I Concurso de Artigos Científicos da ASBAN e do FOCCO/GO

Tema: Meios e Oportunidades de Combate à Corrupção e à Improbidade Administrativa.

Título: O estímulo à educação cidadã como fator primordial de prevenção e combate à corrupção

MARLENE DA SILVA BASTO

Outubro2011

RESUMO

O presente artigo compreende um estudo sobre os meios e oportunidades de prevenção e combate à corrupção e à improbidade administrativa no Brasil, mais especificamente sobre o estímulo à educação cidadã como fator primordial de prevenção e combate às práticas corruptas. Integra também o presente estudo uma breve revisão da evolução da corrupção no Brasil e uma análise dos conceitos de corrupção e improbidade administrativa. O estudo utiliza-se do método dedutivo, tendo como suporte a pesquisa bibliográfica e dados

disponíveis em meios eletrônicos, e objetiva discutir os mecanismos de combate à corrupção utilizados na atualidade, enfocando a questão da transparência, do acesso à informação e da formação do cidadão, em face do pleno exercício da cidadania, das mudanças sociais e das inovações tecnológicas, evidenciando que é imprescindível que o papel do cidadão não seja entendido como o de um mero expectador, mas sim como de um agente capaz transformar a sociedade por intermédio da ação cidadã e do controle social.

Palavras-chave: Corrupção. Prevenção. Combate. Educação Cidadã.

SUMÁRIO

RESUMO1

INTRODUÇÃO ............................................................................................... 042 CONSIDERAÇÕES INICIAIS ........................................................................ 05

3 CONCEITOS DE CORRUPÇÃO E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ..... 073.1

Corrupção .................................................................................................... 083.2 Improbidade administrativa ........................................................................ 104 AS CONSEQUÊNCIAS DA CORRUPÇÃO .................................................. 105 CENÁRIO ATUAL E INICIATIVAS NO COMBATE À CORRUPÇÃO NO

BRASIL ......................................................................................................... 115.1 Iniciativas governamentais ......................................................................... 125.2 Iniciativas da sociedade civil organizada .................................................. 136 A IMPORTÂNCIA DA TRANSPARÊNCIA E DO ACESSO À INFORMAÇÃO .. 137 O ACESSO À EDUCAÇÃO COMO REQUISITO PARA O EXERCÍCIO DA

CIDADANIA .................................................................................................. 157.1 A educação cidadã como fator primordial de prevenção e combate à

corrupção ..................................................................................................... 178 DIRETRIZES PARA O APRIMORAMENTO DAS AÇÕES DE COMBATE À

CORRUPÇÃO E À IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .............................. 189

CONCLUSÃO ............................................................................................... 20REFERÊNCIAS ............................................................................................

. 21

1 INTRODUÇÃO

Nas últimas décadas, tornou-se mais intenso o debate mundial concernente aos mecanismos de prevenção e combate às práticas corruptas que assolam os países, surgindo deste contexto a necessidade de fortalecimento das instituições democráticas e também da sociedade civil, que passou a intervir de forma mais organizada, desempenhando um importante papel na implementação de ações em prol da luta contra a corrupção e a improbidade administrativa.

Ampliou-se, a partir de então, a disseminação dos conceitos de corrupção e de improbidade administrativa, o que consequentemente levou a sociedade a levantar questionamentos quanto à transparência das ações realizadas pelos gestores da coisa pública. Nesse contexto, surgem perguntas como: o Brasil está no caminho certo no combate à corrupção? As medidas até então tomadas têm sido eficazes? A justiça tem sido suficientemente rigorosa com quem contribui com a corrupção? As instituições públicas têm ajudado a promover a participação cidadã para o combate á corrupção?

O presente artigo compreende um estudo sobre os meios e oportunidades de prevenção e combate à corrupção e à improbidade administrativa. O objetivo geral deste estudo é evidenciar a importância da prevenção e do combate às práticas ímprobas na administração pública. Para alcançar tal objetivo, buscou-se, de forma mais específica, apresentar o cenário atual no qual o país está inserido, relativamente às ações em prol dessa batalha contra a corrupção, e analisar a importância do papel da sociedade civil, sob o prisma do exercício da plena cidadania, enfocando o estímulo à educação cidadã como um fator preponderante para prevenir e combater as práticas corruptas no Brasil.

O estudo utiliza-se do método dedutivo, tendo como suporte a pesquisa bibliográfica e os dados disponíveis em meios eletrônicos, fundamentando-se, principalmente, nas obras de autores como AVRITZER

(2008), FERREIRA (2004), MARTINS JUNIOR (2004) e SILVA (1996), e em informativos e publicações de instituições que objetivam promover ações de combate à corrupção, a exemplo das organizações da sociedade civil Transparência Brasil e Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE).

Inicialmente, sem pretender fazer uma retrospectiva histórica aprofundada, apresenta-se uma breve revisão da evolução do fenômeno da corrupção no Brasil, assim como busca-se identificar os aspectos conceituais, as principais formas e classificação da corrupção, bem como as consequências da corrupção e da improbidade administrativa para a democracia.

Noutro passo, apresenta-se o cenário atual e as iniciativas no combate à corrupção no Brasil, com ênfase na importância da transparência e do acesso do cidadão à informação.

Seguidamente, enfatiza-se a importância da educação com foco da cidadania como fator primordial de prevenção e combate à corrupção e à improbidade administrativa, apresentando diretrizes para o aprimoramento dos mecanismos de combate às práticas corruptas, com perspectivas para o futuro da democracia no Brasil.

Nesse contexto, a educação cidadã é exposta como uma ferramenta estratégica de formação cidadã, que possibilita a crescente participação da sociedade civil no planejamento, na avaliação e fiscalização das ações dos gestores públicos, contribuindo, desta forma, para o aprimoramento das práticas de transparência e controle social.

2 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A corrupção no Brasil é um fenômeno histórico, assim como no resto do mundo, sendo tão antiga e mutante quanto a sociedade civilizada, o que implica que o julgamento do que vem a ser corrupção está sempre relacionado a um conjunto de valores de uma determinada sociedade em uma determinada época histórica.

Assim como os republicanos acusaram o sistema imperial de corrupto, também os revolucionários de 1930 o fizeram com a Primeira República e Getúlio Vargas foi derrubado em 1954 sob a mesma acusação; o golpe de 1964 foi dado numa luta contra a subversão e a corrupção, entretanto a ditadura findou-se sob acusações de corrupção, despotismo e desrespeito pela coisa pública; após a redemocratização, Fernando Collor, cuja promessa de

campanha era aniquilar os marajás, sofreu impeachment por fazer o que condenou (AVRITZER, 2008).

De Collor para cá, o que tem se visto no noticiário é uma triste realidade de escândalos no alto escalão da administração pública brasileira, com uma regularidade assustadora. Somente nos primeiros nove meses de gestão do atual governo houve cinco demissões de ministros, sendo que dos cinco, quatro estavam envolvidos em suspeita de corrupção. Os jornais e a internet nos dão conta de que no país inteiro cresce o número de políticos envolvidos em casos de corrupção.

Vale salientar que o índice de corrupção de um país depende do seu sistema de governo e tamanho. Quanto mais despótico, quanto maior o país e quanto mais recursos ele possuir, maiores serão as oportunidades de ocorrerem práticas corruptas e maior também a dificuldade de combatê-las. Dos fatores que contribuem para o favorecimento da corrupção, destacam-se a fragilidade das instituições democráticas, como a justiça, e a instabilidade dos governos, o que implica em baixos níveis de punição. Por outro lado, a ausência de mecanismos de fiscalização por parte da sociedade civil também contribui para a ineficiência das ações de combate à corrupção.

Geralmente, a sociedade associa a corrupção aos burocratas do alto escalão do governo, entretanto ela acontece em todos os níveis da administração pública. Nesse ponto, a questão principal não é somente descobrir quem são os responsáveis pelo crescimento da corrupção, mas sim quais medidas devem ser implementadas para a prevenção e o combate dessa prática tão recorrente no país.

A prevenção e o combate à corrupção são ações fundamentais para o fortalecimento do regime democrático. Atualmente nações do mundo todo buscam meios de combate à corrupção. Organismos internacionais unem-se no intuito de congregarem métodos a serem utilizados no combate a corrupção. Nesse contexto, o Governo brasileiro tem ampliado e fortalecido as relações com outros países, objetivando a cooperação no sentido de prevenir e combater a corrupção. Para tanto, o Brasil ratificou três tratados internacionais, a saber: a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos (OCDE); a Convenção Interamericana contra a Corrupção, da Organização dos Estados Americanos (OEA); e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (CNUCC).

Dentre esses tratados, destaca-se a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, assinada, no dia 9 de dezembro de 2003, na cidade de Mérida, no México, por mais de cem países, por ser o maior tratado internacional de luta contra a corrupção mundial. Por causa dessa convenção, o dia 09 de dezembro foi instituído como o Dia Internacional contra Corrupção em todo o mundo.

Vale ressaltar que o Brasil ratificou a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção pelo Decreto Legislativo nº 348, de 18 de maio de 2005, e sua promulgação se deu pelo Decreto Presidencial nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Um dos pontos mais importantes dessa convenção, além de promover a cooperação entre os países signatários, é a possibilidade de recuperação dos valores bloqueados em contas internacionais por intermédio de um conjunto de ações específicas para facilitar tal operação.

Internamente, da legislação que dispõe acerca da corrupção e da improbidade administrativa, destacam-se as seguintes leis: Lei nº 7.492/86, chamada Lei do Colarinho Branco, define os crimes contra o sistema financeiro nacional; Lei nº 8.137/90, dispõe acerca dos crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as relações de consumo; Lei nº 8.429/92, denominada Lei de Improbidade Administrativa, dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito; Lei nº 9.613/98, versa sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação de bens, direitos e valores; Lei nº 10.763/03, modifica a pena para os crimes de corrupção.

Não obstante as iniciativas governamentais e o crescente interesse da população acerca do tema, a corrupção no Brasil ainda é vista, por muitos, como uma tradição, uma questão cultural, arraigada nos costumes dos brasileiros desde o descobrimento do Brasil, quando os que aqui se instalavam tinham em mente o enriquecimento fácil. Entretanto, o fato de a corrupção, no Brasil, ainda ser entendida por muitos como um fenômeno cultural, em nada contribui para diminuí-la.

Tendo em vista que as práticas corruptas são difíceis de ser investigadas, apuradas e punidas, fica evidente que a ação mais eficaz é mesmo a prevenção, mediante a instituição de políticas efetivas, estímulo às novas iniciativas e aprimoramento dos métodos já existentes, de forma a promover a interação entre o Governo e a sociedade na busca da consolidação de uma sociedade verdadeiramente democrática.

3 CONCEITOS DE CORRUPÇÃO E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A sociedade mundial tem se manifestado cada vez mais contra o fenômeno da corrupção e da improbidade administrativa. Tanto no Brasil, como no resto do mundo, a literatura científica também tem se voltado para a descrição e análise do fenômeno da corrupção.

3.1 Corrupção

O conceito de corrupção é vasto no pensamento político ocidental, tendo sido abordado por grandes filósofos como Aristóteles, Políbio e Maquiavel (WALLIS, 2004). Diferentemente do que ocorre na atualidade, esses filósofos viam distinções entre a corrupção individual e a corrupção do sistema político.

No Brasil, a corrupção como um fenômeno associado ao sistema político ocorreu até o ano de 1945, quando, na oposição ao Governo Vargas, alterou-se a semântica no conceito de corrupção, passando então a ser associada ao indivíduo, contra a falta de moralidade das pessoas (AVRITZER, 2008).

Corrupção, do latim corruptione, é o ato ou efeito de corromper, ou seja, induzir alguém a realizar ato contrário ao dever e à ética (FERREIRA, 2010). A corrupção sempre envolve, no mínimo, dois agentes: o corrupto, aquele que é induzido à prática corrupta, que se deixa corromper ou subornar; e o curruptor, aquele que corrompe, suborna.

A organização global da sociedade civil denominada Transparency International define a corrupção como o abuso do poder confiado aos gestores públicos para ganhos privados e faz, ainda, a diferenciação entre corrupção "de acordo com a norma" e corrupção "contra a norma". Um exemplo do primeiro tipo é o caso de pagamento para facilitar, ou obter tratamento preferencial, por um serviço que o agente público é obrigado a executar por força de lei. Por outro lado, é exemplo do segundo tipo o caso de pagamento para que o agente público execute uma ação ilícita, como destruir um documento público.

O Código Penal, no Título XI, que dispõe sobre os crimes contra a administração pública, procedeu à seguinte divisão de corrupção: ativa, passiva e privilegiada. A corrupção ativa é aquela que ocorre quando alguém oferece ou promete vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício. Na corrupção passiva, o funcionário público é

que solicita ou recebe, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função pública, ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceita promessa de tal vantagem. Já a corrupção privilegiada, uma variação da corrupção ativa, ocorre quando o funcionário, sem visar obter vantagem pessoal, pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem.

Dentre as várias definições de corrupção, destaca-se a de S.H. Alatas (Apud SILVA, 1996). O referido autor faz um desdobramento da corrupção em transativa, extorsiva, defensiva, preventiva, nepotista, autogerativa e de apoio.

A corrupção transativa envolve transferências de renda a serem repartidas entre as partes envolvidas. Esse tipo de corrupção normalmente está associado à interação de agentes privados e públicos que se comportam como caçadores de renda. A corrupção extorsiva é aquela associada ao pagamento de propina para evitar algum tipo de prejuízo maior ao pagador; esse tipo de corrupção pode ser exemplificado pelo pagamento de propina a um fiscal que constata algum tipo de irregularidade, mas aceita não fazer a denúncia nos termos da lei. A corrupção defensiva envolve o pagamento de propina via coerção por um motivo de autodefesa. A corrupção preventiva envolve o pagamento de propinas ou a entrega de presentes visando algum favor no futuro. Isso normalmente ocorre em muitas empresas públicas e privadas, onde funcionários que comandam grandes orçamentos são premiados por fornecedores, etc. A corrupção nepotista refere-se à indicação de parentes ou amigos para cargos públicos; constitui uma forma de transferência de renda e de relação clientelista. A corrupção autogerativa é aquela que envolve o ato de um agente público que o beneficia; exemplo disso é investir dinheiro público em infraestrutura numa determinada região onde aquele que tomou essa decisão possui propriedades. A corrupção de apoio é aquela praticada para encobrir a corrupção já existente. Todos esses tipos de corrupção se relacionam com o uso da máquina pública para transferir renda para os agentes envolvidos.

Percebe-se que, em todos os tipos de corrupção apontados pelos autores retromencionados, a máquina pública é utilizada para a transferência de renda para os envolvidos nos esquemas de corrupção, mesmo que de forma indireta.

Na acepção do Procurador-Geral de Justiça do Estado de Goiás, Benedito Torres Neto, a corrupção está associada ao comportamento egoísta de indivíduos que buscam vantagens pessoais e ilegítimas.

A corrupção, individualmente ou em conluio, é o reflexo de um egoísmo profundo, capaz de massacrar qualquer controle que intente se interpor entre o corrupto e o corrompido. Gera um ciclo aparentemente interminável, dentro do qual impera o indivíduo e sucumbe o bem-comum.

É interessante observar que as práticas corruptas sempre estão relacionadas com comportamentos que se desviam dos deveres formais de uma função pública, quando o bem-comum é deixado de lado, prevalecendo os interesses pessoais, familiares ou de grupos fechados, sempre de natureza pecuniária ou vantajosa (KLITGAARD, apud PEREIRA, 2004).

De forma prática, pode-se afirmar que a corrupção é o uso do status de servidor público para proveito próprio, ou de outrem, determinado por um comportamento que se desvia do que a lei ou a moral determinam.

3.2 Improbidade Administrativa

Relativamente à conceituação de improbidade administrativa, pode-se afirmar que é o termo técnico utilizado para a chamada corrupção administrativa. A improbidade administrativa revela-se nos atos praticados por administrador contrários à moral e à lei, converte-se na ação ou omissão que viole os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

O ato de improbidade administrativa, consoante a Lei nº 8.429/92, ocorre quando qualquer agente público, servidor ou não, responsável pelo gerenciamento, destinação e aplicação de valores, bens e serviços de natureza pública, pratique atos que resultem em enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou que atentem contra os princípios da administração pública.

A improbidade administrativa é uma das consequências da má administração dos recursos públicos, um fato que, por si só, justifica a busca pelo crescente aprimoramento do controle social pela sociedade civil organizada.

Exemplo de um ato de improbidade administrativa conhecido é o caso em que o dinheiro público é desviado ou mal empregado, quando o agente público, ao invés de embolsar certa verba pública, simplesmente a aplica em

destinação diferente do que a lei previu, por exemplo, verbas do Fundef aplicadas na recuperação de estradas municipais (OLIVEIRA, 2010).

Na maioria dos casos, os agentes públicos, além de atentarem contra os princípios da administração pública, especialmente os da moralidade e da legalidade, também violam outras leis e devem responder pela ação penal específica, visto que o desvio ou emprego irregular de verbas públicas é um crime previsto no Código Penal.

4 AS CONSEQÜÊNCIAS DA CORRUPÇÃO

A corrupção é um complexo fenômeno social, político e econômico que afeta todos os países, enfraquece as instituições democráticas, diminui o desenvolvimento da economia e contribui para a instabilidade governamental (UNODC, 2011).

Vale salientar que altos índices de corrupção trazem consequências negativas para a democracia, uma vez que ela ataca o fundamento das instituições democráticas, aumentando a descrença nas instituições representativas da sociedade civil.

Em termos econômicos, o maior impacto da corrupção está no custo para o desenvolvimento do país, refletindo em baixos índices de crescimento econômico. Internamente, isso acontece devido à aplicação de recursos em áreas improdutivas e a deformação das políticas sociais de desenvolvimento. Já externamente, a corrupção pode prejudicar os investimentos estrangeiros, pois as empresas investidoras podem optar por investir em países com menor índice de corrupção (SILVA, 1996).

Além de afetar o desenvolvimento econômico, a corrupção também aumenta a desigualdade social e econômica entre as camadas da população, uma vez que envolve o desvio das verbas públicas, prejudicando os investimentos em infraestrutura e em serviços essenciais como a saúde, educação e segurança pública.

5 CENÁRIO ATUAL E INICIATIVAS NO COMBATE À CORRUPÇÃO NO BRASIL

De acordo com a ONG Transparency International, o cenário da

corrupção no Brasil é semelhante ao de outros países que, mesmo participando das convenções internacionais contra a corrupção, não estão livres do problema.

A legislação brasileira, relativamente ao combate à corrupção, tem evoluído, bem como as instituições também vêm aprimorando seus mecanismos institucionais de prevenção, a exemplo dos sistemas de controle interno, ouvidorias, portais de transparência e canais que permitem o recebimento de denúncias.

Vale ressaltar o avanço promovido pela Lei nº 8.429/92, denominada Lei de Improbidade Administrativa, que veio para controlar a ação predatória sobre a coisa pública, delimitando as ações dos políticos, punindo não somente a ilegalidade, mas também a conduta ilegal ou imoral do agente público.

Entre as iniciativas governamentais, na esfera legislativa, destaca-se o Projeto de Lei do Senado nº 90/2011, de autoria do Senador Pedro Taques, que altera a Lei nº 8.072/1990, Lei dos Crimes Hediondos, prevendo como crimes hediondos os delitos de corrupção, ativa e passiva, e concussão. O projeto também altera os arts. 316, 317 e 333 do Código Penal, aumentando a pena mínima, de dois para quatro anos de reclusão, para os supraditos delitos.

Outra iniciativa de destaque é a campanha “O que você tem a ver com a corrupção?”, idealizada por um Promotor de Justiça do Ministério Público de Santa Catarina, e hoje de âmbito nacional, busca a soma de esforços para combater a corrupção. Não obstante tais iniciativas, o combate à corrupção e à improbidade administrativa é uma tarefa que não deve ficar restrita à atuação governamental, atualmente as iniciativas partem também da sociedade civil, a exemplo da organização global Transparency International e, no Brasil, a ONG Transparência Brasil, cuja participação no atual cenário socioeconômico é imprescindível para a identificação dos focos de desvio de verbas públicas.

No atual cenário brasileiro, as novas tecnologias, nomeadamente os novos instrumentos de comunicação, a exemplo da internet, trazem grandes influências sobre a relação entre a população e os gestores públicos. As redes sociais, no Brasil, alcançam milhões de usuários e, nesse panorama de evolução tecnológica, tem crescido o numero de pessoas interessadas em exercer a plena cidadania, uma vez que a rede mundial de computadores favorece a interação entre o cidadão e a administração pública.

Assim, a sociedade tem se expressado de forma significativa no exercício da cidadania, revelando um acentuado crescimento da consciência cidadã. Exemplo disso foi a mobilização ocorrida na semana da pátria em favor

da campanha “Vamos salvar a ficha limpa”. O Projeto ficha limpa resulta de uma campanha da sociedade civil cujo objetivo é tornar mais rígidos os critérios de inelegibilidades e representa um marco fundamental na batalha contra a corrupção e a impunidade, contribuindo para a consolidação da democracia no Brasil.

5.1 Iniciativas governamentais

Atualmente, há várias maneiras de acompanhar as atividades dos gestores públicos. Várias instituições estão aptas a investigar e a receber denúncias, a produzir e fornecer informações aos cidadãos. Dentre as iniciativas governamentais que promovem a transparência e o controle social, destacam-se as seguintes:

• Controladoria-Geral da União (CGU);• Ministério Público da Federal (MPF) e Ministérios Públicos Estaduais

(MPE);• Tribunal de Contas da União e Tribunais de Contas Estaduais;• Tesouro Nacional;• Receita Federal e Sintegra;• Portal da Transparência do Governo Federal.

5.2 Iniciativas da sociedade civil organizada

A sociedade civil organizada também tem se mostrado presente, à frente de uma série de iniciativas relevantes contra a corrupção. Percebe-se o surgimento de uma nova geração de organizações cidadãs voltadas para a investigação, fiscalização e exposição de práticas delituosas que corroem as instituições públicas brasileiras. Dentre as iniciativas da sociedade civil organizada, destacam-se as abaixo listadas:

• Transparência Internacional;• Transparência Brasil;• Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE);• Rede de Educação Cidadã (RECID);• Fórum Permanente de Combate à Corrupção (FOCCO);• Repórteres sem fronteiras.

Importa ressaltar que iniciativas integradas entre o Estado e a sociedade civil organizada, com a utilização dos instrumentos legais disponíveis para identificar e punir corruptos e corruptores, fortalecem o enfrentamento à

corrupção e aos atos de improbidade na administração pública.

6 A IMPORTÂNCIA DA TRANSPARÊNCIA E DO ACESSO À INFORMAÇÃO

O princípio da publicidade, juntamente com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, foi erigido para orientar toda a atividade da administração pública. O art. 37 da Constituição assim dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Esses princípios, portanto, devem pautar um estilo de gestão participativa e transparente, que busque ao máximo compartilhar informações, com isso refreando a incidência de práticas corruptas e aumentando a segurança dos mecanismos de controle social. A publicidade de todos os atos administrativos é indispensável para o exercício efetivo do controle social e a ausência de efetiva transparência é uma das principais causas de fomento à corrupção.

Ao ratificar a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, o Brasil se comprometeu a adotar as medidas necessárias para aumentar a transparência na administração pública. Nesse contexto, cita-se a Lei Complementar n° 131/2009, que acrescentou dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal e determinou que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promovam a transparência por meio de liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público.

Transparência significa que a administração pública há de agir sem nada ocultar, suscitando a participação fiscalizatória da sociedade, por não ter nada a esconder ou que não deva vir a público, salvo raras exceções constitucionais (FREITAS, 1999).

Na acepção de MARTINS JUNIOR (2004), a publicidade é, na verdade, um subprincípio do princípio da transparência:

A ampla e efetiva publicidade da atuação administrativa, a

motivação de seus atos e a participação do administrado na condução dos negócios públicos são subprincípios (e instrumentos) do princípio da transparência.

Para o supracitado autor, uma das vantagens da transparência na administração pública é o fato de propiciar o desenvolvimento de linhas de atuação participativa entre o governo e o cidadão, sendo que este não se reserva ao papel de expectador passivo, senão de colaborador no processo decisório.

Ou seja, a transparência, por intermédio da publicidade de todos os atos administrativos, viabiliza a participação ativa do cidadão no governo. Lamentavelmente, uma parte da população vive privada de seus direitos por não conhecer os direitos que possui ou por não saber que o acesso à informação é um direito, assim como o acesso à justiça. Por isso, os princípios da publicidade e da transparência não pressupõem somente a disponibilização das informações mas, sobretudo, a compreensão da informação por parte do cidadão comum.

Não obstante a evolução tecnológica, a generalização do acesso à internet e disponibilização de bancos de dados, a questão transparência versus acesso à informação é paradoxal, visto que a maioria da população continua desinformada, prevalece a confusão, a falta de organização da sociedade civil.

Os sistemas existentes de informação não parecem ter sido organizados para a participação cidadã, pois geralmente são complexos e de difícil compreensão. Portanto, a informação perde sua função se não é compreendida, ou quando é utilizada somente para vantagem individual ou corporativa.

Pode-se afirmar, então, que já existe grande quantidade de informação disponível, a questão do momento é como torná-la relevante e como o cidadão comum poderá utilizá-la para exercer efetivamente a sua cidadania.

Apesar de a mídia brasileira ainda ser extremamente concentrada, essencialmente controlada por alguns grupos econômicos familiares, como é o caso da televisão e radiodifusão, não se pode desprezar a relevância da internet como potencial meio de comunicação capaz de proporcionar tanto a transparência na gestão pública quanto a interação entre o cidadão e o governo. Outrossim, a internet funciona como instrumento de controle social, pois fornece condições para que a sociedade civil exerça a sua cidadania, controlando os interesses da coletividade.

No que concerne à transparência e ao acesso do cidadão comum à

informação, as organizações da sociedade civil têm um papel fundamental no processo de disseminação da informação, uma vez que são produtoras, divulgadoras e usuárias de informações.

7 O ACESSO À EDUCAÇÃO COMO REQUISITO PARA O EXERCÍCIO DA CIDADANIA

Assim como a corrupção, a cidadania também se constitui um fenômeno complexo e historicamente definido. Implica dizer que o exercício de alguns direitos, a exemplo da liberdade de pensamento e o voto, não gera automaticamente o exercício de outros, como não garante a existência de gestores atentos às necessidades da população (CARVALHO, 2008).

Para o supracitado autor, a cidadania plena combina liberdade, participação e igualdade para todos.

A cidadania pressupõe os direitos civis, políticos e sociais. Os direitos civis são aqueles fundamentais à vida, à liberdade, à propriedade e à igualdade perante a lei. Os direitos políticos estão relacionados com a participação da sociedade no governo, na capacidade de votar e ser votado. Já os direitos sociais incluem o direito à educação, ao trabalho, à saúde e à aposentadoria, e funcionam como redutores da desigualdade socioeconômica.

Na acepção de Carvalho (2008), é possível haver direitos civis sem direitos políticos, porém o contrário não é viável, uma vez que sem os direitos civis, sobretudo a liberdade de opinião e organização, os direitos políticos poderiam até existir formalmente, mas estariam esvaziados de conteúdo, servindo apenas para justificar o governo e não para representar os cidadãos.

Ressalta-se que a forma básica de exercer a cidadania é conhecer os direitos e deveres constantes na Constituição e na legislação infraconstitucional. Infelizmente, no Brasil, há um certo desconhecimento da população em relação à titularidade desses direitos, assim como desconhecem também a importância de votar e de participar ativamente da política para o fortalecimento da democracia no país. Provavelmente, devido ao fato de o voto ser obrigatório, no Brasil, ele seja entendido mais como um dever que como um direito do cidadão.

Em pesquisa realizada na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, onde se pedia que o entrevistado citasse três direitos constitucionais, mais de 50% dos entrevistados não conseguiram relacionar um único direito constitucional.

Pode-se afirmar que a cidadania é a plena consciência dos direitos, em contraposição à realização dos deveres do cidadão, implicando num processo contínuo de conquistas populares que possibilitará a consolidação de uma sociedade verdadeiramente democrática. Porém, o exercício da cidadania está intrinsecamente relacionado com o nível de instrução do indivíduo, ou seja, quanto mais conhecimento ele possuir acerca dos seus direitos e da importância do seu papel na vida em sociedade, maior será o seu poder na luta pela garantia desses direitos, e maior a sua convicção no cumprimento de seus deveres.

Assim, a educação constitui o alicerce para o pleno exercício da cidadania e é também uma arma no combate à corrupção, uma vez que uma educação voltada para a cidadania formará cidadãos conscientes, comprometidos com a ética e a moral, possibilitando a construção de uma sociedade mais justa, onde não prevaleçam os interesses individuais e corporativos e sim o bem comum.

7.1 A educação cidadã como fator primordial de prevenção e combate à corrupção

Apesar da existência dos instrumentos legais, a exemplo das leis que coíbem a corrupção, bem como as iniciativas governamentais e das organizações da sociedade civil, sem o comprometimento ético por parte dos gestores públicos e de toda a sociedade, é praticamente impossível identificar, coibir e punir os responsáveis pela corrupção.

A batalha contra a corrupção e a improbidade administrativa exige uma mudança substancial na cultura e no comportamento individual do cidadão, tendo em vista que a sociedade somente mudará quando as pessoas que a compõem mudarem. Isso pode parecer difícil se forem consideradas somente as ações isoladas, entretanto, com a participação e o comprometimento do Governo e das organizações da sociedade civil, a médio e longo prazo, as iniciativas baseadas na formação cidadã produzirão efeitos.

A educação cidadã, termo atribuído ao educador Paulo Freire, tem como proposta, por meio da metodologia de educação popular, promover a formação de uma nova cidadania, com a participação ativa e consciente do cidadão na formulação de políticas e controle social (RECID, 2011).

Para se alcançar esse objetivo, é necessário trabalhar a formação dos indivíduos, lideranças e entidades, com relação aos direitos políticos e sociais às

formas de participação e organização popular e o controle social das políticas públicas.

Constituicionalmente, a educação é um direito de todo cidadão e, por outro lado, é também um pré-requisito para a expansão dos outros direitos. A ausência da educação é um obstáculo à construção da cidadania civil e política (CARVALHO, 2008).

Nessa linha de pensamento, pode-se afirmar que educação cidadã incentiva o indivíduo a lutar pelos seus direitos, possibilita o desenvolvimento do capital humano e, consequentemente, contribui para que a sociedade civil aprimore os seus mecanismos de monitoramento das instituições públicas e de controle social.

8 DIRETRIZES PARA O APRIMORAMENTO DAS AÇÕES DE COMBATE À CORRUPÇÃO E À IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Para elaborar diretrizes para a melhoria das ações de combate à corrupção e à improbidade administrativa, é necessário analisar as questões levantadas no início deste estudo, a saber: o Brasil está no caminho certo no combate à corrupção? As medidas até então tomadas têm sido eficazes? A justiça tem sido suficientemente rigorosa com quem contribui com a corrupção? As instituições públicas têm ajudado a promover a participação cidadã para o combate á corrupção?

As respostas a estas questões ainda não são totalmente positivas, uma vez que, dentre os fatores que contribuem para o não funcionamento efetivo das ações de combate à corrupção, estão o baixo nível de punição de corruptos e corruptores e a insuficiência de mecanismos de fiscalização por parte da sociedade civil organizada.

Para criar uma política de prevenção e combate à corrupção plena e efetiva, o Governo precisa aprimorar os mecanismos de controle, mediante uma prática permanente de combate à impunidade e a condescendência em todos os escalões da administração pública. Por outro lado, há que se aperfeiçoar os mecanismos de prevenção das instituições públicas, pois práticas corruptas só ocorrem porque existem oportunidades para alguém praticá-las.

Dentre as medidas que podem fazer parte das políticas públicas de prevenção e combate à corrupção, com ações integradas entre o Governo e as organizações da sociedade civil, relacionam-se as seguintes:

• Promover a transparência total em todos os escalões da administração pública, inclusive nas pequenas prefeituras, onde há grande incidência de fraudes em licitações, zelando pela implementação de diários oficiais eletrônicos em todos os municípios brasileiros e de políticas de combate à corrupção em todas as prefeituras;• Aprimorar os sistemas de transparências existentes, que geralmente são elaborados para satisfazer ministérios e tribunais de contas, tornando-se pouco útil para a sociedade civil, já que o entendimento nem sempre é facilitado, dado a utilização de linguagem técnica e a complexidade dos dados. A criação de uma rede de informação para a cidadania, com informações claras e em uma linguagem acessível ao cidadão comum, propiciaria maior participação da sociedade no governo.• Exigir o pleno cumprimento das leis que coíbem a corrupção e a improbidade administrativa, promovendo a efetiva punição aos corruptos e corruptores;• Fomentar a reforma política brasileira e exigir o fim do voto secreto no Poder Legislativo, relativamente a todas as matérias;• Estimular o voto consciente, acabando com a tradição do voto em candidatos que, de alguma maneira, possa oferecer favores e vantagens pessoais.• Aprimorar os controles internos das instituições, implementar mecanismos para medição de produtividade em todos os setores do serviço público e criar novos canais de comunicação que estimulem o oferecimento de denúncias por parte da população;• Desestimar a cultura do ganho fácil, da competição e do individualismo, enfatizando a colaboração e a busca de interesses coletivos;• Fomentar a educação com foco na formação de cidadãos, na capacitação profissional e no trabalho honesto, disseminando projetos e práticas cidadãs, conscientizando a sociedade, por meio da educação cidadã, quanto à importância do pleno exercício da cidadania e quanto ao valor da honestidade e da transparência das atitudes do cidadão comum para a construção de um país menos corrupto, mais justo e igualitário.• Promover a divulgação das campanhas de combate à corrupção e à improbidade administrativa a nível nacional, incentivando a população a uma maior participação em audiências públicas e manifestações populares.

Tem-se, portanto, uma mudança que envolve o estímulo à educação para a cidadania, a promoção da transparência total e do fornecimento de informações consistentes e relevantes para a ação cidadã, a mudança na legislação para diminuir a complacência da lei em relação aos corruptos e corruptores, bem como o aperfeiçoamento dos mecanismos já existentes no combate à corrupção e à improbidade administrativa.

É importante observar que estas ações somente surtirão efeitos com a soma de esforços entre o governo e a sociedade civil organizada em busca de um objetivo comum, a saber, o enfrentamento à corrupção.

9 CONCLUSÃO

O presente artigo objetivou evidenciar a importância da prevenção e do combate às práticas ímprobas na administração pública sob o prisma do exercício da plena cidadania, enfocando o estímulo à educação cidadã como fator preponderante no enfrentamento à corrupção e à improbidade administrativa.

As reflexões propostas neste artigo não pretendem exaurir o tema, mas pretendem contribuir para a compreensão da importância do aprimoramento dos mecanismos de controle social em face das crescentes exigências da sociedade, relativamente à transparência dos atos dos gestores públicos.

Nesse cenário de crescente interesse por parte da sociedade, surge a necessidade de uma efetiva política global de prevenção e combate à corrupção que priorize não somente as ações governamentais, mas sobretudo a participação da sociedade civil. Salienta-se, portanto, a importância da formação cidadã para possibilitar o pleno exercício da cidadania, de forma que se cumpra o dispositivo constitucional que prevê que a educação será promovida e incentivada, com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento do indivíduo, preparando-o para o exercício da cidadania.

Constata-se que somente uma formação cidadã faz com que o indivíduo conheça seus direitos e exija que a administração pública divulgue, de forma transparente, a origem e aplicação dos recursos, bem como outras informações relevantes no que concerne à ética, à transparência, à sustentabilidade e à responsabilidade social das instituições. Outrossim, a educação cidadã promove o diálogo entre o Governo e a sociedade, bem como com todas as partes interessadas no processo democrático do país.

Resta frisar que a educação é um elemento essencial para o pleno exercício da cidadania, para o fortalecimento da democracia e para o combate à corrupção e à improbidade administrativa, assim como a integração das iniciativas governamentais e das organizações da sociedade civil é essencial para a criação de políticas públicas efetivas de combate à corrupção e à improbidade administrativa no Brasil.

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