UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: UMA COMPREENSÃO SOBRE O MATO

GRANDE

YURI DE LIMA PADILHA

NATAL, RN

2011

YURI DE LIMA PADILHA

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: UMA COMPREENSÃO SOBRE O MATO

GRANDE

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Coordenação do curso de graduação em

Administração da Universidade Federal do Rio

Grande do Norte, como requisito parcial para a

obtenção do título de Bacharel em Administração.

Orientadora: Joana Tereza Vaz de Moura, Drª

NATAL, RN

2011

YURI DE LIMA PADILHA

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: UMA COMPREENSÃO SOBRE O MATO

GRANDE

Monografia apresentada e aprovada em ____ de dezembro de 2011, pela banca

examinadora composta pelos seguintes membros:

_________________________________________

Joana Tereza Vaz de Moura, Drª

Orientadora

_________________________________________

Washington José de Souza, Dr.

Examinador

_________________________________________

Juarez Azevedo de Paiva, M Sc.

Examinador

NATAL, RN

2011

Para minha avó Terezinha (in

memoriam), pelos bolinhos de carne e

de carinho.

AGRADECIMENTOS

A Deus, pela poesia de uma vida.

Aos meus pais, Paulo e Dilza, por todo o suporte em amor durante meus vinte e

poucos anos.

À minha irmã, Mimi, por ser toda linda desde que nasceu.

À Bia, por ser o lado ‘nêgo’ da minha força e pelo samba (um a um) tão bonito.

Aos amigos Alex, Felipe, Gustavo, Marcos e Suy, por serem aqueles mais presentes

durante os últimos cinco anos (e os próximos cinqüenta), partilhando sorrisos, palavras e

inquietações.

À Professora Joana Tereza pela enorme simpatia e apoio em suas orientações.

Aos companheiros da jornada matinal iniciada em 2007, Bruno, Expedito, Fernando,

Marccelo, Roberto e Rodrigo.

A todos os companheiros de OASIS, em nome do (Mestre) Juarez, por partilharem

comigo de toda a bela experiência da Economia Solidária e Gestão Social que me fez

reencontrar sentido na formação profissional.

Aos professores do curso de Administração – em especial, Anatalia Saraiva,

Anderson Mol, Matilde Araújo, Washington Souza –, que contribuíram em minha caminhada.

"De três coisas precisa o homem para ser feliz: benção divina, livros e amigos”

Henri Lacordaire

“Nada chega ao fim, Adrian. Nada

nunca chega ao fim.”

Alan Moore

RESUMO

O desenvolvimento territorial é um processo de transformação produtiva e institucional, com

fim de combater a pobreza, em especial em regiões rurais, como visto nas estratégias da

Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no âmbito do Ministério do

Desenvolvimento Agrário (MDA). A transformação produtiva busca articular de forma

competitiva e sustentável a economia dos territórios. A transformação institucional visa

estimular e facilitar a interação e cooperação dos atores, assim como sua articulação com

agentes externos ao território para que sua população pobre participe do processo e de seus

benefícios. A SDT define território como um espaço físico, geograficamente definido,

geralmente continuo, compreendendo cidades e campos, caracterizados por critérios

multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as

instituições, e uma população, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam

interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais

elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial. O presente trabalho

objetiva examinar a estratégia de promoção do desenvolvimento do Território do Mato

Grande a partir da interação e sinergia entre qualidade de vida da população, eficiência

econômica e gestão pública eficiente. Para tal, a pesquisa assume abordagem qualitativa e

caracteriza-se como exploratória e descritiva, utilizando-se de pesquisa documental para

consecução dos dados. A partir da análise dos relatórios da pesquisa realizada pela Célula de

Acompanhamento e Informação, conclui-se que no Território do Mato Grande o

desenvolvimento encontra-se em estado crítico. Faz-se tal inferência devido à situação

precária a que estão submetidos os serviços públicos, como saneamento básico e estruturas de

saúde, baixos níveis de escolaridade e sustentabilidade ameaçada. Assim como, às escassas

condições de trabalho e renda, principalmente dos pequenos produtores, que são frágeis, com

baixa capacidade de produção, pouca diversificação de fontes de renda, difícil acesso a crédito

e assistência técnica, e dificuldades para comercialização. No que tange a gestão pública, o

quadro torna-se mais preocupante devido ao baixo aparalhemento dos entes públicos

municipais para suprir as demandas de qualidade de vida e eficiência econômica. Como

também, há visível fragilidade nos espaços públicos de participação. Como visto, há uma

baixa cobertura de conselhos e o colegiado territorial tem uma fraca parceria entre setor

público e sociedade civil, rotatividade alta de membros e, no território há um baixo

envolvimento da sociedade civil com questões políticas.

Palavras-chave: Desenvolvimento territorial; qualidade de vida; eficiência econômica;

gestão pública eficiente

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 8

2. OBJETIVOS DA PESQUISA ....................................................................................... 11

2.1. OBJETIVO GERAL ............................................................................................... 11

2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................... 11

3. REFERENCIAL TEÓRICO ........................................................................................ 12

3.1. CONTEXTUALIZAÇÃO: DO DESENVOLVIMENTO LOCAL AO

PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA ........................................................ 12

3.2. A ABORDAGEM DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ................... 23

4. CARACTERIZAÇÃO DO MATO GRANDE ............................................................ 32

5. METODOLOGIA .......................................................................................................... 35

6. ANÁLISES DOS DADOS.............................................................................................. 37

6.1. QUALIDADE DE VIDA ................................................................................................ 37

6.2. EFICIÊNCIA ECONÔMICA ......................................................................................... 40

6.3. GESTÃO PÚBLICA EFICIENTE ....................................................................... 44

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................ 52

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................... 55

ANEXOS ................................................................................................................................. 59

8

1. INTRODUÇÃO

No bojo do Plano Plurianual (PPA) 2004 - 2007, o Governo Federal Brasileiro

assume uma estratégia de desenvolvimento que visa à estabilidade econômica e ao alcance do

reequilíbrio social e territorial (ARAÚJO, 2003). A fim de atingir tal proposição, cria-se o

Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais – sob competência da

Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no âmbito do Ministério do

Desenvolvimento Agrário (MDA) –, o qual adota a abordagem territorial como referência

conceitual e operacional para a promoção do desenvolvimento.

Surge, assim, uma nova institucionalidade, o território, grupo de municípios que

compartilhem identidade comum. Preferido ao município – anteriormente adotado como lócus

do desenvolvimento – por estar além de uma construção político-administrativa e animar

dinâmicas econômicas, sociais, políticas e culturais, o território envolve articulações rurais-

urbanas e a ação coletiva do maior número de atores que garantam mais sustentabilidade ao

desenvolvimento (DELGADO et alli, 2007; MACHADO, 2011). O território também

possibilita a instituição do diálogo entre os atores e o fortalecimento das atividades conjuntas.

Mapa 1: Territórios da Cidadania

Fonte: BRASIL, 2010

60 Territórios de 2009

60 Territórios de 2008

9

A SDT entende território como

um espaço físico, geograficamente definido, geralmente continuo, compreendendo

cidades e campos, caracterizados por critérios multidimensionais, tais como o

ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma

população, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e

externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais

elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (BRASIL,

MDA, 2005, p. 34).

A abordagem territorial busca responder aos novos pressupostos que compõem o

processo do desenvolvimento, quais sejam, sustentabilidade ambiental, elevação da qualidade

de vida e combate a pobreza. Além disso, no Brasil, assume-se a importância do meio rural,

em especial da agricultura familiar, pela sua relevância na economia da maioria dos

municípios brasileiros e por ser um meio estigmatizado pela pobreza, aqui entendida não só

como baixa renda, mas também carência em serviços públicos e presença de problemas

sociais (SACHS, 2004; SCHNEIDER, 2004; SEN, 2004).

O presente trabalho apresenta o contexto dos programas de desenvolvimento

territorial, desde a descentralização administrativa e política do Brasil, passando pela

abordagem de desenvolvimento local até a evolução do Programa Nacional de

Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais para Programa de Territórios da

Cidadania. Em seguida, este trabalho de conclusão de curso discute a abordagem territorial de

desenvolvimento, seus conceitos e estratégias, e apresenta o modelo teórico de Buarque. Logo

após, sucedem-se metodologia, a caracterização do Mato Grande – território em estudo –,

análise dos dados e considerações finais.

A partir do seguinte problema: “Como se caracteriza o desenvolvimento

territorial do Mato Grande nas dimensões qualidade de vida, eficiência econômica e

gestão pública eficiente?”.

Neste sentido, com base na interpretação do modelo de desenvolvimento local de

Buarque (2008), pode-se afirmar que o desenvolvimento territorial sustentável decorre da

interação e sinergia entre qualidade de vida da população – redução da pobreza, geração de

riqueza e sustentabilidade ambiental –, eficiência econômica – agregação de valor na cadeia

produtiva e inclusão produtiva da população – e gestão pública eficiente. Esses fatores são

estruturados a partir da organização da sociedade e formação de capital social através de

espaços institucionais, distribuição de ativos sociais que possibilitem desdobramentos sociais

na economia e reestruturação e modernização do setor público local que garanta a

descentralização das decisões, autonomia e eficiência e eficácia na gestão pública

10

Localizado a Noroeste da capital Natal, o Mato Grande é um dos territórios apoiados

pela SDT/MDA. É composto por dezesseis municípios e apresenta um IDH de 0,625,

constituindo-se numa região com IDH mais baixo do Rio Grande do Norte.

O trabalho é oportuno, pois apresentará resultados que auxiliarão a compreensão do

quadro de desenvolvimento do Território do Mato Grande, sendo, assim, um trabalho

relevante para o esta região. E ainda, possibilitará, em menor escala, o aprimoramento das

ações dos gestores públicos de cada município do Território e de seu Colegiado e, em maior

escala, a reflexão acerca da assertividade das políticas públicas de desenvolvimento territorial

no Brasil. Quanto à viabilidade, a pesquisa é uma ampliação do trabalho realizado pelo autor

na Célula de Acompanhamento e Informação do Território do Mato Grande, o que facilita o

acesso às informações. No âmbito acadêmico, este trabalho contribuirá para a sistematização

de medidas avaliativas do desenvolvimento em sua abordagem territorial, além de aproximar

o tema à área de administração, a qual tem contribuído de forma significante para o avanço da

gestão pública.

11

2. OBJETIVOS DA PESQUISA

2.1. OBJETIVO GERAL

Examinar a estratégia de promoção do desenvolvimento do Território do Mato

Grande, a partir da base teórica de Desenvolvimento Local definida por Buarque (2008).

2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Examinar a eficiência da gestão pública a partir de suas capacidades institucionais;

Examinar a qualidade de vida da população do Mato Grande tomando como base suas

condições de vida e

Examinar a eficiência econômica do Mato Grande a partir das condições de trabalho e

renda.

12

3. REFERENCIAL TEÓRICO

3.1. CONTEXTUALIZAÇÃO: DO DESENVOLVIMENTO LOCAL AO

PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA

A crise estrutural do capitalismo internacional agregada ao desequilíbrio

orçamentário brasileiro deflagrou a deterioração do Estado burocrático-desenvolvimentista no

Brasil. A fim de estabilizar sua economia, o país adere ao Consenso de Washington e sua

cartilha neoliberal, condição fundamental para consecução de crédito junto a organismos

internacionais, como o Fundo Monetário Internacional.

Segundo Abrucio e Loureiro (2008), a reforma do Estado brasileiro durante o ajuste

neoliberal, que se aprofunda em meados da década de 1990, atende aos anseios de equilibrar a

questão fiscal, de garantir a democratização do poder público, de modernizar o sistema

político e de combater as desigualdades sociais. Com o intuito de atingir eficácia na gestão

pública, utiliza-se da descentralização política e administrativa no processo reformista.

A descentralização decorre da perspectiva vigente de Estado mínimo, no qual

transfere-se ao mercado e, especialmente, às empresas internacionais o papel de retomar o

crescimento econômico (DELGADO et alli, 2007), como também descentraliza aos entes

subnacionais, governos estaduais e municipais, a execução e o ônus de políticas públicas

(ALVES, 2003), além de isentar-se progressivamente do papel de garantidor de direitos

sociais, responsabilizando a sociedade civil por tais ações (DAGNINO, 2004). Assim,

restringe-se o papel do Estado à manutenção do equilíbrio macroeconômico. Tais medidas,

baseadas no modelo social-liberal que afirmava proteger os direitos sociais enquanto

promoveria o desenvolvimento econômico, trouxeram resultados que devem ser enfatizados.

Em primeiro lugar, Simionatto (2008) observa que o jogo do livre mercado com sua

autorregulação prometia uma distribuição de renda mais racional para toda a população, o

que, na realidade, não é função do mercado. Ademais, em países em desenvolvimento como

o Brasil, o ajuste neoliberal com intuito equilibrar balanços de pagamento e controlar a

inflação provocou elevação das taxas de juros, reduzindo investimentos no setor produtivo e,

assim, acarretou na quebra de empresas, desintegração de indústrias nacionais e elevação do

desemprego (VERÍSSIMO et alli, 2000). Nesse sentido, mantiveram-se elevados índices de

pobreza e concentração de renda, afora não existir rede de proteção social e de qualidade de

vida eficiente durante o referido período (ALVES, 2003).

13

Outro componente importante é o fato de a descentralização iniciar de forma

desordenada e desarticulada no tocante aos ônus transferidos aos governos subnacionais, sem

planejamento conjunto. Segundo Alves (2003, p. 5),

descentralizar, aqui entendido, preponderantemente, pela entrada cada vez mais

importante dos Estados e Municípios na execução de políticas sociais em função da

ausência/omissão do Governo Federal, sem nenhum poder de financiamento e

acossado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) para cumprimento de metas de

redução do déficit público previamente pactuadas.

Como exemplo dessa situação, Oliveira (1999) e Arretche (2009) expõem que com a

melhoria nas arrecadações estaduais e municipais, o Governo Federal, a fim de atingir o seu

próprio equilíbrio financeiro, impõe através de leis federais a responsabilidade de assumir

gastos públicos aos estados e municípios, além de expressivas perdas de receitas, por meio de

retenção, por parte da União, de transferências constitucionais aos governos subnacionais.

Essas medidas impactaram todas as unidades federativas, mais profundamente as regiões

Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Tais acontecimentos, somados ao quadro econômico

enfraquecido, acentuaram as desigualdades e a pobreza no país.

A sedimentação da descentralização a partir da Constituição Federal de 1988 – fruto

da luta pela redemocratização do país - transferiu à sociedade civil maior poder de

participação nas decisões governamentais. Segundo Schneider (2004), os Estados nacionais

reconhecem a necessidade de estabelecer parcerias com governos e instituições locais,

valorizando a participação da sociedade civil na gestão de suas ações. Deve-se compreender

que a transferência de autoridade e poder decisório característica da descentralização

“representa uma efetiva mudança da escala de poder”, na qual se atribui à sociedade civil a

competência de escolher e definir sobre políticas públicas e ações governamentais que a

afetam através do vínculo muito próximo com as instâncias decisórias. Isso ocorre através do

restabelecimento da democracia formal e da promoção de articulações entre público e privado

sob novas formas, além das tradicionais.

Surgem organizações da sociedade civil, que cumprem funções públicas e criam-se

espaços públicos, como Conselhos Gestores, instituídos por lei e algumas experiências de

Orçamento Participativo, para que haja envolvimento nas discussões acerca de políticas

públicas. Nasce, assim, uma nova institucionalidade na relação entre Estado e sociedade, pois

se percebeu aquele como ineficiente e ineficaz na prestação de serviços públicos,

compreendendo a sociedade civil como potencial interventora na área social, ainda que, nesse

período, esperava-se dos espaços de participação da sociedade civil muito mais a assimilação

14

de funções e responsabilidades de implementação e execução, do que a possibilidade de

contribuir com as formulações (DAGNINO, 2004; SIMIONATTO, 2008). Cabe ressaltar que

a diversidade de espaços públicos de discussão, consequência da diversa fragmentação das

políticas apresenta-se como um desafio à sociedade civil e aos entes governamentais no

sentido de consolidar uma intersetorialidade.

Todavia, é preciso observar com cuidado o significado da participação e a

representação da sociedade civil nesse período. Dagnino (2004) adverte para a existência de

uma confluência perversa quando o Brasil se redemocratizava com expressa reinvindicação e

conscientização da sociedade civil enquanto havia o ajuste ao modelo neoliberal. Dois

projetos antagônicos, ainda que tenham a sociedade civil em suas diretrizes. A

redemocratização requeria um aprofundamento da democracia através da garantia de direitos

e serviços públicos. Enquanto, no projeto neoliberal o Estado se furta dessa responsabilidade.

Boron (2002, p.82) esclarece ao afirmar que

na realidade o neoliberalismo culmina em um dilema muito mais grave e, talvez por

isso, muito menos explicado: mercado ou democracia. A democracia é o verdadeiro

inimigo, aquilo que está no fundo da crítica antiestatista do neoliberalismo. Não é o

Estado a quem se combate, mas o Estado democrático. A cega opção pelo mercado

é, ao mesmo tempo, uma preferência contra os 'riscos' da democracia.

A atuação expressiva de Organizações Não-Governamentais (ONGs), por exemplo,

denota uma desvinculação orgânica com os movimentos sociais, pois seu desempenho é

vinculado aos diferentes projetos que as mobilizam e, com frequência, também afetado pela

necessidade de assegurar sua própria sobrevivência. Contudo, os Estados veem nelas a

parceria ideal para transferência de responsabilidades e prestação de serviços, porém tais

organizações não são percebidas como responsáveis nem eficazes representantes perante a

sociedade civil ou setores sociais. E os Estados só as enxergam como interlocutores na

medida de suas competências e áreas de atuação (DAGNINO, 2004).

Em sociedades autoritárias e excludentes, como a brasileira, os espaços públicos de

participação “são lugares de conflitos, nos quais a partilha de poder entre representantes de

esferas sociais diversas nas decisões acerca da política pública é um de seus objetivos

fundamentais” (DAGNINO,2004), pois, atores governamentais e atores da sociedade civil

compreendem a participação de formas diferentes. Esses a percebem como um processo de

democratização sob a lógica da aprendizagem e controle social e, aqueles, como um modelo

de gestão sob a égide da competência técnica. Contudo, faz-se necessário o enfrentamento dos

conflitos com o propósito de estabelecer o consenso de forma democrática. O conflito é um

15

processo intrínseco a espaços participativos, ignorá-lo significa bloquear novas dinâmicas

territoriais e enfraquecer a participação, privilegiando alguns grupos sociais em detrimento de

outros (DELGADO et alli, 2007).

Nessa conjuntura de descentralização, ganha destaque a ideia de desenvolvimento

local. Segundo Buarque (2008), esse conceito “pode ser aplicado a diferentes cortes

territoriais e aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade até o município

ou mesmo microrregiões homogêneas de porte reduzido, bacias ou ecossistemas”. Contudo, a

unidade de referência adotada pelo Governo Federal na década de 1990, especialmente nos

mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, em suas ações de Desenvolvimento

Local foi o município.

Tal estratégia de desenvolvimento é precursora da abordagem territorializada, a qual

pressupõe que o nível adequado de tratamento analítico e conceitual dos problemas

concretos deva ser o espaço de ação em que transcorrem as relações sociais,

econômicas, políticas e institucionais. Esse espaço é construído a partir da ação entre

os indivíduos e o ambiente ou contexto objetivo em que estão inseridos

(SCHNEIDER, 2004, p. 99).

Cabe ressaltar algumas ações realizadas durante o Governo FHC que seguem as

diretrizes do Desenvolvimento Local, especialmente as voltadas ao espaço rural tal qual o

objeto de estudo deste trabalho, a fim de compreender a transição dessa perspectiva de

desenvolvimento a do Desenvolvimento Territorial.

Cria-se o Programa Comunidade Ativa, fundamentado na ideia do combate a pobreza

e promoção do desenvolvimento sobre a estratégia metodológica DLIS (Desenvolvimento

Local Integrado e Sustentado) – programa de indução ao desenvolvimento local em parceria

com os governos locais e o serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

(SEBRAE). O referido programa estimula a participação dos atores locais na esfera pública, a

cooperação e a horizontalização nos processos participativos de decisão, bem como a tentativa

de organizar suas atividades produtivas.

Outra ação para fomentar o desenvolvimento local foi a criação de Conselhos

Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs) e, por meio desses, a elaboração de Planos

Municipais de Desenvolvimento Rural, condições necessárias ao financiamento do Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. O “Pronaf Infraestrutura e Serviços

Municipais” é uma linha de crédito do Pronaf que visa melhorar o ambiente econômico e

ampliar as oportunidades dos agricultores por meio de um conjunto de investimentos e

prestações de serviços que eliminem os gargalos que impedem o desenvolvimento,

16

financiando serviços de apoio prestados por entidades públicas ou privadas. Porquanto, é uma

importante iniciativa de construção de políticas públicas descentralizadas que fomenta a

organização dos municípios. Dessa forma, apresenta-se como eixo fundamental e estratégico

para a promoção do desenvolvimento local (GUANZIROLLI, 2006; MENDONÇA e

ORTEGA, 2005).

No entanto, o processo de desenvolvimento local encontrou diversas barreiras

estruturais e institucionais. O município apresenta-se como uma instância adequada de

controle, entretanto não de planejamento. Beduschi e Abramovay (2004) afirmam que

a menor instância governamental passível de executar políticas públicas – o

município – é, na maior parte das vezes, unidade eficiente para controlar gastos

tópicos, setoriais e localizados: mas – e isso é fundamental quando se trata do

interior do País – ela é insuficiente para permitir a revelação do potencial produtivo,

da capacidade e da utopia da população de determinada região.

A descentralização repassou responsabilidades aos municípios, mas não os meios

necessários para atendê-las, comprometendo-se, dessa forma, as receitas dos municípios.

Assim, a desequilibrada distribuição de responsabilidades e repasses, ocasionou centralização

das receitas por parte do poder federal, somada à desigual capacidade financeira municipal,

por conseguinte, cria-se uma forte dependência da redistribuição fiscal da União impedindo a

autonomia no planejamento local.

O processo de descentralização não alterou as relações de poder no município e a

forma autoritária e clientelista da política local. As instâncias de poder no município -

prefeituras e câmaras de vereadores -, em geral, representam oligarquias, o que significa um

entrave à autonomia dos espaços públicos de participação. Observou-se que a participação da

comunidade em reuniões de conselhos municipais não era significativa, por exemplo.

(BEDUSCHI e ABRAMOVAY, 2004; DELGADO et alli, 2007; GUANZIROLLI, 2006).

Acerca desses espaços, há uma significativa dispersão decorrente das políticas

setorializadas, o que compromete uma política municipal integrada, pois, não há interface

entre os CMDRs com outros conselhos que tratam de áreas do desenvolvimento, como

educação, saneamento, recursos hídricos. Isto dificulta uma ação conjunta e,

consequentemente, sua efetivação. Além disso, os projetos submetidos ao Pronaf são

resultado de reivindicações das carências em infraestrutura e serviços, mas não de uma

proposta de mudança da realidade local voltada para o desenvolvimento, haja vista que os

conselhos surgem apenas como contrapartida à exigência legal para obtenção do recurso

público. Dessa forma, as políticas do período não alcançaram êxito no tocante ao crescimento

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econômico, muito menos nos aspectos do desenvolvimento, como a superação da pobreza

(BEDUSCHI e ABRAMOVAY, 2004; DELGADO et alli, 2007; GUANZIROLLI, 2006).

O isolamento do local também é um impasse nessa abordagem do desenvolvimento.

Para Buarque (2008, p. 55),

o planejamento local e municipal pode levar a decisões e interesses locais, muitas

vezes fragmentados e conflitantes com os do contexto, incluindo municípios

vizinhos, criando tensões e troca de externalidades negativas. Na realidade, muitos

dos problemas e potencialidades locais estão em direta e forte dependência de

processos distantes, muitos dos quais o município não conhece nem tem como tratar

e administrar. essa interação e troca de externalidades - positivas e negativas - com o

contexto evidencia a necessidade de situar o município no âmbito mais amplo e

estabelecer mecanismos de negociação com os municípios vizinhos. Normalmente,

contudo, os atores locais e suas instituições trabalham com um nível e qualidade de

informação limitada ao seu espaço, não captando a complexidade e relevância dos

fatores externos (decisivos para seu futuro) no que se refere tanto às oportunidades

quanto às ameaças.

A partir da eleição do presidente Luis Inácio Lula da Silva, a proposta do novo

governo, vista no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, era trazer, novamente, o Estado ao

papel de ator do desenvolvimento, com investimentos públicos para transformar a realidade

social do país e manter a estabilidade econômica. Objetivando alcançar tal objetivo e superar

as limitações das ações de desenvolvimento local, o governo age sob a orientação de

desenvolvimento territorial, cria-se, neste sentido, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial

no Ministério de Desenvolvimento Agrário (SDT/MDA).

Segundo Delgado et alli (2007, p. 6),

as políticas territoriais foram estruturadas com o propósito de oferecerem soluções

inovadoras, com respeito às políticas setoriais, frente aos novos ou antigos desafios

da sociedade e da economia nacional, tais como a pobreza, a desigualdade regional

ou, ainda, a emergência do desenvolvimento sustentável e a sua compatibilidade

com o desenvolvimento econômico e social.

Esse novo momento visa à superação das limitações do localismo e do isolamento

das políticas locais. Nesse sentido, a SDT busca a integração entre as políticas nos três

âmbitos do Estado, em parceria com a sociedade civil e em torno do desenvolvimento

territorial, que se fortalece com a criação do Programa Nacional de Desenvolvimento

Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT), no ano de 2003, e do Programa Territórios da

Cidadania (PTC), em 2008.

Surge uma nova institucionalidade: o território como grupo de municípios que

compartilhem identidade comum. O território foi preferido ao município por estar além de

18

uma construção político-administrativa e animar dinâmicas econômicas, sociais, políticas e

culturais, as quais envolvam articulações rurais-urbanas e a ação coletiva do maior número de

atores que garantam mais sustentabilidade ao desenvolvimento. Assim como, possibilita a

instituição do diálogo entre os atores e, consequentemente, um melhor gerenciamento dos

conflitos entre eles. Então, aprimoram-se o aprendizado e o amadurecimento coletivos dos

atores, contribuindo para o fortalecimento das atividades conjuntas.

Para a SDT, território é um espaço físico, geograficamente definido e contínuo, que

compreende a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais de

desenvolvimento, quais sejam, o ambiente, a economia, a sociedade e o político-institucional;

composto por grupos sociais diversos que se relacionam e formam, deste modo, identidade e

coesão social, cultural e territorial. Os critérios para definição são densidade demográfica

menor que 80 habitantes por km² e população média por município de até 50 mil habitantes;

concentração de agricultores familiares; concentração de famílias assentadas por programas

de reforma agrária; concentração de famílias de trabalhadores assentados. (BRASIL,

MDA/SDT, 2005)

O PRONAT visa à articulação entre municípios, mantida uma identidade coletiva em

torno de uma estratégia comum. Como já citado, busca superar as barreiras enfrentadas pelos

municípios em suas ações localizadas e driblar o controle oligárquico. Assim como planejar e

coordenar de forma conjunta as diferentes iniciativas públicas junto à realidade dos territórios

mediante o envolvimento dos atores sociais. É importante ressaltar que a partir dessa nova

abordagem de desenvolvimento, eleva-se a percepção de que a renda de boa parte da

população e a economia dos municípios dependiam de atividades rurais (agrícolas ou não). E

que as áreas rurais são agora – com os processos de globalização e articulação – com áreas

urbanas, formadas por múltiplas articulações intersetoriais.

Para que se criem novas condições de desenvolvimento, foram criadas a SDT/MDA ,

que assumem o papel de intervir junto aos atores territoriais, no sentido de melhorar a

capacidade de gestão a partir de um processo institucional por intermédio de quatro objetivos.

O primeiro busca fortalecer as organizações territoriais em suas capacidades de

gestão e participação, além de legitimar sua representatividade. Este objetivo busca habilitar

os interlocutores e torná-los responsáveis pela gestão do processo de desenvolvimento, além

de induzir processos de democratização das decisões e do controle social.

O segundo visa à formação dos atores através do desenvolvimento de capacidades

políticas e técnicas de gestão. Entende-se que a descentralização e a participação só são

efetivas se estabelecidas com o devido processo que elevem conhecimento e informação.

19

O terceiro compreende a articulação das políticas públicas através do

estabelecimento de meios de interlocução do território com as instâncias municipais, estaduais

e federais. Enquanto o quarto abrange o processo de dinamização econômica, a partir das

potencialidades do território e a inserção de diferentes agentes econômicos na dinâmica do

mercado, entendida como suporte ao desenvolvimento integral.

A Política de Desenvolvimento Territorial estabelece-se quando, cada território, cria

um Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável, através de um processo contínuo

que passa pela sensibilização, mobilização e capacitação dos atores sociais. Em seguida, são

definidas as prioridades de intervenção através de diagnóstico participativo e elaboração de

visão de futuro, estabelecimento das potencialidades e entraves, e identificação das tendências

sócio-econômicas. A última fase é a execução e concretização do plano, utilizando-se da

implementação dos investimentos.

Delgado et alli (2007, p. 41) afirma que

naqueles municípios onde não havia nenhuma iniciativa anterior registrada, a

política territorial funcionou como um primeiro estímulo à articulação e mobilização

dos atores sociais locais e para a implementação de ações conjuntas.

A nova instuticionalidade operacional, o território, através do seu colegiado

territorial, possibilita discutir, comparar e selecionar projetos concretos e coletivos de

desenvolvimento, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas de alguns poderes

municipais. Um panorama dessa situação é a aplicação dos recursos destinados ao território,

que passam a ser definidos em colegiado territorial, diferentemente do período anterior,

quando os recursos do “Pronaf - Infraestrutura e Serviços” eram geridos pelas prefeituras e

Emater. Ainda que representassem algum avanço para representação dos interesses da

comunidade, os CMDRs estavam subordinados ao poder local e a capacidade dos

representantes da sociedade civil era restrita. Essa ruptura com a relação de poder provocou

um distanciamento entre os colegiados territoriais e os conselhos municipais.

O autor complementa:

de uma forma geral, quando as ações territoriais são postas em prática, em etapas

que compreendam desde a elaboração, implementação e monitoramente dessas

políticas públicas, percebe-se a conformação de uma rede de atores sociais e

instituições (governamentais ou não) locais e ‘extralocais’. Essas redes são muito

diversas e dependem diretamente do contexto social em que estão inserias e da

trajetória histórica do território em questão. Normalmente, quanto mais articulada e

efetivamente embebida nos objetivos compartilhados pelos atores sociais e

instituições que dela fazem parte for essa rede, maior será a capacidade dessa

política publica alcançar os objetivos a que se propõe de responder aos desafios e

20

obstáculos que o processo de implementação poderá representar. Adicionalmente,

quanto mais extensa e diversificada se apresentar essa rede, maior será a

complexidade de operacionalização dessa política e, por outro lado, maior será a sua

capacidade e representatividade e, portanto, mais elevada à amplitude dos seus

resultados (p. 41).

A iniciativa de desenvolvimento territorial consolida-se com a criação do Programa

Territórios da Cidadania, a partir do PPA 2008-2011, que é

parte do esforço conjunto do Governo Federal para priorizar ações em regiões e sub-

regiões onde investimentos públicos e privados não tem sido suficientes para

garantir o atendimento às necessidades básicas da população, bem como acelerar

processo locais e sub-regionais que ampliem as oportunidades de geração de renda

de maneira desconcentrada e com a observância da sustentabilidade em todas as suas

dimensões (BRASIL, CAPCT, 2008, p. 3).

Abandona-se assim a ideia de atuação isolada do Ministério de Desenvolvimento

Agrário com o objetivo de atender ao anseio de articular as políticas públicas de distintas

origens ministeriais voltadas ao desenvolvimento em suas diversas dimensões e atuação

conjunta de diversos órgãos e entidades, quais sejam, Ministério da Casa Civil; Secretaria-

Geral da Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais; Ministério do

Planejamento; Ministério de Minas e Energia; Ministério da Saúde/FUNASA; Ministério da

Integração Nacional; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério do Meio Ambiente;

Ministério das Cidades; Ministério do Desenvolvimento Agrário/INCRA; Ministério do

Desenvolvimento Social; Ministério da Educação; Ministério de Ciência e Tecnologia;

Ministério das Comunicações; Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial;

Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca; Ministério da Justiça/FUNAI; Ministério da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Cultura; Banco do Brasil; Banco do

Nordeste; Caixa Econômica Federal; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social. (BRASIL, 2009; DELGADO et alli, 2007; MACHADO, 2011).

Segundo Machado (2011, p. 59),

a meta do Programa Territórios da Cidadania é beneficiar o conjunto dos

Municípios, dentre eles os mais vulneráveis com a expansão da rede de integração

das ações de assistência social, segurança alimentar e nutricional, e transferência de

renda, que geram impactos sobre a pobreza, a extrema pobreza e a desigualdade,

provocam a dinamização de economias locais e estabelecem a garantia de direitos de

cidadania

Utiliza-se da mesma base conceitual do PRONAT. Os principais elementos

conceituais do programa são: superar as desigualdades e a pobreza no meio rural, inclusive de

21

gênero, raça e etnia; utilização da estratégia territorial e territórios de identidade; consolidação

das relações federativas; integração de políticas públicas; integração produtiva das populações

pobres dos territórios; ampliação da participação social. Bases que já vinham sendo atendidas,

mas agora tomam uma nova dimensão pela diversidade de entidades agindo em colaboração

no programa.

Entretanto, algumas diferenças entre o Programa Territórios da Cidadania e o

PRONAT devem ser observadas. Em primeiro lugar, o PRONAT foi pouco eficiente em sua

estratégia de combate à pobreza rural. Atribui-se essa deficiência à diluição desse objetivo no

contexto do objetivo central de desenvolvimento de territórios de identidade e também pelos

reduzidos recursos financeiros e humanos. Com a ascensão dos Territórios da Cidadania, o

combate a pobreza toma o centro das estratégias. Ocorre um incremento de verbas e de

pessoal, indo além de uma postura de somente redistribuir recursos, “mas de ampliar e

concentrar o financiamento para situações geográficas e humanas de maior necessidade, como

também multiplicar e combinar as políticas sociais e as competências técnicas de diferentes

ministérios” (BONNAL, 2008). Em segundo lugar, o PRONAT, fundamentado na ideia de

território de identidade, auxiliava os atores sociais a definirem e implementarem ações

coerentes com a identidade territorial. O Estado assumia o papel apenas de apoiador, ao alocar

recursos, prestar serviços e capacitar. No novo formato do programa, o Estado assume, de

fato, o papel de indutor do desenvolvimento, ao fortalecer a descentralização das políticas

públicas numa visão de integrar as políticas e não apenas de distribuí-las (BONNAL, 2008).

Atualmente, são 120 Territórios da Cidadania. A condição necessária para a

definição de Território da Cidadania foi que este adviesse de um dos territórios rurais

apoiados originalmente pelo PRONAT. Os critérios de definição são de ruralidade e

densidade demográfica, quais sejam, menor IDH; maior concentração de populações

quilombolas e indígenas; maior número de beneficiários do Programa Bolsa Família; maior

número de municípios com baixo dinamismo econômico; maior organização social e pelo

menos um território por estado da federação.

Os “Planos de Desenvolvimento Territorial” são reconhecidos como marco referencial

para identificar e atender demandas e consolidar os Colegiados Territoriais como instâncias

de planejamento, gestão e controle social. A partir dessas duas instituições elaboram-se os

projetos de financiamento, integrando-os às políticas públicas e planos e programas setoriais.

As ações que integram o Programa são organizadas nos eixos de Apoio a Atividades

Produtivas; Cidadania e Direitos; e Infraestrutura. A partir destes eixos têm-se os temas que

direcionam as ações: Organização Sustentável da Produção; Ações Fundiárias; Educação e

22

Cultura; Direitos e Desenvolvimento Social; Saúde, Saneamento e Acesso à Água; Apoio à

Gestão Territorial e Infraestrutura.

Quadro 1: Ações do Programa Territórios da Cidadania

Organização Sustentável

da Produção

Financiamento da Produção e Seguro (Pronaf);

Capacitação, Assistência Técnica e Extensão Rural;

Estímulo ao Cooperativismo e à Economia Solidária;

Apoio à Comercialização;

Planejamento e Organização Produtiva (Arranjos Produtivos Locais,

Biodiesel) e

Gestão e Educação Ambiental.

Ações Fundiárias

Obtenção de Terras para assentamentos de trabalhadores rurais;

Regularização Fundiária;

Reconhecimento e Regularização de Terras de Comunidades

Quilombolas;

Má instrução de famílias não-indígenas em Terras Indígenas e

Programa Nacional de Crédito Fundiário.

Educação e Cultura

Brasil Alfabetizado;

Pró-Jovem Rural e Urbano;

Construção de Escolas no Campo;

Construção e Equipamentos para Escolas de Populações Indígenas e

Quilombolas;

Bibliotecas Rurais e

Pontos de Cultura.

Direitos e

Desenvolvimento Social

Bolsa-Família;

Políticas de Assistência Social;

Benefícios de Prestação Continuada e

Programas de Documentação Civil (mulheres trabalhadoras rurais).

Saúde, Saneamento e

Acesso à Água

Atenção Básica em Saúde (Estratégia de Saúde da Família);

Farmácia Popular e

Brasil Sorridente;

Saneamento e Abastecimento de Água;

Construção de Cisternas;

Infraestrutura hídrica.

Apoio à Gestão Territorial

Elaboração e Qualificação dos Planos Territoriais de Desenvolvimento;

Capacitação de agentes e membros do Colegiado Territorial;

Articulação de Instrumentos de Planejamento Territorial (Mesorregiões,

Consad´s, Gestar (MMA), Territórios Rurais (MDA).

Infraestrutura

Programa “Luz para Todos”

Habitação Rural e nos centros urbanos dos municípios pertencentes aos

Territórios da Cidadania (PAC Habitação);

Melhoria da Infra-estrutura em assentamentos de reforma agrária (vias

de acesso).

Fonte: BRASIL, 2010

As ações e resultados esperados pelo Programa abrangem a coesão social, coesão

territorial, governabilidade, sustentabilidade, inclusão econômica e bem-estar. A coesão social

significa a equidade entre os grupos sociais que compõem o território e o desenvolvimento

democrático. Enquanto a coesão territorial significa o equilíbrio e unidade nacional que

favoreça ao território estabelecer seu próprio processo de desenvolvimento sustentável. Seu

23

alcance está em um processo endógeno, ou seja, na exploração das capacidades, recursos e

potencialidades próprias.

Entende-se a governabilidade como a capacidade de implementar processos a longo

prazo, a fim de alcançar as metas do desenvolvimento a partir da descentralização e

desenvolvimento de capital social (cooperação e colaboração). Neste sentido, a

sustentabilidade ambiental proporciona o desenvolvimento a longo prazo, pois orienta o uso

responsável dos recursos naturais para que as gerações futuras também possam desfrutá-los e

tenham capacidade de produzir. E ainda compreende-se a inclusão econômica como a

inclusão produtiva, especialmente, dos mais excluídos, refletindo em rentabilidade social,

participação dos pequenos produtores e potencializando economias locais. Por fim, o bem-

estar e a felicidade da população do território, isto é, a influência positiva do desenvolvimento

na qualidade de vida.

Os resultados esperados a partir da política de desenvolvimento territorial

compreendem, então, o desenvolvimento de forma integral e sustentável, através da garantia

de participação, capacitação, exploração das potencialidades locais, qualidade de vida e

sustentabilidade ambiental.

3.2. A ABORDAGEM DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

A partir do primeiro Relatório do Desenvolvimento Humano apresentado pelo

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1990, o crescimento da

economia passa a ser entendido como parte de um processo maior, pois seus resultados, por si

só, não geram benefícios. Necessita-se, cada vez mais, discutir a natureza do desenvolvimento

e entender que tal processo deve ser estruturado por valores além da dinâmica econômica

(VEIGA, 2008). Comumente, confunde-se desenvolvimento com crescimento econômico.

Entretanto, o desenvolvimento é um processo que está além do crescimento econômico.

Enquanto este é um processo quantitativo, aquele é profundamente qualitativo. A

multiplicação de riqueza material é uma condição necessária, porém não é suficiente para se

alcançar uma vida melhor para todos (SACHS, 2004).

Por desenvolvimento, Sen (2008) afirma ser a “eliminação de privações de liberdade

que limitam as escolhas e oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição

de agente”. Entende-se agente como alguém capaz de agir e ocasionar mudança a partir de

seus próprios valores e objetivos, ou seja, aquele ou aquela capaz atingir a autorrealização e

levar o tipo de vida que valoriza. As liberdades instrumentais são as oportunidades

24

econômicas, liberdades políticas, facilidades sociais, garantias de transparência e segurança

protetora. Estas são os meios principais e fins primordiais do desenvolvimento, ampliá-las

possibilita que as pessoas possam cuidar de si mesmas e influenciarem a coletividade, sendo

não apenas agentes, mas também beneficiários do desenvolvimento. Além disso, as liberdades

relacionam-se e fortalecem-se, pois liberdades políticas – liberdade de expressão e eleições

livres – ajudam a promover a segurança econômica; facilidades sociais – serviços de educação

e saúde – possibilitam a participação econômica; oportunidades econômicas – oportunidades

de participação no comércio e na produção – proporcionam a abundância individual, além de

recursos públicos para os serviços sociais (SEN, 2008).

Sachs (2004) complementa ao afirmar que

igualdade, equidade e solidariedade são valores que também estão inseridos na

compreensão de desenvolvimento, com consequências de longo alcance para que o

pensamento econômico sobre o desenvolvimento se diferencie do economicismo

redutor. Em vez de maximizar o crescimento do PIB, por exemplo, o objetivo maior

se torna promover a igualdade e maximizar a vantagem daqueles que vivem nas

piores condições, de forma a reduzir a pobreza,

o que tem relação direta com a ausência das liberdades citadas anteriormente. Para alcançar

esse objetivo é necessário que haja condições para produção de meios de existência

estabelecidos por uma série de critérios, quais sejam, disponibilidade de trabalho autônomo

ou heterônomo; acesso a condições de produção, seja material ou capacitação; acesso

universal a serviços públicos; acesso a habitação; e direito ao ócio.

Além da articulação entre a racionalidade econômica e a ética social, outra

preocupação integra a concepção atual de desenvolvimento, que é a sustentabilidade

ambiental. O desenvolvimento sustentável é “aquele que satisfaz as necessidades do presente,

sem comprometer a capacidade das gerações futuras satisfazerem as suas próprias

necessidades” (CMMAD, 1987). Dessa forma, contempla-se a preocupação ambiental no

processo de desenvolvimento. Essa preocupação se baseia no duplo imperativo ético de

solidariedade sincrônica com a geração atual e de solidariedade diacrônica com as gerações

futuras. Ao evocar tal ‘ética da perpetuação da humanidade e da vida’, "a expressão

sustentabilidade passou a exprimir a necessidade de um uso mais responsável dos recursos

ambientais” (VEIGA, 2008).

A abordagem territorial é capaz de contemplar esses elementos que constroem a nova

compreensão acerca do processo de desenvolvimento – superar a pobreza, atuar sob a

sustentabilidade ambiental e seu relacionamento com o crescimento econômico e o

25

desenvolvimento social. O foco das políticas públicas é o território, que combina a

proximidade social – facilitadora da solidariedade e cooperação – com a diversidade de atores

sociais, proporcionando uma melhor articulação dos serviços públicos e o mercado interno,

além do fortalecimento da identidade cultural que estrutura a coesão social e a coesão

territorial.

Em Schneider (2004; 2009) e Machado (2011), pode-se encontrar um entendimento

sobre território, a partir da união de diversos fatores, como a relação entre homem e espaço;

identidade e poder, e desenvolvimento endógeno, utilizando-se das definições de teóricos.

Compreende-se, também, o território como meio e, ao mesmo tempo, produto das interações

humanas com o espaço, da sua apropriação e do seu uso sobre a base física e natural em que

se encontra e transformações daí decorrentes (BECKER, 1983; HAESBART, 1997). Também

é uma construção social, um processo de interação as relações cotidianas e na co-presença de

pessoas entre elas, com os lugares e objetos, estruturado por relações de poder ou domínio dos

espaços, não apenas pelo poder do Estado, porém por múltiplos poderes de origens diversas

manifestados de formas variadas e heterogêneas, consequência da diversidade de atores que

compõem a escala social (DI MÉO, 1998; RAFFESTIN, 1986; SOUZA, 1995).

E ainda, muito mais que um conjunto dos sistemas naturais e de sistemas de coisas

superpostas ou um espaço físico ocupado, o território é uma referência cultural constituído a

partir de relações entre as dimensões imateriais, culturais e simbólicas que criam identidade

(sentimento de pertencimento) e elos sociais entre os indivíduos. Grupos locais com

identidade social e territorial têm sucesso em mobilizar forças e estratégias de

desenvolvimento, pois o território é o fundamento do trabalho, o lugar da residência das

trocas materiais e espirituais e do exercício da vida (SANTOS, 2007; SAYAGO et alli, 2006).

O território seria agente do próprio desenvolvimento e não apenas o receptáculo ou

suporte de recursos em decorrência de possuir dinâmica social e econômica, processos

econômicos estruturados, potencial de inovação, mobilidade de fatores, intenso

relacionamento institucional e aprendizagem coletiva (MAILLAT, 1995; VASQUEZ

BARQUERO, 2002).

O MDA, em seu documento intitulado de “Referências para o Desenvolvimento

Territorial Sustentável”, define território como

um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo

cidades e campos, caracterizados por critérios multidimensionais, tais como o

ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma

população, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e

externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais

26

elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (BRASIL,

MDA, 2005, p. 34).

Perico (2009, p.57) esclarece o entendimento de cada dimensão, as quais contribuem

para o desenvolvimento territorial numa perspectiva mais ampla de sustentabilidade. Segundo

o autor,

a dimensão econômica abrange as capacidades de inovar, diversificar, usar e

articular recursos locais ou regionais para gerar oportunidades de trabalho e renda,

além de fortalecer as cadeias produtivas e de integrar redes de produtores. A

dimensão sociocultural diz respeito à equidade social obtida com a participação dos

cidadãos nas estruturas de poder, tendo, por referência, a história, os valores, a

cultura o território e o respeito pela diversidade frente à possibilidade de melhorar a

qualidade de vida das populações. A dimensão político-institucional envolve os

aspectos de construção ou renovação de instituições que permitem chegar às

estratégias negociadas, obtendo a governabilidade democrática e a promoção do

exercício cidadão. Já a dimensão ambiental se refere ao meio ambiente (ativo do

desenvolvimento) e se apoia no princípio da sustentabilidade, com ênfase na ideia de

gestão sustentável dos recursos naturais, de forma a garantir a disponibilidade desses

recursos às gerações futuras.

Reafirma-se o reconhecimento, por parte da SDT, em suas estratégias de

desenvolvimento territorial, a ruralidade e sua influência significativa para a economia dos

territórios. A ruralidade é um conceito territorial e multissetorial, ainda que a agricultura

ofereça a maioria das oportunidades de trabalho e renda em áreas rurais, também há

envolvimento em atividades de economias múltiplas. Essa visão admite que o meio rural

tenha se urbanizado, supõe um contato imediato da população com o meio natural e um

ambiente fortemente favorável à cooperação por ser não-densamente povoado.

Os elementos rurais reconhecidos pelo MDA (BRASIL, MDA, 2005) são: ambiente

natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades agro-silvo-pastoris; baixa

densidade demográfica; base na economia primária e seus encadeamentos secundários e

terciários; hábitos culturais e tradições típicas do universo rural. Incluem-se espaços

urbanizados que compreendem pequenas e médias cidades, vilas e povoados.

A partir de interpretação do modelo de desenvolvimento local em Buarque (2008),

pode-se afirmar que o desenvolvimento territorial sustentável decorre da interação e sinergia

entre qualidade de vida da população (investimentos sociais e preservação ambiental),

eficiência econômica (garantias de trabalho e renda) e gestão pública eficiente (equipamentos

e participação dos gestores). Esse modelo pode ser aplicado sem prejuízos ao estudo do

desenvolvimento territorial, haja vista que o entendimento de ambas as abordagens estão

sedimentadas sobre a descentralização, autonomia e autogestão dos atores sociais,

27

sustentabilidade e combate a pobreza. A diferença encontra-se na proposta de ação, elevando

a intervenção de municípios isolados a grupos de municípios atuando de forma colaborativa.

A sustentação desse processo tem sucesso a partir da garantia de governança,

organização da sociedade e formação de capital social através de processo de

institucionalização de espaços para participação dos atores – decorre desse entendimento, a

criação de colegiados territoriais. E ainda, a partir de investimentos no setor produtivo,

garantindo a inclusão produtiva da população, visto que o processo de desenvolvimento

endógeno só existe se o territorial e seus respectivos municípios apresentarem economias

eficientes e competitivas, explorando potencialidades locais aliadas a conservação dos

recursos naturais, dessa forma elevando o aumento de suas rendas e riquezas locais, reduzindo

a dependência de transferências de renda. Complementa-se com a participação dos gestores

públicos investindo em equipamentos sociais, atuando de forma colaborativa e garantindo a

autonomia dos espaços públicos, investindo em capital humano e qualidade de vida da

população.

Quanto à qualidade de vida, reafirma-se que o desenvolvimento requer a remoção

das fontes de privação de liberdades, quais sejam, a pobreza econômica e carência de serviços

públicos e assistência social – educação, saúde, moradia. A pobreza não deve ser vista apenas

como baixo nível de renda, não negando, sensatamente, que a renda baixa pode ser razão

primordial para privação. Porém, elucida-se que as regiões mais carentes de desenvolvimento

são exatamente aquelas que apresentam os mais altos índices de analfabetismo e que sofrem,

desde muito tempo processos de exclusão social e de desqualificação dos serviços públicos

(GUANZIROLLI, 2006; SEN, 2008).

A educação é elemento essencial para o desenvolvimento, pois contribui para o

despertar cultural e conscientização, além de elevar o sentido de autonomia, autoconfiança e a

autoestima. Contribui, também, para a afirmação de trabalho decente, porém não é condição

suficiente, deve estar acompanhada de políticas públicas que sustentem, seja para ingresso no

mercado de trabalho ou para fomentar atividades próprias (SACHS, 2004).

O autor ainda afirma que os serviços de saúde são parte do esforço de melhorar o

bem-estar da população, o que depende de alimentação adequada (segurança alimentar), de

acesso à água limpa, de condições de moradia e de trabalho, melhor educação e medidas

preventivas. Os quais, aliados à provisão de moradia decente, elevam diretamente a qualidade

de vida da população, o que também contribui para que eleva-se o potencial de auferir renda.

Desse modo, quanto mais amplo for o alcance de tais serviços, mais chances os pobres têm de

superar a penúria.

28

No tocante à eficiência econômica, os investimentos devem mobilizar e explorar as

potencialidades do território, contribuindo para o aumento de oportunidades sociais e tornar

viável e competitiva a sua economia. A inclusão produtiva torna-se requisito do

desenvolvimento, visto que a população pobre está praticamente excluída de tal processo e as

condições para produção de meios de existência suprem as necessidades materiais da vida.

Investir em trabalho e renda assegura a sustentabilidade social e econômica. Entretanto, deve-

se enfatizar que o aumento da eficiência econômica, da produtividade e da competitividade

para que influencie positivamente o bem-estar da população de modo geral, deve ter, em seus

projetos, ações e medidas voltadas para os grupos sociais de baixa renda. Pois o baixo nível

de renda ocasiona anafalbetismo e más condições de saúde, fome e subnutrição; contudo,

melhorar a educação e saúde ajudam a auferir rendas mais elevadas. Além disso, as ações

devem visar à sustentabilidade ambiental para que o processo se dê de maneira consistente.

(ROCHA e BURSATYN, 2008; SACHS, 2004; SEN, 2008).

Abramovay (2005, p. 47) afirma que “a vitória sobre a pobreza depende, antes de

tudo, do aumento das capacidades produtivas e da inserção em mercados dinâmicos e

competitivos das milhões de famílias cuja reprodução se origina em seu trabalho por conta

própria”. As estruturas produtivas familiares, características da agricultura tradicional, fazem

uso de tecnologias tradicionais e têm baixa orientação para mercados – que são geralmente

mercados locais – e com produtos de pouco valor agregado, os quais só alguns excedentes da

produção que são comercializados, o fim da produção é normalmente o autoconsumo e

segurança alimentar.

Consolidar a agricultura familiar e a redução da pobreza perpassa pelo

aprimoramento de sua capacidade produtiva através do fortalecimento da comercialização,

acesso à terra, à tecnologia e ao crédito. Deve-se lembrar que o aperfeiçoamento

organizacional é tão importante quanto o aperfeiçoamento técnico. Sachs (2004) ilustra que

experiências de reforma agrária, por exemplo, só funcionam se observados tais requisitos.

Outro fator relevante é a sustentabilidade ambiental, que deve ser pensada como

sustentadora da qualidade de vida para as populações presente e futura. Entretanto, discute-se

aqui a questão de eficiência econômica, por sua relação simbiótica nos espaços de produção

em meios rurais. Veiga (2008) alerta que se deve economizar no uso da natureza devido aos

altos custos da sua recuperação. Sachs (2004) complementa que as atividades voltadas para

conservação destes recursos contribuem para o melhoramento das capacidades produtivas

existentes e um maior crescimento de maneira sustentável. Esta colocação torna-se mais clara

com a proposição de Echeverria (2000) acerca da utilização de tecnologias e sistemas que

29

respeitam a natureza. Segundo o autor, estes recursos também oferecem a possibilidade de

criar produtos orgânicos e novas tecnologias – que se entende não só como recursos

tecnológicos, mas também como manejo da produção.

Como já visto até aqui, qualidade de vida e eficiência econômica são fatores que se

relacionam. A consecução de ambos pressupõe a gestão pública eficiente, que constitui tanto a

atuação do governo quanto da sociedade civil organizada. Nesse sentido, deve-se

compreender que o desenvolvimento não é uma coleção de coisas, mas um processo que

produz coisas, ou seja, o desenvolvimento não resulta apenas da posse de infraestrutura.

Pensar que as coisas por si só são suficientes para promover o desenvolvimento cria falsas

expectativas e evita que medidas efetivas sejam tomadas.

Espera-se dos governos um conjunto de práticas públicas que envolvam o

equipamento do espaço, organização dos serviços públicos e articulação com os atores

sociais. Guanzirolli (2006) alerta que a participação dos indivíduos proporciona aos gestores

públicos e aos próprios atores envolvidos o conhecimento da realidade vivida no território,

evitando assimetria da informação, ou seja, estratégias de desenvolvimento que se utilizam de

parcerias governo-sociedade local apresentam maior potencial de desenvolvimento por

unirem preocupação com os aspectos sociais da localidade, conhecimento das necessidades

reais das famílias e, assim, um maior comprometimento da comunidade com o êxito desses

esforços. Além de um plano de baixo pra cima fomentar a democracia local e elevar a

consciência da comunidade.

Esse processo de descentralização propicia o desenvolvimento na medida em que a

abordagem territorial “tem como objetivo central a criação de institucionalidades e a

articulação de atores e de políticas públicas que favoreçam o desencadeamento de dinâmicas

endógenas capazes de sustentar processos de desenvolvimento territorial” (DELGADO et alli,

2007). Buarque (2008) corrobora declarando que o desenvolvimento local ou territorial

satisfatório depende da capacidade de estruturação e mobilização de seus atores tendo em

vista a sua conjuntura a fim explorar as prioridades e potencialidades específicas. Nessa

perspectiva, as políticas públicas por si só não são suficientes para atender as demandas

sociais e suas problemáticas sem a cooperação social (CASTELLS e BORJA, 1996). É a

descentralização que proporciona a institucionalização, a qual representa condição elementar

para a interação dos atores sociais por intermédio da constituição dos espaços públicos, como

conselhos, fóruns e colegiados.

A capacidade em auto-organizar-se, ou capital social, contribui para superação de

dilemas de ação coletiva na medida em que esses atores interagem e compartilham suas

30

vivências, favorecendo a inovação no contexto individual e coletivo. De acordo com Putnam

(2009), “o capital social facilita a cooperação espontânea”, pois se estabelece relações de

confiança e solidariedade nesses organismos de ação coletiva, consequentemente, surge uma

noção interna de reciprocidade na cooperação.

Coleman (1990, p. 302) afirma que o “capital social não é uma entidade singular,

mas uma variedade de diferentes entidades que possuem duas características em comum:

consistem em algum aspecto de uma estrutura social e facilitam algumas ações dos indivíduos

que estão no interior desta estrutura”. Assim, as estruturas sociais são recursos produtivos,

ativos de capital que geram resultados, a exemplo dos colegiados territoriais, através dos quais

os atores se mobilizam para formar demandas e articularem de que forma serão contemplados

pelos projetos disponibilizados pelo Estado.

A mobilização dos atores e a formação de redes entre organismos e instituições

locais são formas de inserção produtiva e uma atenuação das desigualdades sociais, porém,

não substituem as ação do mercado e a ação estatal, as sobrepõem. Ao considerar o

desenvolvimento como fruto das interações sociais, a abordagem incorpora elementos sociais

e históricos. A participação pode ser central para sanar alguns problemas básicos do

desenvolvimento que, no modo economicista tão apregoada, pode conduzir a eliminação de

tradições e herança cultural. Nesse sentido, os fatores econômicos tradicionais não são mais

considerados como fatores explicativos suficientes para o desenvolvimento (MULS, 2008;

SEN, 2008).

Deve-se compreender que a participação, por si só, não é prerrogativa para o

estímulo de práticas inovadoras que ampliam a geração de renda e inserção dos mais pobres.

É comum que os processos participativos legitimem poderes dominantes e inibam as formas

inovadoras e inclusivas de recursos (ABRAMOVAY, 2005). Essa disfunção é facilmente

sustentada por outro problema, comumente ignorado durante o processo de descentralização e

criação de institucionaliades, que é o frágil preparo dos atores sociais. No geral, as

organizações representativas da agricultura familiar são insuficientes em número, pouco

representativas e têm baixa capacidade de mobilização social. Essas questões limitam a ação

de estratégias de desenvolvimento (NAVARRO, 2001).

Compreende-se, então, que o desenvolvimento territorial deve acontecer a partir das

dimensões ambiental, econômica, sociocultural, político-institucional. Atuar sobre situações

presentes mediante mecanismos articulados a um projeto de longo prazo, através de um

modelo de desenvolvimento sustentável e combate à pobreza que não comprometa as metas

de bem-estar e progresso das gerações atuais e futuras. Garantir autonomia e autogestão

31

complementar ao processo de descentralização considerando as relações e o protagonismo

entre os diversos atores. E também priorizar a articulação de uma economia territorial, no qual

se reconhece a multiplicidade, a complementaridade, a importância de outros setores

produtivos não vinculados à produção primária, aos serviços ambientais e às externalidades

econômicas do território rural.

32

4. CARACTERIZAÇÃO DO MATO GRANDE

Mapa 1: Territórios rurais do RN

Fonte: INSTITUTO KAIRÓS, 2011

Localizado a Noroeste da capital Natal, o Território do Mato Grande é composto por

16 municípios: Ceará-Mirim, Maxaranguape, Rio do Fogo, Touros, São Miguel do Gostoso,

Pedra Grande, São Bento do Norte, Caiçara do Norte, Jandaíra, Parazinho, João Câmara,

Pureza, Bento Fernandes, Poço Branco, Taipu e Jardim de Angicos.

Mais recentemente, a denominação popular de Região do Mato Grande foi

transformada para Território do Mato Grande, por força de gestão governamental das políticas

públicas. Isto aconteceu a partir de 2003 com o Governo Lula, que instituiu o Ministério do

Desenvolvimento Agrário, que adotou o conceito de Território na gestão governamental nos

espaços rurais e reformulou sua estrutura administrativa com a criação da Secretaria de

Desenvolvimento Territorial (SDT). Nesse contexto, para fins de efetivação das políticas de

desenvolvimento rural foram, então, criados os Territórios Rurais nos vários estados do país.

No Rio Grande do Norte, a Região do Mato Grande foi, naturalmente, denominada de

Território Rural do Mato Grande. No início do ano de 2008, a estratégia de Territórios Rurais

foi objeto de integração das políticas públicas não só do MDA, mas do conjunto dos

Ministérios do Governo Federal, passando a receber a denominação de Territórios da

33

Cidadania. A partir de então, o Mato Grande transforma-se em Território da Cidadania do

Mato Grande.

A população do Território do Mato Grande é de 226.408 habitantes, dos quais 109.921

residem na zona urbana e 116.420 residem na área rural. Dos 16 municípios que compõem o

território, nove deles têm população menor que 10.000 habitantes e apenas quatro apresentam

população inferior a 5.000 habitantes. Este território apresenta uma área geográfica total de

5.758,6 km², representando 10,9% da área do Estado. Caracteriza-se por ser um território

tipicamente rural, com densidade demográfica de 36,07 habitantes/km², bem inferior à média

do Estado que é de 59,99 habitantes/km². O seu IDH é de 0,625, constituindo-se na região

com IDH mais baixo do Rio Grande do Norte. Segundo consta no Plano Territorial de

Desenvolvimento Sustentável do Mato Grande (PTDRS), a renda per capita da população é de

R$ 76,15/mês e a concentração de renda, de acordo com o Índice de Gini, é 0,58. A taxa de

analfabetos acima de 15 anos é de 35,9% da população e 66,8% das pessoas responsáveis por

domicílios têm menos de quatro anos de estudo. A sua dinâmica econômica é atrelada à

produção agropecuária e a negócios não-agrícolas que ocorrem em cidades com menos de

10.000 habitantes. O território apresenta tendência para a agropecuária, dentro de um modelo

de produção com base na grande propriedade, pois a concentração fundiária da região é muito

alta.

De acordo com o PTDRS, a maioria da população dos municípios do território

apresenta renda de até um salário mínimo e um número considerável não apresenta

rendimentos. Essa situação se reflete na falta de dinamismo da economia local, pois sem

renda as pessoas não podem adquirir bens e serviços na região. Os municípios não têm,

praticamente, nenhuma arrecadação própria e sobrevivem das receitas de transferência, que

representam as únicas fontes de renda destes municípios. As duas cidades polo do território

são João Câmara e Touros que apresentam uma arrecadação significativa de ICMS, a exceção

é o município de Jandaíra que devido à exploração de petróleo realizada pela Petrobrás, tem

uma arrecadação de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços maior que os demais

municípios do território e apresenta também participação nos royalties distribuídos, conforme

a produção de óleo extraída do município. O comércio contribui de maneira significativa para

a manutenção destas atividades e circulação de dinheiro no território. De maneira geral, a

economia da região precisa ser dinamizada, pois sobrevive basicamente das transferências

públicas e do funcionalismo municipal, estadual e federal.

O território do Mato Grande insere-se na Região do Litoral Norte e abrange os cinco

municípios da sub-região de Baixa Verde estando, portanto em uma região de grande

34

concentração fundiária. Essa realidade motivou os movimentos sociais a realizarem uma forte

ação na região que culminou com a desapropriação de muitas áreas improdutivas, que

convertidas em assentamentos de reforma agrária. A região está totalmente encravada no

semi-árido, portanto a questão da água tem sido crucial para viabilizar a realidade das

famílias assentadas.

Quanto à produção agrícola, esta é bastante diversificada, sendo que alguns produtos

como o abacaxi, cana-de-açúcar, mandioca, castanha de caju e o coco destacam-se dos

demais, pois a região tem condições naturais excelentes para a sua produção. Os municípios

do território concentram grande parte do rebanho bovino do Estado. A caprino–ovino cultura

poderia ter um papel mais significativo nesta região, pois o potencial é bom e as alternativas

de mercado estão em ampliação com a população, cada vez mais, consumindo essas

mercadorias. Ainda falta organização desta produção para buscar os melhores canais de

escoamento para estes produtos. Na maioria das comunidades não existem estruturas de

beneficiamento da produção funcionando adequadamente, apesar do Programa de Combate a

Pobreza Rural (PCPR) ter financiado várias dessas pequenas agroindústrias familiares, que

hoje se encontram desativadas. O crédito para implantação física não é suficiente para fazer

com que uma pequena agroindústria insira-se no mercado de maneira competitiva, é preciso

apoio técnico permanente e o financiamento do capital de giro necessário ao funcionamento

do empreendimento, durante certo período até a sua consolidação, sem isto o insucesso está

praticamente garantido. A comercialização da produção é um grave problema enfrentado pela

maioria dos agricultores e agricultoras familiares do território. São poucas as alternativas que

se têm e, praticamente, toda a produção é escoada pelos atravessadores, que normalmente

ficam com a maior parte do lucro.

35

5. METODOLOGIA

A metodologia é o conhecimento crítico dos caminhos do processo científico,

indagando e questionando acerca de seus limites e possibilidades (DEMO, 1989). Também, é

a disciplina instrumental a serviço da pesquisa, ou seja, é um conjunto de abordagens, técnicas

e processos utilizados pela ciência para formular e resolver problemas de aquisição objetiva

do conhecimento, de uma maneira sistemática. Sua utilização indevida influencia na

consistência e confiabilidade da pesquisa e, por isso, exige-se comprometimento por parte do

pesquisador em sua escolha e adequação aos objetivos da pesquisa.

De posse desse entendimento, o presente trabalho visa compreender o

desenvolvimento territorial no Mato Grande, caracterizando-se, quanto aos seus objetivos,

como pesquisa exploratória e descritiva. Segundo Gil (1996), o caráter exploratório propicia

maior familiaridade com o problema e o torna mais explícito, assim como possibilita a

construção de hipóteses. O mesmo autor refere-se ao caráter descritivo da pesquisa como

aquele que proporciona descrição das características de uma população, de um fenômeno ou a

relação entre variáveis. No tocante aos seus procedimentos técnicos, esta pesquisa caracteriza-

se como documental, por utilizar-se de materiais que não receberam ainda um tratamento

analítico.

Necessita-se esclarecer que os dados analisados neste trabalho são resultados da

pesquisa realizada pela Célula de Acompanhamento e Informação do Território do Mato

Grande (CAI) – da qual, este autor faz parte – vinculada ao projeto Gestão de Políticas

Públicas e Controle Social em Territórios da Cidadania: mapeamento, sistematização e

avaliação de Programas de Desenvolvimento Sustentável no Mato Grande (RN). Tal projeto,

executado pela Uiversidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e financiando pelo

Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) em parceria com

MCT/SDT/MDA, em seu ciclo inicial, produziu diversos índices que permitem visualizar a

situação atual do Território do Mato Grande.

A aplicação dos questionários foi realizada pela Célula e o autor desta monografia foi

um dos pesquisadores, porém, a construção dos questionários e a tabulação dos dados foram

realizadas pela SDT/MDA, motivo pelo qual os dados são aqui considerados secundários.

Entretanto, tem-se acesso aos manuais de pesquisa que continham o modo como se produzia

os índices – cálculos e questões relacionadas –, fato que permite o aprofundamento na análise.

Os questionários aplicados foram no total de quatro: Capacidades Institucionais;

Gestão do Colegiado; Identidade Territorial e Índice de Condições de Vida (ICV). Esses

36

instrumentos produziram índices homônimos, exceto o “Gestão do Colegiado” que é sub-

índice de Capacidades Institucionais. Os três primeiros questionários citados foram aplicados

para os 56 representantes do colegiado territorial do Mato Grande e o ICV foi aplicado em

295 domicílios rurais pré-selecionado pelo IBGE e o MDA.

Destaca-se o “Índice de Desenvolvimento Sustentável”, composto por seis sub-

índices (Político-Institucional, Cultural, Social, Econômico, Ambiental e Demográfico), os

quais são calculados a partir de dados de órgãos censitários oficiais. Os instrumentos referidos

são compostos por questões fechadas dicotômicas e tricotômicas, questões de múltipla

escolha com respostas múltiplas e escalonadas – no caso, a escala de classificação, a qual

verifica a posição de um objeto conforme a opinião dos respondentes (VERGARA, 2009),

mais especificamente, utilizou-se a escala de Likert. Quanto à coleta e ao tratamento das

informações, a pesquisa realizada pela Célula de Acompanhamento e Informação e a equipe

da SDT/MDA utilizaram-se do método quantitativo. Pois possibilita a isenção e garante a

precisão dos resultados, evita distorções de análise e interpretação, possibilitando,

consequentemente, uma margem de segurança quanto às inferências (RICHARDSON, 2008).

Contudo, para este trabalho de conclusão de curso, que fez uso dos dados da pesquisa

acima, no tocante a abordagem de seu problema, realizou-se análise qualitativa das

informações por ser uma forma adequada de compreender um fenômeno social. Entende-se

que a pesquisa moderna não deve considerar a dicotomia entre estudos “qualitativos” e

“quantitativos”, pois, segundo Richardson (2008), o aspecto qualitativo de uma investigação

pode estar presente em informações colhidas por estudos quantitativos.

37

6. ANÁLISES DOS DADOS

Este capítulo destina-se à discussão dos dados do Território do Mato Grande.

Ressalta-se que o estudo do desenvolvimento a partir da qualidade de vida, gestão pública

eficiente e eficiência econômica deve respeitar a interação entre esses fatores, não é possível

que eles sejam analisados de forma desassociada. Ao ser analisada a qualidade de vida,

observa-se a participação dos gestores públicos para alcançar níveis ótimos. Assim como,

quando estudam-se as condições de trabalho e renda para a eficiência econômica, discute-se a

sua importância para qualidade de vida. Nessa mesma compreensão, questões que influenciam

a organização da sociedade para a gestão pública dependem de fatores da qualidade de vida e

de condições de trabalho e renda.

6.1. QUALIDADE DE VIDA

A fim de discutir a Qualidade de Vida no Território do Mato Grande, vários

indicadores foram utilizados. O primeiro deles é o IDH, que mede o desenvolvimento

utilizando-se da longevidade média da população, nível escolar e renda per capita - estas

dimensões têm a mesma importância para o cálculo do índice, que varia de 0 a 1, onde 1 é o

nível de desenvolvimento pleno.

O IDH do Território do Mato Grande fica na média de 0,625 que é um valor baixo

quando comparado com o da capital do Rio Grande do Norte, Natal, cujo o valor é de 0,787,

e, também, abaixo do índice do estado que é de 0,702. A situação desse indicador no território

é preocupante, pois se infere um desenvolvimento frágil na região, com aparente grau de

privações de liberdade.

Entretanto, por ser um índice limitado, que não considera condições de moradia e

saúde e, quanto à renda, considera apenas o valor per capita, sem analisar informações sobre

trabalho ou diversificação de renda, a análise da qualidade de vida foi complementada com

informações do Índice de Condições de Vida e dados que compõem o Índice de

Desenvolvimento Sustentável. O ICV, em especial, revela o nível de melhora na qualidade

vida dos entrevistados segundo sua percepção. O índice é composto por três instâncias –

fatores que condicionam o desenvolvimento; características do desenvolvimento e efeitos do

desenvolvimento. As três instâncias são respondidas por completo apenas por produtores,

aqueles que não produzem em sua moradia ou não tem propriedade de produção respondem

apenas a terceira instância. O indicador vai de 0 a 1, onde 1 é o melhor nível.

38

Dentre os “fatores que condicionam o desenvolvimento”, alguns são importantes

para a avaliação da qualidade de vida. A escolaridade que produziu um índice de 0,542,

considerado “médio”, para o qual 59,8% da população avaliam entre “Regular” e “Ruim” a

escolaridade geral da família – em uma escala que varia entre Ótimo, Bom, Regular, Ruim e

Péssimo. Dos 189 respondentes, 60,32% tinham todos os membros da família, maiores de 15

anos, alfabetizados, 12,70% tinham todos os adultos com 1º grau completo e 58,20% tinham

todos os membros da família, em idade escolar, frequentando regularmente a escola.

Infere-se que a quantidade de alfabetizados é razoável devido ao número de

membros em idade escolar que estão frequentando regularmente, haja vista o avanço de

programas de transferência de renda que exigem a assiduidade escolar e a quantidade pífia de

adultos com o 1º grau completo, assim como, a visão da população acerca de alfabetização no

tocante apenas a escrita do nome que os levavam a considerarem-se como alfabetizados –

observação feita durante a aplicação dos questionários.

Ressalta-se a dificuldade em elevar os níveis educacionais pela exigência de outros

investimentos agregados, como transporte e a oferta de professores capacitados. Além disso,

em situação de baixa renda, a população em idade ativa prefere o trabalho à formação

educacional mesmo reconhecendo que o nível de escolaridade não é ideal. Um paradoxo,

devido à função instrumental que exerce a educação quanto ao trabalho e a possibilidade de

auferir mais renda, porém compreensível, pela necessidade de sobrevivência e garantia do

mínimo de bem-estar.

Outro aspecto que torna preocupante para o Mato Grande os índices educacionais

apresentados, é a influência positiva da educação na conscientização e no empoderamento da

população quanto ao território, o que pode contribuir para a eficácia das políticas de

desenvolvimento baseadas na descentralização. Dessa forma, baixos níveis educacionais

podem significar a abstenção dos atores sociais nas ações que os abrangem e, assim, dificultar

a evolução do desenvolvimento.

A moradia decente é certamente um fator fundamental condicionante do

desenvolvimento includente. Em análise do ICV, o nível de condições de moradia no Mato

Grande apresenta-se em 0,677 (médio alto) com avaliação destacada para o “Bom” que,

sozinho, alcança 59,3%. E, em suas moradias, os respondentes afirmaram que possuem

energia elétrica (99,47% dos respondentes), água dentro ou próxima da casa (96,30% dos

respondentes), banheiros dentro de casa (91,01% dos respondentes), fogão a gás (94,18% dos

respondentes), geladeira (94,71% dos respondentes), telefone (55,56% dos respondentes) e

computador (1,59% dos respondentes).

39

A presença dos itens citados em residências traduz melhoria no bem-estar das

famílias, pois, proporciona aprimoramento das condições de higiene e de segurança alimentar

que contribuem para a melhora da saúde. Além da possibilidade do fortalecimento da

interação e troca de informação através da posse de telefone e, ainda que, minimamente, de

computador.

Retomando a discussão acerca da alimentação e da saúde, questões da instância

efeitos do desenvolvimento, a primeira delas alcançou um índice de 0,638 com classificações

de “Bom”, em 49,2%, e “Regular”, em 38,6% dos 295 respondentes. Níveis razoáveis, mas

satisfatórios, visto que há uma fragilidade quanto à renda nessa região, porém, compensada

pela presença marcante da agricultura para subsistência e a troca de bens, especialmente

alimentares, entre as pessoas. A segunda, condições de saúde, abrange um índice de 0,563,

com avaliação de 55,5% na amplitude de “Ruim – Péssimo”. Tais informações críticas são

reforçadas pelo índice de leitos hospitalares, razão entre o total de leitos em unidades de saúde

e o total de habitantes, que alcança a marca irrisória de 0,097.

Conclui-se que há baixo investimento em estruturas de saúde na região, fato

preocupante, pois é por intermédio destes espaços que são conduzidas as ações relativas à

saúde, desde estratégias de atendimento básica até atendimentos de urgência. Esta é, também,

uma barreira ao desenvolvimento, pois com baixas condições de saúde a população torna-se

menos apta ao trabalho, aufere menos renda por concentrar o consumo em medicação e

desmotiva-se ao convívio social e às atividades de lazer.

Reafirma-se a condição destacada da sustentabilidade na compreensão atual de

desenvolvimento, neste intuito a pesquisa do ICV abrangeu a percepção da população quanto

à situação ambiental na região, índice que alcançou um nível médio de 0,510 com avaliação

bem distribuída entre “Bom” (31,2%), “Regular” (40,7%) e “Ruim” (22,4%). Uma situação

aparentemente razoável, mas, quando observada com atenção, revela a condição precária do

Território no que tange aos fatores ambientais. Em primeiro lugar, dentre as 16 prefeituras

entrevistadas para avaliação das Capacidades Institucionais, somente uma afirmou que

obtinha mapa de áreas degradas e em risco de degradação. Quando questionadas acerca de

normas expedidas, nos últimos dois anos, com o propósito de garantir a conservação dos

recursos naturais, três afirmaram não ter expedido sequer uma norma e apenas uma afirmou

possuir Plano Diretor.

Encontrou-se ainda, a partir de dados do trabalho de Luiz e Ribeiro (2009), baseados

na metodologia do IDS, uma média razoável de abastecimento de água (0,63), porém índices

calamitantes de disponibilidade de esgoto sanitário (0,03) e de coleta de lixo (0,09). Situação

40

que traz prejuízos a saúde coletiva e, até mesmo, a produtividade, pois sem coleta, a escolha

para o tratamento do lixo é a queima na propriedade, empobrecendo o solo.

Na perspectiva de solidariedade com as gerações futuras, ou seja, a preocupação na

capacidade de produção para os próximos anos, há um índice levantado nos dados da Célula

de Acompanhamento e Informação que merecem atenção: o índice de área utilizada – áreas

do município já ocupadas por processo produtivos – já atinge o nível de 0,974 que somado a

ausência em medidas de conservação os recursos naturais por parte do poder público, o qual

tem um influente poder impositivo, pode trazer esgotamento da capacidade produtiva.

A participação em atividades culturais alcançou marca de 0,350. Justificável pela

falta de investimento na área, representada pelo índice de fortalecimento institucional da

cultura em 0,303. Esse índice indica a existência de instituições que preservam a prioridade

do setor na gestão municipal. O baixo investimento também é visto quando se avalia o índice

de infraestrutura em recursos humanos para a gestão cultura que atinge apenas 0,295. Esses

dados preocupam pela relação das atividades culturais com o lazer e, consequentemente, o

bem-estar e o convívio social propiciado. E, muito mais, pela importância da cultura com o

sentimento de empoderamento e identificação com o território que produz maior

envolvimento com o processo de desenvolvimento.

O Mato Grande, assim, apresenta, em uma análise profunda, um nível débil de

qualidade de vida, apesar da percepção da população expor sempre níveis razoáveis, uma

visão questionável a partir de dados oficiais. Porém, compreensível, devido à evolução do

combate a pobreza nos últimos anos, o que leva essas pessoas, que já vivenciaram situações

mais precárias, a aceitarem como confortável o que possuem hoje.

Esse quadro de melhoria parece ser realidade no que tange à moradia, entretanto,

serviços básicos como educação e saúde são precários. E, principalmente, o quadro de

sustentabilidade que, nas condições em que se apresentam, devem comprometer a capacidade

produtiva de gerações futuras, prejudicando, assim, as condições de renda, fator primordial

para a qualidade de vida.

6.2. EFICIÊNCIA ECONÔMICA

A dimensão eficiência econômica do Território do Mato Grande foi avaliada a partir

de questões sobre produção e comercialização presentes no ICV junto aos demais dados da

CAI. A importância dessa dimensão encontra-se no peso da renda para a consecução do

combate a pobreza.

41

Inicialmente, é importante conhecer o Índice Gini-Renda, que é o grau de

desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita. O

valor varia de 0, quando não há desigualdade (a renda de todos os indivíduos tem o mesmo

valor), a 1, quando a desigualdade é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda da

sociedade e a renda de todos os outros indivíduos é nula). No Mato Grande, a concentração de

renda atinge 0,58, valor alto que revela desigualdade social.

A maioria da população dos municípios do território apresenta renda de até um

salário mínimo e um número considerável não apresenta rendimentos. Essa situação reflete-se

no restrito dinamismo da economia local, pois, sem renda as pessoas não podem adquirir bens

e serviços na região.

Segundo o ICV, a renda familiar apresenta um índice de 0,489 com avaliação

destacada para a amplitude entre “Regular” e “Bom” que somados atingem 74,1% dos

respondentes. Será utilizado aqui, novamente, como argumento para sustentar esta questão, o

avanço de ações de combate a pobreza, especialmente programas de transferência de renda,

que, segundo dados do Índice de Desenvolvimento Sustentável (IDS), alcançam um índice

relativo ao atendimento das famílias de 0,553. Além disso, o baixo custo de vida e

reciprocidade comumente praticada favorecem a aceitação de baixos saldos como valores

aceitáveis.

Conquanto, a diversificação das fontes de renda apareça em nível bastante inferior –

0,276. A dependência de uma só fonte de renda revela risco para a estabilidade social da

região, pois se a atividade que gere esse ganho apresentar problemas, os níveis de renda cairão

e a pobreza se elevará. Por outro lado, se essa fonte de renda caminha bem, corre-se o risco de

investir somente nela e justamente reforçar o ciclo de dependência.

Ilustra-se essa situação através da agricultura, atividade produtiva principal do Mato

Grande. Suas oportunidades de trabalho estão, direta ou indiretamente, relacionadas às

atividades agrícolas. A partir da pesquisa do ICV, viu-se que a diversificação da produção

agrícola é baixa (0,376), o que representa fragilidade pela dependência de poucas culturas,

muitas vezes até da monocultura, ainda que o Território apresente um número diversificado

de culturas. Trazendo, desse modo, dependência da sazonalidade da monocultura e

estabelecendo vulnerabilidade a intempéries que possam assolar a produção.

As questões apresentadas pelo ICV quanto às condições de trabalho e renda inserem-

se nas instâncias de “fatores do desenvolvimento” e “características do desenvolvimento”,

como já discutido, foram respondidas apenas por produtores.

42

A satisfação com a quantidade de pessoas na família trabalhando, em

estabelecimento próprio ou fora destes, atinge um índice de 0,537 e a consecução desse

indicador é reforçado pela avaliação de 34,9% para "Bom" e 38,6% para "Regular".

Entretanto, a avaliação "Ruim" apresenta um número expressivo de 20,1%. Quanto à

característica da mão de obra familiar (escolaridade e idade para trabalhar, por exemplo), o

índice de satisfação das famílias encontra-se no patamar de 0,529, considerando um nível

médio, mas que requer preocupação haja vista o baixo grau de escolaridade da população do

Mato Grande já comentado nessas análises. Situação agravada pela necessidade de, muitas

vezes, deixar de estudar para dedicar-se ao trabalho ou fruto do cansaço de uma rotina

desgastante. Dinâmica esta peculiar ao campo que deve ser observada na elaboração de

políticas educacionais e também de trabalho e renda.

Quanto à produtividade, o índice de satisfação com a situação da área para produção

atinge a marca de 0,606. Quase 50% dos entrevistados consideraram que a situação da área

estava “Boa”, a riqueza devido à oferta de recursos naturais na região. Apesar disso, o índice

de produtividade da terra é baixo (0,495) e segundo observações feitas durante a aplicação da

pesquisa, os produtores reclamam condições de trabalho. Para eles, a terra é boa, entretanto

necessita-se de recursos para superar a entressafra e elevar a produção para além da

subsistência e torná-la produção comercial. Para este fim, o principal reclame é de um projeto

de irrigação. Esta questão destaca-se para a superação da pobreza, pois a inclusão produtiva

da população de maneira justa passa pela transformação da agricultura de subsistência para

uma agricultura comercial.

A observação anterior também é válida para o baixo nível (0,458) de satisfação com

a produtividade do trabalho (mão de obra x quantidade de produção), pois, como são

trabalhadores de pequenas áreas de produção, eles não sentem a necessidade de utilizar uma

quantidade alta de mão de obra, o fato é que são limitados e não satisfeitos com o trabalho em

si, devido às escassas condições materiais de otimizar sua produção.

Um possível auxílio ao desenvolvimento das atividades dos pequenos produtores

seria o acesso a crédito e, em sua decorrência, a consecução de ferramentas, insumos e

tecnologias para ampliação da sua produção. Entretanto, o nível de acesso a crédito, de acordo

com a opinião dos produtores, é 0,376. A amplitude de “Ruim – Péssimo” soma quase 70%

dos respondentes. Essa circunstância avaliada de forma agregada ao acesso a assistência

técnica, que alcança um nível de satisfação 0,272 e, da mesma forma, a abrangência de “Ruim

– Péssimo” está a cerca de 70%, revela a baixa efetividade das políticas de desenvolvimento.

43

Sabe-se que o acesso ao crédito torna-se difícil por barreiras impostas por bancos

que, muitas vezes, os pequenos produtores são incapazes de superar. Por isso, a consolidação

desse acesso deve estar previsto nos programas de desenvolvimento ou, ao menos,

viabilizadas condições de trabalho.

Quanto à assistência técnica, existem em média duas instituições de prestação de

serviços tecnológicos para apoio e melhoria das atividades produtivas em cada município.

Contudo, se a visão dos produtores é que o acesso à assistência é baixo, denota-se um frágil

alcance da cobertura dessas instituições e, comumente, suas ações são pontuais e não

continuadas. Isto necessita ser repensado, pois, com baixa escolaridade e, consequentemente,

pouca informação, os produtores serão incapazes de aprimorar suas atividades, ampliar o

volume de produção e, principalmente, utilizar técnicas inovadoras que garantam a

sustentabilidade.

Para os pequenos produtores que são pescadores, ribeirinhos, quilombolas e

agricultores familiares, público respondente do ICV, quando há produção além daquela de

subsistência, eles buscam comercializar. A comercialização é um dos principais gargalos das

atividades produtivas do meio rural, devido à otimização da produção, como também ao

acesso aos mercados. Primeiramente, questionados sobre a venda de seus produtos, apenas

57,14% dos produtores entrevistados afirmaram que comercializavam e numa avaliação de

“Mais para bom” ou “Mais para ruim”, o percentual desmembra-se em 33,33% para esta

avaliação, e em 23,81% para aquela. O que mostra uma forte dependência, ainda, da

agricultura para subsistência, sujeitando-os à sazonalidade da agricultura.

Em que tange ao fomento da comercialização por parte das prefeituras, verificou-se

que em quase todos os municípios há acordo entre prefeituras e produtores para

comercialização. Embora, sabe-se que são ações oriundas de outras esferas do poder, como o

Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que é federal.

Em referência às condições de acesso aos mercados, 38,10% avaliaram como "Mais

para ruim" as condições para ir até o mercado, o que torna mais difícil a possibilidade de

comercialização produtos dos pequenos produtores e fortalece a ação dos atravessadores,

figura comum no meio rural – uma alternativa para que os produtos dos agricultores cheguem

aos mercados. Porém, o preço pago pelo atravessador fica aquém do esperado pelos

agricultores e incompatível com o esforço que o trabalho demanda. A sua atuação é avaliada

pelos respondentes como “Mais para ruim”, o que corrobora o entendimento de que o

atravessador é uma figura atuante devido às dificuldades de comercialização dos produtores e

ele ser visto como solução mais acessível.

44

Compreende-se que o incremento das atividades produtivas no território perpassa

pela assistência técnica continuada, com aumento na base informacional dos produtores,

condições de trabalho para ampliar a produção e enfrentar a entressafra e possibilidade de

comercialização.

6.3. GESTÃO PÚBLICA EFICIENTE

A compreensão da eficiência na gestão pública abrange não só a atuação dos entes

públicos e suas estruturas como também o envolvimento da sociedade. Questões relativas ao

ICV, ao IDS e às capacidades institucionais permitem que seja feita esta avaliação.

No que tange à participação da população de um modo geral, avaliada pelo ICV, o

nível de participação política atinge um patamar de 0,458 e o nível de participação em

organizações comunitárias 0,469. Níveis muito baixos e agravados quando conhece-se a

realidade do campo e revela-se que o entendimento da população no que toca a participação

política se restringe ao voto. No mesmo entendimento, a participação em organizações

comunitárias significa apenas a contribuição financeira ao sindicato. Essas instituições, como

associações, cooperativas e sindicatos, parecem não ter tanta confiança da população, pois a

avaliação delas atingiu um índice de apenas 0,376.

Tal compreensão cria barreiras ao processo de desenvolvimento, pois, mantém a

tradição clientelista e subjuga a população aos poderes oligárquicos locais, além de sustentar

as situações precárias que se encontram os serviços. E, em especial, dificulta a estratégia de

descentralização prevista na abordagem territorial, pois mantém a população afastada das

institucionalidades que intermediam as ações federais. Outro fator prejudicial dessa baixa

participação política, especialmente do não-envolvimento em organizações comunitárias

como associações e cooperativas, é o enfraquecimento da comercialização. O trabalho

cooperativo favorece a obtenção de crédito, infraestrutura e até mesmo eleva a

competitividade dos produtos no mercado, em razão dos baixos custos de consecução de

insumos e a quantidade elevada de produtos à venda, eliminando até mesmo a figura do

atravessador.

O aparelho público avaliado indica que em todos os 16 municípios do Mato Grande

há Secretaria de Desenvolvimento Rural ou similar, porém, apenas metade delas tem quadro

de técnicos permanente, isto prejudica o pleno desenvolvimento das atividades relacionadas à

agricultura e, deste modo, afeta negativamente a vida da população que depende de cultivo.

45

Somente em nove prefeituras, há Secretaria de Planejamento. Infere-se uma

negligência por parte do poder público em construir visões de longo prazo e atuar nesta

perspectiva. Atuar em negligência à visão de longo prazo fragiliza o processo de

desenvolvimento, pois não se busca diagnosticar o cenário e costuma-se resolver apenas

problemas pontuais. Sem o diagnóstico e o decorrente conhecimento da realidade que ele

proporciona, as barreiras que impedem o pleno desenvolvimento não são superadas.

O número médio de Conselhos Municipais ponderado pela população de cada

município atinge a marca de 0,231, o que detona um número incipiente de espaços públicos

abertos à participação governamental e da sociedade civil em relação à população. Esses

espaços são importantes para a discussão acerca da realidade de cada município de maneira

ampla, por permitir voz e voto aos representantes da sociedade civil. É a partir desses espaços

em instância municipal, que surgem demandas para os colegiados territoriais. Debilidade na

cobertura dos conselhos representa a supressão da representação da sociedade civil, aquela

que sofre com a carência de serviços públicos, as limitações da agricultura de subsistência e,

por isso, é capaz de contribuir de modo mais assertivo às estratégias de implementação de

programas e políticas de desenvolvimento.

A abordagem de desenvolvimento territorial adotada nas políticas públicas brasileiras

elege o Colegiado Territorial como espaço de articulação entre as ações oriundas do poder

federal para as instâncias territoriais e a proposição de demandas a partir da realidade de cada

município. E, na mesma dinâmica dos conselhos, é um espaço de interação e fortalecimento

da rede social decorrente da colaboração e o compartilhamento das vivências entre os atores.

O Colegiado Territorial do Mato Grande, conhecido por Fórum de desenvolvimento

territorial do Mato Grande (FOMAG) tem reunião periódica (mensal) que são divulgadas

através de internet, de comunicação pessoal, reuniões comunitárias e parceiros de

organizações da sociedade civil. Apresenta também um assessor técnico permanente e a

seleção e eleição de participantes acontece a partir de convite direto a organizações, convite

pessoal ou uma convocatória aberta para eleições.

Conforme apresentado no gráfico a seguir, a identidade que aglutina os

representantes em torno de uma estratégia comum é a agricultura familiar.

46

Gráfico 1: Índice de Identidade do Mato Grande

Categorias Valor Classificação Legenda

1. Ambiente 0,720 Médio Alto

0,00 – 0,20: Baixo

0,20 – 0,40: Médio Baixo

0,40 – 0,60: Médio

0,60 – 0,80: Médio Alto

0,80 – 1,00: Alto

2. Agricultura Familiar 0,893 Alto

3. Economia 0,755 Médio Alto

4. Pobreza 0,636 Médio Alto

5. Etnia 0,561 Médio

6. Colonização 0,642 Médio Alto

7. Político 0,747 Médio Alto

Fonte: SGE, 2011f

O índice de identidade resulta da percepção dos representantes no colegiado acerca

da importância das categorias para a delimitação do território; para a definição de visão de

futuro, objetivos e metas; características marcantes; conflitos; e história comum dos

municípios. A categoria “Agricultura Familiar” destaca-se das demais por consequência do

próprio caráter rural do território e a importância dessa atividade produtiva para a economia

da região. Consequentemente, há forte presença de representantes da agricultura, organizados

em cooperativas, sindicatos ou movimentos sociais. A situação indicada cria expectativas de

avanço para a atividade que mais gera oportunidades de trabalho e renda para as famílias do

território e, em decorrência disto, a superação da pobreza, que tem índice significativo na

identidade do território (0,636), a partir da inclusão produtiva.

47

Contudo, deve-se observar com cuidado que debates se construirão em torno desta

identidade. O gráfico abaixo apresenta os temas mais discutidos. Avaliados numa escala de 1

a 5, onde 1 representa “nunca é tratado” e 5 representa “sempre tratado”.

Gráfico 2: Freqüência de temas tratados no Colegiado

a) Desenvolvimento agropecuário;

b) Saúde;

c) Meio Ambiente;

d) Assuntos políticos;

e) Segurança;

f) Educação;

g) Justiça;

h) Infraestrutura;

i) Cultura;

j) Lazer;

k) Planejamento;

l) Projetos;

m) Controle Social;

n) Cidadania e inclusão social;

o) Gênero, raça e etnia;

p) Reforma agrária

Fonte: SGE, 2011e

O tema mais debatido é "Projetos" (4,25), o que pode representar caráter pontual das

decisões do FOMAG, ainda que o tema "Planejamento" esteja em valor próximo (3,75). Esse

cenário fragiliza o desenvolvimento, pois mantém a dependência do território em ações do

Governo Federal e não segue a lógica de repasse de demandas de baixo para cima. O debate

acerca do Desenvolvimento Agropecuário (em média de 3,50) traz a preocupação acerca da

48

visão de longo prazo. Maximizar as atividades agropecuárias requer entender as intempéries

vividas pelos trabalhadores. Os projetos oriundos de uma instância superior precisam atingir

esses pontos e isso se torna conhecido através da geração de demandas na interação entre os

atores do colegiado. Se isso não ocorrer, a oferta de recursos pode destoar da realidade do

território e postergar o fortalecimento da sua principal atividade produtiva.

É importante enfatizar que, mesmo com a identidade predominante de Agricultura

Familiar, temas como educação, saúde e cidadania, por exemplo, não devem ser postos a

parte. A otimização da atividade produtiva e a melhoria da vida da população rural não

dependem apenas de questões relativas ao trabalho. Educação e saúde contribuem para auferir

renda e para a conscientização, além de instrumentalizar as atividades. O Mato Grande tem

uma forte identidade Ambiental (0,720), o que necessita de cuidados quanto à

sustentabilidade. A educação pode auxiliar nisso a partir da ampliação das informações e

incentivo à inclusão dessas práticas nas atividades produtivas.

As duas temáticas citadas apresentam índices razoáveis. Porém, a saúde, área

fundamental ao bem-estar, tem uma média de discussão muito baixa (2,75) e tendo em vista a

situação precária de serviços de saúde, essa temática que deveria estar com média elevada. Da

mesma forma, a segurança, com nível de aproximadamente 2,00, é uma temática que

necessita de maior debate, haja vista o índice de homicídios no território atingir 0,838 em uma

razão entre o total de homicídios e o total de habitantes. Serão discutidos, ainda, a questão da

cultura devido ao seu baixo nível (2,75), afinal ela é um fator de elevação da identidade. A

cultura permite a identificação com o território e, por isso, o maior esforço na cooperação para

a sua melhoria. Fortalecer e incentivar atividades culturais pode refletir no desenvolvimento

do território a partir do maior envolvimento e participação da sociedade. A consistência da

rede de cooperação entre os atores depende substancialmente da participação. A partir daí,

surge à interação, que produz relações de confiança. A capacidade de decisão no colegiado é

fruto, principalmente, da presença e representação nas reuniões. No FOMAG, apresenta-se

assim:

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Gráfico 3: Capacidade de decisão dos membros do Colegiado

a) Representantes do Governo Federal;

b) Representantes do Governo Estadual;

c) Representantes do Governo

Municipal;

d) Representantes dos agricultores

familiares;

e) Representantes de movimentos

sociais;

f) Representantes de comunidades tradicionais;

g) Representantes de associações e sindicatos;

h) Representantes de organizações não-

governamentais;

i) Representantes de universidades;

j) Representantes de entidades colegiadas;

Fonte: SGE, 2011e

A representação elevada dos agricultores familiares fortalece a identidade do

território como “Agricultura Familiar”. Entretanto, a diferença da sua média para os outros é

capaz de revelar um monopólio do debate para esses representantes, limitando as discussões a

questões relativas a esta atividade produtiva como visto anteriormente. Outro ponto

importante é a baixa participação de representantes dos três níveis de governo, o que denota

uma parceria frágil entre governo e sociedade civil, situação prejudicial ao processo de

desenvolvimento, pois para que este seja pleno é necessário o envolvimento dos entes

50

públicos. Afinal, são eles que entram com as contrapartidas ao processo, seja com repasses

financeiros, programas de capacitação, investimento em infra-estrutura, dentre outros auxílios

O gráfico a seguir que mostra os maiores obstáculos, a baixa participação do poder

público – fator que mais prejudica o desempenho do FOMAG:

Gráfico 4: Problemas que prejudicam o desempenho do Colegiado

a) Baixa participação dos produtores

b) Baixa capacidade técnica para avaliação de projetos

c) O colegiado não é escutado em outras instâncias

d) O colegiado não representa os verdadeiros interesses

do território

e) Influência política

f) Alta rotatividade dos membros

g) Pouca participação dos gestores

públicos

Fonte: SGE, 2011e

Não apenas a carência de envolvimento é sentida pelos atores como fator prejudicial,

mas também o fato de o colegiado não ser escutado em outras instâncias de poder. Ou seja, os

representantes do colegiado creem que o FOMAG não é devidamente respeitado frente ao

poder público, fato este compromete a estratégia de desenvolvimento territorial, pois esta

estratégia trata justamente de descentralizar decisões na articulação de políticas públicas a

essa arena de decisões.

51

As baixas médias nessa questão de participação quando avaliadas em valores

absolutos, e não comparando cada quesito, apresentam índices altos. Destaca-se a baixa

participação dos produtores que podem ser beneficiados diretamente pelos incentivos

oriundos dos projetos articulados e importantes atores na geração de demandas. Esse cenário

agrava-se quando se vê que há uma significativa rotatividade dos membros, o que enfraquece

o debate. Contudo, destaca-se o reconhecimento do colegiado como instância de

representação dos interesses do território.

De acordo com o exposto, compreende-se a necessidade de fortalecer a parceria

governo-sociedade civil. Ademais, as prefeituras do território precisam aparelhar-se e atuar

em perspectiva de longo prazo. Essa mesma crítica cabe ao Colegiado, o qual deve rever a

condução do debate para que este não abranja apenas uma temática, o que pode não agregar a

heterogeneidade de atores e comprometer o processo de apoio ao desenvolvimento do Mato

Grande.

52

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O desenvolvimento territorial é um processo de transformação produtiva e

institucional, com o intuito de combater a pobreza, em especial em regiões rurais, como visto

nas estratégias do MDA. A transformação produtiva busca articular, de forma competitiva e

sustentável, a economia dos territórios. O desenvolvimento institucional visa estimular e

facilitar a interação e cooperação dos atores, assim como sua articulação com agentes

externos ao território para que sua população marginalizada participe do processo e de seus

benefícios.

No Mato Grande, a visão desse processo, avaliada a partir da qualidade de vida,

eficiência econômica e gestão pública eficiente, detectou um estado crítico no território. Faz-

se tal inferência devido à situação precária a que estão submetidos os serviços públicos, como

saneamento básico e estruturas de saúde, baixos níveis de escolaridade e sustentabilidade

ameaçada.

Deve-se, portanto, compreender que os precários atributos dos pobres são os mesmos

que os afastam do processo de desenvolvimento. A inclusão justa converte-se, então, em

requisito central para o desenvolvimento. O fomento includente requer, acima de tudo, a

garantia do exercício dos direitos civis, cívicos e políticos. O conjunto da população também

deve ter iguais oportunidades de acesso a serviços públicos (educação, saúde e moradia).

Como já discutido, melhorar a educação básica e os serviços de saúde elevam

diretamente a qualidade de vida; esses dois fatores também aumentam o potencial do

indivíduo auferir renda e, assim, livrar-se da pobreza. Quanto mais inclusivo for o alcance da

educação básica e dos serviços de saúde, maior será a probabilidade de que mesmo os

potencialmente pobres tenham uma chance maior de superar a penúria.

As regiões mais carentes de desenvolvimento são exatamente aquelas que

apresentam os mais altos índices de analfabetismo e que sofrem, desde muito tempo,

processos de exclusão social, de migração e de desqualificação dos serviços públicos. No

Mato Grande, as condições de trabalho e renda, principalmente dos pequenos produtores, são

frágeis, com baixa capacidade de produção, pouca diversificação de fontes de renda, difícil

acesso a crédito e assistência técnica, e dificuldades para comercialização. A vitória sobre a

pobreza depende, antes de tudo, do aumento das capacidades produtivas e da inserção em

mercados dinâmicos e competitivos das milhares de famílias cuja reprodução origina-se em

seu trabalho por conta própria. A consolidação dos pequenos produtores é produto das

competências e capacidades administrativas e da melhora da sua competitividade sistêmica,

53

mediante uma série de ações afirmativas, tais como acesso preferencial a crédito, tecnologias

e mercados.

Os pequenos produtores são apegados a sua informalidade, por isso as políticas

publica devem atuar nesse sentido – garantir o acesso de tais produtos à economia formal. É

necessário dar oportunidade de melhoramento em capacitação aos pequenos produtores, tanto

técnico quanto organizacional. A modernização da economia familiar melhora a qualidade de

vida e libera tempo para atividades orientadas para o mercado e o lazer. Com mais capacidade

para viver suas vidas as pessoas tenderiam, em geral, a aumentar o potencial produtivo e

auferirem renda mais elevada. Seria esperada, então, uma relação em que um aumento de

capacidade conduzisse a um poder de auferir renda, e, não, o inverso.

No que tange a gestão pública, o quadro torna-se mais preocupante devido ao baixo

aparalhamento dos entes públicos municipais para suprir as demandas de qualidade de vida e

eficiência econômica. Há visível fragilidade nos espaços públicos de participação. Como

visto, há uma baixa cobertura de conselhos e o colegiado territorial tem uma fraca parceria

entre setor público e sociedade civil, rotatividade alta de membros e, no território há um baixo

envolvimento da sociedade civil com questões políticas. Às capacidades da sociedade civil

devem ser acrescidas as capacidades e as atribuições dos governos locais em suas dimensões

técnicas, administrativas e políticas. As parcerias governo-sociedade local apresentam maior

potencial de desenvolvimento por unirem preocupação com os aspectos sociais da localidade.

A participação dos indivíduos proporciona aos gestores e aos próprios participantes o

conhecimento da realidade, evitando assimetria da informação. Não há duvida de que as

iniciativas partidas de baixo para cima terão cada vez mais importância por fomentar

democracia local e elevar a consciência da comunidade. Para isso, a participação é central,

pois, o empoderamento das comunidades e a abertura de espaços para a democracia direta

constituem a chave para as políticas de desenvolvimento.

Diante do exposto, vê-se que o Território do Mato Grande apresenta debilidade nos

três fatores do desenvolvimento expostos por Buarque (2008). Acredita-se que, em primeiro

lugar, a população deve envolver-se nos espaços de participação, sobretudo no FOMAG, pois

o Colegiado é o ponto de articulação entre o território e a instância federal. Através dele é

que virão projetos que possibilitarão o desenvolvimento. Conquanto, enfatiza-se que somente

com o fortalecimento da participação e representação da sociedade é que os investimentos de

instâncias superiores alcançarão de forma assertiva a realidade do território, pois, mais do que

um espaço de controle, o colegiado é uma instância de geração de demandas.

54

Espera-se, ainda, compromisso das prefeituras referentes ao envolvimento no

FOMAG, pois, são elas as executores dos projetos. A ausência foi vista como vetor de

dificuldades ao desempenho do Colegiado. Essa relação “sociedade civil - governos

municipais” fortalece o controle e a execução das decisões voltadas à qualidade vida da

população

Esse processo de empoderamento é fundamental para o Mato Grande, devido a

carência de serviços públicos que produzam qualidade de vida, haja vista que a consecução de

tais serviços depende da ação dos gestores públicos. No mesmo intuito, há necessidade

investimentos produtivos públicos que possibilitem o desenvolvimento dos pequenos

produtores e o combate à pobreza, papel central do Estado em uma sociedade marcada pela

desigualdade social.

55

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ANEXOS