânicos dos serviços,sempenho.

opo dos organismosportante que são asáximos dos serviços

sta antes dependenteque tutelava a pastaa mudança para um

nto veio estimular.ente máximo de cadar da sua comissão desponsabilidades peloreflexos directos na

ta avaliação, no casoca, a carta de missãopenho de gestão.

toda a Administraçãos a implementar um

o corpo dirigente nas globais e sectoriais,rocurando encontrar. Também na ligação

relação à primeiramais interessados e

vos com o dirigenteertinentes para a sua

ça, é, nesta matéria,lataforma de ligação

im a coerência e otodo o organismo. Otados obtidos na suaconsciencialização eém ele aparece agora

bjectivos tanto com oinados (no caso dos

a de atitude por parteé implementado e,



sobretudo, apreendido. Empreocupações e os legítimosmodo de olhar o trabalho teao facto já referido do sistemque levou a um aprofundaserviços, quer ao nível do tra

ConclusãoO processo de profissionalizvezes inconstante e atribultransformação, mas tambémorganização e funcionamedesempenho, que introduzpública portuguesa, constitferramenta leva à mudançade novas competências e met

Julgamos estar assim perantede um modelo de gestão mai

metodológicos, sem que tinstitucional, mas que é, issoorganização e gestão do traba

A reforma da administraçãocom o contributo de pequeverdadeiro processo de mfocalizadas, devendo resultcomuns a toda a organizaçãoÉ assim necessário enquadralato, profundo e coerente,assegurar.

ora nem sempre essa mudança seja positivreceios que tal sistema suscita, a verdade é q

emergido. No caso em análise, tal deve-se noa introduzir conceitos e métodos de gestão pormento do planeamento da actividade, quer aalho individual.

ção da Administração Pública Portuguesa temdo, mas tem contado não só com medidascom estímulos trazidos por mudanças nos

to dos serviços. O caso do sistema de ao paradigma da gestão por objectivos na adi por isso exemplo de como a introdução dee novos comportamentos e atitudes, bem comodologias inovadoras.

uma situação em que a administração públicas profissionalizado, tanto em termos comportam

l corresponda a uma efectiva alteração estim, induzida pela implementação de novos instlho.

pública, no caminho da sua profissionalização,nos passos. Não devemos no entanto esqueudança não pode sustentar-se apenas emr da conjugação de diversas características eou, neste caso, a toda a Administração Pública (r estas alterações induzidas num quadro de mque apenas um verdadeiro processo de refo

9

, dadas ase um novoeadamente

bjectivos, oo nível dos

sido muitasformais de

odelos dealiação doministraçãouma nova

à aquisição

e aproximaentais como

atutária ouumentos de

conta assimer que umadaptaçõesdisciplinas

enge, 1990).dança maisma poderá



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