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CENTRO UNIVERSITÁRIO UNIFACVEST
CURSO DE DIREITO
GUSTAVO FELIPE PEROSA
O SEGURADO ESPECIAL FRENTE À EVOLUÇÃO DO SISTEMA DE
SEGURIDADE SOCIAL E O SUBSISTEMA DA PREVIDÊNCIA RURAL
LAGES
2018
1
GUSTAVO FELIPE PEROSA
O SEGURADO ESPECIAL FRENTE À EVOLUÇÃO DO SISTEMA DE
SEGURIDADE SOCIAL E O SUBSISTEMA DA PREVIDÊNCIA RURAL
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Centro
Universitário UNIFACVEST como parte dos requisitos
para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Prof. Me. Felipe Boeck Fert
LAGES
2018
2
GUSTAVO FELIPE PEROSA
O SEGURADO ESPECIAL FRENTE À EVOLUÇÃO DO SISTEMA DE
SEGURIDADE SOCIAL E O SUBSISTEMA DA PREVIDÊNCIA RURAL
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Centro
Universitário UNIFACVEST como parte dos requisitos
para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Prof. Me. Felipe Boeck Fert
Lages, _______/_______/2018. Nota _______________
Prof. Me. Felipe Boeck Fert
________________________________________________________________
Coordenadora do Curso de Direito Profª. Ma. Caroline Ribeiro Bianchini
LAGES
2018
3
AGRADECIMENTOS
A Deus, pelo dom da vida, pelo refúgio nos momentos de dificuldade.
À minha tia Cyntia, por ter me ensinado as primeiras letras do alfabeto e por todos os
bons momentos que passamos juntos. Por, juntamente à Mayara, não ter desistido da “difícil
tarefa” de permanecer longas tardes em minha companhia na pré-escola, meu sincero
obrigado.
À minha mãe, Débora, por inúmeras vezes colocar minhas necessidades à frente das
suas.
À minha “vó-mãe”, Alvina, por sempre me incentivar a prosseguir nos estudos e a me
ensinar o valor da honestidade e do trabalho.
Ao meu pai, Abigail, e meu avó, Evandel, pela infindável parceria.
Aos professores do Centro Universitário UNIFACVEST, pois “se vi mais longe, foi
por estar de pé sobre os ombros de gigantes (Isaac Newton)”.
Ao meu orientador, Felipe Boeck Fert, pela presteza em aceitar o encargo e pelo
auxílio no desenvolvimento deste trabalho.
Aos magistrados, servidores e estagiários da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de
Lages, por me inserirem no estudo do direito previdenciário.
Ao Jourdan, pelos “auxílios-metodológicos”.
A todos os amigos e familiares que torcem por mim, muito obrigado.
4
O SEGURADO ESPECIAL FRENTE À EVOLUÇÃO DO SISTEMA DE
SEGURIDADE SOCIAL E O SUBSISTEMA DA PREVIDÊNCIA RURAL
Gustavo Felipe Perosa1
Felipe Boeck Fert2
RESUMO
O presente trabalho de conclusão de curso aborda a temática do segurado especial, espécie de
segurado do Regime Geral de Previdência Social, no âmbito da unificação das previdências
urbana e rural trazida pela Constituição Federal de 1988. A relevância do problema de
pesquisa encontra-se na recorrente flexibilização do Judiciário nas lides que envolvem
segurados especiais, principalmente no tocante ao enquadramento dos rurícolas nessa espécie
de segurado obrigatório, dando ensejo a questionamentos acerca da natureza dos benefícios a
que se titularizam, se previdenciários ou assistenciais. Para possibilitar o desenvolvimento do
presente, utilizou-se da pesquisa documental e bibliográfica, considerando a hipótese de que
os segurados especiais possuem tratamento diferenciado no momento de contribuir com a
Previdência, ou de acessá-la, no pleito de um benefício. Em decorrência das peculiaridades
que esta espécie de segurado obrigatório possui, percebeu-se que determinados princípios
previdenciários, como o da contributividade, restam mitigados quando aplicados aos
segurados especiais. Observou-se que a clientela rural tende a apresentar resultados
deficitários ao Regime Geral de Previdência Social, diante da incapacidade de
autofinanciamento. Ainda, que os rurícolas tiveram tardia inserção no sistema previdenciário
brasileiro. Por fim, constatou-se que a temática diverge opiniões entre estudiosos do direito da
seguridade social. Enquanto uns sustentam que a inclusão dos segurados especiais, dotados de
garantias contributivas mais brandas, num sistema que visa o equilíbrio financeiro e atuarial,
não pode ser fator exclusivo, ao passo que a Constituição concebeu a Seguridade Social como
forma de distribuição de renda, outros afirmam que a unificação das previdências gerou um
subsistema de previdência rural, que onera os segurados urbanos. Assim, busca-se demonstrar
que a temática ainda não é pacífica, tanto é que o Supremo Tribunal Federal discute
1 Acadêmico do Curso de Direito, 10ª fase, do Centro Universitário UNIFACVEST
2 Prof. Mestre em Educação, do corpo docente do Centro Universitário UNIFACVEST
5
atualmente, em sede de Recurso Extraordinário (Tema 723), a legalidade das contribuições a
serem vertidas pelo rurícola segurado especial.
Palavras-chave: Previdência Social. Segurado Especial. Contributividade. Assistencialismo.
6
EL ASEGURADO ESPECIAL DELANTE LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL Y EL SUBSISTEMA DE LA PREVISIÓN RURAL
Gustavo Felipe Perosa3
Felipe Boeck Fert4
El presente trabajo de conclusión de curso aborda la temática del asegurado especial, especie
de asegurado del Régimen General de Previsión Social, en el marco de la unificación de la
seguridad urbana y rural traída por la Constitución Federal de 1988. La relevancia del
problema de investigación se encuentra en la recurrente flexibilización del Poder Judicial en
las lides que rodean a asegurados especiales, principalmente en lo que se refiere al
encuadramiento de los rurícolas en esa especie de asegurado obligatorio, permitiendo
preguntas sobre la naturaleza de los beneficios a que se titulan, si previsionales o
asistenciales. Para posibilitar el desarrollo del presente, se utilizó la investigación documental
y bibliográfica, considerando la hipótesis de que los asegurados especiales tienen tratamiento
diferenciado en el momento de contribuir con la Seguridad, o de acceder a ella en la solicitud
de un beneficio. En consecuencia de las peculiaridades que esta especie de asegurado
obligatorio posee, se percibió que determinados principios de la seguridad social, cómo el de
la contributividad, quedan mitigados cuando se aplican a los asegurados especiales. Se
observó que la clientela rural tiende a presentar resultados deficitarios al Régimen General de
Previsión Social, ante la incapacidad de autofinanciación. Además, que los rurícolas tuvieron
tardía inserción en el sistema previsional brasileño. Por último, se constató que la temática
diverge opiniones entre estudiosos del derecho de la seguridad social. Mientras unos sostienen
que la inclusión de los asegurados especiales, dotados de garantías contributivas más blandas,
en un sistema que busca el equilibrio financiero y actuarial, no puede ser un factor exclusivo,
mientras que la Constitución concibió la Seguridad Social cómo forma de distribución de
renta, otros afirman que la unificación de las previsiones generó un subsistema de previsión
rural, que onera a los asegurados urbanos. Así, se pretende demostrar que la temática aún no
es pacífica, tanto es que el Supremo Tribunal Federal discute actualmente, en la sede de
Recurso Extraordinario (Tema 723), la legalidad de las contribuiciones a ser pagadas por el
granjero asegurado especial.
3 Académico del Curso de Derecho, 10ª fase, del Centro Universitario UNIFACVEST
4 Prof. Maestro en Educación, del cuerpo docente del Centro Universitario UNIFACVEST.
7
Palabras clave: Previsión Social. Asegurado Especial. Contributividad. Asistencialismo.
8
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte
ideológico conferido ao presente trabalho, isentando o Centro Universitário UNIFACVEST, a
coordenação do curso de Direito, o orientador do trabalho e demais membros da banca
examinadora de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Lages, 04 de dezembro de 2018
____________________________________
GUSTAVO FELIPE PEROSA
9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CAP’s – Caixas de Aposentadoria e Pensão
CEME – Central de Medicamentos
CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas
CNS – Conselho Nacional de Saúde
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CNPS – Conselho Nacional de Previdência Social
CRAS - Centros de Referência em Assistência Social
CREAS - Centros de Referência Especializado em Assistência Social
DATAPREV – Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social
DOU – Diário Oficial da União
FUNABEM – Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
FUNRURAL – Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
IAP’s - Institutos de Aposentadoria e Pensão
IAPAS - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social
IAPB - Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários
IAPC - Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Comerciários
IAPI - Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários
IAPM - Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos
IAPTEC - Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Trabalhadores em Transporte e Carga
INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INPC - Índice Nacional de Preços ao Consumidor
INPS - Instituto Nacional de Previdência Social
INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LBA – Legião Brasileira de Assistência
LC – Lei Complementar
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
LOPS – Lei Orgânica da Previdência Social
MONGERAL - Montepio Geral dos Servidores do Estado
PRORURAL - Programa de Assistência ao Trabalhador Rural
RBPS - Regulamento dos Benefícios da Previdência Social
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RCPS - Regulamento de Custeio da Previdência Social
REX – Recurso Extraordinário
RGPS – Regime Geral de Previdência Social
SAT – Seguro Acidente do Trabalho
SENAR – Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
SINPAS - Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
SUS – Sistema Único de Saúde
TNU – Turma Nacional de Uniformização
TRF-4 – Tribunal Regional Federal da 4ª Região
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 13
2 A ORIGEM HISTÓRICA DA SEGURIDADE SOCIAL ............................................... 15
2.1 Proteção Social vs. Seguridade Social ................................................................................ 15
2.2 Evolução Histórica e Legislativa da Seguridade Social no Brasil...................................... 18
2.3 O Rurícola Frente à Evolução do Sistema Previdenciário Brasileiro ................................. 21
3 A TRIPARTIÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL E SEUS PRINCÍPIOS
NORTEADORES ................................................................................................................... 25
3.1 O Sistema Tripartido da Seguridade Social ........................................................................ 25
3.2 Princípios Constitucionais da Seguridade Social ............................................................... 29
3.2.1 Universalidade da Cobertura e do Atendimento ............................................................. 29
3.2.2 Uniformidade e Equivalência dos Benefícios e Serviços às Populações Urbanas e
Rurais ........................................................................................................................................ 30
3.2.3 Seletividade e Distributividade na Prestação dos Benefícios e Serviços ........................ 31
3.2.4 Irredutibilidade do Valor dos Benefícios......................................................................... 32
3.2.5 Equidade na Forma de Participação e Custeio ................................................................ 32
3.2.6 Diversidade da Base de Financiamento ........................................................................... 33
3.2.7 Caráter Democrático e Descentralizado da Administração ............................................. 34
3.3 Princípios Basilares da Previdência Social ......................................................................... 35
3.3.1 Filiação Obrigatória ......................................................................................................... 35
3.3.2 Contributividade .............................................................................................................. 36
3.3.3 Equilíbrio Financeiro e Atuarial ...................................................................................... 36
4 O SEGURADO ESPECIAL COMO BENEFICIÁRIO DA SEGURIDADE E SUA
PARTICIPAÇÃO NO CUSTEIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL ..................................... 38
4.1 Beneficiários do Regime Geral de Previdência Social ....................................................... 38
4.2 Segurado Especial, Enquadramento e Interpretação Jurisprudencial ................................. 41
4.3 Segurado Especial: Contribuinte ou Titular de Benefício Assistencial? ............................ 45
5 CONCLUSÃO ...................................................................................................................... 51
12
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 53
13
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho de conclusão de curso aborda a temática do segurado especial
frente ao Regime Geral de Previdência Social. A pesquisa resta delimitada à inclusão dos
trabalhadores rurais no sistema de seguridade adotado pelo Brasil e às características que
circundam a classe dos segurados especiais, trazendo, ainda, considerações acerca da natureza
jurídica dos benefícios que lhes são assegurados, se propriamente previdenciários ou
assistenciais.
Justifica-se como necessária a investigação do autêntico propósito do Constituinte de
1988 ao incluir a previdência rural no Regime Geral, já que a doutrina aponta que esta
inclusão gerou uma subespécie previdenciária, a qual, por vezes, confunde-se com uma
política assistencialista. Logo, mostra-se relevante a presente temática, notadamente no atual
momento, em que se discute o déficit previdenciário.
Verifica-se a problemática de pesquisa ao cotejarmos a expressa definição legal dos
critérios da contribuição previdenciária a ser vertida pelos segurados especiais, esboçada
desde o texto constitucional, com a frequente flexibilização exercida pelo Judiciário nas lides
que envolvem esta espécie de segurado. Daí pergunta-se, “os benefícios a que se titularizam
os segurados especiais possuem natureza previdenciária ou assistencial?”.
O segurado especial, classe de segurado obrigatório do Regime Geral de Previdência
Social, possui tratamento diferenciado se cotejado aos demais contribuintes da Previdência,
seja no momento de recolher suas contribuições com alíquotas menores e base de cálculo
específica, seja no momento de pleitear um benefício previdenciário.
Objetiva-se, em linhas gerais, apresentar as características que norteiam o
enquadramento dos trabalhadores nessa espécie, pautado inicialmente na norma, confrontada
à interpretação dada pela doutrina e jurisprudência. Objetiva-se, ainda, especificamente,
contextualizar a evolução histórico-legislativa da inclusão previdenciária dos trabalhadores
rurais, expor os princípios basilares da previdência social brasileira, conceituar segurado
especial, demonstrar a forma com que estes segurados participam no custeio da previdência,
e, assente em publicações acadêmicas, trazer a lume considerações acerca da natureza dos
benefícios a que fazem direito.
A metodologia utilizada foi a dedutiva, partindo de uma premissa geral, isto é, das
disposições legais que embasam a temática, para premissas específicas, relativizadoras da
norma, obtendo-se hipóteses por dedução. As fontes de pesquisa foram documental: leis,
jurisprudência, informes do Governo Federal, e bibliográfica: livros, artigos e periódicos.
14
O presente trabalho encontra-se organizado em três capítulos. O capítulo primeiro traz
o histórico do protecionismo social, no Brasil e no mundo, buscando a compreensão do
conceito de seguridade no âmbito estatal. Também, a questão do trabalhador rural diante da
evolução da legislação previdenciária brasileira.
O segundo capítulo expõe o sistema tripartido da seguridade social e os princípios que
a norteiam, com destaque no campo previdenciário. Por fim, o terceiro capítulo trata dos
beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, com enfoque no segurado especial,
confrontando sua definição legal com a interpretação doutrinária e jurisprudencial, inclusive,
no tocante à natureza dos benefícios que lhes são assegurados.
15
2 A ORIGEM HISTÓRICA DA SEGURIDADE SOCIAL
O presente capítulo objetiva apresentar, sucintamente, o histórico do protecionismo
social, inicialmente no âmbito global, cotejado ao seu surgimento e desenvolvimento no
Brasil. Outrossim, busca trazer a compreensão de que a ideia de proteção social é precedente
ao conceito de seguridade no âmbito estatal. Ainda, no subtítulo final, aborda-se a situação do
trabalhador rural diante da evolução da legislação previdenciária brasileira.
2.1 Proteção Social vs. Seguridade Social
Introdutoriamente é necessário que se compreenda o contexto histórico generante da
ideia de proteção social, concebida precedentemente ao atual conceito de seguridade.
Proteção social pode ser definida como o “conjunto de medidas de caráter social
destinadas a atender certas necessidades individuais; mais especificamente, às necessidades
individuais que, não atendidas, repercutem sobre os demais indivíduos e, em última análise,
sobre a sociedade” (LEITE, 1978, p. 16 apud CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 05). Ou seja, a
proteção social não é apenas um conceito jurídico, mas uma práxis.
A gênese desta ideia encontra estrita relação com a proteção familiar, isto é, aquela
exercida pelo pequeno grupo social, formado por pais e descendentes (LOPES JÚNIOR,
2011, pp. 34-35).
Em ligeira retrospectiva, Castro e Lazzari (2017, p. 03) lembram-nos que a exemplo
da Antiguidade Clássica, o trabalho, em seu sentido literal, era visto como ocupação abjeta,
destinada àqueles que não possuíam prestígio social, tais como servos e escravos, a fim de que
se garantisse o ócio aos filósofos e pensadores. Por tal razão, não se pode afirmar que a ideia
proteção social tenha surgido em função do trabalho, como uma garantia ao trabalhador.
Santos (2013, p. 33), considera a assistência pública, fundada na caridade, em especial
pela Igreja, como a primeira etapa do protecionismo social externo, isto é, aquele exercido
além do âmbito familiar. Contudo, doutrina diversa salienta que já no Império Romano havia
certa preocupação com o sustento dos seus soldados após a aposentadoria. Nesse sentido
Martins (2011, p. 03) destaca que “o exército romano guardava duas partes de cada sete do
salário do soldado. Quando ele se aposentava, recebia as economias junto com um pedaço de
terra”.
Na Idade Feudal se estabeleceu uma aproximação maior dos trabalhadores, “a ponto
de surgirem as denominadas corporações de ofício, nas quais se firmavam contratos de
16
locação de serviços em subordinação ao ‘mestre’ da corporação” (CASTRO; LAZZARI,
2017, p. 04). Mas, há de se destacar que somente com o Estado Moderno, mais precisamente a
partir da Revolução Industrial, que se justapôs a ideia de salário como retribuição ao trabalho.
Após a Idade Média, em 1601, a Inglaterra editou a Poor Relief Act5, a qual instituía
contribuição obrigatória para fins sociais, uma espécie de “imposto de caridade, que seria
pago por todos os ocupantes e usuários de terras” (MARTINS, 2011, p. 04).
Posteriormente à Poor Relief Act, conforme recorda Martins (2011, pp. 04-06), se
observa também em outras nações atos relacionados ao protecionismo social, como a
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão da Constituição Francesa de 1793, a série
de seguros trabalhistas instituídos por Otto Von Bismarck na Alemanha, no século XIX, e,
principalmente, a partir do século XX, quando diversos Estados editaram em suas Cartas
Magnas direitos relacionados à seguridade.
Ibrahim (2011, p. 03) ressalta que a sociedade industrial dizimou a classe trabalhadora
em razão dos acidentes de trabalho, da vulnerabilidade da mão de obra infantil, do alcoolismo,
entre outros, propiciando uma forte insegurança econômica. Este fenômeno pode ser
facilmente visualizado, pois ao passo que os trabalhadores dependiam exclusivamente de seus
salários, sem qualquer amparo estatal, vigendo a ideia de um Estado mínimo, quase
inexistente, no momento em que perdiam a capacidade de serventia, a escassez de mão de
obra gerava a paralisação da produção. Outrossim, não havendo salário, também não havia
mercado.
Não obstante, a doutrina reconhece como importante marco da assunção do
protecionismo social o pós Primeira Guerra Mundial, quando nações europeias, em vista da
situação calamitosa em que se encontravam, atentaram-se aos direitos sociais de seus
cidadãos, caracterizando uma contraposição ao Estado Liberal, que imperava até o século
XIX. Surge então um Estado mais “democrático, intervencionista, preocupado com as
mazelas sociais originadas no liberalismo econômico” (LEITÃO; MEIRINHO, 2015, p. 31).
Todavia, a seguridade social pode ser contemporaneamente entendida como uma rede
protetiva, composta pelo Estado e pelos particulares, de mútua cooperação, a fim de
“estabelecer ações para o sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus
dependentes, providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida digna” (IBRAHIM,
2011, p. 05).
5 Tradução livre: Lei de Amparo aos Pobres
17
Nesse contexto é que Leitão e Meirinho (2015, pp. 31-32) consideram como origem da
seguridade social o Plano Beveridge, criado na Inglaterra em 1942, pelo barão Willian
Beveridge. Este Plano atribuía ao Estado as ações relacionadas à promoção de saúde,
assistência social e previdência, visando alcançar todos os cidadãos, ou seja, almejava uma
proteção universal, mantida através de um financiamento coletivo, pela arrecadação de
impostos, diferindo-se, portanto, do Sistema Bismarckiano, do estadista alemão Otto Von
Bismarck, que oferecia uma proteção limitada, financiada apenas pelos trabalhadores e
empresários, numa espécie contraprestativa.
Após a Segunda Guerra Mundial, no Estado Contemporâneo, passaram a coexistir dois
modelos de proteção social, baseados nos sistemas Bismarckiano e Beveridgeano.
Respectivamente, o primeiro funcionando como um seguro social e o segundo objetivando a
redução das desigualdades sociais (CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 15).
Ainda neste liame histórico, vislumbra-se na Declaração Universal dos Direitos do
Homem a preocupação com a instituição estatal da chamada seguridade social:
Artigo XXII - Todo ser humano, como membro da sociedade, tem direito à
segurança social, à realização pelo esforço nacional, pela cooperação internacional e
de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos,
sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua
personalidade. (ONU, 1948, Declaração Universal dos Direitos Humanos. s.p.).
Logo após, em 1952, a Organização Internacional do Trabalho – OIT, na Convenção
de nº. 102, inclusive ratificada pelo Brasil, pelo Decreto-Legislativo nº 269/08, definiu
seguridade social como:
[...] a proteção que a sociedade oferece aos seus membros mediante uma série de
medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que, de outra forma,
derivam do desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência, como
consequência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade
profissional, desemprego, invalidez, velhice e também a proteção em forma de
assistência pública e ajuda às famílias com filhos (IBRAHIM, 2011, p. 07).
Este breve apanhado histórico nos permite perceber e concluir, como Ibrahim (2011,
p. 04), que “a seguridade social, aliada às ações de natureza voluntária da sociedade, compõe
o mecanismo mais completo na realização da proteção social, no Brasil e no mundo”, razão
pela qual todos os Estados de Direito devem eleger algum modelo de seguridade, seja ele
mais próximo ao Welfare State6, seja de um Estado menos intervencionista, a fim de que
direitos sociais básicos sejam garantidos aos seus cidadãos.
6 Tradução Livre: Estado de Bem-Estar Social
18
2.2 Evolução Histórica e Legislativa da Seguridade Social no Brasil
De acordo com Ibrahim (2011, p. 54) “a evolução da proteção social no Brasil seguiu
a mesma lógica do plano internacional: origem privada e voluntária, formação dos primeiros
planos mutualistas e a intervenção cada vez maior do Estado”. Isto é, o Brasil não inovou no
campo da seguridade, mas, como se perceberá a seguir, adaptou o modelo inglês.
Retroagindo ao Brasil Colônia, encontramos um plano de pensão destinado aos
empregados da Santa Casa de Santos, criado por Braz Cubas, em 1543. Também o Decreto de
01/10/1821, de Dom Pedro de Alcântara, que instituía a concessão de aposentadoria aos
mestres e professores após 30 (trinta) anos de serviço, assegurando, ainda, um abono de ¼ dos
rendimentos a quem continuasse trabalhando (MARTINS, 2011, p. 06).
No Brasil Imperial, vislumbra-se um movimento mutualista, originador do Montepio
Geral dos Servidores do Estado – MONGERAL, com ingresso franqueado a todos e sem fins
lucrativos (IBRAHIM, 2011, p. 54).
Martins (2011, p. 07) define o mutualismo como o “sistema por meio do qual várias
pessoas se associam e vão se cotizando para a cobertura de certos riscos, mediante a
participação dos encargos com todo o grupo”. Pode-se afirmar que aqui nasce a ideia de
solidariedade do sistema previdenciário.
A Constituição Imperial de 1824 previa, em seu artigo 179, inciso XXXI, os chamados
socorros públicos que, segundo Kertzman (2011, p. 40), configuram o primeiro ato securitário
do constitucionalismo brasileiro.
Ibrahim (2011, p. 55) ressalta que a Constituição de 1891 foi a primeira a conter a
expressão aposentadoria, de concessão destinada aos funcionários públicos, nos casos de
invalidez.
Determinou que a “aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em
caso de invalidez no serviço da Nação” (art. 75). Na verdade o benefício era
realmente dado, pois não havia nenhuma fonte de contribuição para o financiamento
de tal valor. Seria uma espécie de compensação. [...] Nas Disposições Transitórias
estipulava-se ao Imperador Dom Pedro uma pensão, a contar de 15 de novembro de
1889, durante toda sua vida, que seria fixada pelo Congresso Ordinário (art. 7º).
(MARTINS, 2011, p. 07).
No interregno entre a Constituição de 1891 e a Constituição de 1934 destacam-se
diversos diplomas legais destinados à salvaguarda de direitos previdenciários e acidentários
de determinadas categorias, a exemplo da Lei nº 217, de 29/11/1892, que disciplinou sobre a
aposentadoria por invalidez e a pensão por morte dos marinheiros do Rio de Janeiro,
benefícios pagos pelo Estado, sem vínculo contraprestativo; a Lei nº 3.724, de 15/01/1919,
19
que tratava do pagamento de indenização por acidentes de trabalho, por parte dos
empregadores, criando, também, uma espécie de seguro-acidente, vinculado à empresa e,
principalmente, o Decreto nº 4.682, de 24/01/1923.
A Lei Eloy Chaves (Decreto nº 4.682, de 24-1-1923) foi a primeira norma a instituir
no Brasil a previdência social, com a criação de Caixas de Aposentadorias e Pensões
para os ferroviários, de nível nacional. Tal fato ocorreu em razão das manifestações
gerais dos trabalhadores da época e da necessidade de apaziguar um setor estratégico
e importante da mão de obra daquele tempo. Previa os benefícios de aposentadoria
por invalidez, ordinária (equivalente à aposentadoria por tempo de contribuição),
pensão por morte e assistência médica (MARTINS, 2011 pp. 07-08).
No decorrer da década de 20, o sistema de Caixas de Aposentadoria e Pensão – CAP’s
tomou vulto, passando a contemplar diversas outras empresas, de diferentes ramos, como a
CAP’s dos marítimos e dos portuários, dos telegráficos e radiotelegráficos. Castro e Lazzari
comparam este modelo ao Bismarckiano:
De regra, o modelo contemplado na Lei Eloy Chaves se assemelha ao modelo
alemão de 1883, em que se identificam três características fundamentais: (a) a
obrigatoriedade de participação dos trabalhadores no sistema, sem a qual não seria
atingido o fim para o qual foi criado, pois mantida a facultatividade, seria mera
alternativa ao seguro privado; (b) a contribuição para o sistema, devida pelo
trabalhador, bem como pelo empregador, ficando o Estado como responsável pela
regulamentação e supervisão do sistema; e (c) por fim, um rol de prestações
definidas em lei, tendentes a proteger o trabalhador em situações de incapacidade
temporária, ou em caso de morte do mesmo, assegurando-lhe a subsistência.
(NETTO, 2002, p. 36 apud CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 40).
Este diploma legal é conhecido como o marco inicial da previdência social brasileira,
tanto que atualmente o Instituto Nacional da Seguridade Social – INSS comemora, em alusão
à Lei Eloy Chaves, o aniversário da previdência em 24 de janeiro.
No início da Era Vargas (1930-1945) foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e
Comércio, responsável pela união das CAP’s em função da categoria profissional, sob o
comando do Ministro Lindolfo Collor. Nasciam então os Institutos de Aposentadoria e Pensão
- IAP’s. Sob esta ótica, em 1933 foi criado o Instituto de Aposentadoria e Pensão dos
Marítimos – IAPM; em 1934 o dos Comerciários – IAPC e dos Bancários – IAPB; em 1936 o
dos Industriários – IAPI; em 1938 o dos Empregados em Transporte e Carga – IAPTEC.
(KERTZMAN, 2011, p. 41).
Importante lembrar que nesta década foram promulgadas duas Cartas Magnas, a
Constituição Brasileira de 1934, pioneira no estabelecimento da forma tríplice de custeio
previdenciário, mediante contribuição do Governo, dos empregadores e empregados, e a
Constituição de 1937 que não trouxe grandes novidades, a não ser a utilização da terminologia
“seguro social”.
A Constituição de 1946 foi a primeira a utilizar a expressão “previdência social”,
substituindo a expressão “seguro social”. Sob sua égide, a Lei nº 3.807, de
26/8/1960, unificou toda a legislação securitária e ficou conhecida como a Lei
20
Orgânica da Previdência Social – LOPS. Na verdade, a unificação da legislação foi
um passo premeditado no sentido da unificação dos institutos. Essa tarefa ficaria
sensivelmente facilitada, se todos se submetessem a um mesmo regime jurídico.
(IBRAHIM, 2011, p. 58).
Segundo Ibrahim (2011, pp. 58-59), a manutenção de diversos IAP’s gerava desgastes
elevados, considerando que os trabalhadores frequentemente mudavam de categoria
laborativa, deixando de recolher ao Instituto anterior e, consequentemente, ocasionando um
desequilíbrio financeiro. Assim, o processo de unificação das IAP’s mostrava-se cada vez
mais razoável, sendo, portanto, através do Decreto – Lei nº 72, de 21/11/1966, criado o
Instituto Nacional de Previdência Social – INPS. Tratava-se, pois, da consolidação da
Previdência Urbana.
No ano posterior ao Decreto, em 1967, foi outorgada nova Constituição, a qual previa,
pela primeira vez, o seguro-desemprego, sem maiores alterações no regramento
previdenciário.
Ainda em 1967, o Seguro de Acidentes de Trabalho foi incorporado à Previdência
Social pela Lei n. 5.316, de 14 de setembro, embora sua disciplina legal não
estivesse incluída no mesmo diploma que os demais benefícios. Assim, deixava de
ser realizado com instituições privadas para ser feito exclusivamente por meio de
contribuições vertidas ao caixa único do regime geral previdenciário. (CASTRO;
LAZZARI, 2017, p. 43).
Até este momento estavam excluídos do sistema previdenciário os trabalhadores rurais
e os empregados domésticos, que só passaram a integrá-lo, respectivamente, a partir da
criação do FUNRURAL, pela Lei Complementar 11/71, que dispunha sobre o Programa de
Assistência ao Trabalhador Rural – PRORURAL, e pela Lei 5.859/72, que tratou dos direitos
do empregado doméstico.
Em 1977 o Governo Federal instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência
Social – SINPAS, que distribuiu em autarquias a responsabilidade pela previdência,
assistência social e médica, bem como, a gestão de atividades relacionadas ao Ministério da
Previdência e Assistência Social.
Foram criados o IAPAS – Instituto de Administração Financeira da Previdência e
Assistência Social (para arrecadação e fiscalização das contribuições) e o INAMPS
– Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (para atendimentos
dos segurados e dependentes, na área de saúde), mantendo-se o INPS (para
pagamento e manutenção dos benefícios previdenciários), a LBA (para o
atendimento a idosos e gestantes carentes), a FUNABEM (para atendimento a
menores carentes), a CEME (para a fabricação de medicamentos a baixo custo) e a
DATAPREV (para o controle dos dados do sistema), todos fazendo parte do
SINPAS. (CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 44).
Ainda na vigência da Constituição de 1967, podemos citar, como relembra Martins
(2011, p. 16), a edição do Decreto nº 83.080, de 24/01/1979, que aprovou o Regulamento dos
Benefícios da Previdência Social – RBPS e o do Decreto nº 83.081, na mesma data, que
21
expediu o Regulamento de Custeio da Previdência Social – RCPS, bem como a Emenda
Constitucional nº 18, de junho de 1981, que outorgou aos docentes o direito à aposentadoria
com proventos integrais, se exercido exclusivamente o magistério por 25 (vinte e cinco) anos
para mulheres e 30 (trinta) anos para homens.
Mas é com a promulgação da Constituição Federal de 05 de outubro de 1988 que se
visualiza um avanço no conceito de seguridade social, notadamente no campo da Assistência
Social, tanto é que estabeleceu dentre os objetivos da República a erradicação da pobreza e da
marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais (CF/88, art. 3º, III). Por esta
razão é que autores como Ibrahim (2011, p. 61) atribuem-na o status de “marca evidente do
Estado de bem-estar social”.
A Constituição de 1988 tratou simultaneamente das três atividades da seguridade,
quais sejam a saúde, a assistência social e a previdência social, disciplinando as
particularidades atinentes à forma de custeio e atingimento de beneficiários em cada um dos
ramos.
Em 1990, a Lei nº 8.029/90 criou o Instituto Nacional da Seguridade Social – INSS,
autarquia federal, fundindo o INPS com o IAPAS, ou seja, este Instituto ficou responsável
pela administração dos benefícios previdenciários e pelo respectivo custeio, através da
fiscalização e cobrança das contribuições sociais. Logo, o antigo SINPAS foi extinto,
juntamente com sua subdivisão autárquica. Atualmente, o Ministério da Previdência Social foi
desmembrado pelo Governo Temer (Lei nº 13.341/16), sendo a DATAPREV e o INSS
transmitidos aos cuidados do Ministério da Fazenda.
No ano seguinte à criação do INSS, em 24/07/1991, foram sancionadas as Leis nº
8.212/91 e 8.213/91. A primeira dispondo acerca do Plano de Custeio e Organização da
Seguridade Social e a segunda acerca do Plano de Benefícios, revogando totalmente a Lei
Orgânica da Previdência Social – LOPS.
Após esta reestruturação da seguridade, foram criadas diversas normas reguladoras,
destacando-se a Lei nº 8.742/93, Lei Orgânica da Assistência Social e o Decreto nº. 3.048/99,
que aprovou o Regulamento da Previdência Social. Não obstante, já vigesse a Lei Orgânica da
Saúde (Lei nº 8.080/90).
2.3 O Rurícola Frente à Evolução do Sistema Previdenciário Brasileiro
Para que se possa compreender o processo histórico da agricultura no Brasil é
importante que se faça uma retrospectiva ao período colonizatório. Isso porque, num primeiro
22
momento o extrativismo era a principal atividade desenvolvida, sendo a agricultura uma
hipótese aventada somente quando a Metrópole (Portugal) sentiu a necessidade de povoar a
Colônia (Brasil), a fim de evitar invasões estrangeiras.
Silvio Marques Garcia (2013, p. 78) observa que a política de distribuição de terras
por sesmarias originou o conceito de latifúndio, demonstrando um caráter discriminatório em
relação aos antecessores habitantes da terra (indígenas), já que as áreas eram doadas a
apadrinhados da Coroa Portuguesa.
As sesmarias eram doações de terras feitas pela Coroa portuguesa aos seus agentes e
colonos no processo de "ocupação" da América portuguesa. O Instituto das
Sesmarias foi a política de colonização posta em prática na América portuguesa no
reinado de D. João III, momento de criação das capitanias hereditárias. Os
donatários ficavam encarregados de repartirem as terras entre os moradores no
regime de sesmarias. (SILVA, 2013, s.p).
Como na época a mão de obra era sobretudo escravagista, incumbia aos negros o
dever de cultivar as terras de seus patrões. Havia dois modelos de agricultura surgindo
juntamente ao povoamento da Colônia, a chamada grande lavoura, que contemplava o cultivo
do açúcar, do algodão e outros gêneros destinados ao comércio exterior, e a agricultura de
subsistência, destinada à manutenção da população do país (PRADO JÚNIOR, 1999, pp. 142-
158 apud GARCIA, 2013, p. 79).
Nesse primeiro momento histórico evidencia-se um afastamento dos trabalhadores
livres (escravos libertos, índios, imigrantes etc.) da propriedade das terras, pois não detinham
meios financeiros de adquiri-las. Contudo, em razão do alastramento das fronteiras da
continental terra descoberta, aos poucos foi se mostrando impossível frear o avanço
possessório.
Para evitar a posse dos trabalhadores livres sobre regiões não ocupadas, a Lei de
Terras definiu as terras devolutas como propriedade do Estado. Nessa época, teve
início na Fazenda Ibicaba, em Limeira/SP, um experimento privado de colonização,
conduzido pelo senador Vergueiro, utilizando colonos suíços, que de certa forma
eram mantidos cativos, em razão do investimento dispendido pelo fazendeiro. Foi
mantido um sistema de parceria pelo qual metade do produto líquido cabia ao
fazendeiro e a outra metade ao colono. Ao parceiro colono, entretanto, eram
impostas diversas despesas, dentre elas os gastos de viagem dele e de sua família,
bem como a sua manutenção até os primeiros resultados da lavoura. (MARTINS,
1982, p. 64 apud GARCIA, 2013, p. 84).
Verifica-se, então, que desde a colonização houve um favorecimento a determinados
grupos no tocante à distribuição das terras e mesmo após a abolição da escravatura preservou-
se o modelo econômico dos latifúndios agrícolas, todavia, lavrados pelos colonos.
Em 1850, Dom Pedro II decretou a Lei nº 601/1850, conhecida como Lei de Terras,
que disciplinou sobre a aquisição das terras devolutas, exclusivamente a título oneroso (art.
1º). Ou seja, apesar de não tratar especificamente sobre a remarcação do território,
23
paulatinamente pequenas propriedades passaram às mãos dos trabalhadores rurais, mesmo que
através de arrendamento (WOORTMANN, 1997, p. 19 apud GARCIA, 2013, p. 80).
No século XX é que começam a aparecer legislações mais específicas atinentes aos
imóveis e trabalhadores rurais.
O Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/64) instituiu o Cadastro de Imóveis Rurais e
classificou os imóveis em minifúndio, empresa rural, latifúndio por exploração e
latifúndio por dimensão [...] Teve início nessa época a divisão dos trabalhadores
rurais em pequenos produtores (proprietários, arrendatários, parceiros, meeiros,
posseiros etc.) e os trabalhadores assalariados volantes (categoria conhecida também
como diarista, boia-fria, pau-de-arara, peão, companheiro, camarada, lavrador,
jornaleiro, roceiro, tarefeiro, trabalhador da enxada e diversos outros apelidos que
variam conforme a região). (GARCIA, 2013, pp. 86-87).
No ano anterior à criação do Estatuto da Terra, havia sido editada a Lei nº 4.214/63
(Estatuto do Trabalhador Rural) que tratou, além da relação de trabalho, dos direitos
previdenciários dos camponeses que laboravam subordinados a terceiros. De acordo com o
art. 2º do referido diploma legal era considerado trabalhador rural toda pessoa física que
prestasse serviços a empregador rural, “em propriedade rural ou prédio rústico, mediante
salário pago em dinheiro ou in natura, ou parte in natura e parte em dinheiro”.
Tal regulamentação era absolutamente necessária ante a expressa exclusão desta classe
de trabalhadores pela Consolidação das Leis do Trabalho de 1943 (Lei nº 5.452/43):
Art. 7º Os preceitos constantes da presente Consolidação salvo quando fôr em cada
caso, expressamente determinado em contrário, não se aplicam:
[...]
b) aos trabalhadores rurais, assim considerados aqueles que, exercendo funções
diretamente ligadas à agricultura e à pecuária, não sejam empregados em atividades
que, pelos métodos de execução dos respectivos trabalhos ou pela finalidade de suas
operações, se classifiquem como industriais ou comerciais [...]
O Estatuto do Trabalhador Rural, em seu artigo 158, mencionou a criação do Fundo de
Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (FUNRURAL) que mais tarde, através do
Decreto-lei n.º 276, de 28/02/1967, veio a ser implementado.
O artigo 160 do Decreto-lei n.º 276/67 assinalou que seriam beneficiários da
previdência social rural, na qualidade de segurado, os trabalhadores e os pequenos
produtores rurais na qualidade de cultivadores ou criadores, diretos e pessoais,
definidos em regulamento; e como dependentes dos segurados a esposa e o marido
inválidos; os filhos, de ambos os sexos e de qualquer condição, menores de 16 anos
ou inválidos; e o pai e a mãe inválidos. A companheira do segurado foi equiparada à
esposa. (GUIMARÃES, 2009, p. 02).
Todavia, o Plano Básico de Previdência Social era regido pelo Decreto-lei nº 564/69,
que instituiu como segurados obrigatórios, na classe dos rurais, apenas os trabalhadores da
agroindústria canavieira.
Art. 1º É instituído o Plano Basico de Previdência Social, destinado a assegurar a
empregados não abrangidos pelo sistema geral da Lei número 3.807, de 26 de agôsto
de 1960, com suas alterações, bem como a seus dependentes, as prestações previstas
neste Decreto-lei.
24
Art. 2º São segurados obrigatórios do Plano Básico, à medida que se verificar sua
implantação, na forma do Artigo 9º, os empregados e os trabalhadores avulsos: I - do setor rural da agroindústria canavieira; II - das emprêsas de outras atividades que, pelo seu nível de organização possam ser
incluídas. [...]
De acordo com Guimarães (2009, pp. 02-03) somente com a publicação da Lei
Complementar nº 11, de 25/05/1971, a qual instituiu o Programa de Assistência ao
Trabalhador Rural – PRORURAL, é que houve a extensão da Previdência Social aos demais
trabalhadores rurais.
A Lei Complementar nº 11/71 discorreu sobre aqueles que seriam considerados
trabalhadores rurais, os benefícios prestados a estes e seus dependentes, bem como, a forma
de participação pelos produtores e adquirentes (consignatários e cooperativas) dos produtos
agrícolas no custeio do FUNRURAL. Extrai-se do art. 3º, da LC 11/71:
Art. 3º São beneficiários do Programa de Assistência instituído nesta Lei
Complementar o trabalhador rural e seus dependentes. § 1º Considera-se trabalhador rural, para os efeitos desta Lei Complementar: a) a pessoa física que presta serviços de natureza rural a empregador, mediante
remuneração de qualquer espécie. b) o produtor, proprietário ou não, que sem empregado, trabalhe na atividade rural,
individualmente ou em regime de economia familiar, assim entendido o trabalho dos
membros da família indispensável à própria subsistência e exercido em condições de
mutua dependência e colaboração. § 2º Considera-se dependente o definido como tal na Lei Orgânica da Previdência
Social e legislação posterior em relação aos segurados do Sistema Geral de
Previdência Social
Em que pese a LC 11/71 tenha contribuído na conceituação do trabalhador rural
subordinado e do produtor autônomo, é na Constituição Federal de 1988 que se observa o
maior avanço histórico da seguridade social no Brasil no que se refere à inclusão dos
rurícolas.
Contextualizados os fatos históricos atinentes à ideia de protecionismo social, serão
tratados no capítulo seguinte uma série de princípios ligados à seguridade, dentre eles o da
isonomia, garantidor do acesso aos benefícios previdenciários pelas populações rurais e
urbanas.
25
3 A TRIPARTIÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL E SEUS PRINCÍPIOS
NORTEADORES
Buscará o presente capítulo traçar considerações acerca do sistema tripartido da
seguridade social, adotado pelo Brasil e delineado pela Constituição Federal de 1988. Ainda,
serão expostos os princípios norteadores da seguridade social, com foco na sua aplicação
perante a previdência.
3.1 O Sistema Tripartido da Seguridade Social
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 194, definiu seguridade social como “um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Esta tríplice
divisão possibilitou a descentralização da administração estatal em relação a importantes
vertentes dos direitos sociais.
Embora saúde, previdência e assistência social não se confundam, como afirma
Kertzman (2011, p. 23), há uma inegável inter-relação entre estes ramos.
Se investirmos na saúde pública, menos pessoas ficam doentes ou o tempo de cura é
menor, e, como conseqüência direta, menos pessoas requerem benefícios
previdenciários por incapacidade de trabalho ou o tempo de percepção de tais
benefícios é menos. Se investirmos na previdência social, mais pessoas estarão
incluídas no sistema, de forma que, ao envelhecerem, terão direito à aposentadoria,
não necessitando da assistência social. (KERTZMAN, 2011, p. 23)
Tratando especificamente sobre as ações e serviços de saúde, encontram-se nos artigos
196 a 200 da Constituição Federal de 1988 uma série de diretrizes e atribuições incumbidas ao
Estado Brasileiro. Destaca-se o direito de acesso universal a este subsistema da seguridade,
independentemente de qualquer espécie direta de contribuição, pois há eminente caráter
público nas políticas de financiamento e atendimento populacional das questões relacionadas
a promoção da saúde, seja no campo preventivo, seja na intervenção de emergência.
De acordo com o art. 198 da Constituição Federal de 1988 “as ações e serviços
públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema
único [...]”, mas descentralizado em cada esfera de governo (União, Estados, Municípios e
DF), com regulamento dado pelas Leis nº. 8.080/90 e 8.142/90.
O financiamento deste Sistema Único de Saúde é obtido através de recursos destinados
à seguridade social pelos entes federativos, além de outras receitas.
A Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 29/2000,
determina que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão
26
aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, recursos mínimos
derivados da aplicação de percentuais calculados sobre suas arrecadações tributárias,
além de parcela dos valores obtidos a partir de repasses da União e dos Estados e
dos Fundos de Participação de Estados e Municípios. Os percentuais mínimos serão
fixados em lei complementar (art. 198, §2º, da CRFB/88). (IBRAHIM, 2011, p. 09).
Vale lembrar que desde a extinção do INAMPS, como já tratado no capítulo anterior,
não há qualquer ligação, no que tange à administração, entre a entidade autárquica INSS e o
SUS, este último vinculado ao Ministério da Saúde. Ainda, importante frisar que apesar do
caráter público arrogado pelo Constituinte, e, de acordo com Kertzman (2011, p. 25), é
possível a participação complementar da iniciativa privada no Sistema de Saúde, como dispõe
o art. 199, da Constituição Federal de 1988, mediante contrato de direito público ou convênio,
com preferência às entidades filantrópicas ou sem finalidade lucrativa.
Kertzman (2011, p. 25) ainda ressalta que a destinação de recursos públicos para
auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos é proibida, ou seja, “estas
empresas podem participar do sistema público de saúde, mas não podem receber qualquer
espécie de incentivo com recursos públicos”.
A assistência social, por sua vez, será prestada mediante o critério da necessidade, já
que, assim como a Saúde, independe de contribuição para fruição de seus programas e
benefícios. Nesse contexto é que a Constituição Federal de 1988 previu objetivos específicos.
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção
de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Denota-se da leitura do texto constitucional a clara intenção de atribuir a este ramo da
seguridade a garantia dos direitos das camadas sociais mais vulneráveis, em razão de uma
desigualdade financeira, funcional, ou até mesmo em relação a períodos da vida em que o
indivíduo, pessoa física sujeito de direito, encontra-se em situação mais delicada por conta de
eventos como a maternidade ou a velhice, por exemplo.
Nesse sentido Ibrahim (2011, p. 13) defende que este segmento da seguridade “tem
como propósito nuclear preencher as lacunas deixadas pela previdência social, já que esta [...]
não é extensível a todo e qualquer indivíduo, mas somente aos que contribuem para o sistema,
além de seus dependentes”.
Daí surge a ideia de necessidade de amparo, da qual Kertzman (2011, p. 28) faz uma
observação, salientando que embora para que se obtenha o benefício assistencial de prestação
27
continuada – BPC/LOAS, previsto na Constituição e regulamentado pela Lei Orgânica da
Assistência Social (8.742/93), seja necessária a demonstração de que o requerente não possui
meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família, em alguns casos,
como na gravidez, mesmo uma pessoa financeiramente abastada pode obter informações e
auxílio perante à assistência social.
A referida Lei, em seu art. 1º, define a assistência social como um direito do cidadão e
um dever do Estado, sendo “Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os
mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e
da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”.
Ainda, dispõe a LOAS acerca de duas formas de organização dos sistemas de proteção
social:
Art. 6o-A. A assistência social organiza-se pelos seguintes tipos de proteção:
I - proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios da
assistência social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por
meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários;
II - proteção social especial: conjunto de serviços, programas e projetos que tem por
objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares e comunitários, a
defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisições e a proteção de
famílias e indivíduos para o enfrentamento das situações de violação de direitos.
Ambas as espécies acima citadas serão ofertadas, respectivamente, nos Centros de
Referência em Assistência Social (CRAS), unidades públicas municipais, e nos Centros de
Referência Especializado em Assistência Social (CREAS), de abrangência municipal,
estadual ou regional, além das entidades não dotadas de finalidade lucrativa, tratadas no art. 3º
da LOAS (LEITÃO; MEIRINHO, 2015, p. 118).
Por fim, insta salientar que o art. 204 da Constituição Federal de 1988 disciplina que o
custeio dos programas assistenciais se dará pelos recursos do orçamento da seguridade, na
forma do art. 195 desta mesma Constituição.
No tocante à previdência social, verificam-se algumas características basilares que a
diferenciam dos demais ramos da seguridade, quais sejam, a obrigatoriedade da filiação e a
natureza contributiva contraprestativa (CF/88, art. 201).
No campo do Direito Previdenciário, há sempre relação de uma pessoa – natural ou
jurídica – com o ente previdenciário estatal. Contudo, há duas espécies distintas de
relações decorrentes da aplicação da legislação previdenciária: a relação de custeio e
a relação de prestação. Numa delas, o Estado é credor, noutra, devedor. Na primeira,
o Estado impõe coercitivamente a obrigação de que as pessoas consideradas pela
norma jurídica como contribuintes do sistema de seguridade – logo, contribuintes
também da Previdência Social – vertam seus aportes, conforme as regras para tanto
estabelecidas. Na segunda, o Estado é compelido, também pela lei, à obrigação de
dar – pagar benefício – ou de fazer – prestar serviço – aos segurados e dependentes
que, preenchendo os requisitos legais para a obtenção do direito, o requeiram.
(CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 129)
28
Tais características dão origem aos chamados princípios da compulsoriedade e da
contributividade, que serão expostos a seguir. Por ora, é importante compreender que
justamente por fugir à relação contratual, típica do direito privado, é que o direito
previdenciário, dada sua natureza institucional, situa-se como um ramo do direito público
(IBRAHIM, 2011, p. 29).
No Brasil, a Previdência Social comporta duas espécies de regimes, um de natureza
pública obrigatória e outro de natureza complementar e facultativa, respectivamente insertos
nos artigos 201 e 202 da Constituição Federal de 1988.
Nos regimes públicos situam-se o regime geral e os regimes próprios de previdência
constituídos pela União, pelos Estados e pelos Municípios para os seus servidores
ocupantes de cargos efetivos (Decreto nº 3.048/99, art. 6º). [...] A previdência
complementar, organizada de forma autônoma em relação ao regime geral de
previdência social, é facultativa – com fulcro nas disposições do art. 202 da CF/88,
na redação delineada pela EC nº 20/98, tendo as suas linhas mestras estabelecidas
nas Leis Complementares nº 108/01 e 109/01. (ROCHA, 2018, p. 05).
Há, ainda, a previsão constitucional de amparo financeiro aos militares em inatividade
(CF/88, art. 142, §3º, inc. X), todavia este dispositivo transferiu ao legislador
infraconstitucional a responsabilidade pela regulamentação da chamada reserva remunerada,
não obstante já vigesse a Lei nº 6.880/80 (Estatuto dos Militares).
A Lei n. 6.880, de 9.12.1980, que dispõe sobre o Estatuto dos Militares –
considerados assim os membros das Forças Armadas –, norma recepcionada pela
ordem constitucional vigente, prevê a transferência para a reserva remunerada, nos
arts. 96 a 103, e a reforma, nos arts. 104 a 114. [...] Os militares das Forças Armadas
contribuem apenas para fins de pensão por morte (7,5% do soldo), ou seja, os
proventos de reserva remunerada e de reforma são custeados exclusivamente pelos
cofres da União. (CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 109).
Em razão disso Ibrahim (2011, p. 33) salienta que “nem seria correto falar-se em
regime previdenciário dos militares, pois estes simplesmente seguem à inatividade
remunerada, custeada integralmente pelo Tesouro, sem perder a condição de militar”.
Por fim, interessa destacar que em determinados casos pode um servidor público,
vinculado a Regime Próprio de Previdência Social, participar do Regime Geral, em atividade
laborativa secundária (Decreto nº 3.048/99, art. 10, §2º). Não poderia ser diferente, já que
havendo hipótese de cumulação do cargo ou função pública com profissão típica de segurado
obrigatório do RGPS, faz-se também compulsória a contribuição social.
29
3.2 Princípios Constitucionais da Seguridade Social
A Constituição Federal de 1988 insculpiu diversos princípios relacionados à
seguridade social a fim de nortear o poder legislativo no momento da edição de leis, bem
como, o executivo e o judiciário quando da sua aplicação.
Os princípios são aquele conjunto de ideias, expressas ou não, que estão na origem
de toda a nossa conduta e do nosso raciocínio, que nos impulsionam a agir ou a nos
omitirmos, sempre em busca de um objetivo que tem valor superior ao dos objetivos
meramente pessoais, e razão pela qual deles não podemos nos afastar em quaisquer
circunstâncias, sendo aquilo que prevalecendo garantirá a paz social, o bem-estar
comum de nossa espécie e do nosso Universo, e que não sendo obedecido gerará os
conflitos morais e possivelmente de direito positivo. (CUNHA, 1999, p. 17 apud
ROCHA, 2018, p. 09).
Trazem as doutrinas de Ibrahim (2011), Kertzman (2011) e Castro e Lazzari (2017)
uma divisão entre os princípios expressos na Constituição, que regem todo o sistema de
seguridade, e aqueles específicos do direito previdenciário, explícitos não somente no texto
constitucional, mas também em legislação esparsa. Todavia, como se perceberá, apesar de
alguns princípios constarem no rol da seguridade em sentido amplo, são mais aplicáveis a um
ou outro ramo.
São princípios constitucionais da seguridade social, nos termos do art. 194 e incisos,
da Constituição Federal de 1988: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade
e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; seletividade e
distributividade na prestação dos benefícios e serviços; irredutibilidade do valor dos
benefícios; equidade na forma de participação no custeio; diversidade da base de
financiamento e caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão
quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos órgãos colegiados.
3.2.1 Universalidade da Cobertura e do Atendimento
O princípio da universalidade da cobertura e do atendimento garante que a seguridade
deve cobrir riscos sociais, através da prestação de benefícios e serviços nos seus diferentes
ramos, mas o conceito desta cobertura refere-se também ao alcance dos indivíduos numa
espécie inclusiva (ROCHA, 2018, pp. 11-12). Exemplo disso encontra-se na redação do §12,
do art. 201, da CF/88, que através da Emenda Constitucional nº 47, de 2005, previu a
possibilidade de lei infraconstitucional tratar da inclusão previdenciária dos trabalhadores
30
classificados como baixa-renda e até mesmo dos que não possuem renda, em razão do
trabalho estritamente doméstico.
§ 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a
trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem
exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que
pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor
igual a um salário-mínimo.
Todavia, como ressalta Rocha (2018, p. 11), tal princípio pode adquirir tonalidades
específicas em cada um dos ramos do sistema tripartido, e, no caso do acesso à previdência
percebe-se uma mitigação, em função da necessidade de participação econômica do segurado
para que frua dos benefícios por ela oferecidos.
3.2.2 Uniformidade e Equivalência dos Benefícios e Serviços às Populações Urbanas e
Rurais
No tocante à uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações
urbanas e rurais é possível identificar a intenção do constituinte em dar cabo a qualquer
diferenciação existente ao tempo da promulgação da Constituição Federal de 1988.
No passado, a população rural obtinha benefícios de valor inferior ao salário
mínimo, pois contribuíam sobre bases ínfimas. A partir da nova Carta, os benefícios
recebidos pelos rurais foram elevados ao patamar do salário mínimo [...] Isso fez
com que a previdência social passasse a custear benefícios aos segurados que não
contribuíram suficientemente para deles fazer jus. (KERTZMAN, 2011, p. 49).
Este desequilíbrio apontado por Kertzman é defendido por Ibrahim (2011, p. 67) que,
apesar de reconhecer o déficit causado pela classe aos cofres da previdência, entende ser a
clara aplicação do princípio da solidariedade. Para este segundo autor, a solidariedade
contributiva no âmbito da previdência traduz seu espírito de proteção coletiva.
A solidariedade impede a adoção de um sistema de capitalização pura em todos os
segmentos da previdência social, em especial no que diz respeito aos benefícios não
programados, pois o mais afortunado deve contribuir com mais, tendo em vista a
escassez de recursos e contribuições de outros [...] A solidariedade é a justificativa
elementar para a compulsoriedade do sistema previdenciário, pois os trabalhadores
são coagidos a contribuir em razão da cotização individual ser necessária para a
manutenção de toda a rede protetiva, e não para a tutela do indivíduo, isoladamente
considerado. (IBRAHIM, 2011, p. 65).
É plenamente visível que a uniformidade e a equivalência estão mais próximas à ideia
de equidade, isto é, tratar desigualmente os desiguais, buscando garantir que os trabalhadores
rurais participem do sistema, do que da igualdade formal, pois se o objetivo fosse a exata
contraprestação, na medida das contribuições vertidas individualmente, aproximando-se de
um sistema de capitalização, não solidário, se impossibilitaria, na prática, a conjugação da
previdência urbana e rural em razão do desequilíbrio na capacidade contributiva.
31
3.2.3 Seletividade e Distributividade na Prestação dos Benefícios e Serviços
Tal princípio atua como contrapeso ao princípio da universalidade da cobertura e do
atendimento, pois delimita os riscos que carecem de proteção pelo sistema de seguridade. É
compreendido se conjugado ao princípio constitucional da reserva do possível, pois ainda que
se objetive integrar todos os indivíduos nas esferas de proteção oferecidas pelo Estado, o
orçamento não é ilimitado.
Caberá ao Legislador efetuar as chamadas escolhas trágicas, ou seja, definir na lei
orçamentária onde aplicar os limitados recursos, dentro das ilimitadas demandas da
sociedade. Neste contexto insere-se a seletividade, impondo a concessão e
manutenção das prestações sociais de maior relevância, levando-se em conta os
objetivos constitucionais de bem-estar social e justiça social. (IBRAHIM, 2011, p.
67).
Para Castro e Lazzari (2017, p. 89) a seletividade indica também a existência de mais
de uma espécie de benefício, a fim de que se determine a concessão em relação ao evento que
acomete o usuário. Por exemplo, havendo incapacidade temporária para o trabalho, será
concedido ao segurado da previdência o benefício de auxílio-doença, e não um auxílio
maternidade. Ou seja, há uma lógica na seleção do benefício mais apropriado.
Já a distributividade, nas palavras de Kertzman (2011, p. 50) “é melhor aplicável à
previdência e à assistência social”. Entende o autor que a seguridade é uma forma de
distribuição de renda à população.
O Poder Público vale-se da seguridade social para distribuir renda entre a população.
Isto porque as contribuições são cobradas de acordo com a capacidade econômica
dos contribuintes. Assim, uma vez nos cofres previdenciários, os recursos captados
são distribuídos para quem precise de proteção [...] Isso explica, então, o porquê de
o segurado que recebe altos valores decorrentes de seu trabalho, receber um
benefício bem inferior quando necessita. Já o segurado que recebe pequenas ou
médias remunerações mantém a sua faixa de ganho ao buscar a proteção
previdenciária. (KERTZMAN, 2011, pp. 50-51).
Mais uma vez, como aponta Ibrahim (2011, p. 68), se evidencia o princípio da
solidariedade, “pois a distributividade toma lugar frente aos benefícios de risco, como o
auxílio-doença e aposentadoria por invalidez, que são frequentemente concedidos sem a
cotização necessária por parte do beneficiário direto, mas mantidas pelos recursos dos demais
segurados”.
Percebe-se, assim, que a aplicação deste princípio no campo da previdência revela um
caráter não meramente securitário e/ou contraprestativo, mas de um regime de repartição de
capitais, no qual todos se solidarizam financeiramente pelo custeio previdenciário.
32
3.2.4 Irredutibilidade do Valor dos Benefícios
Este princípio garante que o valor monetário de um benefício não seja reduzido. Por
exemplo, se determinado segurado recebe em 2018 parcelas de benefício no valor de
R$2.000,00, não poderá em 2019 receber R$1.900,00. Não bastasse a nomenclatura
autoexplicativa, vale lembrar que para alcançar esta realidade, os benefícios, notadamente
previdenciários, devem sofrer um reajustamento periódico em função das perdas
inflacionárias, com índices definidos em lei, como dispõe o art. 201, §4º, da Constituição
Federal de 1988.
Leitão e Meirinho (2015, p. 61) ressaltam que o índice de reajuste dos benefícios
previdenciários não está atrelado às variações do salário mínimo.
Com efeito, segundo o art. 41-A da Lei n. 8.213/91, o valor dos benefícios em
manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário
mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do último
reajustamento, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC,
apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
(LEITÃO; MEIRINHO, 2015, p. 61).
Tal entendimento esposado pelos autores alia-se ao disposto no art. 7º, IV, da
Constituição Federal, acerca da não vinculação do salário mínimo para qualquer fim. É por
isso que alguém que tenha se aposentado com proventos de dois salários mínimos, por
exemplo, não possui direito adquirido à manutenção desta equivalência, deparando-se muitas
vezes com uma perda do valor real do benefício em decorrência de um reajuste inflacionário
incondizente. Nas palavras de Ibrahim (2011, p. 69) “o Poder Público não seria tolo o
suficiente de reduzir o benefício diretamente. Quando o deseja, e assim nos mostra a história,
tem-no feito pelo conhecido imposto inflacionário” (grifo no original).
Apesar da Constituição Federal de 1988 assegurar a manutenção do valor real do
benefício (CF/88, art. 201, §4º), isto é, que se mantenha o poder aquisitivo do indivíduo
perante as oscilações econômicas, pode ocorrer que o índice utilizado, atualmente o INPC
(Lei 8.213/91, art. 41-A), não corresponde a real perda salarial diante da inflação do período
apurado.
3.2.5 Equidade na Forma de Participação e Custeio
Para que se compreenda corretamente este princípio é necessário identificar dois
aspectos, quais sejam a capacidade contributiva e o risco social. O primeiro diz respeito à
progressão da alíquota utilizada para base de cálculo da contribuição, conforme o poder
33
econômico do segurado. Em outras palavras, quanto maior a remuneração, lucro ou receita,
maior o valor da contribuição social. O segundo refere-se à aplicação de critérios
diferenciados no quantum contributivo em relação ao risco da atividade laborativa.
Leitão e Meirinho (2015, p. 67) manifestam que o empregado exerce atividade de
risco por imposição da empresa, que aufere proveito econômico deste trabalho.
Esse empregado além de estar mais suscetível a doenças incapacitantes,
provavelmente terá direito à aposentadoria especial, espécie de aposentadoria
antecipada por tempo de contribuição. Portanto, ressai evidente que o maior risco da
atividade provoca maior chance de intervenção protetiva da seguridade social.
Consequentemente, é justa a previsão de contribuição adicional para a empresa que
impõe ao seu empregado o exercício de atividade e condições adversas. Como
exemplo, cita-se a contribuição para o seguro de acidente de trabalho (SAT), a qual,
nos termos do art. 22, II, da Lei n. 8.212/91, poderá incidir sobre três possíveis
alíquotas (1%, 2% ou 3%) [...] (LEITÃO; MEIRINHO, 2015, p. 67).
Acerca da capacidade contributiva é importante ressaltar que enquanto para o segurado
existe um teto, ou seja, um valor máximo a ser pago ao RGPS, não existe tal hipótese para as
empresas que contribuirão sobre a folha de salários, a receita ou o faturamento e o lucro
(CF/88, art. 195).
3.2.6 Diversidade da Base de Financiamento
Evidentemente, este princípio busca garantir que a seguridade seja financiada das mais
diversas formas, “de modo que oscilações setoriais não venham a comprometer a arrecadação
de contribuições”. (IBRAHIM, 2011, p. 72).
O artigo 195 da Constituição Federal dispõe quanto à variedade de receitas obtidas
pela seguridade.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes
contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei,
incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo
empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo
contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de
previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
Nesse contexto é possível verificar que a atual modalidade de financiamento não mais
contempla somente o modelo tríplice (trabalhadores, empresas e governo), mas insere outras
34
formas de contribuição, como as oriundas dos concursos de prognósticos e do importador de
bens e/ou serviços.
3.2.7 Caráter Democrático e Descentralizado da Administração
Este princípio, insculpido no sétimo e último inciso do parágrafo único do art. 194 da
Constituição Federal de 1988, traz a ideia de atuação social na organização e gerenciamento
dos ramos componentes da seguridade Social, “mediante gestão quadripartite, com
participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos
colegiados” (CF/88, art. 194, parágrafo único, VII).
Compreende-se a viabilidade dessa gestão quadripartite ao passo que o governo
responde diretamente pela administração do sistema, enquanto os trabalhadores e aposentados
possuem interesse em manter o sistema sólido e sustentável para que dele possam se
beneficiar. Os empregadores, por sua vez, “vertem boa parte das suas receitas para o
financiamento do sistema e desejam saber como seus recursos estão sendo aplicados”
(KERTZMAN, 2011, p. 55).
Atualmente existem diversos conselhos de estrutura colegiada no âmbito da
seguridade. Destacam-se o Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS, criado pelo art.
3º da Lei nº 8.213/1991, responsável pela discussão da gestão previdenciária; o Conselho
Nacional de Assistência Social – CNAS, concebido no art. 17 da Lei nº 8.742/1993, que
objetiva deliberar sobre política e ações assistencialistas; e o Conselho Nacional de Saúde –
CNS, criado pela Lei nº 8.080/1990, que trata da política de saúde. (CASTRO; LAZZARI,
2017, p. 91).
A ideia a ser retida aqui é a de que a organização e o procedimento, de maneira
geral, encontram-se a serviço dos direitos fundamentais, muitas vezes sendo
condições indispensáveis para a sua efetivação. Nessa linhagem de direitos, busca-se
uma maior democratização, aproximando os cidadãos das organizações e dos
processos de decisão dos quais seus direitos são dependentes. (ROCHA, 2018, p.
19).
Acerca do Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS extrai-se do art. 3º da Lei
nº 8.213/91 que este órgão superior de deliberação colegiada terá como membros: I - seis
representantes do Governo Federal; II - nove representantes da sociedade civil, sendo: a) três
representantes dos aposentados e pensionistas; b) três representantes dos trabalhadores em
atividade; c) três representantes dos empregadores. Os membros citados nestes incisos serão
nomeados, assim como seus respectivos suplentes, pelo Presidente da República, para
mandato de dois anos, permitida uma única recondução, sendo que os integrantes das alíneas
35
“a”, “b” e “c” serão indicados pelas centrais sindicais e confederações nacionais, conforme
disciplinam os §§1º e 2º do referido dispositivo.
3.3 Princípios Basilares da Previdência Social
Além dos princípios gerais que regem a seguridade social, existem também algumas
especificidades no que tange à previdência, encontradas no texto constitucional e na
legislação que regula o tema. Dentre os diversos elencados pela doutrina, serão tratados neste
subtítulo os princípios da filiação obrigatória, da contributividade e do equilíbrio financeiro e
atuarial, todos previstos no art. 201 da CF/88.
3.3.1 Filiação Obrigatória
Previsto no caput do art. 201 da Constituição Federal, o princípio da filiação
obrigatória atesta que a previdência será organizada de forma a abranger todo o trabalhador
que se enquadre na condição de segurado do regime geral. As Leis nº 8.212/91 e 8.213/91,
respectivamente em seus artigos 12 e 11, definem quem são estes segurados.
Este princípio está também ligado à compulsoriedade das contribuições à seguridade
social, prestadas por toda e sociedade e responsáveis por garantir a universalidade da
cobertura e do atendimento no âmbito do sistema.
Não se confundam, todavia, os dois princípios: na compulsoriedade de contribuição
se exige a participação dos indivíduos pertencentes à sociedade – e das pessoas
jurídicas – no financiamento do sistema de seguridade; enquanto a filiação somente
se aplica aos indivíduos que exercem atividade vinculada ao regime geral
previdenciário que lhes garanta a subsistência, estando, a partir da inserção na
parcela da população economicamente ativa, a salvo da perda ou redução dos ganhos
decorrentes da atividade laborativa, nas hipóteses de eventos cobertos pela norma
previdenciária. Pode-se dizer, assim, que nem todo indivíduo que contribui para a
Seguridade é, ao mesmo tempo, filiado ao regime geral previdenciário. (CASTRO;
LAZZARI, 2017, p. 95).
Citam os autores, como exemplo de contribuinte não filiado ao RGPS, o caso do
servidor público contribuinte em regime próprio de previdência que, simultaneamente, seja
empregador doméstico, ou faça apostas em concursos de prognósticos, casos em que deverá
contribuir com a seguridade social em decorrência do fato gerador e não da filiação
(CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 95).
Este princípio demonstra, portanto, um esforço do Estado em tornar a arrecadação
obrigatória e solidária, a fim de que no momento em que o beneficiário do sistema
36
previdenciário dele necessite uma contraprestação, possa usufruir do relativo benefício ou
serviço.
3.3.2 Contributividade
O caráter contributivo do sistema previdenciário atinge o Regime Geral (CF/88, art.
201, caput) e os Regimes Próprios (CF/88, art. 40, caput), mediante a compulsoriedade da
prestação de contribuições sociais pelos seus respectivos segurados (CF/88, art. 149).
Como já visto, a seguridade social contempla diversidade nas bases de financiamento,
ora com receitas tributárias oriundas da arrecadação dos entes federativos, ora através do
custeio direto, este relacionado à previdência social, por meio das contribuições sociais dos
segurados, subespécie tributária das chamadas contribuições especiais.
As contribuições sociais são a primeira das subespécies de contribuições especiais
previstas no art. 149 da Constituição Federal. É terminologicamente incorreto
utilizar a expressão "contribuições sociais" como gênero, pois elas são apenas a
subespécie de contribuição especial utilizada pela União, quando esta quer conseguir
recursos tributários para atuar na área social. Segundo o entendimento esposado pelo
STF (RE 138.284-8/CE), essa subespécie ainda está sujeita a mais uma divisão.
Assim, tais contribuições podem ser classificadas como: a) contribuições de
seguridade social (quando destinadas a custear os serviços relacionados à saúde, à
previdência e à assistência social - vide CF, art. 194); b) outras contribuições sociais
(as residuais previstas na CF, art. 195, § 4.º); ou c) contribuições sociais gerais
(quando destinadas a algum outro tipo de atuação da União na área social).
(ALEXANRE, 2017, p. 92)
No caso do Regime Geral de Previdência Social as hipóteses de incidência, alíquotas
de contribuição e bases de cálculo estão previstas na Lei nº 8.212/91, que trata do Plano de
Custeio da Seguridade.
3.3.3 Equilíbrio Financeiro e Atuarial
Este princípio, inserido na redação constitucional do art. 201 pela Emenda nº 20/1988,
demonstra a preocupação do Constituinte Derivado Reformador em manter a previdência
longe de déficits, a fim de não colapsar este ramo da proteção social.
[...] significa que o Poder Público deverá, na execução da política previdenciária,
atentar sempre para a relação entre custeio e pagamento de benefícios, a fim de
manter o sistema em condições superavitárias, e observar as oscilações da média
etária da população, bem como sua expectativa de vida, para a adequação dos
benefícios a estas variáveis. (CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 96).
De acordo com Leitão e Meirinho (2015, p. 126), entende-se por equilíbrio financeiro
a capacidade de custear os benefícios previdenciários de forma imediata, sem prejuízo ao
sistema. É, portanto, ambientado em curto prazo. Já o equilíbrio atuarial relaciona-se à
37
atuária, ramo científico que tem por finalidade analisar riscos, expectativas econômicas e
financeiras na gestão de seguros e pensões, em amplo parâmetro temporal.
O equilíbrio atuarial apresenta maior grau de complexidade na medida em que se
deve levar em conta os aspectos demográficos da população (envelhecimento,
expectativa de sobrevida, tempo de atividade etc.) e os riscos que impõem
necessidades sociais a serem enfrentadas pelo sistema, elaborando modelos
matemáticos que indiquem, ad futurum, as receitas previdenciárias necessárias para
que os benefícios previdenciários sejam mantidos. (LEITÃO; MEIRINHO, 2015, p
126).
O equilíbrio financeiro e atuarial está intimamente ligado ao princípio da precedência
da fonte de custeio, o qual disciplina que “nenhum benefício ou serviço da seguridade social
poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total” (CF/88,
art. 195, §5º).
Apresentados os princípios constitucionais que regem a seguridade social, bem como,
os que fundamentam o sistema previdenciário brasileiro, será tratado, no capítulo seguinte,
acerca da figura do segurado especial, detentor de uma série de peculiaridades perante às
demais espécies de segurados do Regime Geral de Previdência Social.
38
4 O SEGURADO ESPECIAL COMO BENEFICIÁRIO DA SEGURIDADE E SUA
PARTICIPAÇÃO NO CUSTEIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
O presente capítulo aborda a definição legislativa dos beneficiários do Regime Geral
de Previdência Social, trazendo considerações acerca do enquadramento do segurado especial
na espécie, sua forma de participação no custeio da Previdência, cotejada às interpretações
doutrinárias e jurisprudenciais que guarnecem esta peculiar classe de segurado obrigatório.
4.1 Beneficiários do Regime Geral de Previdência Social
Enquanto a Constituição Federal de 1988, no seu art. 201, instituiu o Regime Geral de
Previdência Social, administrado pelo Instituto Nacional de Seguridade Social, autarquia
federal, é nas Leis nº 8.212/91 (Plano de Custeio e Organização da Seguridade Social) e
8.213/91 (Plano de Benefícios), bem como, no Decreto 3.048/99 (Regulamento da
Previdência Social), que se encontram definidos os seus beneficiários.
De acordo com o art. 10 da Lei nº 8.213/91, os beneficiários são classificados como
segurados e dependentes.
Como o nosso modelo de seguridade social não é um modelo universalista, no qual
todos são vinculados por direito próprio ao sistema, independentemente de
exercerem atividade ou não, a lei previdenciária promove distinção entre os
beneficiários diretos (segurados) e os indiretos (dependentes). Segurados são as
pessoas físicas que, em razão do exercício de atividade ou mediante o recolhimento
de contribuições, vinculam-se diretamente ao Regime Geral. Dependentes são as
pessoas cujo liame jurídico existente entre elas e o segurado permite que a proteção
previdenciária lhes seja estendida de forma reflexa (ROCHA, 2018, p. 39).
Destaca-se que o direito dos dependentes está indissociavelmente condicionado ao do
segurado titular, ou seja, para que o dependente possa usufruir de alguma prestação
previdenciária, há de se verificar se perdura a vinculação do segurado perante o RGPS
(ROCHA, 2018, p. 39).
Os segurados do RGPS são divididos em dois grupos: obrigatórios e facultativos.
Parafraseando Kertzman (2011, p. 87), é segurado obrigatório todo aquele que exerce
atividade remunerada lícita que o vincule ao sistema previdenciário, à exceção daqueles
abrangidos por regime próprio, desde que, em qualquer hipótese, contem com idade superior a
dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, condição em que se permite o início da
atividade laborativa aos quatorze anos. Os segurados facultativos são aqueles que não
possuem vínculo compulsório com a Previdência, mas optam voluntariamente por incluírem-
se no sistema protetivo.
39
Ressalte-se que no grupo de segurados obrigatórios do RGPS devem ser excluídos os
servidores públicos efetivos e os militares que estiverem vinculados a Regime Próprio de
Previdência Social – RPPS, salvo quando exercerem, concomitantemente, uma ou mais
atividades abrangidas pelo Regime Geral de Previdência Social, caso em que, conforme
afirma Amado (2014, p. 179), “tornar-se-ão segurados obrigatórios em relação a essas
atividades”.
O grupo dos segurados obrigatórios é subdividido em empregados, empregados
domésticos, contribuintes individuais, trabalhadores avulsos e segurados especiais. Esta
listagem consta no artigo 12, da Lei nº 8.212/91, no artigo 11, da Lei nº 8.213/91, com
regulamentação no artigo 9°, do Decreto nº 3.048/99.
Foge ao intuito do presente trabalho o aprofundamento no estudo das características de
cada uma das espécies de segurados obrigatórios, pelo que serão apanhados breves conceitos.
A definição de segurado empregado é semelhante a dada pela legislação trabalhista. A
exemplo do que dispõe o art. 11, I, “a”, da Lei nº 8.213/91 é considerado empregado “aquele
que presta serviço de natureza urbana ou rural à empresa, em caráter não eventual, sob sua
subordinação e mediante remuneração, inclusive como diretor empregado”. São também
considerados nesta espécie os trabalhadores temporários, o servidor público ocupante de
cargo em comissão, mas sem vínculo efetivo com ente federativo, o exercente de mandato
eletivo federal, estadual ou municipal, se não vinculado a RPPS, dentre outras hipóteses,
todas descritas nas alíneas do inciso primeiro (Lei nº 8.213/91, art. 11).
O trabalhador rural empregado foi incorporado ao RGPS em razão dos princípios
constitucionais da universalidade e da uniformidade e equivalência das prestações devidas aos
trabalhadores urbanos e rurais trazidos pela Constituição Federal de 1988 (art. 194, I e II).
Segundo Rocha (2018, p. 51), houve uma modificação do quadro anterior, “no qual os
trabalhadores rurais faziam parte de um regime assistencial”.
Já o empregado doméstico “[...] é aquele que presta serviços de forma contínua,
subordinada, onerosa e pessoal e de finalidade não lucrativa à pessoa ou à família, no âmbito
residencial destas, por mais de dois dias por semana [...]”, conforme definido no art. 1º da Lei
Complementar de nº 150/2015. O art. 11, II, da Lei nº 8.213/91, traz definição muito similar.
Ibrahim (2011, p. 191) destaca que deve haver cuidado com o conceito de ambiente familiar,
uma vez que este não se restringe ao ambiente interno da casa da família, mas pode incluir
atividades externas, se destinadas ao bem-estar familiar, desde que tais não configurem
finalidade lucrativa, a exemplo da doméstica que passa a confeccionar doces para que a
empregadora revenda.
40
Não devem ser confundidos também com a figura do diarista.
Para diferenciar o emprego doméstico da situação da diarista doméstica, o
Regulamento da Previdência Social (Decreto n. 3.048/1999) estabelece que se
enquadra como trabalhador autônomo aquele que presta serviço de natureza não
contínua, por conta própria, a pessoa ou família, no âmbito residencial desta, sem
fins lucrativos (art. 9º, § 15, VI). (CASTRO; LAZZARI, 2017, pp. 165-166). (grifo
no original)
O contribuinte individual é uma espécie de segurado bastante diversificada, pois reúne
três categorias: empresários, trabalhadores autônomos e equiparados a autônomos. O art. 12,
V, da Lei nº 8.212/91, lista extenso rol de enquadramento nesta espécie de segurado
obrigatório.
A Lei n. 9.876, de 26.11.1999, que deu nova redação ao art. 12 da Lei n. 8.212/1991,
passou a classificar o empresário como contribuinte individual, conforme se observa
do texto legal: ‘Art. 12. São segurados obrigatórios da Previdência Social as
seguintes pessoas físicas: (...) V – como contribuinte individual: (...) f) o titular de
firma individual urbana ou rural, o diretor não empregado e o membro de conselho
de administração de sociedade anônima, o sócio solidário, o sócio de indústria, o
sóciogerente e o sócio-cotista que recebam remuneração decorrente de seu trabalho
em empresa urbana ou rural, e o associado eleito para cargo de direção em
cooperativa, associação ou entidade de qualquer natureza ou finalidade, bem como o
síndico ou administrador eleito para exercer atividade de direção condominial, desde
que recebam remuneração’ (CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 169).
O trabalhador autônomo é aquele que sem relação de emprego exerce por conta
própria, a uma ou mais empresas, “atividade econômica remunerada de natureza urbana, com
fins lucrativos ou não, ou, ainda, o que presta serviço de natureza urbana ou rural, em caráter
eventual”. (CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 169). Também, de acordo com os autores, são
considerados equiparados os ministros de confissão religiosa e os empregados de organismos
internacionais atuantes no território brasileiro, desde que estes últimos não se sujeitem a
regime previdenciário junto ao próprio organismo (CASTRO; LAZZARI, 2017, p. 170).
No tocante aos trabalhadores avulsos, são assim considerados os que prestam serviços
de natureza urbana ou rural a diversas empresas, mas sem vínculo empregatício. Difere-se do
segurado autônomo porque somente atuará pela obrigatória intermediação do sindicato da
categoria ou do órgão gestor de mão de obra (KERTZMAN, 2011, p. 107).
O Regulamento da Previdência Social (Decreto nº 3.048/99) enumera nas alíneas do
inciso VI do artigo 9º, como pertencentes a esta classe todo aquele que exerça atividade
portuária de capatazia, estiva, conferência e conserto de carga, vigilância de embarcação e
bloco, entre outras atividades braçais relacionadas ao ensaque de produtos como café, cacau,
sal e similares, entre outros. Existem, ainda, outras atividades disciplinadas em lei própria,
também consideradas nesta categoria de trabalho.
Por fim, restam os segurados especiais, última categoria dos segurados obrigatórios, a
qual será tratada no subtítulo seguinte.
41
4.2 Segurado Especial, Enquadramento e Interpretação Jurisprudencial
A Constituição Federal de 1988 revela-se um marco na garantia dos direitos sociais
das populações rurais, a qual, buscando efetivar o acesso universal à previdência social,
princípio da seguridade social, inseriu os trabalhadores rurais que não possuíam vínculo
empregatício, que laboravam por conta própria, em regime de economia familiar, de maneira
literalmente especial em relação aos demais trabalhadores vinculados ao Regime Geral de
Previdência Social.
Promulgadas as Leis nº 8.212/91 e 8.213/91, foram enumerados aqueles a serem
nominados segurados especiais, disciplinando o enquadramento nesta classe. A Lei de
Benefícios da Previdência Social (Lei n. 8.213/1991), em seu art. 11, VII, com redação
alterada pela Lei nº 11.718/08, assim define:
Art. 11. São segurados obrigatórios da Previdência Social as seguintes pessoas
físicas:
[...]
VII – como segurado especial: a pessoa física residente no imóvel rural ou em
aglomerado urbano ou rural próximo a ele que, individualmente ou em regime de
economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros, na condição de:
a) produtor, seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou
meeiro outorgados, comodatário ou arrendatário rurais, que explore atividade:
1. agropecuária em área de até 4 (quatro) módulos fiscais;
2. de seringueiro ou extrativista vegetal que exerça suas atividades nos termos
do inciso XII do caput do art. 2º da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, e faça
dessas atividades o principal meio de vida;
b) pescador artesanal ou a este assemelhado que faça da pesca profissão habitual ou
principal meio de vida; e
c) cônjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16 (dezesseis) anos de idade
ou a este equiparado, do segurado de que tratam as alíneas a e b deste inciso, que,
comprovadamente, trabalhem com o grupo familiar respectivo.
A legislação previdenciária passou por profundas mudanças com o advento da Lei nº
11.718/08, e, notadamente, uma nova conjuntura referente à caracterização ou
descaracterização do segurado especial é verificada. Kertzman (2011, p. 109) destaca, por
exemplo, que antes não havia previsão legal para o auxílio de empregados, mesmo que
contratados para o período de safra. Permitia-se apenas o auxílio eventual de terceiro, em
mútua colaboração, não remunerada. Em linguagem popular, admitia-se somente a “troca de
dias” entre os agricultores.
A comentada inovação legislativa possibilitou a contratação de empregados por tempo
determinado à razão de 120 (cento e vinte) pessoas/dia do ano civil, nos termos da atual
redação do §7º, do art. 11, da Lei nº 8.213/91.
A relação pessoas/dia quer dizer o seguinte: poderá o segurado especial utilizar-se
de um empregado por até 120 dias dentro de um mesmo ano civil. Se tiver dois
empregados, poderá mantê-los por até 60 dias. Se forem 4 empregados, por 30 dias,
42
e assim por diante. Em um exemplo extremo, poderia contratar até 120 empregados,
mas para trabalhar um único dia. (IBRAHIM, 2011, p. 196).
Destaca-se também que a Lei n.º 11.718/08 equacionou outro ponto divergente, qual
fosse a idade mínima para enquadramento como beneficiário do RGPS na condição de
segurado especial. É porque a Lei nº 8.213/91 apontava, em sua redação original, a idade de
14 anos para que a pessoa física integrante do grupo familiar pudesse ser considerada
segurada especial, quando efetivamente trabalhasse com o grupo familiar, enquanto o Decreto
n.º 3.048/99 assinalava a idade de 16 anos. Assim, a Lei de 2008 reafirmou a disposição do
Decreto Regulamentador e instituiu em 16 anos a idade mínima para enquadramento como
rurícola (GUIMARÃES, 2009, p. 10).
Mas a jurisprudência da Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, a
teor do acórdão prolatado na Apelação Cível nº 2006.72.99.0018530/SC, de relatoria do Juiz
Federal Sebastião Ogê Muniz, D.E. de 14/03/2007, já decidiu de maneira contrária:
PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO-MATERNIDADE. Preenchidos os requisitos
legais, tem a segurada especial, maior de 14 anos de idade e menor de 16 anos de
idade, direito ao salário-maternidade, valendo referir que é permitido o trabalho,
nessa faixa etária, na condição de aprendiz, à qual se equipara a condição de quem
se inicia nas atividades rurícolas, no âmbito familiar.
Comentando o julgado citado, Guimarães (2009, pp. 11-12) observa que no meio rural
é comum que o menor de 16 anos de idade contribua com sua força de trabalho nas atividades
do grupo familiar, logo, “as normas protetivas ao trabalho do menor estampadas na
Constituição e em leis esparsas não poderiam ser interpretadas em desfavor daquele cuja
proteção é colimada”. Ou seja, não seria prudente desconsiderar o labor do menor de 16 anos
de idade nas relações previdenciárias, quando a legislação visa justamente protegê-lo.
Outro ponto controverso é a limitação da área da propriedade rural para exploração
agropecuária. De acordo com Amado (2014, p. 200) a limitação em 04 (quatro) módulos
fiscais, contida no art. 12, VII, da Lei 8.212/91, bem como, no art. 11, VII, da Lei 8.213/91,
só é aplicável após 23/06/2008, data em que passou a viger a Lei 11.718/08, pois “nos termos
do §17, do artigo 7°, da IN INSS PRES 45/2010, [...] a lei nova material não poderá reger
relações pretéritas em prejuízo do segurado, ante a inexistência de limites no regramento
pretérito”.
O módulo fiscal é unidade de medida expressa em hectares, fixada em cada município,
consoante o tipo de exploração e a renda predominante na região. Destaca Ibrahim (2011, p.
195) que a Lei nº 8.629/93 utiliza o módulo fiscal como parâmetro de classificação quanto ao
tamanho, entendendo-se por pequena propriedade rural a área compreendida entre 1 e 4
módulos fiscais.
43
Contudo, cabe ressaltar que o critério dos módulos fiscais somente é aplicável ao
segurado especial da atividade agropecuária, excluindo-se o seringueiro e o extrativista
vegetal (KERTZMAN, 2011, p. 110).
Observe-se que “a pessoa física, proprietária ou não, que explora atividade
agropecuária, a qualquer título, em caráter permanente ou temporário, em área superior a 4
(quatro) módulos fiscais [...]” enquadra-se na espécie de contribuinte individual, nos termos
do art. 11, V, “a”, da Lei nº 8.213/91. Entretanto, a jurisprudência do Superior Tribunal de
Justiça vem relativizando esta previsão, a exemplo do acórdão proferido no Agravo
Regimental em Recurso Especial, nº 1212499/MG, Rel. Ministro Og Fernandes, DJe de
22/10/2012:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO.
TRABALHADOR RURAL. APOSENTADORIA POR IDADE. REQUISITOS.
PROVAS. VALORAÇÃO. POSSIBILIDADE. IMÓVEL RURAL. EXTENSÃO.
IMPEDIMENTO PARA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. AUSÊNCIA. [...] 2. A
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é também assente no sentido de que a
extensão da propriedade rural, por si só, não é suficiente para impedir o
reconhecimento da atividade campesina, em regime de economia familiar [...]
Resumidamente, é segurado especial o pequeno produtor rural, o pescador artesanal e
seus assemelhados, assim como seus dependentes. Todavia, o indígena, desde que
reconhecido pela Funai, também se enquadra nesta categoria.
Por força da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública n.
2008.71.00.024546-2/RS, o INSS passou a considerar como segurado especial o
índio reconhecido pela Fundação Nacional do Índio – FUNAI, inclusive o artesão
que utilize matéria-prima proveniente de extrativismo vegetal, independentemente
do local onde resida ou exerça suas atividades, sendo irrelevante a definição de
indígena aldeado, indígena não aldeado, índio em vias de integração, índio isolado
ou índio integrado, desde que exerça a atividade rural em regime de economia
familiar e faça dessas atividades o principal meio de vida e de sustento. (CASTRO;
LAZZARI, 2017, p. 174).
Necessário ressaltar que, em qualquer hipótese, a atividade desenvolvida deve ser
indispensável ao sustento do segurado e seus dependentes, e não um mero complemento da
renda do grupo familiar. Extrai-se dos §§1º e 6º do art. 11 da Lei de Benefícios (8.213/91):
§ 1o Entende-se como regime de economia familiar a atividade em que o trabalho
dos membros da família é indispensável à própria subsistência e ao desenvolvimento
socioeconômico do núcleo familiar e é exercido em condições de mútua
dependência e colaboração, sem a utilização de empregados permanentes.
[...]
§ 6o Para serem considerados segurados especiais, o cônjuge ou companheiro e os
filhos maiores de 16 (dezesseis) anos ou os a estes equiparados deverão ter
participação ativa nas atividades rurais do grupo familiar.
Entretanto, a legislação previdenciária não regulamenta as atividades do segurado
especial em regime individual, isto é, aquele exercido por um membro da família, quando os
demais ou não colaboram, ou desempenham atividade urbana. Nesse contexto, a Turma
44
Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais editou a Súmula de nº 41,
disciplinando que “a circunstância de um dos integrantes do núcleo familiar desempenhar
atividade urbana não implica, por si só, a descaracterização do trabalhador rural como
segurado especial, condição que deve ser analisada no caso concreto”.
Conquanto a Súmula 41 da TNU traga a interpretação de que é possível uma renda
mista, ou seja, oriunda da atividade rural por um membro da família e da atividade urbana por
outro, a mesma Turma já se manifestou no sentido de que tais não se anulam ou se absorvem,
como se extrai do julgamento do Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei Federal nº
201072640002470, de relatoria do Juiz Federal Rogério Moreira Alves, publicado no DOU
em 20/09/2013:
PREVIDENCIÁRIO. TRABALHADOR RURAL INDIVIDUAL. MEMBRO DA
FAMÍLIA EXERCE ATIVIDADE URBANA. IMPOSSIBILIDADE DE
RECONHECIMENTO DA CONDIÇÃO DE SEGURADO ESPECIAL SEM
CONSIDERAR O RENDIMENTO URBANO. 1. A legislação de regência admite
tanto a figura do segurado especial em regime de economia familiar, quanto a do
segurado especial em regime de economia individual. Os institutos foram criados de
forma complementar, não sendo admissível a conclusão de que um anule ou absorva
o outro. São institutos que devem sobreviver juntos, aplicando-se a situações fáticas
diferenciadas. Não se trata de regime individual dentro do familiar, e sim de regime
individual contraposto ao familiar. Dois conceitos estabelecidos de forma conjunta
na legislação de regência não podem se destruir. Seria incoerente que o legislador
criasse a figura do segurado especial em regime de economia familiar, se a família
fosse irrelevante para fins de consideração de uma categoria diversa, de segurado em
regime individual. Bastaria a criação do regime individual, que atenderia a todos os
postulantes [...]
Por fim, vale destacar que a jurisprudência do TRF-4 é pacífica no tocante à
equiparação dos trabalhadores rurais “boia-fria” à condição de segurado especial. Colhe-se do
acórdão prolatado pela Sexta Turma do referido Tribunal, na relatoria do Juiz Federal Celso
Kipper, Apelação Cível nº 5004042-09.2015.4.04.9999, de 26/03/2015:
PREVIDENCIÁRIO. SALÁRIO-MATERNIDADE. SEGURADA ESPECIAL.
BOIA-FRIA. Esta Corte já pacificou o entendimento de que o trabalhador rural
boia-fria deve ser equiparado ao segurado especial de que trata o art. 11, VII, da Lei
de Benefícios, sendo-lhe dispensado, portanto, o recolhimento das contribuições
para fins de obtenção de benefício previdenciário.
Logo, é possível constatar que a jurisprudência vem ativamente inovando em prol
desta classe de segurados, com interpretações mais flexíveis ao texto da lei, embora já tivesse
o legislador, através da Lei nº 11.718/08, taxado no rol do §8º do art. 11 da Lei de Benefícios
(8.213/91), as circunstâncias que não descaracterizam a qualidade de segurado especial.
45
4.3 Segurado Especial: Contribuinte ou Titular de Benefício Assistencial?
Os segurados especiais, diferentemente dos demais, não vertem mensalmente suas
contribuições com base no salário de contribuição, mas sim sobre o resultado da
comercialização dos seus produtos. Como afirma Ibrahim (2011, p. 232), a base de cálculo
utilizada aqui é o valor da venda da produção rural ou pesqueira. Contudo, na hipótese de não
comercialização, como ocorre na época de entressafra, tais segurados mesmo que não
contribuam permanecerão vinculados ao RGPS, com plena cobertura previdenciária.
A Constituição Federal de 1988, no art. 195, §8º, assim dispõe:
§ 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal,
bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de
economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade
social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da
produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei.
Castro e Lazzari (2017, p. 316) relembram que em virtude da instituição do Programa
de Assistência ao Trabalhador Rural - PRORURAL, pela Lei Complementar nº 11, de 1971,
os trabalhadores rurais que pretendessem valer-se da aposentadoria por velhice, da
aposentadoria por invalidez, pensão, auxílio-funeral, serviço de saúde ou social, deveriam
contribuir para o FUNRURAL.
Os recursos para o custeio do PRORURAL provinham da contribuição de 2%
devida pelo produtor, sobre o valor comercial dos produtos rurais e da contribuição
de que tratava o art. 3º do Decreto-lei n. 1.146, de 31.12.1970, a qual ficou elevada
para 2,6%, cabendo 2,4% ao FUNRURAL (art. 5º da LC n. 11/1971). A Lei
Complementar n. 11/1971 foi modificada pela Lei Complementar n. 16, de
30.10.1973, porém, a forma de custeio dos benefícios rurais foi mantida. Com a
Constituição de 1988, houve a unificação dos sistemas previdenciários rurais e
urbanos, bem como foi erigido o princípio de identidade de benefícios e serviços
prestados e equivalência dos valores dos mesmos [...] (CASTRO; LAZZARI, 2017,
p. 316).
A partir da unificação dos sistemas previdenciários urbanos e rurais, trazida pela
Constituição Federal de 1988, a Lei de Custeio do RGPS (8.212/91) determinou que os
produtores rurais, bem como, os segurados especiais contribuíssem sob a alíquota de 3% da
receita bruta proveniente da comercialização de sua produção ao RGPS. Dentre as diversas
alterações que atingiram o art. 25 do referido diploma legal, modificou-se a partir de
11/12/1997, em decorrência da vigência Lei nº 9.528/97, a alíquota para 2% sobre a mesma
base de cálculo (receita bruta proveniente da comercialização de sua produção), além de restar
mantida a contribuição de 0,1% para o financiamento das prestações do Seguro por Acidente
de Trabalho – SAT.
Após numerosas alterações no art. 25 da Lei nº 8.212/91, atualmente encontra-se
suspensa a determinação da contribuição para o SAT, diante da Resolução nº 17 do Senado
46
Federal, bem como, sob a égide da Lei nº 13.606/2018, diminuída para 1,2% a alíquota
incidente sobre a base de cálculo. Assim consta da atual redação:
Art. 25. A contribuição do empregador rural pessoa física, em substituição à
contribuição de que tratam os incisos I e II do art. 22, e a do segurado especial,
referidos, respectivamente, na alínea a do inciso V e no inciso VII do art. 12 desta
Lei, destinada à Seguridade Social, é de:
I - 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita bruta proveniente da
comercialização da sua produção; (Redação dada pela Lei nº 13.606, de 2018)
II - 0,1% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção para
financiamento das prestações por acidente do trabalho. (Redação dada pela Lei nº
9.528, de 10.12.97). (Execução suspensa pela Resolução do Senado Federal nº 15,
de 2017).
Amado (2014, p. 266) salienta que há ainda, para os segurados especiais, uma
contribuição social geral de 0,2% destinada ao SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem
Rural (entidade do terceiro setor, integrante do Sistema "S"), que, contudo, não se trata de
contribuição previdenciária.
Integram a produção, para efeitos da base de cálculo tratada no caput do art. 25 da Lei
de Custeio, o produto animal ou vegetal, sejam eles in natura ou beneficiados com processo
de industrialização rudimentar (Lei nº 8.212/9, art. 25, §3º).
A Lei nº 8.213/91, em seu art. 39, I, garante aos segurados especiais a concessão dos
benefícios de aposentadoria por idade ou por invalidez, de auxílio-doença, de auxílio-reclusão
ou de pensão, no valor de 1 (um) salário mínimo, bem como, de auxílio-acidente, desde que
comprovem “o exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período,
imediatamente anterior ao requerimento do benefício, igual ao número de meses
correspondentes à carência do benefício”.
Entretanto, para que estes segurados obtenham outros benefícios previdenciários, ou
seja, aqueles não taxados no inciso I, deverão contribuir facultativamente, como impõe o
inciso II do art. 39 da Lei de Benefícios. Como menciona Ibrahim (2011, p. 232) “esta
capacidade dada ao especial visa a possibilitá-lo a postular benefícios superiores ao salário
mínimo”. Pretendendo valer-se desta permissiva, deverá contribuir facultativamente sob a
alíquota mensal de 20% sobre o valor declarado, além da contribuição ordinária de 1,2%,
mantendo-se incólume o seu enquadramento como segurado obrigatório do RGPS.
Compreende-se a estipulação de uma alíquota geral de reduzido percentual em razão
da natureza da atividade exercida. Ora, não se poderia exigir contribuições mensais ao
segurado que depende da safra para obtenção de lucro, pois a depender do produto cultivado,
entre plantio e colheita decorrem meses, os quais teoricamente o segurado e seus dependentes
ficam sem renda. Ademais, quando, por qualquer motivo, anualmente não se tenha obtido
47
receita proveniente da comercialização da produção, deverá a Previdência ser comunicada,
nos termos do art. 30, §8º, da Lei 8.212/91.
Apesar da larga exposição legal acerca das contribuições que devem ser vertidas pelos
segurados especiais, prevista inclusive no texto constitucional, muitos interpretam que a
redação dada pelo art. 39, I, da Lei nº 8.213/91, garante aos segurados especiais os benefícios
ali taxados, no valor de um salário mínimo, independentemente de qualquer contribuição,
bastando a comprovação da atividade rural no período corresponde a carência do benefício
pleiteado.
Tanto é que o Supremo Tribunal Federal, em sede de Recurso Extraordinário (REx nº
761263/SC), atribuiu repercussão geral, pautando o Tema 723, que questiona a “validade da
contribuição a ser recolhida pelo produtor rural pessoa física que desempenha suas atividades
em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, sobre a receita bruta
proveniente da comercialização de sua produção”, o qual ainda pende de julgamento.
Contudo, nos parece que uma interpretação de viés exclusivamente assistencialista,
enseja na ignorância das disposições legais, dissimulando-se a exigência do custeio
previdenciário pelos segurados especiais, os quais possuem a garantia constitucional de uma
contribuição “diferenciada”, com alíquota muito inferior a incidente sobre a contribuição
urbana, fato que revela a preocupação do Constituinte com os rurícolas, mas que evidencia a
inexistência de uma espécie de isenção tributária das contribuições sociais destinadas à
seguridade social.
Denota-se que entre “idas e vindas” da jurisprudência a temática ainda não é pacífica e
por vezes a apreciação da matéria limita-se à verificação da validade das contribuições
vertidas pelos agricultores em regime de economia familiar, sua caracterização ou
descaracterização, mas permanecem excluídos os pescadores artesanais e assemelhados que,
por força de lei, também são considerados segurados especiais. Exemplo disso é a limitação
do objeto do recurso no Tema 723, cujo julgamento só repercutirá efeitos sobre os
agricultores.
Sabe-se que a negativa de benefícios previdenciários pleiteados por autodeclarados
segurados especiais nos requerimentos administrativos formulados no INSS é
proporcionalmente maior do que o número de improcedências em sentenças judiciais, pela
não comprovação desta qualidade de segurado. Tal constatação cria a impressão de que há,
nos requerimentos levados à esfera judicial, uma flexibilização da comprovação da atividade
rural em regime de economia familiar, encontrando o agricultor um aporte para o
enquadramento nesta categoria. Nesse contexto, Câmara (2011, p. 188) cita o exemplo da
48
concessão do benefício de aposentadoria por idade rural, baseado exclusivamente na prova
testemunhal, ou seja, sem prova material das atividades rurícolas:
[...] não se pode olvidar da relevante posição do Judiciário brasileiro atualmente nas
causas previdenciárias rurais, tendo em vista que se tem percebido, muitas vezes,
uma atuação judicial não apenas discricionária, mas arbitrária nestes casos, uma vez
que não há fundamentação das decisões em parâmetros legais ou mesmo se decide
contra a lei, como ocorre, por exemplo, na concessão de aposentadoria por idade
rural com base em prova exclusivamente testemunhal. Dessa forma, a atuação
judicial afirmativa encontra-se hoje em dia em colossal expansão, sem respeitar,
muitas vezes, qualquer limite, denotando um caráter extremamente assistencialista
de suas decisões, o que não cabe in casu, pois, segundo a legislação previdenciária
esparsa e constitucional, a aposentadoria por idade rural possui caráter
previdenciário, e não assistencial (CÂMARA, 2011, p. 188).
Garcia (2013, p. 249) entende que a judicialização das lides previdenciárias “decorre
da omissão legislativa e da Administração Pública em adotar as medidas necessárias à
concretização dos direitos fundamentais”. Portanto, para o autor, trata-se da concretização do
princípio da inafastabilidade da jurisdição, pelo qual incumbe ao Poder Judiciário a
apreciação de matérias cuja omissão do Legislativo ou do Executivo vem a prejudicar os
direitos fundamentais dos indivíduos.
Não é demais lembrar que a previdência se difere dos demais ramos da seguridade
justamente em razão do seu caráter contributivo, e há que se garantir o equilíbrio financeiro e
atuarial do sistema previdenciário.
O Informe de junho de 2018, divulgado pela Secretaria da Previdência Social,
vinculada ao Ministério da Fazenda, revela que no ano de 2017 existiam 48,2 milhões de
contribuintes do RGPS e 2,4 milhões de segurados especiais, compreendidos na faixa de 16 a
59 anos de idade. Ainda, que na competência de maio de 2018 a arrecadação líquida urbana
foi de R$ 29,4 bilhões, enquanto a rural foi de R$ 989 milhões. As despesas com o pagamento
de benefícios aos segurados urbanos somaram R$ 36 bilhões. Já com os segurados rurais,
alcançaram R$ 9,5 bilhões. Ou seja, a clientela urbana necessitou de financiamento de 6,6
bilhões e a rural de 8,5 bilhões de reais. No acumulado entre janeiro e maio de 2018 se
percebeu um déficit de R$ 35,6 bilhões entre receitas e despesas com os segurados rurais, e de
R$ 25,8 bilhões no meio urbano.
Os dados fornecidos pelo Informe permitem concluir que embora a previdência tenha
apresentado déficit em ambos os setores de arrecadação, a incapacidade de autofinanciamento
da previdência rural é marca evidente.
O impasse com o custeio da chamada “Previdência Rural” acontece por
incapacidade de autofinanciamento, pois os futuros beneficiários não têm condições
financeiras de contribuir, como ocorre com os trabalhadores urbanos, uma vez que
vivem da agricultura de subsistência [...] sendo, portanto, raríssima a ocorrência de
excedente de produção, pois eles produzem para o próprio consumo. Por
49
conseguinte, dificilmente haverá a venda de produção primária, pois o que é
produzido pelo rurícola serve apenas para a sua subsistência e a de sua família.
Dessa forma, o Estado tem que fazer uso do capital proveniente das contribuições
dos trabalhadores urbanos para pagar os benefícios dos trabalhadores rurais, com
fulcro no princípio da solidariedade (CÂMARA, 2011, p. 186)
Para Castro e Delgado, pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada –
IPEA, em virtude das disposições da Constituição Federal de 1988, há hoje, inseridos no
Regime Geral de Previdência Social, um sistema de previdência urbana, vinculado ao contrato
de trabalho formal, amoldado como um seguro social contratual, e uma previdência rural
“ancorada no reconhecimento do trabalho informal em regime de economia familiar como
fonte legitimadora do direito previdenciário, na perspectiva da seguridade social”. Em outras
palavras, os rurícolas inserem-se na seguridade, logo, na previdência social, pela ideia de
repartição de receitas com os urbanos, e não propriamente pelo sistema
securitário/contratualista e contributivista (CASTRO; DELGADO, 2003, p. 07).
Zimmermann (2013, p. 08), comentando o estudo publicado pelo IPEA, dirigido pelos
autores acima citados, considera que o atual subsistema de previdência rural traceja uma
espécie assistencialista, que se distancia do princípio contributivo, face a constante
necessidade de financiamento.
Para os pesquisadores, o gasto com a Previdência Rural caracteriza a contrapartida
financeira de um direito social, que deve ser assumido pelo conjunto da sociedade e
financiado sob a forma de uma transferência tributária, não devendo ser assumido
pelos contribuintes urbanos, do ponto de vista da equidade fiscal. O sistema do
seguro social contratual do INSS não tem déficit. O déficit é oriundo do subsistema
da previdência rural, que não deveria ser financiado pela previdência social urbana,
mas pelas contribuições parafiscais que financiam a seguridade social. (CASTRO;
DELGADO, 2003, p. 07 apud ZIMMERMANN, 2013, p. 8).
Há de se considerar que o ativismo judicial e a flexibilização dos conceitos atinentes
ao segurado especial e suas características revelam a efetivação dos princípios da
solidariedade previdenciária e da equidade da forma de participação e custeio da seguridade.
Porém, é preciso salientar que, por outro lado, o equilíbrio financeiro e atuarial da previdência
social é frontalmente atingido, diante do apontado desequilíbrio entre receitas e despesas com
a previdência rural, ao passo que se percebe uma antinomia jurídica na inserção dos rurícolas
de subsistência no RGPS.
Nesse sentido é que se pode atribuir caráter assistencialista aos benefícios concedidos
aos rurícolas em regime de economia familiar, aos pescadores artesanais e assemelhados. Tal
natureza assistencial fica muito mais patente quando se reconhece o enquadramento da figura
do “boia-fria” nesta classe.
Logo, pertinente destacar que na hipótese de descaracterização da natureza
previdenciária dos benefícios concedidos aos segurados especiais, tais deverão ser inseridos
50
no rol dos beneficiários da assistência social e mantidos com o orçamento deste ramo da
seguridade. Mas, caso se consagre o entendimento de que são sim segurados da previdência,
há de se reconhecer que a natureza contributiva permanece incólume, incumbindo ao Estado
uma maior fiscalização, pois nas palavras de Martins (2011, p. 189) “um dos maiores focos de
sonegação previdenciária ocorre no âmbito rural”.
A despreocupação com a arrecadação rural, compreendidos os segurados especiais, os
contribuintes individuais e empresas rurais, gera não só um desequilíbrio financeiro, mas uma
banalização da autodeclaração do indivíduo como segurado especial. Ora, se para a concessão
dos benefícios assegurados no art. 39, I, da Lei nº 8.213/91, basta a comprovação da atividade
rural pelo período correspondente à carência do benefício postulado, não é difícil imaginar
que um produtor rural que movimente mensal ou anualmente grandes receitas, venha a
apresentar perante o INSS ou até mesmo o Judiciário, suas notas fiscais de compra/venda de
menor valor, a fim de obter alguma prestação previdenciária mesmo sem que tenha
contribuído.
Portanto, somente uma atuação legislativa de clara interpretação pode findar o impasse
doutrinário e jurisprudencial criado entorno dos segurados especiais, inclusive definindo os
limites de auferição de receitas anuais, a serem fiscalizadas por órgão específico, já que
atualmente não há um critério objetivo para tal, recaindo sobre o subjetivismo do intérprete da
norma este mister.
51
5 CONCLUSÃO
O desenvolvimento deste trabalho propiciou compreender o contexto histórico da
inclusão previdenciária de classes de trabalhadores outrora vulneráveis, literalmente excluídos
dos sistemas de seguridade oferecidos pelo Estado Brasileiro. Atentando-se à figura do
segurado especial, na qual se inserem os agricultores de subsistência, os pescadores artesanais
e seus assemelhados, o “boia-fria”, o extrativista vegetal, o seringueiro e até mesmo o
indígena reconhecido pela FUNAI, foram traçadas considerações acerca da sua definição
legal, contraposta à interpretação jurisprudencial e doutrinária.
Já no capítulo primeiro, se observou que os trabalhadores rurais que laboravam por
conta própria tiveram tardia inserção no sistema previdenciário, o que se deu através da Lei
Complementar nº 11, de 1971, momento da criação do Programa de Assistência ao
Trabalhador Rural – PRORURAL, pois a Consolidação das Leis do Trabalho, de 1943,
apenas contemplava os trabalhadores subordinados, isto é, empregados. Conquanto a Lei
Complementar nº 11 de 1971 salvaguardasse os rurícolas, somente com a Constituição
Federal de 1988 é que foram as previdências urbana e rural unificadas no Regime Geral, a fim
de assegurar a equivalência dos benefícios e serviços da seguridade social a toda a população.
Abordados no capítulo segundo os princípios constitucionais atribuídos à seguridade
social, bem como, especificidades no tocante à Previdência, se verificou que, em algum
momento, podem tais ter aparência antinômica. A exemplo, complexa se torna a interpretação
de que o segurado especial, ao contribuir com reduzidíssima alíquota ou, por vezes, nem
contribuindo, sob a justificativa da solidariedade do sistema, de acesso universal e equânime,
não venha a ferir os princípios da contributividade e do equilíbrio financeiro e atuarial da
Previdência Social.
Constatou-se, também, que dentre os beneficiários da Previdência Social, o segurado
especial e seus dependentes inserem-se numa conjuntura protecionista, de cunho
constitucional e, por isso, reforçada na legislação infraconstitucional.
No capítulo terceiro, percebeu-se que a legislação previdenciária sofreu profundas
alterações com o advento da Lei nº 11.718/2008, notadamente no enquadramento do segurado
à condição de especial, ora mais gravosas, como ocorreu com a limitação da área de
exploração, agrícola ou pecuária, em até 4 (quatro) módulos fiscais, ora mais permissivas,
como a possibilidade de contratação de empregados por tempo determinado à razão de 120
(cento e vinte) pessoas/dia do ano civil, bem como, a utilização de beneficiamento da
produção ou industrialização artesanal.
52
Verificou-se, ainda, que o Judiciário vem ativamente flexibilizando o enquadramento
da classe, inclusive pendendo de julgamento pelo Supremo Tribunal Federal a questão da
“validade da contribuição a ser recolhida pelo produtor rural pessoa física que desempenha
suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, sobre a
receita bruta proveniente da comercialização de sua produção”, pautada em repercussão geral,
sob o Tema 723.
Não obstante, o Informe da Previdência, de junho de 2018, capitaneado pelo
Ministério da Fazenda, demonstrou que entre janeiro e maio de 2018 houve um déficit de R$
35,6 bilhões entre receitas e despesas com os segurados rurais. Obviamente, a clientela de
segurados especiais é muito menor que a urbana, alcançando no ano de 2017, 2,4 milhões de
trabalhadores, compreendidos na faixa de 16 a 59 anos de idade, enquanto os urbanos
representavam 48,2 milhões de contribuintes, cujo déficit foi de R$ 25,8 bilhões. Ou seja,
proporcionalmente o déficit entre arrecadação e pagamento de benefícios às populações rurais
é muito maior que o da urbana, o que demonstra a incapacidade de autofinanciamento do
sistema previdenciário rural.
Em razão deste fenômeno é que alguns pesquisadores do direito previdenciário
atribuem aos benefícios concedidos aos segurados especiais a natureza assistencial, enquanto
outros defendem ser apenas a efetiva aplicação do princípio da solidariedade.
Resta, por fim, aguardar o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre a
legalidade das contribuições vertidas pelos segurados especiais, pois apesar de possuírem
natureza tributária, logo, compulsórias, contraditoriamente, a Lei nº 8.213/91, em seu art. 39,
I, lhes assegurou diversas espécies de benefícios previdenciários pela simples comprovação
da atividade rural no período relativo à carência do benefício postulado.
53
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