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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE DIREITO PROGRAMA DE
PÓS-GRADUAÇÃO
O PRINCÍPIO DE NÃO-DISCRIMINAÇÃO TRIBUTÁRIA
NO COMÉRCIO INTERNACIONAL DE BENS
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito da USP
como requisito parcial à aprovação no DOUTORADO em DIREITO
ECONÔMICO E FINANCEIRO.
Aluno: Washington Juarez de Brito Filho Orientador: Professor
Associado Livre-docente Heleno Taveira Tôrres
São Paulo Abril 2011
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Brito Filho, Washington Juarez de O princípio de
não-discriminação tributária no comércio internacional de bens /
Washington Juarez de Brito Filho. – São Paulo : W. J. de Brito
Filho, 2011. 621 p. Tese (Doutorado) – Faculdade de Direito da USP,
2011.
Orientador: Professor Associado Livre-docente Heleno Taveira
Tôrres Notas de rodapé. Inclui bibliografia. 1. Não-discriminação
2. Tributação indireta 3. Livre Circulação de mercadoria 4. Ajustes
fiscais
de fronteira 5. Protecionismo I. Título.
CDU 351.713:332.453.
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WASHINGTON JUAREZ DE BRITO FILHO
O PRINCÍPIO DE NÃO-DISCRIMINAÇÃO TRIBUTÁRIA
NO COMÉRCIO INTERNACIONAL DE BENS
São Paulo, _____ de ____________ de 2011.
Banca Examinadora:
_______________________________________
Professor Associado Livre-docente Heleno Taveira Tôrres
Orientador
_______________________________ Examinador
_______________________________ Examinador
_______________________________ Examinador
_______________________________ Examinador
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AGRADECIMENTOS
Meus sinceros e profundos agradecimentos ao Professor Heleno
Taveira Tôrres,
mais do que meu orientador e professor, um exemplo de ética
acadêmica e pessoal, que me
permitiu retornar aos bancos da quase bicentenária Faculdade de
Direito da Universidade
de São Paulo e que viabilizou a elaboração deste trabalho,
compreendendo, com
humanidade, todas as dificuldades ultrapassadas por mim nesse
período.
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A Virgínia, Victor, Anita e Enrico, cujos amores são o
combustível que me move.
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SUMÁRIO
1. Da
Introdução...................................................................................................................12
2. Sobre a Dicotomia Livrecambismo X
Protecionismo......................................................27
3. Do Princípio de Não-Discriminação no Sistema Multilateral de
Regulação do Comércio
Internacional da
OMC..........................................................................................................65
3.1. Da Contextualização
Histórico-Legal..................................................................65
3.2. Da Não-Discriminação entre produtos estrangeiros - O
Tratamento Geral de
Nação Mais Favorecida (Art.
I).................................................................................101
3.3. Da Não-Discriminação entre produto nacional e estrangeiro -
O Tratamento
Nacional (Art.
III)......................................................................................................107
3.3.1. Art. III:1 (considerações
gerais)...................................................................107
3.3.2. Art. III:2 (não-discriminação
tributária).......................................................124
3.3.3. Art. III:2, 1ª frase (discriminação
explícita).................................................127
3.3.4. Art. III:2, 2ª frase (discriminação
implícita).................................................133
3.3.5. Art. III:4 (não-discriminação
regulatória)....................................................139
3.4. Dos Julgados do Órgão de Solução de Controvérsias sobre o
Artigo III...........141
3.4.1. Dos Critérios de
Julgamento.........................................................................141
3.4.2. Testes objetivos – teste diagonal e teste de impacto
assimétrico.................143
3.4.3. Teste subjetivo –
“aims-and-effects”............................................................157
3.5. Das Críticas Doutrinárias à
Jurisprudência........................................................173
3.6. Das Exceções ao Princípio de
Não-Discriminação............................................186
4. Do Princípio de Não-Discriminação no Sistema da União
Europeia.............................195
4.1. Da Livre Circulação Comunitária de
Mercadorias.............................................195
4.2. Da Evolução
Histórico-Legal.............................................................................215
4.3. Da Não-Discriminação Tributária no comércio de bens - Art.
90º do Tratado que
institui a Comunidade
Europeia................................................................................261
4.3.1. Art. 90º, 1ª frase (discriminação
explícita)...................................................262
4.3.2. Art. 90º, 2ª frase (discriminação
implícita)..................................................282
4.4. Das Exceções ao Princípio de Não-Discriminação
Tributária...........................316
5. Dos Ajustes Fiscais de
Fronteira....................................................................................333
5.1. Do Conceito e das
Modalidades.........................................................................333
5.2. Do Breve
Histórico.............................................................................................340
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5.3. Do Tratamento no Sistema Multilateral de Regulação do
Comércio
Internacional..............................................................................................................355
5.4. Do Tratamento no Sistema da União
Europeia..................................................373
5.5. Do Caso
Brasileiro.............................................................................................377
6. Do Princípio de Não-Discriminação na experiência dos Estados
Unidos da América..396
6.1. Do Federalismo Constitucional
norteamericano................................................396
6.1.1. Do
Histórico.................................................................................................396
6.1.2. Da doutrina dos poderes enumerados e da sua
superação............................402
6.1.3. Da “The Supremacy
Clause”........................................................................415
6.1.4. Do Poder de Tributar e de
Despender..........................................................418
6.2. Da “The Commerce
Clause”..............................................................................441
6.3. Da “The Dormant Commerce
Clause”...............................................................448
6.3.1. Da Evolução
Conceitual...............................................................................448
6.3.2. Da Discriminação
Tributária........................................................................467
6.3.2.1. Da Discriminação Tributária
Explícita..........................................475
6.3.2.2. Da Discriminação Tributária
Implícita..........................................484
7. Do Princípio de Não-Discriminação Tributária na experiência
do MERCOSUL e do
Brasil..................................................................................................................................495
7.1. Do Princípio de Não-Discriminação Tributária na experiência
do
MERCOSUL......................................................................................................................495
7.2. Do Princípio de Não-Discriminação Tributária na experiência
brasileira.........508
8. Para uma Densificação Semântica do Princípio de
Não-Discriminação Tributária.......520
8.1. Dos Conceitos Jurídicos Indeterminados e a
Jurisprudência.............................520
8.2. Da Não-discriminação Tributária como Neutralidade
Fiscal.............................532
8.2.1. Da (impossível) Neutralidade Fiscal
Absoluta.............................................532
8.2.2. Do (inexistente) Princípio Geral de Neutralidade
Fiscal..............................547
8.2.3. Das (possíveis) Neutralidades Fiscais (Relativas e
Parciais).......................555
9. Das
Conclusões..............................................................................................................563
10. Da
Bibliografia.............................................................................................................574
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LISTA DE ABREVIATURAS
ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade.
BISD – Basic Instruments and Selected Documents.
CIDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico.
COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade
Social.
FMI - Fundo Monetário Internacional.
GATS - General Agreement on Trade in Services (Acordo Geral
sobre o Comércio de Serviços).
GATT – General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral
sobre Tarifas Aduaneiras e
Comércio).
ICM - Imposto sobre operações relativas à circulação de
mercadorias.
ICMS - Imposto sobre operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestações de
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação.
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados.
IVA – Imposto sobre o Valor Agregado.
MERCOSUL – Mercado Comum do Sul.
NAFTA - North America Free-Trade Agreement.
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico.
OECD - Organisation of Economic Cooperation and Development.
OIC – Organização Internacional do Comércio.
OMC – Organização Mundial do Comércio.
OSC – Órgão de Solução de Controvérsias.
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PIS/PASEP – Programa de Integração Social/ Programa de Formação
do Patrimônio do Servidor
Público.
RE – Recurso Extraordinário.
REsp – Recurso Especial.
SATAP – “… so as to afford protection…” – “... de modo a
proteger…”.
SPS - Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures (Acordo
sobre a Aplicação de Medidas
Sanitárias e Fitossanitárias).
STF – Supremo Tribunal Federal.
STJ – Superior Tribunal de Justiça.
TBT - Agreement on Technical Barriers to Trade (Acordo sobre
Barreiras Técnicas ao Comércio).
TCE – Tratado que institui a Comunidade Europeia.
TCEE – Tratado que institui a Comunidade Econômica Europeia.
TJCE – Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
TJUE – Tribunal de Justiça da União Europeia.
TPR – Tribunal Permanente de Revisão do MERCOSUL.
TUE – Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
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RESUMO
Hoje em dia, muito se fala sobre a globalização e o
aprimoramento das relações
comerciais no plano internacional, tanto do ponto de vista
econômico quanto do político.
No entanto, tais fenômenos carecem de estudos mais aprofundados
quanto a alguns dos
seus aspectos eminentemente jurídicos.
No que se refere à disciplina multilateral de regulação do
comércio, o objetivo
do sistema GATT/OMC é o de, mediante um contínuo processo de
reforma e liberalização
das políticas comerciais nacionais, proporcionar melhores
condições de competitividade
entre os países, especialmente por meio da proibição da edição
de normas nacionais
discriminatórias que afetem a livre circulação de
mercadorias.
Todavia, tal proposta não tem alcançado a efetividade que
deveria, não só em
função da proposital limitação do seu escopo como também por
conta da fluidez conceitual
que, ainda hoje, ronda alguns de seus institutos basilares. O
mesmo pode-se falar a respeito
de outros sistemas, tanto regionais, como o da União Europeia,
quanto nacionais, em
países de forma de estado federalista, como os Estados
Unidos.
O objetivo da tese é, portanto, após fornecer um levantamento
sistemático dos
instrumentos mais evoluídos atualmente à disposição dos
juristas, apresentar uma proposta
de solução para essa fluidez conceitual que, ao mesmo tempo em
que faça uso de
referencial teórico objetivamente construído, permita que se
possa vislumbrar a perspectiva
de que o mundo globalizado, no futuro, torne-se mais justo e
igual.
Palavras-chave
Não-discriminação – Tributação indireta - Livre Circulação de
Mercadorias –
Ajustes Fiscais de Fronteira - Protecionismo.
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ABSTRACT
Nowadays, globalization and international economic relations
improvement are
very common subjects, both in the economic and political point
of view. Nevertheless,
such phenomena need deeper studies related to their law
aspects.
In what concerns to the multilateral trade regime, the GATT/WTO
system
purpose is to, by means of a continuum process of reform and
liberalization of national
trade policies, provide better competitive conditions to the
states, specially through
prohibition of internal discriminatory laws that affect the free
movement of goods.
However, this purpose hasn´t been well succeeded, due not only
to its deliberatedly restrict
scope but also to a conceptual fluidity of some fundamental
institutes of the system. That’s
also the reality of some other situations - regional systems,
like the European Union, or
national ones, in the case of federalist states, like the United
States of America.
So, the thesis purpose is to provide a sistematic survey of the
more advanced
legal instruments today available and to present an objective
and theoretically-built
solution to solve this conceptual fluidity which permits that we
all might foresee a fair and
more equal globalized world in the future.
Key-words
Non-discrimination – Indirect Taxation – Free Movement of Goods
- Border
Tax Adjustments - Protectionism.
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RESUMÉ
Aujourd´hui, on parle beaucoup sur la mondialisation et
l´amélioration des
relations commerciales internationales, sur les points de vue
économique et politique.
Malgré cela, ces phenomènes ont besoin d´études plus aprofondis
sur ces aspects
émminement juridiques.
En ce que s´agit du régime commercial multilatéral, l´objectif
du système
GATT/OMC est, par un processus de réforme et de libéralisation
des politiques
commerciales, pourvoir meilleurs conditions de concurrence entre
les pays, surtout par la
proibition d´edition des lèges discriminatoires. Néanmoins,
cette intention ne reste pas bien
heureux, non seulement à cause d´une delibérée limitation de sa
extension, comme aussi
par compte de la fluidité conceptuelle de quelques de ses
institutes fondamentaux. Ça est
vrai aussi pour les systèmes regionaux, comme l’Union
Européenne, comme pour les
systèmes federalistes, comme cet des États Unis de
l’Amerique.
Alors, la proposition de cette thèse est celle de fournir une
enquête
systématique des plus evolués instruments juridiques
presentement disponibles et de
presenter une solution pour cette fluidité conceptuelle qui,
tandis que s’utilise d’une theorie
objective, permette aussi qu’on peut entrevoir une
mondialisation qui soit vraiment juste et
égalitaire.
Mots-clées
Non-discrimination – Fiscalité Indirecte – Libre Circulation des
Marchandises -
Ajustements Fiscaux à la Frontière - Protecionisme.
-
12
1. DA INTRODUÇÃO.
Hoje em dia, muito se fala sobre a globalização e o
aprimoramento das relações
comerciais no plano internacional, tanto do ponto de vista
econômico quanto do político.
No entanto, tais fenômenos carecem de estudos mais aprofundados
quanto a alguns dos
seus aspectos eminentemente jurídicos.
Talvez não exista objeto de controvérsia de cunho ideológico
mais aguerrida,
hoje em dia, no debate internacional, do que a aferição da
justiça e da equidade na
distribuição dos ganhos e perdas com o advento do sistema
multilateral de regulação do
comércio entre os Estados independentes (KAPSTEIN, 1999), hoje
administrado pela
Organização Mundial do Comércio (OMC).
Trata-se da instituição internacional reconhecida como o mais
evidente símbolo
da globalização econômica (WOLF, 2001, p. 183), fenômeno sobre o
qual, nos nossos
dias, tanto se fala, mas que pouco realmente se compreende1.
Por um lado, há vozes que identificam diversos pontos positivos
na existência
de um arcabouço institucional regulatório estável no plano
internacional.
Assim os defensores do atual sistema multilateral de regulação
do comércio
internacional argumentam, por um lado, em função de
considerações teórico-econômicas
(TANZI, 2002), entendendo a função do arcabouço institucional
como meio de assegurar a
segurança e a previsibilidade necessárias à maximização dos
lucros entre as partes,
característica intrínseca do estudo das trocas nas teorias
modernas sobre o comércio
exterior (CARVALHO; SILVA, 2004), superando o jogo de soma zero
denunciado por
Adam Smith em 1776 (KRUGMAN; OBSTFELD, 2004).
Para esses entusiásticos defensores, a implementação, ainda que
não total, de
dogmas como o da redução de tributos aduaneiros, da eliminação
de barreiras regulatórias
e do livre acesso a mercados2 guardam estreita correlação com a
prosperidade econômica
que caracterizou a segunda metade do Século XX (SHORT,
2001).
Assim, a própria existência permanente de um sistema
internacional de
regulação do comércio deve ser entendida como um bem público3
internacional (WOLF,
1 Trata-se, a globalização econômica, de conceito equívoco,
cujas diferentes acepções implicam sempre pesada carga ideológica.
A propósito, quanto aos vários sentidos e ideologias, ver Gonçalves
(2003). 2 Tríade que se costuma associar ao conceito de “livre
comércio”, embora a doutrina internacional mais abalizada discuta
acidamente tal definição. Nesse aspecto, ver a obra de David
Driesen, professor de Direito Internacional do Comércio
(International Trade Law) em Syracuse, NY, Estados Unidos (2001). 3
Bem (puramente) público, na teoria econômica, é algo de cujo
consumo, uma vez produzido, ninguém pode ser privado (entendido
consumo como o usufruto do benefício de sua disponibilidade, já que
ele não se
-
13
2001, p. 194), pelo acréscimo geral de bem-estar que gera
(JORDAN, 2001, p. 244). Ter-
se-iam alcançados, portanto, os objetivos presentes na primeira
parte do preâmbulo do
Acordo Constitutivo da OMC, internalizado no Direito brasileiro
pelo Decreto nº 1.355/944
- por sinal, também presentes, embora apenas parcialmente, no
texto originário do
preâmbulo do GATT, de 19475.
Mas há também respeitáveis posições discordantes, especialmente
entre
representantes de países ditos em desenvolvimento. Não negam os
dados estatísticos sobre
o incremento do comércio internacional desde a vigência do GATT,
mas ponderam que tal
realidade foi alcançada mediante desproporcionais esforços entre
países desenvolvidos e
sub-desenvolvidos (RICUPERO, 2001, p. 49 - 54), pelo que o seu
atendimento, de tão
oneroso à aplicação pelos países menos favorecidos, pode ter
acabado por gerar
desemprego e pobreza nesses locais do mundo, em função da perda
de parcelas de mercado
para os seus produtos (SHORT, 2001, p. 60 - 61).
Como consequência, não se veem realizados, ao menos até o
presente
momento, os objetivos arrolados no preâmbulo do Acordo
Constitutivo da OMC, no que
toca aos países em desenvolvimento6 (KAPSTEIN, 1999), sendo cada
vez mais pessimistas
as expectativas quanto à efetiva implementação dos objetivos
relacionados ao
desenvolvimento previstos na Declaração Ministerial de Doha
(WT/MIN(01)/DEC/1), de
20 de novembro de 2001, de que o comércio internacional
efetivamente exerça um papel
fundamental na promoção do desenvolvimento econômico e na
redução da pobreza no
planeta7.
exaure – é “non-rival”) e cujo custo social marginal de produção
para um consumidor adicional é zero, não sendo portanto vedado a
ninguém dele usufruir – é non-excludable (NICHOLSON, 2002; WOLF,
2001, p. 207). 4 “As Partes do presente Acordo, Reconhecendo que as
suas relações na esfera da atividade comercial e econômica devem
objetivar a elevação dos níveis de vida, o pleno emprego e um
volume considerável e em constante elevação de receitas reais e
demanda efetiva, o aumento da produção e do comércio de bens e de
serviços, permitindo ao mesmo tempo a utilização ótima dos recursos
mundiais em conformidade com o objetivo de um desenvolvimento
sustentável e buscando proteger e preservar o meio ambiente e
incrementar os meios para fazê-lo, de maneira compatível com suas
respectivas necessidades e interesses segundo os diferentes níveis
de desenvolvimento econômico, (...)” 5 “Recognizing that their
relations in the field of trade and economic endeavour should be
conducted with a view to raising standards of living, ensuring full
employment and a large and steadily growing volume of real income
and effective demand, developing the full use of the resources of
the world and expanding the production and exchange of goods,” 6
“Reconhecendo ademais que é necessário realizar esforços positivos
para que os países em desenvolvimento, especialmente os de menor
desenvolvimento relativo, obtenham uma parte do incremento do
comércio internacional que corresponda às necessidades de seu
desenvolvimento econômico, (...)” 7 “2. International trade can
play a major role in the promotion of economic development and the
alleviation of poverty. We recognize the need for all our peoples
to benefit from the increased opportunities and welfare gains that
the multilateral trading system generates. The majority of WTO
members are developing
-
14
Dado o seu cunho fortemente ideológico, pretende-se aqui
permanecer à
margem da discussão centrada principalmente na já tradicional
dicotomia liberalismo X
intervencionismo (SUTHERLAND; SEWELL; WEINER, 2001),
livrecambismo X
protecionismo (DORDI, 2002, p. 44) ou entre Davos e Porto
Alegre, mais modernamente
(GUTMANN, 2004), cidades que acabaram por simbolizar tal embate,
embora o Fórum
Social Mundial, a partir de 2006, não mais tenha se realizado
necessariamente na capital
gaúcha.
A presente análise, de cunho eminentemente jurídico, não
pretende penetrar na
discussão de políticas públicas, mas não se pode negar que há a
realidade insofismável da
existência de um conjunto de regras acordadas entre as nações a
afetar profundamente suas
orientações políticas (SAMPSON, 2001), chegando mesmo a afetar o
poder soberano dos
Estados (LEHNER, 2002), criando um historicamente inigualável
grau de
interdependência entre as nações (VAN GINKEL, 2001).
Em verdade, o que se tem presenciado, e a disciplina
multilateral do comércio
internacional é a melhor vitrine dessa realidade (PAHUJA, 2006),
é uma cada vez maior
interpenetração, em outras áreas do conhecimento e da política,
de um discurso econômico
predominante nas esferas de domínio global, que impõe um
conjunto de princípios a serem
adotados pelos ordenamentos nacionais (DAUVERGNE, 2006), sempre
formulados em
elevado nível de abstração (TWINING, 2006), e empregados
pragmaticamente algumas
vezes sem maiores cuidados pelas instituições nacionais.
Nas palavras de Teubner (2006b), essa mistura entre concepções e
princípios
econômicos e institutos jurídicos é parte de um processo global
de acoplamentos
estruturais entre as instituições legais e os ramos de atividade
de natureza especializada e
técnica, entendidos esses acoplamentos estruturais como formas
de influência do ambiente
externo no sistema jurídico (LUHMANN, 2004).
Tal realidade de interpenetração já tem sido enfrentada em
domínios como o
dos direitos humanos, em que se pode apontar hoje a existência
de uma doutrina
internacional (BIANCHI, 2006); ou mesmo do Direito Ambiental
(TEUBNER, 2006b).
Lamentavelmente, não se pode dizer o mesmo do Direito do
Trabalho ou da disciplina
internacional da nacionalidade e da naturalização (DAUVERGNE,
2006).
countries. We seek to place their needs and interests at the
heart of the Work Programme adopted in this Declaration. Recalling
the Preamble to the Marrakesh Agreement, we shall continue to make
positive efforts designed to ensure that developing countries, and
especially the least-developed among them, secure a share in the
growth of world trade commensurate with the needs of their economic
development. In this context, enhanced market access, balanced
rules, and well targeted, sustainably financed technical assistance
and capacity-building programmes have important roles to play”.
-
15
No caso do Direito Tributário, ramo do Direito em que a análise,
no presente
trabalho, das consequências de tal multiplicidade de fontes
normativas vai concentrar suas
atenções, hoje se fala em um Regime Tributário Internacional –
“International Tax
Regime” (AVI-YONAH, 2007), pelo que os países, no campo da
tributação direta,
repositório das preocupações com a segurança jurídica por parte
dos detentores do capital,
não poderiam, no exercício de suas soberanias fiscais, fugir de
uma série de princípios de
coerência do sistema, como a prevenção à bitributação econômica
e jurídica, a tributação
do investimento passivo na residência e da renda negocial ativa
no país da fonte dos
rendimentos (p. 1).
O problema é saber quais são os limites desses regimes, se é que
existem, e se
realmente é do interesse do bem-estar geral do planeta que eles
se consolidem da forma
como hoje são prevalescentes.
Embora haja quem defenda que a OMC e o discurso econômico
globalizado
não implicam redução do poder soberano dos Estados, mas apenas
dos grupos de interesse
protecionistas (McGINNIS; MOVSESIAN, 2001), não há dúvida que a
globalização
econômica é um fenômeno multifacetado (VAN DEN BOSSCHE, 2005),
sendo a própria
emergência de um necessário requestionamento da doutrina
tradicional das fontes do
Direito (TEUBNER, 2006a) uma manifesta consequência dessa
realidade.
No entanto, pode-se contestar em que aspectos a globalização é
realmente um
fenômeno novo, mesmo no aspecto legal (GOLDMAN, 2006), mormente
sabendo-se que a
história dos acordos comerciais entre nações independentes, no
hoje já arcaico sentido
westphaliano (ZACHER, 1992), monta ao Século XII (MATSUSHITA;
SCHOENBAUM;
MAVROIDIS, 2005). Mas a existência de uma desterritorialização
do poder de decisão das
instituições democráticas, com a formação de redes policêntricas
de produção normativa
(LADEUR, 2003), é aspecto ainda em aberto no pensamento jurídico
internacional.
Nessa perspectiva, a proposta do presente trabalho deve ser,
dentro dessas
realidades cada vez mais insofismáveis de interpenetração, tanto
dos conceitos e
disciplinas internacionais nos ordenamentos nacionais quanto dos
conceitos econômicos na
ciência jurídica, tentar buscar um novo entendimento em relação
àquele que é o princípio
basilar (BALASSA, 1962; COTTIER; MAVROIDIS, 2000; UCKMAR, A,
2002) do
sistema multilateral de regulação do comércio internacional – o
Princípio de Não-
Discriminação, em uma das duas principais vertentes de aplicação
prática, a que se
direciona a produtos nacionais em relação aos estrangeiros,
representada no plano
multilateral, pela obrigação aos Estados-Membros de obediência à
cláusula de tratamento
-
16
nacional (Art. III do GATT 1947) – sem entrar mais profundamente
no outro pilar básico
do GATT, a disciplina que projeta seus efeitos entre dois ou
mais produtos estrangeiros: a
cláusula de nação mais favorecida (Art. I do GATT 1947) (HUDEC,
2000). Paralelamente,
estudar-se-á como tal obrigação é concebida e implementada em
outros sistemas jurídicos,
regionais e locais, em se tratando de países federais.
É de tal relevância a vedação ao tratamento discriminatório nas
relações
comerciais internacionais que é declarada como sendo o objetivo
expresso da celebração
dos acordos internacionais multilaterais iniciados com o GATT e
sucedidos pelo atual
Acordo Constitutivo da OMC, ao lado do instrumento concreto para
a sua obtenção,
construído na base da reciprocidade e das vantagens mútuas, que
é a redução substancial
das tarifas aduaneiras e dos demais obstáculos ao comércio, como
relacionado nos
preâmbulos dos textos de 19478 e de 19949.
Mais do que simplesmente reconhecer sua relevância, será a
partir da
comparação com o sentido com o qual o Princípio de
Não-Discriminação é compreendido
em outros sistemas jurídicos, caracterizados pela multiplicidade
de fontes normativas, que
se pretende concluir por um sentido teórico mais consistente
para o princípio.
Não se deve esquecer que, como muito bem lembrado por Thomas
Cottier e
Petros Mavroidis (2000), o sistema westphaliano de nações Estado
foi construído sobre
determinações e esforços discriminatórios. A ideia de nação tem
sido, portanto,
ancestralmente ligada e consolidada à custa do prejuízo e do
preconceito em relação ao que
se origina do exterior, sejam produtos, sejam pessoas,
manifestações culturais ou
pensamentos.
Uma questão preliminar que avulta é, portanto, saber, empregando
as
modalidades de soberania delimitadas por Krasner (2001), até que
ponto o exercício da
soberania legal internacional - na medida em que os Estados
soberanos acordaram entre si
8 “Being desirous of contributing to these objectives by
entering into reciprocal and mutually advantageous arrangements
directed to the substantial reduction of tariffs and other barriers
to trade and to the elimination of discriminatory treatment in
international commerce, Have through their Representatives agreed
as follows:” 9 “Desejosas de contribuir para a consecução desses
objetivos mediante a celebração de acordos destinados a obter, na
base da reciprocidade e de vantagens mútuas, a redução substancial
das tarifas aduaneiras e dos demais obstáculos ao comércio, assim
como a eliminação do tratamento discriminatório nas relações
comerciais internacionais; Resolvidas, por conseguinte, a
desenvolver um sistema multilateral de comércio integrado, mais
viável e duradouro que compreenda o Acordo Geral sobre Tarifas
Aduaneiras e Comércio, os resultados de esforços anteriores de
liberalização do comércio e os resultados integrais das Negociações
Comerciais Multilaterais da Rodada Uruguai; Decididas a preservar
os princípios fundamentais e a favorecer a consecução dos objetivos
que informam este sistema multilateral de comércio, acordam o
seguinte:”
-
17
pela submissão ao sistema multilateral que aí está diante de
todos nós - restringe ou atenua
o exercício da soberania westphaliana, a capacidade dos Estados
de se gerirem sozinhos,
nas suas decisões no plano interno que afetem as fontes externas
de autoridade (os demais
Estados soberanos). Porém, trata-se de ponto apenas a ser
indicado, sobre o qual não se
pretende evoluir, por transbordante à análise a ser
empreendida.
Tal indagação é ainda mais relevante se admitirmos como válida a
preocupação
de Maduro (2003, p. 257) quanto à percepção comum de que a
liberalização comercial
seria mesmo uma inexorabilidade.
Não se pretende chegar a uma definição teórica do que seja livre
comércio, algo
que aguçou a pesquisa de investigadores nos últimos quatrocentos
anos (DRIESEN, 2001).
Por outro lado, conceituar livre comércio como trocas ocorrendo
em ambiente com
normatividade não-discriminatória, como Driesen faz, acaba
gerando um novo problema, o
de definir o que seja a normatividade não-disciminatória. O
presente objetivo, ao menos no
plano das incidências tributárias, pois, é discutir esse novo
problema.
O tema aqui proposto será abordado dentro de uma perspectiva
interdisciplinar,
que procurará demonstrar como as realidades do Direito
Internacional, do Direito
Tributário e da Economia demandam a elaboração de um modelo
teórico que dê
fundamento mais consistente ao processo de solução de conflitos
comerciais que se refiram
aos eventuais efeitos protetivos das incidências
tributárias.
Considerando todas essas tendências até então expostas, o tema
objeto de
reflexão não se limitará a examinar, portanto, apenas o conteúdo
da obrigação do
Tratamento Nacional, na disciplina positiva da OMC, ou da Livre
Circulação de Bens, na
União Europeia10, mas sim, dentro de toda essa perspectiva
teórica e consoante a casuística
daí advinda, tentar chegar a um conceito material do princípio
que seja abrangente e
ultrapasse a ideia formal de tratamento diferenciado em função
da origem ou destino.
Tencionando alcançar o objetivo de conduzir espontaneamente a
esse tipo de
reflexões, e a propor respostas a algumas delas, inicia-se o
estudo com uma resumida
contextualização histórica da disciplina do comércio
internacional de bens e serviços, na
qual se fará um cotejo dos fatos históricos, com ênfase na
normatização jurídica que os 10 Deve ser relembrado que, a partir
de 1º de dezembro de 2009, com a entrada em vigor do Tratado de
Lisboa, a União Europeia passou a ter existência jurídica como tal,
inclusive passando a ser Membro da OMC com essa denominação. A
propósito, ver o sítio na organização internacional em
http://www.wto.org/english/thewto_e/countries_e/european_communities_e.htm.
Acesso em 27/03/2011. Não obstante, os relatos dos julgados
arbitrais pelos Grupos Especiais do OSC da OMC, que serão
empreendidos no decorrer do desenvolvimento do texto, empregarão o
termo histórico, “Comunidades Europeias”. Também as referências aos
órgãos e diplomas da atual União Europeia, quando do estudo da
não-discriminação em seu âmbito, respeitarão as denominações de
cada época.
-
18
provocou, pari passu a exposição resumida do pensamento jurídico
e econômico que
banhava a atuação legislativa naqueles momentos, ou que,
eventualmente, a ela se opunha.
A partir desse Capítulo 2, de caráter introdutório, o leitor
deverá contextualizar
o advento histórico do sistema multilateral de regulação do
comércio internacional dentro
da teia de interesses que era o motor da atuação dos seus
grandes idealizadores à época.
Pois, como afirma Sainz de Bujanda (1986, p. 254 – 256), a
formulação dos sistemas
fiscais sempre compreende, ponderadamente, os aspectos de
racionalidade e de
historicidade. Assim se inicia o Capítulo 3.
De posse da informação assim introduzida, deve-se tentar
entender quais os
vetores que estão por trás do imbricamento do sistema de
tratados, multi, pluri e bilaterais,
se a principiologia econômica ou o jogo de interesses
nacionais.
Evoluindo na análise, temos que, para a compreensão do principal
pilar do
sistema, o Princípio de Não-Discriminação, e para o minucioso
entendimento do conteúdo
da obrigação do Tratamento Nacional, é imperioso que se
compreenda com detalhes a
disciplina normativa do sistema multilateral, assim como
entender como se consolidaram
os conceitos convencionais na experiência arbitral desde a época
do antigo GATT. É como
se desenvolverá o Capítulo 3.
Deve-se ressaltar que é aqui entendido o Princípio de
Não-Discriminação, no
campo eminentemente tributário, como um plexo conceitual de
limitações às pretensões
impositivas soberanas à tributação discriminatória, à tributação
protetiva e aos subsídios
fiscais, na tricotomia apontada por Antonio Uckmar (2002, p.
1118).
De posse desse conceito, o próximo passo repousa em entender a
relevância de
questionar se os mecanismos nacionais listados anteriormente e
empregados no exercício
da política comercial e fiscal soberana são ou não são
discriminatórios ou, mesmo se o
forem, se são ou não são considerados ilícitos diante dessa
ordem multilateral. Com isso,
tenciona-se avaliar a eficiência dos critérios hoje empregados
na aferição do conceito de
efeito discriminatório da norma tributária. Com isso, superar o
entendimento meramente
formal do que seja uma norma tributária nacional de cunho
discriminatório ou protetivo.
De se ressaltar, a propósito, que o foco do presente estudo,
sobre a intelecção
do Artigo III do GATT, será aplicado, como se verá, na dicção de
Antonio Uckmar, tanto à
tributação discriminatória (ou explícita ou “de jure”, conceitos
adiante minudenciados) e à
tributação protetiva (ou implícita ou “de facto”, idem),
dependendo das frases tomadas do
-
19
seu parágrafo 2, com ênfase na segunda, ou seja, aquela baseada
em regras aparentemente
neutras em relação à origem11, pois é a que permite maiores
reflexões ontológicas.
Deve-se ressaltar que não se pretende examinar o Princípio de
Não-
Discriminação em seus dois aspectos, tanto o tributário quanto o
regulatório12, mas apenas
no fiscal. Estabelecida essa limitação, o próximo passo é
estudar com minúcias que tipo de
incidências tributárias o Artigo III do GATT se destina a
limitar. De toda essa análise
poder-se-á verificar que é no campo tributário que as soluções
jurisprudenciais têm sido
mais decepcionantes, embora potencialmente mais simples do que
as referentes à matéria
regulatória. De se ressaltar que a dicotomia
tributária-regulatória não só é a empregada
pela doutrina que adota a mesma opção de espectro de análise que
o presente trabalho (por
exemplo, Ehring, 2002 e Zdouc, 2004), como também é a do direito
positivo, já que
presente na rubrica do artigo III do GATT13, abrangendo, de
forma sistemática, todo o
campo de análise do poder normativo soberano estatal: tributário
e de polícia
administrativa.
O presente trabalho visa, portanto, a investigar como as
limitações ao poder
impositivo tributário (e não o regulatório) estatal devem ser
entendidas, apenas com
relação ao comércio de bens, sem entrar no mérito, por exemplo,
de como os acordos
11 “Origin-neutral”, no original em inglês. 12 Deve-se perceber
que os adjetivos aqui empregados, tributário e regulatório,
correspondem aproximadamente ao conceito que alguns doutrinadores
do Direito Internacional (de formação não advinda do Direito
Tributário) e todos os estudiosos de matiz econômica atribuem aos
vocábulos tarifário e não-tarifário. Esse emprego dos termos
tarifário e não-tarifário, muito comum também nos escritos
jurídicos em inglês, não obstante, não pode ser utilizado em um
estudo de Direito Tributário, mesmo que fundado no Direito
Internacional do Comércio, como o presente, por dois motivos.
Primeiro porque o Direito Tributário brasileiro, predominantemente,
adotou um conceito autônomo e diferenciado para o que seja tarifa -
como preço público; distante, portanto, de entender no mesmo
sentido de Imposto de Importação (no Direito Brasileiro), ou
direitos aduaneiros, como empregado pelo GATT, inclusive na sua
versão em português. Em segundo lugar, porque, como se verá
adiante, há normas do GATT que são direcionadas ao tratamento de
tributos que não o imposto de importação, direitos aduaneiros ou
encargos de efeito equivalente. Ou seja, o GATT trata
especificamente, em mais de um ponto e, como veremos, em uma
disciplina relevante e minuciosa, de tributos que não a chamada
tarifa aduaneira. Assim, no rigor científico, não existe, na
disciplina que estamos estudando, a mencionada dicotomia tarifário
ou não-tarifário, motivo pelo qual empregar-se-ão unicamente os
termos do direito positivo, tributário e regulatório. Assim, a
indicação do termo tarifa para o Imposto de Importação, nos moldes
do brasileiro, como incidência diferenciada dos tributos internos,
preferencialmente não será empregada, preferindo-se o emprego dos
termos imposto de importação ou tributo ou imposto ou encargo
aduaneiro. Por vezes, no entanto, ao mencionar textos de autores
econômicos, o termo tarifa poderá ser empregado, com o fim de não
desnaturar a fundamentação original. Mesmo nesses casos, é
importante se estar assegurado a que tecnicamente se está
referindo, no rigor da ciência tributária. Semelhante abordagem
pode ser empreendida em relação ao termo paratarifa para se referir
aos ajustes fiscais de fronteira, como se verá oportunamente. 13
Segundo a Lei nº 313, de 30 de julho de 1948, que autoriza o Poder
Executivo a aplicar, provisoriamente, o Acordo Geral sobre Tarifas
Aduaneiras e Comércio; (na sua versão original) reajusta a Tarifa
das Alfândegas, e dá outras providências: “ARTIGO III TRATAMENTO
NACIONAL EM MATÉRIA DE IMPOSTOS E DE REGULAMENTAÇÃO INTERNOS”.
-
20
complementares do GATT tratam da questão dos subsídios, nem das
próprias normas, com
efeitos tributários, presentes no General Agreement on Trade in
Services – GATS,
relativamente ao comércio de serviços. Ou seja, referindo-se às
quatro liberdades básicas14
ao comércio internacional referidas no sistema comunitário
europeu, apenas a livre
circulação de mercadorias será examinada aqui, até porque é
aquela em que já se chegou a
alguma definição conceitual teórica na experiência
jurisprudencial internacional, como se
tentará captar ao final.
O tema dos subsídios fiscais será aqui abordado apenas
tangencialmente.
Fundamentalmente apenas no que seja necessário para entender sua
distinção em relação
aos ajustes fiscais de fronteira, no caso das exportações. A
necessidade de tocar no assunto
deve-se ao fato de que, como veremos, a disciplina dos ajustes
fiscais de fronteira, nas
exportações, na experiência multilateral, vem trazida em
conjunto com a dos subsídios
fiscais de outra ordem e os não-fiscais.
Em resumo, o trabalho aqui apresentado cingir-se-á à tentativa
de compreensão
sistematizada do Princípio de Não-Discriminação no comércio
internacional de bens, tanto
na importação quanto na exportação, no seu caráter eminentemente
tributário – portanto,
referente à tributação indireta15, em todas as suas modalidades
– e sem fazer menção senão
indireta ao complexo problema do interrelacionamento entre os
diferentes sistemas
jurídicos.
Fala-se hoje da existência de uma “defasagem de legitimação”,
ora vislumbrada
no sistema da Organização Mundial do Comércio. Não há dúvida que
há ausência de
transparência (RICUPERO, 2001) no processo de tomada de decisões
da OMC, ao mesmo
tempo em que se sabe que o próprio aparato normativo pode ser
visto como algo se
prestando a reproduzir as relações fáticas de poder Norte-Sul
(SHORT, 2001).
Não obstante, pode-se entender que a busca eficaz da pacificação
dos conflitos
comerciais entre as nações pode vir a ser pari passu alcançada
na medida em que o Órgão
de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC aprofunde o debate
científico sobre a sua
forma de julgamento. Essa evolução mereceria ser vista, então,
como, sem negar a
existência de críticas gratuitas oriundas de um debate puramente
ideologizado, um meio de
conferir legitimidade ao sistema, ao mesmo tempo em que ele
recupera a eficiência e a
14 De circulação de mercadorias, de serviços, de pessoas e de
capitais (GORJÃO-HENRIQUES, 2005). 15 Deve-se ressaltar que não se
abordará aqui a controvérsia entre os autores brasileiros e
internacionais sobre o correto elemento diferenciador da
classificação dos impostos em diretos ou indiretos - segundo
meramente o critério da repercussão econômica, da repercussão
jurídica ou no lançamento, entre outros. Adotar-se-á a
simplificação de que tributos indiretos são aqueles que incidem
sobre bens. Para uma abordegam aprofundada da distinção, consultar
a minha dissertação de mestrado (BRITO FILHO, 2003).
-
21
coercitividade de suas decisões, vencendo o problema
identificado por Maria Livanos
Cattaui (2001).
Não há meio mais direto de alcançar o respeito da sociedade
civil organizada do
que produzindo decisões mais justas e bem fundamentadas. Mais do
que isso, também a
investigação científica pode fazer com que o próprio arcabouço
normativo venha a se
desenvolver. Como bem afirma Driesen (2001), apenas a intelecção
pacificada e
cientificamente fundamentada do conceito de não-discriminação
vai conferir maior
legitimidade aos conceitos empregados nas arenas internacionais
de solução de conflitos
comerciais. Há quem diga, como Cattaui (2001), que a OMC tem
sido vítima do seu
próprio sucesso, mas não há dúvida que essa situação pode e deve
ser atenuada com a
melhoria de suas decisões técnicas. Também é inconteste que tal
aprimoramente científico
deve, idealmente, ser reproduzido em outras experiências
internacionais, regionais ou
nacionais.
Diante dessa realidade é imensamente relevante entender a fundo
o
entendimento do OSC. Ciente dessa necessidade, do meio para o
final do Capítulo 3
manifesta-se a preocupação com que se chegue à compreensão, com
detalhes, não só da
disciplina normativa do sistema multilateral, como também de
como se consolidaram os
conceitos convencionais na experiência arbitral desde a época do
antigo GATT. Para isso,
o exame do Princípio de Não-Discriminação Tributária, um dos
pilares do sistema
multilateral, corresponde à compreensão do conteúdo da obrigação
do Tratamento
Nacional como manifestada pelo OSC da OMC, mormente os conceitos
jurídicos
indeterminados de produtos “similares” ou “diretamente
competidores ou substitutos”, não
só nos seus clássicos critérios de aferição (pelas
características físicas, pela classificação
fiscal, pela possibilidade de substituição ou pelo mercado de
consumo), para evoluir para
os casos em que tais critérios não mais satisfazem, como também
os de “superiores a” e
“de modo a proteger a produção nacional”. O Capítulo 3,
portanto, terminará com o exame
de como o Órgão de Solução de Controvérsias da OMC tem
estabelecido a ocorrência ou
não de incidências tributárias nacionais protetivas no comércio
internacional de bens, por
meio da análise dos testes subjetivos e objetivos que o órgão
arbitral tem empregado na sua
jurisprudência.
Avançando nesse passar de olhos nos exames teóricos a serem
empreendidos
adiante, deve-se entrar então na concepção positiva e
doutrinária europeia, mas,
principalmente, no exame dos julgados do Tribunal de Justiça das
Comunidades Europeias.
Essa é a função do Capítulo 4.
-
22
Como se sabe, a doutrina europeia entende que a primeira das
liberdades, a
liberdade base (ALMEIDA, 1985, p. 265), a liberdade de
circulação de mercadorias,
pressupõe basicamente dois princípios: o princípio de acesso ao
mercado, que diz com o
direito de atravessar as fronteiras físicas, e o princípio de
igualdade no mercado, que
consiste justamente na vedação à discriminação por nacionalidade
ou origem (TERRA;
WATTEL, 2008, p. 44).
Inicialmente, há que serem identificados os campos de análise,
dentro de um
princípio de independência de disciplinas: de um lado, o art.
12º do Tratado que institui a
Comunidade Econômica Europeia (TCEE), de Roma; após, o art. 25º
do Tratado que
institui a Comunidade Europeia (TCE), lavrado em Maastricht, com
a renumeração
efetivada pelo Tratado de Amsterdam; atual art. 30º do Tratado
sobre o funcionamento da
União Europeia (TUE), após o Tratado de Lisboa, de 2007, que
pode ser resumido na
proibição de “medidas de efeito equivalente” aos direitos
aduaneiros; de outro, a
eliminação das restrições quantitativas, do art. 30º originário,
após art. 28º, atual art. 34º,
cujo entendimento vem sendo profundamente discutido desde os
casos Dassonville16 e
Cassis Dijon17.
Tais regras, ambas, se diferenciam das que foram mais
desenvolvidas no exame
das questões concernentes às imposições internas, consoante o
art. 95º do TCEE; após, art.
90º do TCE; atual art. 110º do TUE. Foi larga a atuação
jurisprudencial, especialmente nos
anos oitenta, com vistas a dar efetividade a essa disposição
comunitária, aclarando o
significado de termos como “imposição interna”, “imposição
discriminatória”, “produtos
similares”, “produtos em relação de concorrência”, “tratamento
diferenciado” e “efeito
protetivo”, o que alcançou, em última análise, a realização
concreta da harmonização
tributária europeia, no seu aspecto negativo.
Na verdade, do exame dessa jurisprudência comunitária pode-se
identificar
realmente o grande cimento que consolidou a integração europeia,
ainda na fase de união
aduaneira ou mesmo com o advento do mercado comum. A partir da
construção
jurisprudencial europeia, pode-se entender a relevância da
definição, tendo em vista os
fundamentos integracionistas aqui abordados, do chamado
Princípio de Não-
Discriminação.
16 Caso 8/74 - Procureur du Roi v. Dassonville. ECR 1974, 837.
17 Caso 120/78 - Rewe-Zentrale AG v. Bundesmonopolverwaltung für
Branntwein. ECR 1979, 649.
-
23
Tal princípio, cuja definição genericamente considerada é a hoje
presente no
art. 7º18 do TCEE; após, art. 12º19, do TCE, atualmente art.
18º20 do TUE, agora
expressamente destinado, nessa localização, às questões de
cidadania, é parte,
conjuntamente com os princípios da solidariedade e da liberdade
econômica, para a
doutrina comunitária - entre outros, Laureano (1997, p. 18) -,
da trilogia de princípios que
constitui a espinha dorsal do esforço integracionista
europeu.
Mais do que isso, defende Laureano (1997, p. 19) ser a
não-discriminação,
nessa abordagem não só no plano fiscal, o aspecto realmente
estruturante da União
Europeia, chegando mesmo a apontar fundamentos históricos a
comprovarem que o tratado
constitutivo nada mais é que a concretização desse princípio em
termos de normas
jurídicas.
No sistema multilateral de regulação do comércio internacional
disciplinado
pela OMC, encontra-se o sistema de direito positivo que mais bem
aborda e trata o
importante conceito jurídico-tributário de ajuste fiscal de
fronteira, de capital importância
para o entendimento de um conceito mais amplo, menos meramente
formalista, de não-
discriminação, que aqui se quer propor. Em complemento, a
experiência europeia na
matéria e até a forma com que o sistema brasileiro implementa o
conceito, embora sem
mencioná-lo, serão examinados com profundidade. O Capítulo 5
dedica-se a esse tema.
Importante também, retomando a análise dos casos examinados
na
jurisprudência internacional a respeito, é examinar a realidade
de países de forma de estado
federal, como, tipicamente, os Estados Unidos da América. Ao
conhecimento dessa
experiência dedicar-se-á o Capítulo 6. Nesse ponto, inafastável
é a lição da Suprema Corte
dos Estados Unidos na formulação da doutrina da “The Dormant
Commerce Clause”.
18 “Article 7. Dans le domaine d'application du présent traité,
et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est
interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité.
Le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation
de l'Assemblée, peut prendre, à la majorité qualifiée, toute
réglementation en vue de l'interdiction de ces discriminations”. 19
“ARTIGO 12º (ex-artigo 6º) No âmbito de aplicação do presente
Tratado, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida
toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade. O
Conselho, deliberando nos termos do art. 251º, pode adoptar normas
destinadas a coibir essa discriminação”. 20 “PARTE II NÃO
DISCRIMINAÇÃO E CIDADANIA DA UNIÃO Artigo 18º (ex-artigo 12º TCE)
No âmbito de aplicação dos Tratados, e sem prejuízo das suas
disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em
razão da nacionalidade. O Parlamento Europeu e o Conselho,
deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, podem
adoptar normas destinadas a proibir essa discriminação”.
-
24
Trata-se exatamente da limitação ao poder dos estados-membros da
federação americana
em legislarem, na inexistência de norma federal a respeito,
quanto a relações comerciais
interestaduais, restrição retirada da interpretação pretoriana
do art. 1, § 8 da Constituição
Americana, que autoriza o Congresso Nacional a regular o
comércio entre estados.
Também se pretende estudar o pouco que existe do Princípio de
Não-
Discriminação na nossa experiência de integração regional, o
MERCOSUL, a partir do
estudo dos conflitos concretos ocorridos na nossa iniciativa de
integração e da norma do
tratado institutivo que o veicula. Ao lado disso, será abordada
tanto a forma com que a
jurisprudência brasileira tem tratado assuntos que poderiam se
relacionar com a
experiência internacional apresentada, como também como as
regras constitucionais
referentes à vedação de diferenças tributárias em função de
origem ou destino são
abordadas na melhor doutrina brasileira. Assim se encaminhará o
Capítulo 7.
Pode-se ressaltar a absoluta ausência de estudos sistematizados
sobre o tema
diante do arcabouço constitucional brasileiro, ou mesmo por
detrás da reduzida
jurisprudência superior nacional a respeito, ao menos as que
considerem nas suas razões de
decidir as diretrizes consolidadas internacionalmente. Para
piorar, a doutrina brasileira,
como sempre de costas para o MERCOSUL, não só não discute a
não-discriminação em
matéria de tributação indireta e no comércio de bens, como pula
etapas e prefere discutir
temas de tributação direta, relacionados às liberdades de
estabelecimento de pessoas físicas
e jurídicas e de capitais (TÔRRES, 2002; OKUMA, 2003). Como
resultado, o Princípio de
Não-discriminação acaba sendo, no Brasil, diminuído em sua carga
semântica, como quer
Xavier (1997), em oposição à gradual importância que o seu
estudo vem ganhando no resto
do mundo. Paradoxal, em se tratando de um país com um sistema
jurídico constitucional
tributário tão rico.
Busca-se, portanto, erigir uma construção teórica que dê
supedâneo à correta
valoração do princípio e a uma justa aplicação de seus critérios
de aferição quando do
potencial e futuro aparecimento de conflitos concretos
internamente, na medida em que se
conhecem as problemáticas já enfrentadas pela União Europeia e
pela Organização
Mundial do Comércio. Afinal, trata-se de tema com o qual teremos
de nos defrontar mais
cedo ou mais tarde, sob pena de não podermos dizer existente um
entendimento nacional
ou regional sul-americano, jurisprudencial ou doutrinário,
acerca da concepção teórica do
que seja o Princípio de Não-Discriminação no comércio
internacional de bens. Tal se
configuraria desastroso, já que inexorável e próximo o
enfrentamento concreto de tais
questões na evolução da integração econômica do Cone Sul.
-
25
Trata-se de realidade insofismável não apenas porque urge que se
progrida no
aprofundamento da integração no Cone Sul (AMARAL, 1995), até
mesmo no rumo do
cumprimento dos objetivos previstos no art. 1º do Tratado de
Assunção21, saindo de sua
atual condição de uma união aduaneira imperfeita (SANTA-BÁRBARA
RUPÉREZ, 2001,
p. 203), sua natureza jurídica atual, dentro da classificação
tradicional dos níveis de
integração econômica (PORTO, 2001), mas também porque a
recuperação econômica da
tétrade sul-americana nos últimos anos tem de tal maneira
incrementado22 o comércio
regional local, que já se estão verificando amiúde
controvérsias, embora ainda em estado
incipiente, como se verá.
Mais do que isso, a inexistência, no Brasil, não só de uma
concepção, senão
pacificada, mas nem sequer ao menos discutida sobre o assunto,
como nem mesmo de um
mínimo de atenção concertada e organizada para o problema, a
menos de vozes isoladas
(por exemplo, Heleno Torres, 2002), faz com que proliferem, no
direito brasileiro,
especialmente no Direito Tributário nacional, normas que vêm
potencialmente de encontro
ao Princípio da Não-discriminação, na forma como entendido no
plano internacional.
No Brasil, apenas nesse momento começa-se a despertar para a
importância da
compreensão do alcance e conceituação do Princípio de
Não-discriminação. Alguns artigos
doutrinários já começam a mencioná-lo, como os da lavra de
Heleno Tôrres (2002) ou de
Alessandra Okuma (2003). São, não obstante, trabalhos dedicados
a aplicar o Princípio de
Não-discriminação ao exame de alguma específica pretensa
infringência detectada no
regime jurídico brasileiro, sem aprofundar na conceituação do
princípio em si.
Ao final, no capítulo 9, procurar-se-á sistematizar o conceito
de não-
discriminação, não apenas de uma maneira formal. Pelo contrário,
a partir dos conceitos
explorados pelas diversas experiências normativas
internacionais, construir um conceito do
Princípio de Não-discriminação que seja materialmente
consentâneo com a necessidade,
muito bem apontada por Fritz Neumark (1974, p. 273 – 336), de
que a política fiscal
respeite o ordenamento econômico, vedando-se tributos que sejam
economicamente
21 “Os Estados-Partes decidem constituir um Mercado Comum, que
deverá estar estabelecido a 31 DE DEZEMBRO DE 1994, E QUE SE
DENOMINARÁ “Mercado Comum do Sul” (MERCOSUL). Este Mercado Comum
implica: A livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos
entre os países, através, entre outros, da eliminação dos direitos
alfandegários e restrições não-tarifárias à circulação de
mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente;
(...)” 22 Corrente de comércio Brasil – Mercosul de US$ (FOB)
8.930.395.501 em 2002, US$ (FOB) 11.369.638.701 em 2003, US$ (FOB)
15.335.394.972 em 2004, US$ (FOB) 18.799.710.686 em 2005, US$ (FOB)
22.952.215.052 em 2006, US$ (FOB) 28.978.328.821 em 2007 e US$
(FOB) 35.770.935.245 em 2008 (BRASIL, SECEX, 2010).
-
26
dirigistas, com o fim de que o sistema fiscal não interfira na
esfera econômica e na espera
privada dos indivíduos. Mais do que isso, as incidências
tributárias não só devem ser
neutras quanto à origem (não discriminatórias no sentido
empregado pela OMC), como
também é necessário que não acarretarem em seu bojo qualquer
grau de protecionismo.
Assim, para implementar o que Neumark denomina de caráter
positivo da neutralidade
tributária (1974, p. 317) quantos aos aspectos do comércio
internacional decorrentes da
existência de fronteiras fiscais, o emprego dos ajustes fiscais
de fronteira é imprescindível.
Pretende-se explorar, embora em outro contexto, a ideia trazida
por Heleno Torres (2003,
p. 11), de “fechamento operacional” entre o sistema de direito
positivo, o poder de tributar,
e a autonomia privada constitucionalmente atribuída aos
particulares, para então aduzir
uma conceituação mais densa do que seja o Princípio de
Não-Discriminação tributária.
-
27
2. SOBRE A DICOTOMIA LIVRECAMBISMO X PROTECIONISMO.
Inicialmente, antes de se analisar especificamente as
circunstâncias históricas
que cercaram a criação do GATT e, posteriormente, da OMC, é
importante previamente
conhecer algo acerca da evolução do pensamento econômico e
político ocidental sobre o
comércio internacional, a compreensão de seus mecanismos, assim
como as vantagens e as
desvantagens em regulá-lo.
A intenção é a de primeiramente discutir as ideias favoráveis e
contrárias ao
comércio internacional em geral dentro de uma perspectiva
histórica, introduzindo assim a
dicotomia entre o que atualmente Douglas Irwin (1998, p. 4),
mencionando John Stuart
Mill, denomina de doutrina protecionista, e as doutrinas do
livre comércio a que se refere
Joseph Schumpeter (1954, p. 370).
A partir dessa visão histórica, tenciona-se ressaltar a
importância capital das
contribuições de Adam Smith, por meio da concepção das vantagens
absolutas, e de David
Ricardo, acerca da Teoria das Vantagens Comparativas, como ponto
de inflexão na
avaliação negativa anterior, mesmo anteriormente à era
mercantilista, da maioria do
pensamento econômico, de maneira a alcançar a situação atual,
quando, malgrado a
diversidade de argumentos contrários que a essas teorias
sobrevieram, nos últimos dois
séculos, poder-se dizer, como afirma Harry G. Johnson (1971, p.
187), que a concepção, de
que a liberdade no comércio internacional é mais benéfica do que
a proteção, é uma das
mais fundamentais proposições que a teoria econômica pode
oferecer para guiar as
políticas econômicas nos dias de hoje.
Mais ainda do que expor concepções econômicas, prevalentes ou
não, para o
nosso estudo importa conhecer a evolução das doutrinas sobre o
livre comércio porque,
como nos ensina Andreas Lowenfeld (2008, p. 3), o GATT é
claramente baseado na
percepção de que o comércio internacional é benéfico, que os
ganhos para a sociedade
decorrentes do comércio ultrapassam as perdas impostas àqueles
que são solapados pela
concorrência internacional e que há criação de valor por meio da
especialização e das
trocas em mercados abertos.
Em verdade, a razão de ser da realidade da preponderância do
pensamento
livre-cambista é o fato de que as ideias econômicas do
pensamento clássico,
independentemente das considerações pontuais que justificariam
ainda hoje o esgrimir de
argumentos protecionistas específicos, trouxeram de forma
definitiva à dicotomia
-
28
apresentada a questão da eficiência econômica – a indagação
acerca de como uma
particular política comercial pode afetar a capacidade de um
país em empregar os seus
recursos escassos, em termos de fatores de produção, como
terras, capital e trabalho, de
forma a gerar a maior renda possível, como a consequência de
poder adquirir o maior
conjunto possível de bens em troca (IRWIN, 1998, p. 4).
Como afirma Douglas Irwin (1998, p. 3), anteriormente ao
pensamento clássico
havia uma visão largamente difundida de que o uso apropriado de
encargos na importação
e outras restrições governamentais constituíam políticas
comerciais mais efetivas, no que
tange ao bem-estar da população, do que o livre comércio,
entendimento que chegou ao
ápice na literatura dita mercantilista, especialmente na Espanha
e na França.
Diz-se literatura “dita mercantilista” porque, como bem ressalta
José António
Avelãs Nunes (2007, p. 291), não é correto se afirmar que tenha
havido um conjunto de
ideias ou um corpo coerente e sistemático do pensamento
econômico mercantilista.
Nenhum dos seus autores assim se proclamava, sendo que esse
termo adveio da
sistematização didática realizada, na segunda metade do Século
XIX, pelos estudiosos da
Escola Histórica Alemã. Nem sequer identifica-se uma
terminologia comum, um
vocabulário técnico minimanente rigoroso ou um caráter analítico
desses escritos, motivo
pelo qual Schumpeter (1954, p. 187 – 188) referiu-se ao “sistema
mercantilista” como uma
entidade imaginária. Não existiu, portanto, nem uma escola nem
uma doutrina
mercantilista (AVELÃS NUNES, 2007, p. 291).
Não obstante, é a partir da leitura dos autores dessa época que,
embora muito
menos interessados em construir um pensamento econômico
teoricamente consistente, já
que visavam mesmo a justificar um sistema de poder e a uma
política de unificação
nacional, podemos retirar o corpo mais diversificado de ideias
relacionadas com as
políticas de comércio internacional de toda a História, em regra
de fulcro protecionista.
Da mesma forma, pode-se dizer que foi em reação a todos esses
escritos ditos
mercantilistas que se criou o pensamento analítico econômico
clássico e, com ele, a ideia
de livre comércio, como, na definição de Douglas Irwin (1998, p.
5), a inexistência de
impedimentos artificiais para a troca de bens através de
fronteiras nacionais, pelo que os
preços dos mercados diante dos produtores e consumidores
domésticos são os mesmos
determinados pelos mercados internacionais, à exceção dos custos
de transporte e de
seguro e de outros custos de transação relacionados.
Assim, os preços, tanto os locais quanto os internacionais,
viriam a refletir, com
fidelidade, a escassez relativa das mercadorias por todo o
mundo, de modo a que possam
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29
se converter, mediante uma análise inversa, em custos de
oportunidade, tanto para os
produtores, as firmas nacionais, quanto para os consumidores
internos, as famílias.
Essa possibilidade decorre da presunção que, em tese, o mercado
mundial
estará sempre disposto a negociar a esses preços. E essa ideia
de custo de oportunidade no
comércio internacional, trazida com a Teoria das Vantagens
Comparativas, não logra
enfrentar contraposição relevante mesmo no pensamento econômico
moderno.
Antes disso, durante a Antiguidade clássica, embora o Império
Romano deva
parcela significativa de sua opulência econômica às suas redes
rodoviárias e de navegação,
pelo que a cidade de Roma caracterizou-se por ter se tornado um
centro de afluência de
povos de todo o mundo conhecido à época (SOARES, 2004), assim
como a riqueza de
Atenas também se deveu à sua localização geográfica propícia à
navegação mediterrânea,
tornando-se “pólo de atração dos comerciantes que trafegavam as
zonas que constituíam o
Mundo Antigo” (STRENGER, 1996, p. 55), prevaleceu no pensamento
antigo a visão de
profunda desconfiança em relação ao comércio internacional e de
relevo ao seu potencial
deletério aos costumes locais.
O motivo para isso é o fato de que o comércio, mesmo o local, no
seu início, se
constituía, no dizer de Max Weber (2006, p. 191), em um fenômeno
que implicava
necessariamente um choque cultural, como resultado de uma
“especialização interétnica da
produção”. Era a época do comerciante forasteiro (WEBER, 2006,
197), aquele que, para
reduzir o risco do transporte marítimo ou mesmo terrestre,
viajava juntamente com a
mercadoria (WEBER, 2006, p. 200 e 203).
Por isso, como nos mostra Douglas Irwin (1998, p. 12), Platão,
na sua “A
República”, sugere que as cidades bem governadas assegurassem
que os postos de
comerciantes e trabalhadores braçais fossem reservados às
pessoas inferiores, aquelas que
não teriam sido úteis em outras atividades. Aristóteles, na
“Política”, no mesmo sentido,
condenava as trocas comerciais com o estrangeiro porque não era
de acordo com a
natureza humana, já que pressupunha que os homens tirassem
coisas de outros homens.
À época, na Grécia, segundo Irwin (1998, p. 12), era difundido o
pensamento
de que os cidadãos não deveriam participar do comércio, que
deveria ficar restrito
inteiramente aos estrangeiros residentes, que, privados dos seus
direitos, já estavam mesmo
segregados da vida civil grega. Em regra, os pensadores gregos
viam no comércio um
perigo moral e cívico.
Não obstante, já na Grécia Antiga se verificava o que será o
padrão do
comportamento das sociedades em relação ao comércio ao longo da
História: a incoerência
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30
entre a formulação teórica e a sua aplicação prática. Do ponto
de vista teórico, na própria
“A República”, Platão reconhece, naquilo que Douglas Irwin
(1998, p. 13) se refere como
a primeira discussão, datada de 380 A. C., acerca das vantagens
da divisão de trabalho na
república, que dessa repartição de tarefas resulta que mais bens
são produzidos, com mais
qualidade e mais facilmente do que um único homem poderia
desempenhar de acordo com
sua natureza, no mesmo momento e em detrimento de suas outras
atividades. Prossegue
afirmando que seria praticamente impossível a uma pólis produzir
tudo e não precisar
comerciar, pelo que os mercadores são necessários e que a
produção doméstica de certos
produtos deveria ser excedentária, para que se pudesse trocá-las
com as cidades
interessadas.
Análoga, também negativa, era a avaliação da atividade comercial
em Roma:
Cícero, no “De Officiis”, afirma que o comércio deve ser
considerado vulgar, embora
reconhecesse a sua importância econômica.
Jacob Viner (1976, p. 27 – 54) menciona uma exceção a esse
pensamento, no
que ele denominou de “Doutrina da Economia Universal”.
Desenvolvida por filósofos e
teólogos dos primeiros séculos depois de Cristo, como Sêneca,
Filo de Alexandria e
Libânio, apregoava, com base na irmandade universal dos homens,
que as trocas de
mercadorias viriam a gerar benefícios para a humanidade, uma vez
que os recursos naturais
estavam assimetricamente dispersos pela face da Terra, sendo que
cabia à intervenção
divina agir com a deliberada intenção de promover o comércio e a
cooperação pacífica
entre os homens.
Malgrado essa visão de natureza teológica, ainda assim os
primeiros pensadores
de índole católica viram, como os gregos e os romanos, o
comércio, nas palavras de Jacob
Viner (1978, p. 34 - 38), como instigador de fraudes, promotor
da avareza e estimulador de
ganhos injustificados, com base no trecho bíblico no qual Jesus
expulsa os vendilhões do
templo.
Santo Agostinho, por exemplo, defendia que o comércio não estava
nas graças
de Deus, porque consistia em risco às almas pelas tentações aos
pecados da cobiça, da
mentira, da trapaça e da fraude. Assim, exortava os cristãos a
se afastarem dessa atividade
perniciosa.
Interessante é observar, como faz Irwin (1998, p. 18) que,
diferentemente dos
gregos e romanos, que propugnavam a autarquia de suas culturas,
os cristãos empenhavam-
se em difundir seus ideais por todo o mundo. Malgrado isso,
ambos viam no comércio o
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31
indutor de práticas potencialmente nocivas, sendo que os
cristãos ainda percebiam nas
atividades comerciais o defeito de desviar a atenção dos fieis
das questões transcendentais.
Na Idade Média, a filosofia escolástica continuou a destilar
seus preconceitos
contra a atividade comercial. No entanto, pode-se perceber,
paulatinamente, especialmente
diante do crescimento populacional das cidades, e mormente com o
revigoramento
comercial decorrente das vitórias nas Cruzadas, iniciadas no
Século XI, que reabriram a
navegação no Mar Mediterrâneo, principal via de distribuição de
mercadorias na Europa,
que as resistências às práticas comerciais foram se atenuando ao
longo da Baixa Idade
Média e no início da Idade Moderna.
São Tomás de Aquino, por exemplo, na “Summa Theologica”, do
Século XIII,
mostrava-se mais tolerante com as atividades comerciais.
Reconhecia que os alimentos
poderiam ser produzidos tanto localmente quanto em localidades
distantes, mas acreditava
que a produção própria seria melhor, uma vez que a
auto-suficiência seria mais
dignificante. Mas também, como Aristóteles, alertava contra o
contato com estrangeiros e a
degenerescência moral daí advinda, assim como recomendava aos
cidadãos que não
dedicassem suas vidas ao comércio, já que, dessa forma, estariam
se abrindo à tentação de
diversos vícios. No entanto, entendia a necessidade das trocas
comerciais, pois seria muito
difícil que qualquer cidade produzisse tudo do que
necessitasse.
Não obstante, permanecia o preconceito contra a atividade que
não agregava
valor, que não se consubstanciaria em atividade economicamente
produtiva. Assim
também entendeu Tomás de Aquino, mas no próprio Século XIII já
se viam teólogos,
especialmente na Inglaterra, como Thomas de Cobham,
posteriormente eleito Arcebispo de
Canterbury, e Richard de Middletown, que viam utilidade na
atividade de transportar as
mercadorias do produtor ao consumidor, da fartura para a
escassez.
Mas mesmo a filosofia escolástica nos locais mais apegados à
tradição cristã
aos poucos foi atenuando tal visão negativa. Carletti de
Clavasio, veneziano, em sua
“Summa Angelica”, do final do Século XV, mencionado por Douglas
Irwin (1998, p. 20),
afirmava que o comércio não é em si uma atividade perniciosa,
mas pode sê-lo dependendo
das circunstâncias e o motivo pelo qual é realizado.
Evoluindo mais no tempo, em 1557, nas suas “Relectiones
Theologicae”,
Francisco de Vitória, teorizando acerca do relacionamento entre
os espanhóis e os nativos
no novo mundo, defendeu que o comércio é um direito das nações,
e que o jus gentium
autorizava o comércio, desde que não houvesse danos físicos aos
indígenas, pelo que nem
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32
os príncipes nativos poderiam se escusar a comerciar seus
produtos nem os soberanos
espanhóis deveriam evitar tal atividade (1964, p. 151 –
153).
Era o ínicio de uma nova visão, que se consagrou com os
filósofos da chamada
Escola do Direito Natural, os primeiros a trazerem a ideia de
liberdade de comerciar como
uma projeção das liberdades naturais do ser humano. Francisco
Suárez, em seu “Tractatus
de Legibus ac deo Legislatore”, de 1612, propalava que todo o
comércio deveria ser livre,
como decorrência da lei dos povos, o jus gentium, assim como
qualquer violação ao livre
intercurso comercial deveria ser entendida como infração a esse
direito (1934, p. 2:347).
Alberico Gentili, por sua vez, no seu “De Iure Belli Libri
Tres”, de um pouco
antes, de 1598, chegava mesmo a entender justificável a guerra
contra os países que se
recusassem a comerciar (1933, p. 86).
Para outro dos grandes teóricos da época, Huig de Groot (Hugo
Grócio), no
“De Jure Praedae”, de 1604, a regra da liberdade de negociar foi
fortemente defendida
quando da sua condenação (1950, p. 218) à exclusão da República
das Sete Terras Baixas
Unidas, seu país, independente desde 1581, do comércio com as
Índias Ocidentais, por
parte do Rei de Portugal, na tentativa de preservar o seu
monopólio.
Tal monopólio só veio a ser quebrado com a expedição do
navegador holandês
Jacob van Neck, que retornou à Europa nos fins do ano de 1600,
literalmente abrindo o
caminho para a criação da Vereenigde Oost-Indische Compagnie, a
Companhia das Índias
Ocidentais, em 1602, diante dos extraordinários lucros obtidos.
Conta William Bernstein
(2008, p. 219) que essa expedição havia partido de Amsterdam, em
1º de março de 1598,
com vinte e dois navios, tendo chegado, com honras de herói,
apenas com catorze deles e
sem metade da tripulação original. Na ocasião, o capitão
afirmou, segundo Bernstein, que a
sua intenção “não é roubar ninguém em sua propriedade, mas
comerciar com justiça com
todas as nações estrangeiras”.
O entendimento de Hugo Grócio foi reforçado na sua maior obra,
“De Jure
Belli ac Pacis Libri Tres”, de 1625, embora, ao mesmo tempo em
que defendia que o
comércio de qualquer Estado não poderia ser restringido, pois a
oportunidade de comerciar
era um direito das nações, admitia a incidência de pequenos
encargos aduaneiros que
compensassem as despesas associadas com o comércio exterior,
como aquelas com a
manutenção dos faróis, ao mesmo tempo em que rejeitava
incidências que não se
relacionassem com a mercadoria negociada (1925, p. 199).
Do exame do pensamento de Hugo Grócio, mormente em comparação
com os
pensadores de matiz cristã da Alta Idade Média, pode-se inferir
o início de uma tendência
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que se consolidou na era mercantilista: a consideração de
aspectos econômicos em relevo,
em detrimento de indagações éticas ou relativas à moral (IRWIN,
1998, p. 25). Com isso,
não só se pode entender a aparição dos escritos dos ditos
mercantilistas, assim como,
embora ainda embrionariamente, a emergência de um relativo
pensamento analítico de raiz
econômica – o que vai surgir realmente apenas, segundo Douglas
Irwin (1998, p. 56 – 57),
com a obra de Henry Martyn, “Considerations upon the East India
Trade”, de 1701, na
qual retoma, com inacreditável rigor científico, o exame do
problema do comércio com as
Índias Ocidentais, sobre o qual já havia discorrido Hugo
Grócio.
Desde o fim do feudalismo, a terra deixava de ser a única fonte
de riqueza.
Assim, os burgueses, comerciantes e banqueiros, mediante a
acumulação de capitais
derivados do ressurgimento do comércio, dadas as condições de
segurança e tecnologia da
época, passaram a não mais terem uma preocupação com a
satisfação autárquica de
necessidades, no ideal medieval de desprendimento e de
moderação, para pensar a riqueza
como símbolo de poder. Assim, o financiamento dos exércitos
reais, em fase de
consolidação dos regimes absolutistas, como de resto a
necessidade de sustentação de toda
a estrutura monárquica, fez o comércio passar a ser estimulado e
financiado pelos Estados
nacionais. Os problemas econômicos passaram a ser examinados sob
a ótica de Estado
(AVELÃS NUNES, 2007, p. 290).
Nesse mesmo sentido, cabe relembrar que, nas palavras de Douglas
Irwin
(1998, p. 28), duas características do ambiente econômico
internacional de então passaram
a esculpir o pensamento mercantilista: a vasta expansão do
comércio internacional e a
exploração ultramarina, assim como a ascensão dos Estados-nações
como entidades
políticas. Em função da conjugação desses dois fatores, os
comerciantes passaram a ser
vistos como uma classe bem posicionada, apta a explorar o lucro
em proveito próprio e dos
respectivos países. Com isso, deixaram de ser párias sociais,
vistos com suspeição, como
ocupados em uma atividade econômica de má reputação, mas sim
como bem-sucedidos
cidadãos com grande potencial de colaboração para a riqueza
nacional.
Portanto, os pensadores acerca do comércio internacional
deixaram de ser os
filósofos ou os teóricos e passaram a ser homens de negócios,
comerciantes, ou
administradores públicos, que “discorrem sobre os problemas
concretos que se levantam
no mundo dos negócios ou no domínio da administração estadual”.
Seus trabalhos não
podem ser entendidos como construções teóricas ou especulativas,
mas sim programas de
ação inspirados pela diferente realidade de cada país (AVELÃS
NUNES, 2007, p. 292 -
293).
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34
Como se viu, o que se tem de comum na literatura mercantilista,
mais do que
um conjunto de ideias, foi um determinado arsenal de temas –
fundamentalmente, a
necessidade da regulação estatal do comércio exterior, com algum
ou alguns dos seguintes
objetivos em mente: a acumulação de tesouros ou de metais
preciosos, a promoção da
riqueza ou do bem-estar nacionais, o atingimento de uma balança
comercial favorável, a
maximização do emprego, a proteção da indústria nacional ou o
acréscimo do poder estatal
(IRWIN, 1998, p. 26).
Jacob Viner (1937, p. 59), a propósito, assinala que o que
caracteriza a
literatura mercantilista é o fato de que são tratados que,
parcial ou inteiramente, aberta ou
disfarçadamente, consistem em pedidos com o fim de satisfazer
interesses econômicos
específicos. Nesse sentido, não raramente os tratadistas
exageram na importância do
comércio internacional na formação da riqueza nacional (IRWIN,
1998, p. 29).
Assim é que, embora na Idade Moderna, dos Séculos XV ao XVIII,
o
mercantilismo fosse a política econômica prevalente na Europa,
as ideias externadas pelos
seus defensores variavam substancialmente conforme o país de
origem do autor.
Na Espanha predominou o que António Avelãs Nunes denominou
de
“bulionismo” (2007, p. 293): a preocupação com o entesouramento
e a acumulação
contínua de ouro e prata proveniente das colônias da América e
com sua conservação no
país, na convicção de que conseguiriam assim preservar a riqueza
e o poderio do estado
espanhol. Para tanto, Luiz Ortiz, em 1558, em suas obras
“Memorial al Rey para prohibir
las salidas de oro” e “Memorial al Rey para que no salga dinero
de estos reinos de
España”, apresentados a Felipe II, e Damián de Olivares, no
“Memorial para prohibir la
entrada de los géneros extranjeros”, apresentado, em 1621, a
Felipe III, defendem
políticas públicas intervencionistas com o fim de proibir a
saída do país do ouro e da prata
e de evitar a entrada de gêneros estrangeiros, fortalecendo a
balança comercial.
Essa política alcançou resultados desastrosos, no mesmo compasso
em que se
deu a derrocada da economia espanhola, tendo sido mesmo
tempestivamente combatida
pelo jesuíta Juan de Mariana, reputado como o maior dos
mercantilistas espanhóis por
Armando Herrerías (2005, p. 58). Em obra de 1609, “De Monetae
Mutacione Disputatio”,
Mariana propõe restrições aos gastos suntuários da coroa
espanhola, pleiteia a moralização
dos servidores públicos, e advoga que o melhor caminho para o
país obter ouro e prata
seria o desenvolvimento da agricultura e da indústria, traçando
a distinção entre valor
intrínseco e extrínseco da moeda. Explica assim, o fenômeno
inflacionário que assolara a
Espanha do Século XVI.
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35
Para se ter uma pálida noção do impacto das remessas de metais
preciosos na
economia da Europa dos Séculos XVI e XVII, basta perceber que,
segundo Francisco de
Magalhães Filho (1970, p. 235 – 236), calcula-se que, até 1500,
o valor total dos metais
preciosos em circulação ou entesourados na Europa alcançava
cerca de cinquenta milhões
de libras esterlinas, valor correspondente a toda a prata e todo
o ouro até essa data
produzidos na Europa desde o Império Romano. A produção da
Europa de então, anual,
era de apenas cem mil libras, às quais se somavam, desde o final
do Século XV, igual
produção vinda do litoral da Guiné, onde hoje fica a República
de Gana. A partir da
descoberta da América, a estimativa anual da produção americana
de metais preciosos
chegava a um milhão e trezentas mil libras esterlinas, situação
que perdurou, embora com
decréscimo na produção, durante todo o período colonial, até o
início do Século XIX.
Especialmente as grandes jazidas de prata no México e do Alto
Potosí, em território hoje
boliviano, mas escoado pelo Rio Paraguai, até o Rio da Prata, na
atual República
Argentina, produziram, por todo esse período, aproximadamente
duzentos e vinte e seis
milhões de libras esterlinas – ou seja, em três séculos, viu-se
sextuplicada a quantidade de
riqueza na Europa em relação a toda a anterior história da
humanidade.
Com isso, diante do aumento da quantidade de moeda em
circulação, ainda
lastreada em metais preciosos, e sem o correspondente aumento da
produção, gerou-se
inflação, o aumento generalizados dos preços, principalmente
na
