o Financiamento Da Educacao No Pne 2014-2024_paulo Sena

7/23/2019 o Financiamento Da Educacao No Pne 2014-2024_paulo Sena

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Este estudo parte da publicao Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas, disponvel no

endereo: http://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/2!"#

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Este trabalho de inteira responsabilidade de seu-sua autor-a, no representando necessariamente a

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Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas 167

O financiamento da educao noPNE 2014-2024

Paulo Sena Martins45

Introduo

O fundamento da obrigao do poder pblico de financiar a educao o fato de esta constituir um direito. Este princpio, vlido para o PNEem vigor para o perodo de 2014 a 2024, j era assumido pelo primeiroPNE (2001-2010) aprovado por lei. Para assegurar esse direito, soelaboradas as polticas pblicas educacionais, cujo pilar de sustentao o financiamento. De nada adiantariam as melhores propostas e mais

avanadas concepes tericas, sem meios de concretizao.

No h dvida, por exemplo, de que os vetos apostos ao PNE 2001-2010,relacionados garantia de instrumentos de financiamento, enfraqueceramaquela pea embora, ao contrrio de muitas opinies, no considere quefoi apenas uma carta de intenes sem qualquer efeito prtico. O PNE I,no mnimo, constituiu uma referncia para a adoo de polticas pblicas,

no s no mbito federal, mas tambm por parte dos entes subnacionais,alm de ser um vetor interpretativo para questes levadas aos tribunais, noque tocou ao direito educao. Ademais, trouxe ao terreno da legislaoeducacional a cultura do planejamento. (MARTINS, 2010)

Assim, como instrumento para a viabilizao das metas definidas poressa poltica setorial, de forma a abranger todos os nveis e modalidades

45 Consultor legislativo da Cmara dos Deputados na rea XV (educao, cultura e desporto). Dou-

tor em educao pela UnB.


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de ensino e garantir aos brasileiros o direito a uma educao de qualida-de, o PNE no poderia deixar de definir diretrizes, metas e estratgiastambm para o financiamento. De sua garantia dependem a execuo e o

sucesso de todas as outras metas.

A Emenda Constitucional n 59/2009 qualificou o PNE como um pla-no de Estado, e no de governo, ao constitucionalizar sua durao decenale atribuir-lhe os papis de articular o sistema nacional de educao em regi-me de colaborao e assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensinopor meio de aes integradas das diferentes esferas federativas, de forma

a conduzir aos objetivos elencados no art. 214 da Constituio Federal que foram replicados nas diretrizes do PNE (Lei n 13.005/2014, art. 2).

No s o art. 214 foi alterado pela EC n 59/2009, mas tambm ao PNEfoi atribuda uma funo especfica em relao ao financiamento da educa-o: definir os termos da distribuio de recursos para o ensino obrigatrio que passou a ser de 4 a 17 anos para atender aos objetivos de universa-

lizao, garantia de padro de qualidade e equidade (art. 212, 3).Assim, o financiamento do ensino obrigatrio indissocivel des-tes trs objetivos (universalizao, qualidade e equidade). A partir daEC n 59/2009, o Custo Aluno Qualidade (CAQ), como instrumentopara atingir os fins mencionados, posicionou-se no centro da interpreta-o desse dispositivo constitucional.

Finalmente, essa importante alterao constitucional previu que o PNEdeveria estabelecer a meta de aplicao dos recursos pblicos em educa-o como proporo do PIB (art. 214, VI).

A trajetria deste tema e os desafios que o permeiam sero abordadosneste artigo.


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Discusso no Parlamento da proposta de PNE encaminha-da pelo Executivo (PL n 8.035/2010)

Na Exposio de Motivos n 33, que acompanhou o PL n 8.035/2010,de autoria do Poder Executivo, convertido na Lei n 13.005/2014, queaprovou o PNE 2014-2024, l-se:

Por ltimo, a questo do financiamento. A anexa proposta de PNEadvoga que o investimento pblico em educao seja ampliado pro-gressivamente at atingir o patamar de 7% do produto interno brutodo pas. Hoje, estamos em praticamente 5%. Trata-se, portanto, deum aumento considervel, mantido o atual ritmo de crescimento doproduto interno bruto brasileiro.

claro que a disputa em torno da porcentagem adequada conhe-cida e considervel. por essa razo que a prpria lei que estabele-ce o plano recomenda que a meta de aplicao de recursos pblicosem educao seja avaliada em 2015, pois preciso compatibilizaro montante de investimentos necessrios para fazer frente ao enorme

esforo que o pas precisa fazer para resgatar a dvida educacionalhistrica que nos caracteriza. Com isso, se luz da evoluo da exe-cuo do PNE for necessrio rever a meta de financiamento, haverpreviso legal para tanto, a fim de que a execuo do PNE no fiquecomprometida por insuficincia de recursos.

Assim, a meta 20, definida pelo PL n 8.035/2010, era de 7% do PIB. Asseis estratgias que a acompanhavam foram apresentadas em formulaes

genricas. verdade que a estratgia 20.5 propunha definir o custo-aluno--qualidade da educao bsica, mas luz da ampliao do investimentopblico em educao o que sugeria uma espcie de trava oramentria.

No havendo indicao de prazo, valeria a regra geral do art. 3, isto ,os 7% do PIB deveriam ser atingidos ao final do decnio. A redao, semesclarecer a natureza do investimento se investimento direto ( po-

ca, em 2010, de 5,1% do PIB, segundo dados do Inep) ou total (5,8%do PIB) , no atendia aos requisitos de clareza e preciso, que devem


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nortear a redao das disposies normativas (art. 11, Lei Complemen-tar n 95/1998). Na realidade, sugeria que seria adotado o investimentototal. O esforo proposto seria de pouco mais de 1% do PIB, em dez anos.

O corpo articulado do PL continha outros dispositivos que deveriamnortear o financiamento:

a. o art. 2, VIII, que inclua entre as diretrizes do PNE, o es-tabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos emeducao como proporo do produto interno bruto, apenas

repetia o inciso VI do art. 214 da Constituio Federal;

b. o art. 5, com a previso de que a meta de ampliao progres-siva do investimento pblico em educao seria avaliada noquarto ano de vigncia da lei, podendo ser revista;

c. o art. 7, que previa a execuo das metas e implementao dasestratgias (entre as quais, as referentes meta 20) em regime

de colaborao;

d. o art. 10, que adotava regra que j vinha do PNE 2001-2010,acerca da elaborao dos PPAs, das LDOs e LOAs de todos osentes federados, de forma a assegurar a consignao de dota-es oramentrias compatveis com as diretrizes, metas e es-tratgias do PNE.

A proposta do Executivo veio desacompanhada de um diagnstico quefundamentasse as vinte metas e respectivas estratgias e o clculo de suameta de financiamento. A crtica realizada pelos atores da sociedade ci-vil encontrou eco no Parlamento.46No dia 10 de maio de 2011, o en-to presidente da comisso especial, deputado Gasto Vieira, anunciou

46 Por meio do Requerimento n 287/2011, de 14/3/2011, apresentado pela deputada professoraDorinha Seabra Rezende, que solicitou o envio pelo MEC Cmara dos Deputados do diagns-

tico da realidade educacional brasileira que fundamenta a proposta encaminhada.


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a entrega, no propriamente de um diagnstico, mas de notas tcnicaselaboradas pelo MEC. Alm das notas, foi encaminhada uma planilha

justificando a previso do investimento de 7% do PIB, como o valor ne-

cessrio para cumprir as metas propostas pelo governo.

O debate do segundo PNE aprovado por lei assemelhou-se menos aodo primeiro PNE (2001-2010) e mais ao processo de discusso do Fun-deb. Enquanto naquele, a participao fora concretizada em discussesque envolveram o governo federal, os parlamentares e os interlocutoresprioritrios47na viso do governo de ento, o debate do Fundeb contou

com o movimento social reorganizado a partir dos congressos nacionaisde educao (Coneds), promovidos pelas entidades da comunidade edu-cacional, e do surgimento de um novo ator que se firmou como impor-tante catalisador: a Campanha Nacional pelo Direito Educao redede mobilizao e advocacyfundada em 1999 e que teve intensa partici-pao no processo do Fundeb, inclusive com os submovimentos, comoo Fundeb pra Valer! e Fraldas Pintadas. (MARTINS, 2011)

No processo do PNE, a Campanha, mais uma vez, constituiria um sub-movimento o PNE pra Valer!.

Em 2006, surgiu outra importante rede: foi fundado o movimento Todospela Educao (TPE), que rene como mantenedores institutos e funda-es privadas empresariais que no atuam direto na oferta educacionalprivada, mas preocupam-se com a escolaridade da populao e a melhoriada qualidade da mo de obra, insatisfatria para as necessidades do merca-do48. Essa rede influenciou a elaborao do Plano de Desenvolvimento de

47 Undime, Consed e CNTE.

48 So seus mantenedores: Fundao Ita Social, Fundao Bradesco, Fundao Telefnica, Ger-

dau, Instituto Camargo Correa, Instituto Unibanco, Ita BBA, Santander, Suzano, Fundao Le-mann, Instituto Pennsula, DPachoal. Entre seus parceiros figuram, a Fundao Santillana, Insti-

tuto Ayrton Senna, Fundao Victor Civita, McKinsey&Company, Instituto Natura, Saraiva, BID.


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Educao (PDE), a ponto de o Decreto n 6.094/2007 adotar seu nomepara estabelecer o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao.

No campo da chamada comunidade epistmica, tambm houve umanovidade: em 2011 foi fundada a Associao Nacional de Pesquisa emFinanciamento da Educao (Fineduca).

Tambm o segmento privado constituiu suas redes. Em 2008, Abmes,Anup, Abrafi, Anaceu e Semesp de So Paulo criaram o Frum das Enti-dades Representativas do Ensino Superior Particular. Os interesses pri-vados na rea da educao relacionados a grupos de educao de capitalaberto fundaram sua prpria associao a Abraes.

Em dezembro de 2010, em decorrncia de deliberao da Conae (2010),foi criado (Portaria MEC n 1.407/2010) o Frum Nacional de Edu-cao (FNE), espao de interlocuo entre a sociedade civil e o Estadobrasileiro, e que foi institudo pela Lei do PNE.

Todos os distintos segmentos, com velhos e novos atores, frequentemen-te com vises, interesses e propostas distintas e conflitantes, passarama se preocupar com uma participao mais qualificada nos debates e naproposio de polticas educacionais, entre elas as referentes ao financia-mento. Participaram das audincias e divulgaram documentos com suasposies ou notas tcnicas.

Este cenrio de efervescncia foi refletido no Congresso Nacional. V-rias dessas entidades encaminharam aos parlamentares suas sugestes deemendas, que se somaram s produzidas por eles prprios muitos dosquais com trajetria ligada educao, aspecto central de seus mandatos.Foram gestores (secretrios de educao, reitores, prefeitos) ou dirigentesde entidades educacionais.

Da a dimenso do processo legislativo, comparvel, em alguns aspectosao da constituinte, com mais de 3 mil emendas, s na Cmara, se con-


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sideradas as dirigidas ao projeto original e ao primeiro substitutivo dacomisso especial.

Tabela 1 PL n 8.035/2010: quantidade de emendas apresentadaspelos partidos, na Cmara dos Deputados, aos dispositivos do PNE

referentes ao financiamento (art. 5 e meta 20)

Quanti-dade deEmendas

Partido

Itemalterado

DEM P CdoB PDT PMDB PP PPS PR PRB PSB PSC PSDB PSOL PT PTB Total

Art. 5 1 1 1 2 1 1 1 1 16 25

Meta 20 10 24 10 15 1 1 3 16 24 112 216

Totalemendasfinancia-

mento

11 25 11 17 2 1 4 17 25 128 241

Fonte: elaborao do autor, com base em quadro da Secretaria da Comisso Especial/Cenin.

De 11 de maio a 9 de novembro de 2011, foram realizadas as audincias

pblicas pela Comisso Especial do PNE, antes da apresentao do pri-meiro relatrio do deputado ngelo Vanhoni.

Nesse perodo os atores sociais se movimentaram em torno de suas po-sies. Em 17 de agosto, a Campanha Nacional pelo Direito Educaolanou a nota tcnica Por que 7% do PIB para a educao pouco? Cl-culo dos investimentos adicionais necessrios para o novo PNE garantir

um padro mnimo de qualidade.Esse documento apresentava uma planilha que se contrapunha que-la encaminhada pelo MEC, destacando que os valores de custo-alunoutilizados pelo MEC, especialmente para a educao bsica, no corres-pondiam realidade vivenciada pelas redes pblicas e no consideravama necessidade de investimento para a melhoria da qualidade. Apontavaa nota, entre outros aspectos:


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4. O MEC assume que no h custo para o cumprimento de metasefetivamente custosas, como melhorar os indicadores do Ideb. Ou-tro exemplo acintoso a no estimativa de custos da alfabetizaode 14 milhes de jovens e adultos. A planilha governamental consi-

dera que tal esforo financeiro est embutido nos custos estimadospara dar acesso a 25% dos alunos de EJA no ensino profissionali-zante.

[...]

6. No foram calculados os custos da continuidade dos estudos depelo menos parte dos 14 milhes de jovens e adultos que sero al-

fabetizados na prxima dcada em polticas de EJA.[...]

9. O valor adicional para tempo integral irrisrio. O MEC propeum custo aluno/ano adicional de R$ 369,75.

Outros atores haviam se movimentado no perodo que antecedeu o envioda proposta de PNE. O Frum das Entidades Representativas do Ensi-no Superior Particular estabelecera uma agenda em abril de 2010, em seuIII Congresso Brasileiro da Educao Superior Particular O Setor Pri-vado como Ator e Parceiro na Construo do Plano Nacional de Educa-o (PNE) 2011-2020, em que se lanara a Carta de Florianpolis, comtemas como a expanso do Fies e a incluso de mais jovens na educaosuperior. Foram apresentadas dezoito sugestes de emendas ao projeto

de lei do Plano Nacional de Educao, assumidas por alguns parlamen-tares da comisso especial.

Posicionamentos como esses subsidiaram as emendas apresentadas pelosparlamentares.

Das 2.906 emendas vlidas, 241 (8,3%) foram dirigidas aos dispositivosreferentes ao financiamento, sendo 216 (7,4%) meta 20. S houve mais

emendas meta 1 (educao infantil, com 253 emendas). Note-se que


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o maior volume de emendas foi apresentado pelo PT, principal partidodo governo. Estas emendas foram analisadas pelo relator, deputado n-gelo Vanhoni, cujo substitutivo recebeu 449 emendas.

Nesta pea, o art. 5 ganhou pargrafos e seu texto original passou a sero art. 5, 3, do substitutivo. Das trs emendas apresentadas ao art. 5,apenas uma versava sobre o 3.

J em relao meta 20, tem-se o seguinte quadro de emendas aosubstitutivo:

Quadro 1 Meta 20 Emendas ao substitutivo

Dispositivo emendado Nmero de emendas

Enunciado da meta (percentual em relao ao PIB) 17

Estratgia 20.3 (Fundo social) 7

Estratgia 20.6 (CAQ) 2

Estratgia 20.7 (CAQi) 1

Novas estratgias meta 20 12

Total 39

Fonte: elaborao do autor, a partir do parecer s emendas apresentadas ao substitutivo do relator

(PES 2) ao PL n 8.035/2010, em 27-04-2012.

Entre os temas tratados nas emendas ao substitutivo referentes ao enun-ciado da meta figuraram: fixao do percentual do PIB (somente uma

com valor abaixo dos 10%); estabelecimento do prazo ao final do decnioou fixao de prazos intermedirios; diferenciao entre investimentodireto e total; indicao de investimento na educao pblica; definiode percentual para a educao bsica e superior.

Seis das sete emendas estratgia 20.3 (Fundo social) indicavam a desti-nao Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) de 50% dosrecursos do Fundo Social do Pr-Sal, royaltiese participaes especiais daUnio, referentes ao petrleo e produo mineral (a formulao do PL


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original no fixava percentual, alm de ser vaga e pouco tcnica: destinarrecursos do fundo social ao desenvolvimento do ensino. Outra emen-da (ESB 110) estabelecia que esse percentual deveria ser distribudo de

modo que 30% fossem direcionados Unio, para o desenvolvimento deprogramas relativos ao ensino superior e profissionalizante, e 70% trans-feridos a estados.

Em relao s emendas estratgia 20.6, a Emenda ao Substitutivo(ESB) n 287 estabelecia os responsveis pela formulao da metodolo-gia do CAQ: MEC, comisses permanentes responsveis pela educao

nas duas Casas do Congresso Nacional e CNE. A ESB n 105 (que tam-bm modificava a estratgia 20.7) previa o prazo de trs anos para defi-nio do CAQ, pelo MEC, acompanhado pelo FNE, CNE e comissespermanentes responsveis pela educao na Cmara dos Deputados e noSenado Federal.

A ESB n 105, ao tratar da estratgia 20.7, propunha que o CAQi fosse

fixado pela Comisso Intergovernamental do Fundeb e implantado no pra-zo de um ano e progressivamente reajustado at a implementao do CAQ.

Entre as novas estratgias propostas para a meta 20, figuravam: exclusodas aposentadorias do clculo de MDE; definio de participao relativaentre as esferas federativas (30% para a Unio, 35% para os estados e DFe 35% para os municpios); acrscimo de recursos na meta 20, exclusiva-mente pelo governo federal; fixao de prazo para aprovao da Lei deResponsabilidade Educacional; regulamentao no prazo de dois anos, pormeio de lei complementar, da cooperao entre os entes federativos, comcumprimento das funes supletiva e redistributiva da Unio no combates desigualdades regionais, especial ateno s regies Norte e Nordeste.

A emenda mais impactante, que j fora apresentada ao PL original, sendo naocasio considerada inadequada, do ponto de vista financeiro e orament-rio, referia-se complementao da Unio para que fosse atingido o CAQ.


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A comisso especial da Cmara continuou a realizar audincias pblicasaps a apresentao do primeiro substitutivo pelo deputado Vanhoni.

Com endereo certo, foram captadas as percepes em relao a essapea, por parte do MEC e dos atores da sociedade civil que se empenha-vam em manter uma proposta robusta de financiamento.

Ao final do processo, aps a elaborao pelo Senado Federal de seu subs-titutivo, a comisso especial da Cmara voltou a ouvir, em fevereiro de2014, mltiplos atores, das mais distintas perspectivas e posies.

Quadro 2 Audincias pblicas do PNE na Cmara dos Deputadosnas quais foi tratado o tema do financiamento

Tema/data Participante Entidade/qualificao

Qualidade da Educao

11/5/2011

Cleuza Rodrigues Repulho Undime

iago Peixoto Consed

Roberto Franklin Leo CNTE

Daniel Cara Campanha Nacional peloDireito Educao

Mozart Neves Ramos Movimento Todos pelaEducao

Simon Schwartzman Pesquisador do Institutode Estudos do Trabalhoe Sociedade do Rio deJaneiro

Financiamento da

Educao25/5/2011

iago Peixoto Consed

Jorge Abraho de Castro Pesquisador do Ipea

Nelson Cardoso Amaral Pesquisador da UFG

Jos Marcelino Rezende Pinto Pesquisador da USP

Cleuza Rodrigues Repulho Undime

Plano Nacional deEducao

15/6/2011

Fernando Haddad Ministro da Educao


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Gesto e Fontesde Recursos parao Financiamento da

Educao

6/7/2011

Walfrido dos Mares Guia Conselho Administrativoda Kroton Educacional

Mrcio Pochmann Presidente do IpeaJos Roberto Afonso Economista/especialista emfinanas pblicas

Paulo Csar Ribeiro Lima Consultor legislativo daCmara dos Deputados

Aps a apresentao do primeiro substitutivo

Metas e objetivos doMEC e perspectivascom a implementao

do Plano Nacional deEducao 2011-2020(audincia pblicaconjunta da Comissode Educao e daComisso Especial doPL n 8.035/2010)

14/3/2012

Aloizio Mercadante Oliva Ministro da Educao

Debate preliminar

sobre a meta 20,especificamente sobrerecursos e investimentoseducacionais e CAQ

20/3/2012

Mauro Puerro Conlutas

Daniel Cara Campanha Nacional peloDireito Educao

Nelson Cardoso Amaral Professor da UFG

Jos Marcelino Rezende Pinto Professor da USP

Mozart Neves Ramos Movimento Todos pelaEducao


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Aps anlise do Senado Federal

Debate sobre o PNE

(Substitutivo do SenadoFederal ao Projeto deLei n 8.035-B, de 2010)

25/2/2014

Luiz Cludio Costa Secretrio-executivo do

MECEduardo Rolim de Oliveira Proifes

Alssio Costa Lima Undime

Maria Nilene Badeca da Costa Consed

Raulino Tramontin Anup

Celso da Costa Frauches Anaceu

Carmem Luiza da Silva Abmes

Daniel Cara Campanha Nacional pelo

Direito EducaoFrederico Unterberger Anec

Virgnia Barros UNE

Roberto Franklin de Leo CNTE

Julio Cesar da Silva Crub

Vilani de Souza Oliveira Confetam

Ambile Pacios Fenep

Arnaldo Cardoso Freire Abrat

Andra Barbosa Gouveia Anpae

Jesualdo Pereira Farias Andifes

Paulo Ziulkoski CNM

Madalena Guasco Peixoto Contee

Priscila Cruz Observatrio PNE e Todospela Educao

Alexandre Mello Abraes

Fonte: elaborao do autor, com base nos registros da Comisso Especial.

Em 24 de abril de 2012, foi apresentado e discutido o parecer do relator,deputado Angelo Vanhoni, com a anlise s emendas ao substitutivo:

Na meta 20, estamos mudando a formulao do substitutivo, esta-mos colocando 7,5% do PIB de investimento direto e 8% de investi-mento total, no mnimo, at o final do decnio. Tnhamos trabalhado

com o substitutivo de 8% de investimento total. Obedecendo a uma


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srie de sugestes recebidas positivamente, resolvemos consignaro que de investimento direto na educao.

Em relao complementao da Unio ao CAQ houve a aprovao dasemendas nos seguintes termos:

Emendas ao Substitutivo nos42, 197, 304 e 313 e 393: propemque caber Unio a complementao de recursos financeirosa todos os estados, ao Distrito Federal e aos municpios que noconseguirem atingir o valor do CAQi e, posteriormente, do CAQ.Aprovadas. O princpio da complementao coerente com o prin-

cpio federativo e j reconhecido na seara educacional, com ascomplementaes da Unio ao Fundeb e para que se atinja o pisosalarial.

Na reunio da comisso especial, do dia 13 de junho de 2012, foi aprova-do o parecer do relator, com substitutivo nos termos da complementaode voto, ressalvados os destaques, que foram apreciados na reunio dodia 26 de junho de 2012. Nesta, foi aprovado, por unanimidade, o Des-taque n 2/2012, da bancada do PDT, com a redao que seria adotadana Lei n 13.005/2014 para a meta 20.

Essa formulao atendeu a praticamente todos os atores sociais. Os ter-mos da adoo do CAQ e CAQi representaram, especialmente, uma vi-tria das propostas formuladas pela Campanha Nacional pelo Direito Educao.

Contudo, ainda havia um caminho a ser percorrido no Senado Federal.Essa redao foi modificada pelo Senado, cujo substitutivo retirava a ex-presso pblica e acrescentava remisso ao art. 5, 5, que previa:

5 O investimento pblico em educao a que se refere o art. 214,inciso VI, da Constituio Federal, e a meta 20 do anexo desta lei,

engloba os recursos aplicados na forma do art. 212 da ConstituioFederal e do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transi-


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trias, bem como os recursos aplicados nos programas de expansoda educao profissional e superior, inclusive na forma de incentivoe iseno fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exte-rior, os subsdios concedidos em programas de financiamento estu-

dantil e o financiamento de creches, pr-escolas e de educao espe-cial na forma do art. 213 da Constituio Federal.

Ao final do processo, foi mantida a redao da Cmara para a meta 20,mas, paradoxalmente, com o 5 do art. 5 proposto pelo Senado (art. 5, 4, na lei aprovada). Houve destaque supressivo em relao ao novo pa-rgrafo, mas ao final a votao foi por sua permanncia.

Assim, h contabilizao, como se fosse despesa em educao pblica,dos recursos de isenes fiscais que financiam programas como o Progra-ma Universidade para Todos (Prouni) e o Programa Nacional de Acessoao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), ou dos emprstimos que com-pem o Fies, na meta de investimento pblico em educao.

O Senado Federal havia retirado a estratgia 20.10 do texto da Cmarados Deputados, que previa a complementao da Unio ao CAQi e aoCAQ. Em 2013, a Fineduca lanou a Nota 1/2013: Por Que a UnioDeve Complementar o CAQi no PNE?

As questes do CAQ e CAQi foram objeto de presso por parte do go-verno. Chegou a ser apresentado destaque no plenrio da Cmara, quan-do da votao final, que apreciou o substitutivo aprovado no Senado.Prevaleceu, contudo, com o aval do relator, a proposta da Cmara.

Contedo da lei e do anexo

A meta 20 do PNE, aprovada na forma descrita no item anterior,determina:


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Meta 20: ampliar o investimento pblico em educao pblica deforma a atingir, no mnimo, o patamar de sete por cento do ProdutoInterno Bruto (PIB) do pas no quinto ano de vigncia desta lei e, nomnimo, o equivalente a dez por cento do PIB ao final do decnio.

A lei pretende que essa meta seja lida em conjunto com o art. 5, 4,com a contabilizao, como se fosse despesa em educao pblica, dosrecursos de isenes fiscais que financiam o Prouni, o Pronatec, os em-prstimos que compem o Fies, ou as bolsas do programa Cincias semFronteiras, na meta de investimento pblico em educao pblica.

Essa redao paradoxal e no atende aos requisitos de clareza e preci-so, que devem nortear a redao das disposies normativas (Lei Com-plementar n 95/1998, art. 11). Tanto do ponto de vista do senso co-mum, como do tcnico-jurdico, educao pblica a proporcionada peloEstado, pelo setor pblico. O STF (ADI n 1924-1) entende as escolaspblicas como aquelas das pessoas jurdicas de direito pblico ou dosentes da administrao indireta.

Alguns esclarecimentos so necessrios.

O inciso VI do art. 214 prev o estabelecimento de meta de aplicaode recursos pblicos em educao como proporo do produto internobruto. No utiliza a expresso educao pblica. Como h dois concei-tos operacionais utilizados pelo Inep investimento direto (percentu-

al do investimento pblico direto nas instituies pblicas de ensino)e investimento total49 , o ideal seria utilizar, como se cogitou na ver-so final do substitutivo do relator na Cmara, uma meta para cada tipode investimento. Entretanto, como a meta estabelecida, mesmo para o

49 Compreende-se como Investimento Pblico Total em Educao os valores despendidos nas

seguintes naturezas de despesas: pessoal ativo e seus encargos sociais, ajuda financeira aos

estudantes (bolsas de estudos e financiamento estudantil), despesas com pesquisa e desenvol-

vimento, transferncias ao setor privado, outras despesas correntes e de capital, e a estimativapara o complemento da aposentadoria futura do pessoal que est na ativa (essa estimativa foi

calculada em 20% dos gastos com o pessoal ativo).


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investimento total (8%), foi considerada insuficiente, essa diferenciaofoi abandonada.

Embora no mencione que os recursos pblicos sejam dirigidos edu-cao pblica, esse dispositivo deve ser lido em conjunto com a primeiraparte do caput do art. 213 da Constituio, que estabelece: os recursospblicos sero destinados s escolas pblicas. Essa a regra. A parte finaldo caput, os incisos e o 1 preveem as excees:

[...] podendo ser dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou

filantrpicas, definidas em lei, que:I comprovem finalidade no lucrativa e apliquem seus excedentesfinanceiros em educao;

II assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola co-munitria, filantrpica ou confessional, ou ao poder pblico, nocaso de encerramento de suas atividades.

1 Os recursos de que trata este artigo podero ser destinadosa bolsas de estudo para o ensino fundamental e mdio, na formada lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos, quandohouver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica na locali-dade da residncia do educando, ficando o poder pblico obrigadoa investir prioritariamente na expanso de sua rede na localidade.

Para Jos Afonso da Silva (2009, p. 801) o texto simples. Confirma

a preferncia pelo ensino pblico, tanto que define que os recursos pbli-cos devem ser destinados s escolas pblicas.

Assim, ao tentar interpretar o inciso VI do art. 214 da Constituio Fe-deral, a Lei n 13.005/2014 o faz em contraste com o que dispe a pr-pria Carta Magna. O que restou de texto da lei, neste art. 5, 4, demuito m tcnica legislativa e, em minha opinio, inconstitucional.


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No h dvida de que os gastos com o Prouni, com o Fies e com o pro-grama Cincias sem Fronteiras so gastos pblicos, apenas no so como requer o texto da meta 20 gastos em educao pblica.

At poderiam ser efetuados os gastos permitidos no art. 213 da Consti-tuio o que no o caso do emprstimo concedido via Fies ou da isen-o fiscal do Prouni, quando as instituies forem lucrativas. Ademais,o art. 212, 3, claro: nos termos do PNE, a distribuio dos recursospblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensi-no obrigatrio. Assim, antes de atender ao ensino superior privado, mes-

mo em despesas admitidas, a prioridade deve ser do ensino obrigatrio.

A meta 20, interpretada nos termos de sua redao, sem a excrescnciaacrescentada no art. 5, 4, no prope a excluso dos mencionadosprogramas, uma vez que:

a expanso do Fies est expressamente prevista na estratgia

12.6;

a ampliao do Fies e do Prouni, inclusive para cursos a distn-cia, est fixada na estratgia 12.20;

a estratgia 14.3 prev a expanso do financiamento estudantilpor meio do Fies ps-graduao stricto sensu;

as estratgias 14.9 (consolidar programas, projetos e aes queobjetivem a internacionalizao da pesquisa e da ps-graduaobrasileiras) e 14.10 (promover o intercmbio cientfico e tecnol-gico, nacional e internacional, entre as instituies de ensino, pes-quisa e extenso) abrigam o programa Cincias sem Fronteiras.

Assim, esses custos no devem ser olvidados pelo poder pblico apenas

no constituem gastos em educao pblica, de sorte que deveriam serefetuados, mas no contabilizados na meta 20.


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Seis tinham sido as estratgias propostas pelo Executivo. No texto finalda lei, a meta passou a contar com doze estratgias. As estratgias 20.1a 20.6 da proposta original foram adotadas, com aprimoramentos:

20.1: incluiu meno ao regime de colaborao;

20.3: fez a adequao lei especfica (Lei n 12.858/2013), deforma a prever a destinao de parcela da participao no resul-tado ou da compensao financeira pela explorao de petrleoe gs natural e outros recursos;

20.4: detalhou os mecanismos de transparncia e controle so-cial (audincias pblicas, portais, capacitao dos conselheirosdos CACs/Fundeb);

20.5: equivalente 20.6 do projeto, passou a fazer referncia aoInep para o desenvolvimento de estudos e acompanhamentoregular dos investimentos e custos por aluno;

20.7: ao invs de simplesmente definir, prev a implementaodo CAQ.

As maiores inovaes contidas no texto final foram a previso de:

implantao do CAQi no prazo de dois anos da vigncia do

PNE (junho de 2016), calculado com base nos insumos indis-pensveis ao processo de ensino-aprendizagem;

definio do CAQ no prazo de trs anos (junho de 2017). Ob-serve que a estratgia se refere ao prazo para a definio, sen-do omissa quanto ao prazo para a implementao, o que abreespao para uma implementao gradativa. Por outro lado, so


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indicados, na estratgia 20.750alguns insumos: qualificao e re-munerao do pessoal docente e dos demais profissionais da edu-cao pblica; aquisio, manuteno, construo e conservao

de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino; aquisiode material didtico-escolar, alimentao e transporte escolar;

estabelecimento do prazo de dois anos para regulamentao dopargrafo nico do art. 23 e o art. 211 da Constituio Federal(h duas propostas em tramitao na Cmara dos Deputados,os PLPs nos15/2011 e 413/2014);

complementao da Unio aos entes subnacionais que no con-seguirem atingir o valor do CAQi e, posteriormente, do CAQ;

definio de critrios para distribuio dos recursos adicionaisdirigidos educao, que considerem a equalizao das opor-tunidades educacionais, a vulnerabilidade socioeconmica e ocompromisso tcnico e de gesto do sistema de ensino;

aprovao, no prazo de um ano (junho de 2015), da Lei deResponsabilidade Educacional, assegurando padro de quali-dade na educao bsica.

Observe que os temas referentes ao financiamento no esto somentena meta 20 e respectivas estratgias, constantes do anexo, mas tambmnos catorze artigos do corpo articulado da Lei n 13.005/2014, que fixaimportantes normas para o financiamento, ao estabelecer:

entre as diretrizes (art. 2), aquelas referentes universalizao(inciso II), melhoria da qualidade (inciso IV) e equidade (inci-so III), indissociveis do financiamento;

50 A estratgia 20.7 indica insumos relacionados a trs das quatro dimenses da matriz do CAQ:condies de infraestrutura e funcionamento, valorizao dos profissionais e acesso e perma-

nncia. A quarta dimenso a da gesto democrtica.


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no art. 5, incisos I a IV, as cinco instncias de monitoramentoe avaliao MEC; Comisso de Educao da Cmara dosDeputados e Comisso de Educao, Cultura e Esporte do Se-

nado Federal; CNE e FNE;

a avaliao, no quarto ano, da meta progressiva do investi-mento pblico em educao, com possibilidade de ampliao(art. 5, 3);

a definio de investimento pblico (art. 5, 4), a que se re-ferem a meta 20 (educao pblica) e o art. 214, VI, da Cons-

tituio Federal (meta de aplicao de recursos pblicos emeducao como proporo do PIB);

a destinao (art. 5, 5) MDE, da parcela da participaono resultado ou da compensao financeira pela explorao depetrleo e de gs natural, na forma de lei especfica (no caso,a Lei n 12.858/2013);

a atuao dos entes federados em regime de colaborao paraalcanar as metas e implementar as estratgias (art. 7, caput);

a previso de instncia permanente de negociao e coopera-o federativa entre as trs esferas (art. 7, 5) e espao similarem relao aos estados e respectivos municpios (art. 7, 6);

a elaborao do plano plurianual, das diretrizes oramentriase dos oramentos anuais da Unio, dos estados, do Distrito Fe-deral e dos municpios de maneira a assegurar a consignao dedotaes oramentrias compatveis com as diretrizes, metase estratgias do PNE e com os respectivos planos de educao(art. 10);

a instituio do Sistema Nacional de Educao (art. 13).


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H, ainda, temas referentes ao financiamento em outros trechos da lei,embora no da mesma forma que no PNE I51:

7.13: financiamento compartilhado para renovao da frotaescolar, com participao da Unio proporcional s necessida-des dos entes federados, visando a reduzir a evaso escolar e otempo mdio de deslocamento a partir de cada situao local;

11.7: expanso da oferta de financiamento estudantil educa-o profissional tcnica de nvel mdio oferecida em institui-

es privadas de educao superior;

12.6: expanso do financiamento estudantil por meio Fies,com a constituio de fundo garantidor do financiamento, deforma a dispensar progressivamente a exigncia de fiador;

12.20: ampliao do Fies e do Prouni para estudantes regular-mente matriculados em cursos superiores presenciais ou a dis-

tncia, com avaliao positiva;

14.1: expanso do financiamento da ps-graduao stricto sensupor meio das agncias oficiais de fomento;

14.3: expanso do financiamento estudantil por meio do Fies ps-graduao stricto sensu;

15.2: consolidao do financiamento estudantil a estudantesmatriculados em cursos de licenciatura com avaliao positivapelo Sinaes, inclusive a amortizao do saldo devedor pela do-cncia efetiva na rede pblica de educao bsica.

51 No PNE 2001-2010, alm dos objetivos e metas fixados no item 11.3.1, havia metas esparsas nos

demais captulos, o que revelava uma preocupao de cada nvel e modalidade de garantir seu

quinho de recursos: educao infantil (item 1.3, metas 12 e 21), ensino fundamental (item 2.3,

metas 10 e 17), educao de jovens e adultos (item 5.3, meta 26), educao a distncia e tec-nologias educacionais (item 6.3, meta 14), educao especial (item 8.3, meta 23) e educao

indgena (item 9.3, meta 12).


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Em relao ao financiamento da educao, o segundo PNE aprovado porlei representa uma vitria da sociedade brasileira, porque adotou o custo--aluno-qualidade, que dever contar com a complementao da Unio.

Essa estratgia, a meu juzo, mais importante que a prpria meta apro-vada (outra grande vitria inicial que dever ser acompanhada para quese concretize), de investimento em educao pblica de 7% do PIB em

junho de 2019 e 10% do PIB em 2024.

Consideraes finais

A execuo adequada do PNE traz a perspectiva de que, em regime decolaborao, haja uma ampliao do acesso em busca da universalizao,com qualidade e equidade em todos os nveis e etapas da educao bsi-ca. Entretanto, muitos so os desafios relacionados ao financiamento naexecuo do PNE e dos planos de educao subnacionais para que aquelaperspectiva se transforme em realidade:

a construo de caminhos para que as relaes federativas sedeem de forma cooperativa e democrtica, conforme preconizaa Constituio de 1988, com o estmulo cooperao e solu-o de conflitos a partir de regras claras, impessoais, democrati-camente estabelecidas e negociadas em fruns institucionaliza-dos representativos da diversidade da federao (MARTINS,

2011), como a instncia permanente de negociao federativaprevista no art. 7, 5;

a consolidao do regime de colaborao, a partir da lei com-plementar regulamentadora do art. 23 da Constituio;

a definio e implementao do CAQi at junho de 2016 e de-finio do CAQ at junho de 2017;


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a definio do Fundeb cujo prazo de vigncia se esgota em2020 como mecanismo permanente de financiamento, mi-grando do ADCT para o corpo permanente da Constituio

Federal;

o alcance da meta intermediria de 7% do PIB em junho de2019;

a imediata regulamentao da Lei n 12.858/2013 e o moni-toramento dos recursos da parcela da participao no resulta-do ou da compensao financeira pela explorao de petrleo

e gs natural, definidos em seus termos;

a elaborao dos planos decenais de educao dos entes sub-nacionais;

a harmonizao dos PPAs com os planos educacionais.

Assim, a sociedade brasileira participou da construo da lei principal

que aprovou o PNE II (Lei n 13.005/2014) e foi dotada dos instrumen-tos para acompanhar sua execuo. Outras aes so necessrias, at quese complete o arcabouo legal requerido pelo prprio plano.

preciso, sobretudo neste momento inicial, garantir que a implementa-o do PNE tenha uma trajetria que lhe d suporte e consistncia parao prximo decnio.

Referncias

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MARTINS, Paulo de Sena. Fundeb, federalismo e regime de colabo-rao. Campinas: Autores Associados, 2011. (Coleo Polticas Pblicasde Educao).

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PINTO, Jos Marcelino Rezende; CARA, Daniel; ARAJO, Luiz. Porque a Unio deve complementar o CaQi no PNE?: clculo do quan-to a Unio deve complementar os recursos do Fundeb para garantir umpadro mnimo de qualidade a todos/as os/as estudantes da educaobsica. Associao Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educa-o, Nota Tcnica 1/2013. 24 set. 2013. Disponvel em: . Acesso em: 21 out. 2014.

SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 6. ed.So Paulo: Malheiros, 2009.

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o Financiamento Da Educacao No Pne 2014-2024_paulo Sena