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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS

Unidade VIII – Teorias e Modelos de Análise Contemporâneos de Políticas Públicas 3

UNIDADE VIII

TEORIAS E MODELOS DE ANÁLISE CONTEMPORÂNEOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

No debate sobre as teorias e os modelos de análise das políticas públicas, um ponto de central relevância, que suscita algumas polêmicas, é o papel da racionali-dade e das instituições. Vários são os modelos que recorrem à racionalidade como fator explicativo. Outros tantos atribuem maior importância aos participantes e suas ideias. Outros, ainda, desenvolvem argumentos fundamentados na dinâmica sistê-mica da vida política e social. Finalmente, há os que atribuem um papel central às instituições.

As instituições, enquanto organizações, foram enfatizadas a partir do Modelo do Garbage Can (Lata de Lixo), que desafiou vigorosamente a suposição de que os processos de decisão obedecem a uma lógica linear, de acordo com a qual primei-ramente identificam-se os problemas (situação real a requerer mudanças), depois se estabelecem objetivos (situação desejada), em seguida, seleciona-se o meio mais adequado para concretizar a situação desejada. Sob essa perspectiva, o processo de-cisório se afigura muito complexo e desordenado, quase caótico.

A Teeoria dos Múltiplos Fluxos assumiu, em grande parte, a concepção de que as decisões resultam de fluxos de eventos que se combinam não por ação intencio-nal e escolha racional, mas por suas próprias dinâmicas independentes. KINGDON (2006) se refere a um momento descrito como “quando chega a hora de uma ideia”, com isso dizendo que os eventos têm sua própria lógica e dinâmica, nas quais as ideias possuem um papel central – mas o mesmo não sucede com as relações de poder e o cálculo racional.

Outras teorias, como a do Equilíbrio Pontuado e a das Coalizões de Defesa, enfatizam concepções de relações sistêmicas e subsistêmicas, baseadas em ideias, crenças e valores, preferências fluidas, em lugar de processos ordenados e racional-mente estabelecidos para selecionar o que fazer frente a qualquer situação-problema.

Todas essas considerações levantam uma indagação: qual é o papel da ra-cionalidade nas políticas públicas? Qual o papel das instituições? Racionalidade e instituições são perspectivas compatíveis ou são antitéticas? A propósito, o que são instituições?

4 Unidade VIII – Teorias e Modelos de Análise Contemporâneos de Políticas Públicas

Maria das Graças Rua com Roberta Romanini

8.1 A resposta neoinstitucionalista

A teoria neoinstitucionalista desenvolveu-se, de um lado, como uma alterna-tiva teórica ao funcionalismo e ao behaviorismo; e, de outro, às discussões sobre os modelos de distribuição do poder na sociedade: o elitismo, o marxismo e o plura-lismo. Em lugar das indagações propostas por esses modelos, a questão central do neoinstitucionalismo seria: Que fator influenciaria os mais variados resultados da política como um todo (politics), especialmente o comportamento dos atores e a tomada de decisões?

A resposta a essa questão poderia ser sintetizada na hipótese geral do neoinsti-tucionalismo: “as instituições importam” ou “as instituições fazem diferença” (“ins-titutions matter”) para a explicação dos eventos sociais e políticos.

O que são, afinal, “instituições”? Para Evan LIEBERMAN (2001), o conceito é necessariamente vago a fim de que os pesquisadores que trabalham com o enqua-dramento institucional especifiquem o vocábulo de acordo com seus próprios pro-blemas de análise e suas hipóteses. Assim, esses estudos são permeados por muitas polêmicas. A ausência de concepções unívocas na teoria neoinstitucionalista implica atentar para cada uma de suas três principais vertentes analíticas, todas consagradas por grande número de estudos. Em palavras simples, as instituições podem equivaler a três interpretações distintas: a) normas formais; b) costumes; e c) organizações formais e informais.

8.1.1 O Neoinstitucionalismo da Escolha Racional

Conforme descrevem Peter HALL e Rosemary TAYLOR (2003), a partir da década de 1980 despontaram três abordagens neoinstitucionalistas1 – o “neoinstitu-cionalismo histórico”, o “neoinstitucionalismo da escolha racional” e o “neoinstitu-cionalismo sociológico ou organizacional”. Essas teorias possuem o mesmo objeti-vo: esclarecer qual seria a função das instituições2 na definição de resultados sociais e políticos. Contudo, suas concepções são bastante distintas.

No que diz respeito aos tópicos dessa Unidade, interessa especialmente o neoinstitucionalismo da escolha racional. Como elucidam HALL e TAYLOR (2003), as pesquisas do neoinstitucionalismo da escolha racional originaram-se no contexto do estudo do comportamento parlamentar no Congresso norte-americano, a partir do final da década de 1970.

As principais questões suscitadas eram: Se os fundamentos da Teoria da Es-colha Racional estiverem corretos, como explicar a formação de maiorias estáveis 1 Para HALL e TAYLOR, as três vertentes neoinstitucionalistas surgiram mais ou menos simultaneamente, todavia,

a abordagem histórica foi se consolidando primeiramente.2 Embora os três tipos de neoinstitucionalismo enfatizem o papel das instituições na dinâmica política, seus adeptos

nunca afirmam que as instituições são o único fator a influenciá-la. Deve-se considerar também, por exemplo, a influência do desenvolvimento socioeconômico e da difusão de ideias.



para a votação de leis no Congresso norte-americano, no qual coexistem múltiplas preferências dos legisladores? De acordo com a Teoria da Escolha Racional, o cará-ter multidimensional das questões a serem decididas deveria produzir “ciclos”, nos quais cada nova maioria constituída invalidaria as propostas aprovadas pela maioria anteriormente formada, tornando quase impossíveis decisões estáveis.

A realidade observada, porém, mostrava que as decisões tomadas pelo Con-gresso apresentavam notável estabilidade. Qual seria o fator capaz de esclarecer esse resultado? A resposta foi: as instituições. Por “instituições” entende-se, conforme essa vertente da teoria neoinstitucionalista, as regras formais, procedimentais ou normativas, que estruturam as escolhas e as informações disponíveis aos atores po-líticos.

No caso específico do Congresso norte-americano, notou-se que alguns de seus regulamentos internos permitiam fixar os temas que comporiam a pauta deci-sória, outros atribuíam competências substantivas a comissões legislativas, e outros facilitavam a negociação entre os congressistas. Assim, as instituições funcionavam de forma a reduzir os custos transacionais da formação de acordos, favorecendo as negociações dos parlamentares e permitindo a adoção de leis estáveis. Ademais, as instituições ofereciam limites legítimos às negociações políticas. HALL e TAYLOR (2003, p. 203) concluíram que, “Na prática, as instituições resolvem uma grande parte dos problemas de ação coletiva enfrentados pelos legisladores”.

Além de se inspirar fortemente na Teoria da Escolha Racional3, os teóricos do neoinstitucionalismo da escolha racional incorporaram ao âmbito da Ciência Polí-tica recursos teóricos emprestados da Economia, como os direitos de propriedade, as rendas e os custos de transação para o desenvolvimento e o funcionamento das instituições. A partir de então, trabalhos científicos diversificados foram realizados enfatizando as seguintes ideias:

a) o comportamento dos atores é orientado por seu cálculo racional e es-tratégico, que, por sua vez, é efetuado tendo em mente as regras do jogo político e os constrangimentos por elas impostos; e isso significa que os indivíduos incorporam as regras institucionais ao seu cálculo de custo-be-nefício na tomada de decisões; e

b) a interação dessas estratégias adotadas pelos atores define as situações políticas.

3 A Teoria da Escolha Racional propõe, em termos sintéticos, que o comportamento coletivo pode ser compreendi-do em termos de indivíduos auto-interessados que buscam maximizar seu benefício, e o fazem pela racionalidade instrumental, isto é, mediante a escolha de meios adequados à consecução dos fins pretendidos.



A princípio, porém, os trabalhos dessa vertente neoinstitucionalista dedica-ram-se apenas ao estudo do Legislativo norte-americano4, procurando explicar como as normas do Congresso impactavam o comportamento dos legisladores e por que determinados comportamentos tinham sido adotados5. Principalmente a partir da dé-cada de 1990, os adeptos dessa corrente se interessaram também por explicar uma série de outros fenômenos políticos, como o comportamento das coalizões governa-mentais em diferentes países, o desenvolvimento histórico das instituições políticas e a magnitude dos conflitos étnicos.

O neoinstitucionalismo da escolha racional não é uma corrente unificada, abri-gando diversas polêmicas internas, de sorte que pode haver variações de uma análise para outra dentro dessa mesma abordagem. Contudo, é possível enumerar alguns dos pontos comuns quanto à análise de políticas públicas sob esse prisma. HALL e TAYLOR (2003, p. 205-206) descrevem quatro propriedades relacionadas a esse modelo, presentes na maioria das análises das políticas públicas:

a) a utilização de um conjunto específico de pressupostos comportamentais. Em regra, postula-se que os atores compartilham um grupo definido de preferências; são capazes de estabelecer uma ordenação precisa dessas preferências (princípio da transitividade6); e se comportam de forma in-teiramente utilitária, com o propósito de maximizar a satisfação de suas preferências (seu bem-estar) mediante suas estratégias, o que supõe que ajam calculadamente;

b) a tendência de considerar a vida política como um conjunto de dilemas de

ação coletiva. Esses dilemas representam situações nas quais os indivídu-os que agem a fim de maximizar a satisfação de suas preferências, o fazem sob o risco de gerar um resultado sub-ótimo para a coletividade – ou seja, ainda que as escolhas e decisões individuais sejam racionais e, aparente-mente, do ponto de vista individual sejam ótimas, quando vários atores encontram-se em uma mesma arena e interagem, suas decisões individuais constroem um resultado coletivo completamente irracional. Tal situação foi denominada “Teorema da Impossibilidade”, por Kenneth ARROW, e declara que a soma das racionalidades individuais não produz uma racio-nalidade coletiva. Um resultado sub-ótimo também subentende que ha-

4 Alguns desses achados são mencionados por HALL e TAYLOR (2003, p. 203): “Uma tese particularmente influente foi a desenvolvida por Oliver Williamson, para quem o desenvolvimento de uma dada instituição, por exemplo, os aspectos organizacionais de uma empresa, podem ser compreendidos como um esforço para reduzir os custos de transação ligados ao fato de empreender a mesma atividade sem passar por essa instituição”.

5 HALL e TAYLOR (2003, p. 203) assinalam que, posteriormente, Gary W. COX e Mathew D. MCCUBBINS tentaram enfatizar a maneira como os partidos políticos estruturam as deliberações parlamentares.

6 A transitividade das preferências é um termo emprestado da microeconomia, mais precisamente, da “Teoria do Consumidor”, e significa que: se alguém prefere “A” a “B”, e “B” a “C”, então essa pessoa prefere “A” a “C” (PINDYCK; RUBINFELD, 2010).



veria outro resultado capaz de satisfazer melhor um dos interessados sem que qualquer outro indivíduo saísse perdendo. Tipicamente, os dilemas de ação coletiva aparecem na ausência de arranjos institucionais, o que impede cada ator de traçar uma linha de ação que seria preferível na arena coletiva. Entre os exemplos clássicos desses dilemas, os mais conhecidos são o “dilema do prisioneiro”7 e a “tragédia dos comuns”8.

c) a ênfase na interação estratégica para a determinação das situações polí-ticas. As suposições essenciais são de que: o comportamento de um ator é determinado, não por forças históricas impessoais, mas por um cálculo estratégico; e esse cálculo é fortemente influenciado pelas expectativas de um ator quanto ao comportamento provável dos outros atores (essa é a ideia propriamente dita de um jogo). As instituições estruturam as in-terações de duas maneiras: i) ao influenciarem tanto a possibilidade de inclusão de alternativas quanto a sequência das alternativas possíveis; e ii) ao oferecerem informações ou mecanismos que reduzem a incerteza quanto ao comportamento dos demais indivíduos, ao mesmo tempo que propiciam aos atores “ganhos de troca”, o que os incentiva a fazer cálculos racionais ou tomar certas atitudes. “Trata-se de um enfoque ‘calculador’ clássico para explicar a influência das instituições sobre a ação individu-al” (HALL, TAYLOR, 2003, p. 206);

d) o compartilhamento da explicação da origem das instituições. Em regra, as análises deduzem que as instituições nascem como valores adquiridos – mediante o desempenho das funções de uma instituição – pelos atores influenciados por ela. Essa noção sugere que os atores criam a institui-ção a fim de concretizar esse valor, sendo esse processo de criação geral-mente alicerçado em um acordo voluntário entre os interessados. Se uma

7 O dilema do prisioneiro apresenta algumas variações, entretanto, na versão “clássica”, a conclusão é que cada jogador individualmente é incentivado a trair a confiança do jogador oponente, ainda que a cooperação de am-bos os jogadores lhes seja mais favorável. A hipótese dada é a seguinte: “Dois suspeitos, A e B, são presos pela polícia. A polícia tem provas insuficientes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em silêncio, o que confessou sai livre enquanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de sentença. Se ambos ficarem em silêncio, a polícia só pode condená-los a 6 meses de cadeia cada um. Se ambos traírem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua decisão sem saber que decisão o outro vai tomar, e nenhum tem certeza da decisão do outro. (...) Como o prisioneiro vai reagir?” Disponível em: <.>. Acesso em: 10 jun. 2013.

8 É uma metáfora utilizada para demonstrar como o livre acesso e a demanda irrestrita por um recurso finito gera a superexploração desse recurso e seu consequente esgotamento. Originalmente, esse dilema prevê que um grupo de pastores tinha seus animais em uma terra pública, e cada um deles pensava em adicionar um animal ao seu rebanho com o raciocínio de que o animal extra proporcionaria um bom lucro adicional em troca de uma pequena diminuição da pastagem. A tragédia ocorre quando todos os outros pastores pensam da mesma forma – quando to-dos eles incluem mais um animal no pasto, a terra se torna superpopulada e em breve não há mais nenhum espaço suficiente na pastagem (Disponível em: <http://www.teoriadosjogos.net/teoriadosjogos/list-trechos.asp?id=6>. Acesso em: 10 jun. 2013).



instituição for submetida a algum processo de seleção competitiva, sua sobrevivência significará que ela oferece mais benefícios aos atores nela interessados do que outras possíveis instituições concorrentes.

Para o neoinstitucionalismo da escolha racional, as instituições são normas formais que estruturam o contexto da decisão. Kenneth SHEPSLE (2008) esclarece que as instituições proporcionam um “roteiro” (“script”) que permite reconhecer os atores, seus repertórios de comportamento, a sequência em que esses atores se-lecionam os comportamentos que adotarão, a informação de que eles dispõem ao fazer suas escolhas, os resultados da combinação entre as escolhas de todos os ato-res abarcados em um contexto e, por fim, as preferências dos atores em relação às avaliações que fazem sobre os possíveis resultados. SHEPSLE afirma que graças a esse entendimento das instituições, é possível analisar com mais clareza os atores en-quanto indivíduos maximizadores de utilidade; as organizações das quais eles fazem parte; o contexto em que as atividades políticas se desdobram; como esses contextos canalizam o comportamento; como o comportamento, em retribuição, mantém ou altera o contexto; e os papéis da informação disponível, da função de controle e do cálculo estratégico.

Segundo o ponto de vista de desse autor, os atores e organizações certamente estão envolvidos nos contextos políticos, todavia, não seriam eles que propiciariam os “roteiros” para os processos políticos, mas sim as regras do jogo originadas e relativamente permanentes nesses contextos. Para SHEPSLE, o neoinstitucionalis-mo da escolha racional proporciona maneiras de lidar com os problemas de ação coletiva ao estabelecer a relevância de fatores como: o comportamento de “pegar carona” (“free-riding”) não prevalecer o tempo todo nas relações interpessoais; a im-portância do papel das lideranças nos contextos; os resultados da ação coletiva não serem ótimos de Pareto9; e os atores desejarem cooperar a despeito dos dilemas da ação coletiva. Ele destaca ainda algumas características que são, simultaneamente, “restrições” dessa corrente: a Racionalidade Limitada; o comportamento dos atores ser marcado por princípios econômicos, como a aversão a riscos; e o caráter político dos custos transacionais10.

O neoinstitucionalismo da escolha racional desenvolve uma concepção pre-cisa das relações entre instituições e resultados coletivos. Essa teoria contribui em larga medida para a análise de aspectos cruciais da vida política usualmente subesti-mados pelos outros enfoques – como a incerteza e os fluxos de informação – e frisa os papéis da interação estratégica e da intencionalidade dos indivíduos na determina-9 Caracteriza uma alternativa na qual que o grau máximo de satisfação entre os atores em suas interações é atingido,

de sorte que não se consegue melhorar a situação de nenhum deles sem prejudicar a dos demais participantes (PINDYCK; RUBINFELD, 2010).

10 Custo de transação é o custo em dinheiro ou em tempo perdido por um comprador ou vendedor no mercado (além do preço ou custo de produção) por conta de exigências burocráticas, dificuldades de acesso à informação (assimetrias), impostos, imprevisibilidade e inseguranças diversas.



ção dos comportamentos e das situações políticas. Os críticos, porém, argumentam que os seus microfundamentos expressam uma leitura reducionista das motivações dos atores; que seus postulados são sobremaneira sensíveis a pequenas variações das preferências; que os objetivos dos atores podem apresentar ambiguidades; e que a maximização dos benefícios pode não estar sempre corretamente modelada na esco-lha racional.

8.2 A Escolha Racional Institucional

A abordagem teórica conhecida como Escolha Racional Institucional centra esforços em analisar como as regras institucionais alteram o comportamento de in-divíduos racionais, motivados por interesses materiais pessoais (SABATIER, 1999). Os estudos baseados nessa abordagem intentam compreender como as instituições afetam os incentivos, confrontando os indivíduos e os seus comportamentos resul-tantes na busca desses incentivos (KISER; OSTROM, 1982).

Elinor OSTROM (1999), autora da concepção denominada “Institutional Analysis and Development” (IAD), propõe uma “estrutura” para analisar como as instituições afetam os incentivos com os quais se defrontam os indivíduos e o seu comportamento resultante. A IAD consiste em uma linguagem geral sobre como as regras, as condições materiais e físicas e os atributos da comunidade afetam a estrutura das arenas de ação, os incentivos com os quais os indivíduos lidam, e os resultados obtidos.

Em uma proposta inicial, a autora destacou dois importantes aspectos da IAD: (i) a distinção entre três níveis de tomada de decisões e as relações entre eles; (ii) a elucidação dos elementos fundamentais que podem ser usados para a análise dos resultados em qualquer um desses níveis.

O trecho que se segue é uma síntese da parte principal do texto de Elinor OS-TROM (1999, p. 35-60), intitulado “Institutional Rational Choice: an assessment of the Institutional Analysis and Development Framework”, que integra a obra “Theo-ries of the Policy Process”, de Paul SABATIER (1999).

“8.2.1- Desafios do estudo das instituições

Existem relevantes dificuldades no estudo das instituições:

a) Imprecisão conceitual do termo instituição: o termo se refere a diferentes tipos de entidade, inclusive as organizações e as regras usadas para orde-nar os padrões de interação intra e inter-organizacionais. Existe uma con-fusão entre os que usam o termo para se referir a entidades organizacionais – como parlamento, empresa, partido político ou família – e os que o usam para se referir a regras, normas e estratégias adotadas pelos indivíduos que atuam dentro das organizações.



Instituição, para OSTROM, refere-se aos conceitos compartilhados e usados pelos indivíduos em situações iterativas, organizadas segundo regras, normas e es-tratégias.

Regras consistem em prescrições imperativas, de entendimento compartilha-do, que são impostas em situações específicas por agentes encarregados de monitorar condutas e impor sanções.

Normas são prescrições de entendimento compartilhado, auto-impostas pelos próprios participantes, mediante procedimentos de indução (incentivos positivos e negativos), tanto internos como externos.

Estratégias são planos regulares que os indivíduos formulam dentro de uma estrutura de incentivos produzida pelas regras, normas e expectativas de um com-portamento provável dos outros indivíduos em uma situação afetada por condições materiais e físicas relevantes.

b) Invisibilidade das instituições: embora as edificações nas quais se locali-

zam as entidades organizacionais sejam bem visíveis, as próprias institui-ções são invisíveis. Como identificar, analisar, medir as instituições? Uma vez que as instituições são entendimentos compartilhados, elas existem nas mentes dos indivíduos como um conhecimento tácito ou implícito. O problema é: como reconhecer a presença de uma instituição no mundo real?

O conceito enfatizado é o de regras-em-uso, mais do que o conceito de leis formais. As regras-em-uso são mencionadas quando um novo membro (por exem-plo: uma criança ou novos funcionários de uma empresa) está sendo apresentado ou socializado num sistema de comportamento normatizado. São usados comandos como “faça isso”, “não pode fazer isso”. Tais regras são aprendidas sem que haja qualquer documento escrito e, eventualmente, elas podem até contradizer regras for-mais. As perguntas: “como x é feito?” e “por que y não é feito?” – ajudam a identifi-car as regras, normas e estruturas institucionais.

c) Abordagem multidisciplinar – Múltiplas linguagens: existem diversos ti-pos de arranjos institucionais – como mercados, hierarquias, firmas, famí-lias, associações voluntárias, governos nacionais e regimes internacionais. Para desenvolver uma abordagem apropriada ao estudo desses diversos tipos, são necessários insumos múltiplos, provenientes de diversas disci-plinas.

As diferentes disciplinas operam segundo linguagens técnicas separadas e diferenciadas. A comunicação interdisciplinar é difícil. Devido às diferenças entre as linguagens múltiplas das disciplinas, uma estrutura de análise institucional terá



que permitir a expressão e comparação de diversas teorias e modelos teóricos, apli-cados a problemas específicos. A estrutura IAD procura desenvolver um conjunto de categorias linguísticas comuns para analisar um grande conjunto de problemas diferenciados.

d) Múltiplos níveis de análise – as decisões sobre as regras, em qualquer nível, são formuladas usualmente dentro de uma estrutura de regras exis-tentes em outro nível. Por isso, os estudos institucionais têm de abranger múltiplos níveis de análise.

As interações dos indivíduos podem ocorrer em situações operacionais ou em outros níveis que podem impor decisões sobre as situações operacionais. Existe uma estrutura encaixada ou aninhada (“nested”) de regras dentro de regras, que se situam dentro de outras regras – e esse é um problema analítico difícil de resolver.

Os estudos em nível macro focalizam as estruturas constitucionais. Essas, por sua vez, afetam as decisões coletivas (ou decisões políticas) que se impõem às decisões cotidianas dos cidadãos. Estudos em nível micro (firmas, por exemplo) focalizam decisões em nível operacional, que são afetadas por escolhas coletivas e por decisões constitucionais, algumas das quais (mas não todas) estão sob o controle dos que tomam decisões operacionais. O desafio é encontrar as vias de comunicação entre os diferentes níveis.

e) Relações configuracionais: em qualquer nível de análise, combinações de regras, atributos do mundo físico e material e das comunidades envolvidas são combinados de maneira configurativa – e não aditiva. É uma confi-guração no sentido de que o efeito da mudança em um desses elementos pode depender dos outros.

A análise institucional avança rapidamente quando é possível decompor uma

situação em partes e depois reagregá-las de forma significativa. Porém, frequen-temente, o impacto de uma regra sobre os incentivos e os comportamentos não é independente das outras regras e de sua configuração. Na análise institucional, é necessário saber o peso das outras variáveis em vez de apenas definir que o seu valor será constante, como se faz com o princípio “ceteris paribus” usado na Economia.

8.2.2-Estruturas institucionais, teorias e modelos

Comumente se confundem essas três bases para o estudo das instituições – estruturas institucionais, teorias e modelos –, mas cada uma delas leva a análise a diferentes graus de especificidade.



Uma estrutura geral ajuda a identificar os elementos e as relações entre eles, o que é necessário à análise institucional. A “estrutura” organiza as pesquisas diag-nósticas e prescritivas; fornece a lista mais geral das variáveis que devem ser usadas para examinar todos os tipos de arranjos institucionais; fornece a linguagem para comparar teorias; tenta identificar os elementos “universais” que qualquer teoria re-levante sobre certo problema deve incluir; e ajuda o analista a levantar as questões que devem ser discutidas quando ele conduzir a primeira análise.

Uma teoria capacita o analista a especificar quais elementos da estrutura são especialmente significativos para que tipo de questões e para formular proposições generalizantes sobre esses elementos. Então, as teorias focalizam a estrutura e fazem proposições específicas que são necessárias para um analista diagnosticar um fenô-meno, explicar seus processos e prever suas consequências. Várias teorias costumam ser compatíveis com uma mesma estrutura. A teoria econômica, a teoria dos jogos, a teoria dos custos de transação e a teoria da escolha social de bens públicos e de re-cursos comuns (“common-pool resources”) são compatíveis com a estrutura da IAD.

Os modelos estabelecem proposições precisas sobre um conjunto limitado de parâmetros e variáveis. Lógica, matemática, teoria dos jogos, experimentação e simulação são usados para explorar sistematicamente as consequências dessas pro-posições quanto a um conjunto limitado de consequências. Vários modelos são com-patíveis. Os modelos ajudam a deduzir previsões específicas sobre resultados em estruturas altamente específicas.

Mercados e hierarquias são frequentemente percebidos como tipos puros de organização e cada um deles presume a necessidade de ter sua própria teoria explica-tiva. Para o estudo do mercado, usa-se a Microeconomia. Para as hierarquias, usa-se a Teoria Política ou Sociológica. No entanto, isso impede o uso de uma estrutura mais geral e teorias mais relacionadas, que ajudariam a realizar comparações e ava-liações inter-organizacionais. Para questionar sobre reformas e transições é preciso ter uma estrutura comum e famílias de teorias.

8.2.3-A análise institucional e a IAD – Institutional Analysis and Develop-ment

Uma estrutura institucional deve identificar as mais importantes variáveis es-truturais presentes, em certa medida, em todos os arranjos institucionais – cujos valores variam (porque se trata de variáveis) de um tipo institucional para outro.

A IAD é uma estrutura que funciona como um mapa conceitual. Uma parte da estrutura é a identificação da arena de ação, os padrões de interações, os efeitos e resultados e a avaliação desses últimos.

O problema a ser analisado pode estar em um nível operacional, no qual os atores interagem com base em incentivos, com os quais eles lidam em busca de re-sultados. São exemplos de problemas operacionais:



i) a tarefa de estabelecer os incentivos para um grupo voluntário de ação ambiental superar, em alguma medida, o problema do carona (free-rider);

ii) organizar usuários locais de uma floresta para contribuir com recursos para a proteção das bacias hidrográficas locais a fim de melhorar a quali-dade do solo e o armazenamento de água;

iii) investir em uma infraestrutura de irrigação de modo que os investimentos de capital levem ao aumento – e não à diminuição – das capacidades orga-nizacionais dos agricultores locais.

O problema pode situar-se no nível da escolha coletiva – que é o nível político –, no qual os tomadores de decisão repetidamente têm de formular decisões políticas dentro dos limites de um conjunto de regras de escolha coletiva. As decisões afetam a estrutura das arenas onde os indivíduos tomam decisões operacionais e isso tem impacto direto no mundo físico e material.

O problema também pode estar no nível constitucional, no qual se decide quem são os atores elegíveis para participar do policy-making e quais leis serão ado-tadas para reger a elaboração das políticas públicas.

O primeiro passo para analisar um problema é identificar a unidade conceitual – chamada “arena de ação” – que pode ser utilizada para analisar, prever e explicar o comportamento dos indivíduos no interior dos arranjos institucionais. As “arenas de ação” compreendem uma “situação de ação” e os “atores” que atuam naquela situação.

Um ator – que pode ser um indivíduo ou uma corporação – corresponde a suposições sobre quatro grupos de variáveis:

i) os recursos que cada ator leva a uma situação;ii) as avaliações que os atores atribuem às condições do mundo físico e ma-

terial e às ações;iii) a maneira como os atores adquirem, processam, retêm e usam as contin-

gências de conhecimento e de informação;iv) os processos que os atores usam para a escolha dos cursos de ação especí-

ficos.

O termo “arena de ação” refere-se ao espaço social no qual os indivíduos interagem, trocam bens e serviços, resolvem problemas, lutam e dominam uns aos outros. O conceito de “arena” não implica necessariamente um cenário formal, mas pode incluir cenários formais, como parlamentos e cortes judiciais.

Após compreender a estrutura de uma “arena de ação”, a análise institucional pode avançar mais dois passos. O primeiro é aprofundar as indagações sobre os fa-tores que afetam a arena de ação.

Aqui, a arena de ação é vista como um conjunto de variáveis dependentes de outros fatores que afetam sua estrutura: (a) as regras adotadas pelos participantes



para organizar suas relações; (b) os atributos do mundo físico e material postos em prática nessas arenas; e (c) a estrutura da comunidade mais ampla, dentro da qual qualquer arena encontra-se situada.

Os entendimentos compartilhados das regras, das condições do mundo ma-terial e físico e a natureza da comunidade afetam os valores assumidos pelas sete variáveis que caracterizam as arenas de ação (estudadas a seguir).

O outro passo envolve avançar para além das arenas de ação e considerar os métodos para explicar estruturas complexas que interligam arenas sequenciais e simultâneas.

8.2.4-Diagnóstico e explicação na estrutura de uma “arena de ação”

A “arena de ação” é uma unidade conceitual complexa, que contém dois con-juntos distintos de variáveis, chamados: (a) “situação de ação” e (b) “ator”.

Situação de Ação:

“Situação de ação” é um conceito analítico que permite isolar a estrutura ime-diata que afeta um processo, a fim de explicar as regularidades das ações humanas e suas consequências. Uma situação de ação pode ser caracterizada mediante sete gru-pos de variáveis. O conjunto de variáveis que descreve a estrutura de uma “situação de ação” abrange:

i) O conjunto de participantes: quem e quantos indivíduos ou grupos têm interesses em uma decisão?;

ii) As posições específicas a serem preenchidas pelos participantes: que posi-ções existem? (por exemplo: membros de associações, presidente, etc.);

iii) O conjunto de ações permitidas e sua ligação com os resultados: o que pode ser feito? (por exemplo: pode-se extrair madeira de que tipo de árvo-re? Que tipo de material pode ser usado na construção de um prédio? etc.);

iv) Os resultados potenciais que estão ligados às sequências individuais de ações: que áreas físicas ou de eventos são afetadas pelos participantes? Que cadeias de eventos ligam as ações aos resultados?;

v) O nível de controle de cada participante sobre as escolhas: os que tomam as decisões agem por sua própria iniciativa ou isso cabe a outros? (por exemplo: antes de entrar em uma floresta para cortar árvores, o indivíduo deve obter uma autorização);

vi) A informação disponível aos participantes sobre a estrutura da situação de ação: quanta informação cada ator possui sobre as condições dos recursos que podem ser explorados, sobre os custos e benefícios e sobre como suas ações podem se acumular e produzir resultados comuns?;



vii) Os custos e os benefícios – que servem de incentivo ou de impedimento – das ações e suas consequências: quão custosas são as várias ações para cada tipo de ator? Que tipos de benefícios podem ser alcançados como resultado de vários grupos de consequências?

Essas variáveis são os pressupostos para descrever a estrutura da “situação de ação”. Além disso, a estratégia dos indivíduos também é afetada pela informação sobre uma situação: se ele só acontece uma vez; se ocorre um número de vezes finito e conhecido; ou se ocorre várias vezes indefinidamente.

O Ator: teorias e modelos de indivíduo

Ator é um indivíduo ou um grupo que funcione como um ator corporativo.

Ação é o comportamento que possui significado subjetivo e instrumental.

Todas as análises dos micro-comportamentos utilizam uma teoria ou um mo-delo de ator. São proposições sobre como e o que os participantes valem: seus re-cursos, informação e valores; quais são suas capacidades de processar informações; quais mecanismos internos eles usam para decidir suas estratégias.

O modelo de indivíduo mais consolidado na análise institucional é o “homo economicus”, utilizado na Economia Neoclássica e na teoria dos jogos. É um ho-mem cujo comportamento se rege pelo cálculo de custo-benefício.

É preciso atentar para o fato de que custos e benefícios não são atemporais, o tempo deve ser levado em conta. Custos e benefícios também incluem os recursos para estabelecer e manter relações, bem como o valor que os indivíduos atribuem ao estabelecimento de uma reputação de confiabilidade e fidedignidade.

Para OSTROM, os indivíduos são “aprendizes falíveis”, que variam quan-to às suas percepções, inclusive quanto aos seus compromissos pessoais de manter promessas e honrar a reciprocidade. Por essa razão, a falibilidade (Racionalidade Limitada) e a capacidade de aprender devem ser incluídas em uma teoria geral sobre os indivíduos.

Os arranjos institucionais oferecem incentivos ou restrições às falhas e ao aprendizado. O conhecimento, pelos indivíduos, dos repertórios e princípios de de-senhos institucionais também afeta sua capacidade de mudar as instituições com o propósito de obter outros resultados, ao se depararem com sucessivos fracassos.

Quando “aprendizes falíveis” interagem repetidamente em situações simples, é possível concebê-los segundo um modelo no qual eles tivessem informação com-pleta sobre variáveis relevantes para fazer suas escolhas naquela dada situação.

Em ambientes muito competitivos, pode-se fazer as proposições adicionais de que os indivíduos que sobrevivem ao processo de pressão seletiva do ambiente agem como maximizadores de uma variável-chave associada à sobrevivência naquele am-biente.



Quando os indivíduos enfrentam uma situação decisória relativamente sim-ples, na qual as instituições produzem informação acurada sobre as variáveis im-portantes para um problema especifico, então o problema pode ser adequadamente representado como um problema de maximização com restrições simples.

A maioria das teorias desenvolvidas sobre escolha individual, compatíveis com a IAD (como a teoria dos jogos e a Economia Neoclássica), envolve proposi-ções extremas, como uma ilimitada capacidade computacional e total maximização dos benefícios líquidos.

Muitas das situações de interesse são incertas, complexas e carecem das ca-pacidades de pressão seletiva e da informação de um mercado competitivo. Buscar informação tem custos e a capacidade de processar informação é limitada. Dessa maneira, os indivíduos fazem escolhas com base em um conhecimento incompleto das alternativas e de seus prováveis resultados. Em virtude disso, cometem muitos erros. Com o tempo, eles aprendem sobre a situação e sobre as estratégias que trazem resultados melhores. Assim, podem-se desenvolver comportamentos de reciprocida-de, ao invés do auto-interesse restrito e imediato.

Nem sempre os indivíduos têm acesso às mesmas informações que os demais com os quais interagem. Quando resultados coletivos dependem das contribuições de múltiplos atores, as quais são difíceis de mensurar, surgem fortes incentivos para os indivíduos se comportarem oportunisticamente.

O comportamento oportunista pode assumir muitas formas, desde omissões não calculadas, até esforços deliberados para defraudar os outros indivíduos com os quais um sujeito se relaciona. Quando os indivíduos prometem uma coisa e fazem outra, há também um aumento de incerteza. Cabe acrescentar que o nível de oportu-nismo é afetado pelas normas e instituições que regem as relações e pelos atributos do próprio ambiente decisório no qual as relações ocorrem.

A previsão de resultados em uma arena de ação

As inferências sobre resultados dependem da estrutura analítica da “situação de ação” e das concepções sobre o ator.

Em situações restritas, de “escolha única” em condições de informação comple-ta, em que os atores são motivados a escolher estratégias que levarão a um equilíbrio estável, o analista poderá fazer previsões sobre padrões de comportamento e resultados. Quando há uma situação de acesso aberto a recursos comuns, há uma previsão clara de uma “corrida” para usar aqueles recursos, gerando um alto custo social.

Muitas arenas não geram esses resultados precisos. No lugar de fazer escolhas egoístas, os indivíduos podem estar envolvidos em comunidades nas quais as nor-mas podem mudar drasticamente a estrutura da situação. Nesse sentido, eles podem usar várias estratégias, ou podem ir mudando suas estratégias ao longo do tempo, à medida que aprendem com os resultados de suas ações passadas.



Os analistas institucionais irão fazer inferências mais fracas ou mais ou me-nos prováveis quanto aos resultados de um tipo específico de situação. Por exem-plo, em uma situação de laboratório, se os sujeitos tiverem uma oportunidade de se comunicar, geralmente aumenta o número de resultados compartilhados que eles conseguem. Em uma situação de campo, se aumentarem as interações face-a-face, aumentarão também as probabilidades de melhorar os resultados, todavia, muitos fatores históricos afetarão essas probabilidades. Às vezes, pode-se prever somente o que não ocorrerá e, ainda assim, essa previsão de impossibilidade é útil.

Em situações de campo, é difícil dizer onde uma arena de ação começa e onde termina. A vida parece uma rede descosturada de indivíduos que vão de casa para o mercado e dali para o trabalho: há reciprocidades, trocas, comércio, equipes de solu-ção de problemas ou comandos que caracterizam as situações de ação.

Dentro das arenas, escolhas de ações de acordo com as regras contrastam com escolhas entre regras futuras, que são feitas sem um reconhecimento de que o nível de ação mudou. OSTROM exemplifica que quando um chefe diz a um empregado: “Vamos mudar a maneira de fazer isso?”, e eles concordam em usar uma maneira melhor, o que aconteceu foi que eles mudaram da “ação dentro de regras previamen-te estabelecidas” para “decisões sobre regras estruturadoras de ações futuras”. Em outras palavras, na linguagem da IAD: eles mudaram de uma “arena operacional” para uma “arena de escolha coletiva”, que é uma arena política.

A Avaliação de Resultados:

Para prever resultados, é necessário avaliar tanto os resultados obtidos, como os resultados que poderiam ter sido alcançados sob outro arranjo institucional. Cri-térios de avaliação são aplicados tanto aos resultados quanto aos processos para alcançar resultados. OSTROM propõe seis critérios:

i) Eficiência econômica: é determinada pela magnitude da mudança no flu-xo de benefícios líquidos associados com uma alocação ou realocação de recursos. Quando se pensa em arranjos institucionais alternativos, resta essencial considerar como as revisões de regras afetando os participantes irão alterar o seu comportamento e, consequentemente, a alocação de re-cursos.

ii) Equivalência fiscal: há dois meios de avaliar a equidade: (a) como igual-dade das contribuições individuais para um esforço e os benefícios dele derivados; e (b) como capacidades diferenciadas de pagar pelos benefí-cios. O conceito de equidade subjacente a uma economia de troca estabe-lece que aqueles que são beneficiados por um serviço devem arcar com os custos de financiar aquele serviço.



iii) Equidade redistributiva: políticas que redistribuem recursos aos mais po-bres são de maior importância. Então, o critério da eficiência deve ser equilibrado pelo critério da equidade e o resultado será a provisão de bens que beneficiam especialmente os grupos necessitados. Mas esse objetivo redistributivo pode entrar em conflito com o critério de equivalência fiscal.

iv) Accountability: agentes públicos devem ser responsáveis pelo desenvol-vimento e uso dos recursos públicos e recursos naturais. Esse critério não entra em conflito com a eficiência e a equidade. A eficiência requer in-formação sobre as preferências dos cidadãos apresentadas aos decisores. Os arranjos institucionais que agregam essa informação ajudam tanto a realizar a eficiência quanto a aumentar a accountability e a promover a consecução dos objetivos redistributivos.

v) Conformidade com a moralidade geral: complementando a accountabili-ty, é possível avaliar o nível de moralidade geral de um arranjo institucio-nal. Por exemplo: Os indivíduos capazes de enganar e passar despercebi-dos conseguem sair ganhando? As probabilidades de ser recompensados e progredirem nas carreiras são maiores para os que cumprem as promessas que fazem? Como é que os indivíduos que interagem repetidamente den-tro de um conjunto de arranjos institucionais aprendem uns com os outros a longo prazo?

vi) Adaptabilidade: a menos que os arranjos institucionais sejam capazes de responder às constantes mudanças ambientais, a sustentabilidade dos re-cursos e dos investimentos provavelmente será prejudicada.

8.2.5-Explicação: olhando as “arenas de ação” como variáveis dependentes

Existem pressupostos sobre regras que os indivíduos utilizam para ordenar suas relações, sobre os atributos do mundo material e físico e suas transformações, e sobre os atributos da comunidade dentro da qual a arena ocorre. Alguns analistas não estão interessados no papel dessas variáveis subjacentes e focalizam somente a arena cuja estrutura é dada. Outros analistas podem estar mais interessados em um fator que afeta a estrutura de arenas. Regras, estados do mundo físico e material e a natureza da comunidade – tudo isso junto afeta os tipos de ação que os indivíduos podem adotar, os custos e os benefícios dessas ações, os seus resultados e, possivel-mente, a probabilidade desses resultados.

O conceito de regras:

Regras são entendimentos compartilhados pelos membros de um grupo, que se referem a prescrições impositivas sobre que as ações são requeridas, proibidas ou permitidas.



Todas as regras resultam de esforços, implícitos ou explícitos, para obter or-dem e previsibilidade entre os homens. Para isso, criam-se posições (ou classes de pessoas) de quem são requeridos, proibidos ou permitidos certos tipos de ação em relação aos estados do mundo que são requeridos, permitidos ou proibidos.

A governança indaga onde se originaram as regras que os indivíduos empre-gam em situações de ação. Em um sistema aberto e democrático de governança, existem muitas fontes de regras que os indivíduos usam em seu cotidiano. As regula-ções e legislações de um governo central formal são complementadas por regras re-gionais e locais. Em firmas também há regras, nas associações voluntárias e mesmo cada família possui o seu corpo de regras.

Muitas das regras surgirão como tentativas dos indivíduos que interagem para solucionar problemas e para fazer o seu trabalho no futuro melhor do que faziam no passado. Trata-se de arranjos decisórios fluidos, além dos arranjos formais, como por exemplo, as eleições.

A análise institucional primeiro procura compreender as regras de funciona-mento que os indivíduos adotam para tomar decisões.

Regras de funcionamento: são referências usadas por todos os que partici-pam de uma situação. Podem se tornar “hábitos sociais”, mas são usadas consciente-mente por indivíduos que procuram conformar o seu comportamento.

Compreendidas as regras de funcionamento, procura-se entender de onde elas vêm. Em sistemas governados pelo “império da lei” a fonte das regras serão as ações adotadas nas esferas constitucionais, legislativas e administrativas, reforçadas pelas decisões tomadas pelos indivíduos em muito cenários privados. Em outras palavras: as regras formais e as regras-em-uso serão consistentes. Em sistemas não governa-dos pelo “império da lei”, pode haver uma lei central e um esforço para impô-la, porém os indivíduos tentam mais escapar dela do que obedecê-la.

Todas as regras são formuladas em linguagem humana e por isso sofrem com falta de clareza, ambiguidade e mudam, como mudam todos os fenômenos baseados na linguagem. As palavras são, sempre, mais simples do que os fenômenos aos quais elas se referem.

Qual a importância das regras para a análise institucional? Elas são usadas para estruturar complexas “arenas de ação”. A IAD classifica as regras de acordo com o seu impacto sobre os elementos de uma “situação de ação”.

As configurações das regras

A identificação das regras de funcionamento se inicia pelo exame de como elas afetam cada uma das variáveis de uma situação de ação.



Um conjunto de regras é necessário para explicar as ações e resultados. Entre-tanto, as regras de funcionamento não são explicação necessária e suficiente para a estrutura de uma situação de ação e seus resultados.

Isso ocorre porque também pesam os estados do mundo físico e material e a natureza da comunidade. Nessa perspectiva, sete tipos de regras de funcionamento podem ser identificados:

i) regras de acesso e de saída: afetam o número de participantes, seus atribu-tos e recursos;

ii) regras de posição: definem os papéis – membro, presidente, etc. - e os poderes a eles associados;

iii) regras de escopo: afetam os potenciais resultados e as ações ligadas a re-sultados específicos (por exemplo, limites geográficos ou funcionais para o que é proibido ou permitido)

iv) regras de autoridade: são imperativos e proibições sobre alternativas de ações;

v) regras de agregação: regras de maioria, de consenso, etcvi) regras de informação: que informações são públicas e quais são confiden-

ciais e por que; e vii) regras de compensação (pay-off): afetam os custos e os benefícios; por

exemplo: quão amplas são as sanções à violação de quaisquer limites? Como é monitorada a conformidade às regras? Etc.

O conjunto das regras de funcionamento é uma configuração no sentido de

que o efeito da mudança em uma regra pode depender das outras regras-em-uso. Um problema para a pesquisa é que muitas regras não estão escritas, nem mesmo são conceituadas pelos participantes como regras.

Atributos dos Estados do Mundo: as condições físicas e materiais

Embora uma configuração de regras afete todos os elementos de uma situa-ção de ação, algumas das variáveis da situação de ação são também afetadas pelos atributos do mundo físico e material. Esses se referem a: que ações são fisicamente possíveis, que resultados podem ser produzidos, como é que as ações se ligam aos resultados, etc.

É verdade que o peso das regras e das condições físicas e materiais variam dramaticamente conforme os diferentes cenários. A configuração das regras define quase totalmente certos jogos, como o xadrez, no qual os atributos físicos apresen-tam pouca importância. As regras de funcionamento também variam grandemente dentro de situações de ação consideradas parte do setor público, como as regras que



constrangem e definem o comportamento dos parlamentares no Congresso. Porém, o princípio de que só uma pessoa pode falar de cada vez, por exemplo, afeta fortemen-te a capacidade dos legisladores de se comunicar uns com os outros em uma situação na qual tenham que rapidamente combinar suas decisões. Por isso, dependendo das condições físicas e materiais, o mesmo conjunto de regras pode originar tipos total-mente diferentes de ação.

A excludência e o problema do carona (free-rider)

Os bens públicos são não-excludentes e seu consumo não apresenta rivalida-de.

Os recursos comuns são não-excludentes, mas o seu consumo é rival: o que cada pessoa utiliza subtrai unidades de um estoque que é finito.

Quando é difícil ou custoso excluir beneficiários do desfrute de um bem, afir-ma-se que esse bem tem que ser provido publicamente, e não privadamente.

Quando os benefícios de um bem ou serviço estão disponíveis a um grupo, independentemente dos seus membros terem contribuído – ou não – para a sua provi-são, esse bem é caracterizado por problemas com a excludência. Quando a exclusão é um custo, os que provêm um bem ou serviço têm de enfrentar um potencial proble-ma de free-riding (problema do carona, oportunismo).

O atributo da não-excludência pode levar a um problema de free-riding, que, por sua vez, leva a um sub-investimento em capital e manutenção quando se trata de recursos comuns.

Outro problema da não-excludência de algum bem público é que, uma vez que sejam proporcionados, os indivíduos não podem escolher se querem consumi-lo ou não. Isso não se refere a simples externalidades negativas. Por exemplo: uma bor-rifação contra insetos pode não ser desejada por alguém, mas não há como impedir que seja feita.

A subtratividade do fluxo

Quando o uso de um bem ou serviço por um indivíduo subtrai uma parte do que está disponível para os demais, e quando o fluxo da oferta é escasso frente à de-manda, os usuários serão tentados a obter o máximo que puderem, devido ao receio de que, mais tarde, o mesmo bem ou serviço já não esteja disponível. Isso pode gerar um alto nível de conflito.

As regras de alocação irão afetar os incentivos dos usuários para manter um sistema. Para os recursos comuns cujo fluxo seja altamente subtrativo, os arranjos institucionais para a alocação do fluxo de bens ou serviços estão fortemente ligados à sustentabilidade daqueles recursos.



Atributos adicionais

Além desses atributos físicos e materiais gerais que afetam os incentivos aos participantes, os sistemas de recursos apresentam outros atributos que afetam os modos como as regras se combinam. Os recursos são móveis ou estacionários? É possível haver armazenamento?

O tamanho do sistema de recursos, a posição em que se situam seus usuários, o número e a heterogeneidade dos usuários (por exemplo, de um canal de irrigação) – tudo afetará os resultados. Esses atributos adicionais têm sido pouco considerados pelas teorias, mas eles fazem grande diferença para o sucesso dos arranjos institu-cionais.

Atributos da Comunidade

O terceiro conjunto das variáveis que afetam a estrutura de uma arena de ação são as normas de comportamento geralmente aceitas na comunidade, o nível de en-tendimento compartilhado pelos participantes sobre a estrutura de tipos específicos de arenas, a extensão da homogeneidade das preferências dos que vivem em uma comunidade e a distribuição dos recursos entre os afetados. Também é essencial para a análise institucional saber se os indivíduos da comunidade usam uma linguagem vernacular escrita, se têm entendimentos comuns e se compartilham aprendizados.

8.2.6-Ligando as “arenas de ação”

Além de aprofundar o exame dos fatores que afetam as arenas de ação indi-vidualmente consideradas, uma importante contribuição da análise institucional é o exame de arenas vinculadas.

Apesar de o conceito de arena única poder incluir grande número de partici-pantes e de cadeias de ação, a maioria da realidade social é constituída por múltiplas arenas, ligadas sequencialmente ou simultaneamente. A análise de subsistemas fo-caliza arenas de ação multi-vinculadas nos três níveis: operacional, político e cons-titucional.

8.2.7-Múltiplos níveis de análise

Além das arenas de ação múltiplas e encaixadas (nested) em qualquer nível de análise, o aninhamento de arenas também acontece entre diferentes níveis de análise. Todas as regras são encaixadas em outro conjunto de regras, que definem como as primeiras podem ser mudadas. O que pode ser feito em um nível mais alto depende



das capacidades e dos limites das regras naquele nível e no nível mais profundo. Sempre que sejam levantadas questões sobre mudança institucional, é necessário reconhecer que:

i) mudanças nas regras utilizadas para ordenar a ação em um nível ocorrem dentro de um conjunto de regras fixado num nível mais profundo (mais baixo, porque a base limita o topo);

ii) mudanças nas regras do nível mais profundo são mais difíceis e têm mais custos para ser realizadas; então, há uma crescente estabilidade nas expec-tativas mútuas de indivíduos interagindo de acordo com um conjunto de regras.

Há três níveis de regras que afetam cumulativamente as ações e os resultados em qualquer cenário:

a) Regras operacionais – afetam diretamente as decisões cotidianas tomadas pelos participantes em qualquer cenário;

b) Regras de escolha coletiva (regras políticas) – afetam as atividades ope-racionais e seus resultados mediante seus efeitos na definição de quem é elegível e de quais são as regras específicas a serem usadas para mudar as regras operacionais;

c) Regras de escolha constitucional – afetam as atividades operacionais e seus efeitos na definição de quem é elegível e as regras a serem adotadas na elaboração de um conjunto de regras de escolha coletiva, as quais, por sua vez, irão afetar o conjunto da regras operacionais.

Existe ainda um nível meta-constitucional subjacente a todos os outros, que nem sempre é analisado.

Em cada nível de análise pode haver uma ou mais arenas nas quais os tipos de decisões tomadas naquele nível irão ocorrer. Nos níveis político, constitucional e meta-constitucional, as atividades são de prescrever, invocar, monitorar, aplicar e impor regras. A formulação de políticas quanto às regras que irão regular as escolhas operacionais geralmente se realiza em uma ou mais arenas de escolha coletiva”.

8.3 Teoria de Redes de Políticas Públicas

Um dos fenômenos que mais têm chamado atenção em todo o mundo con-temporâneo são as chamadas “redes sociais”, que podem ser abordadas sob diversas perspectivas. Uma delas é a “perspectiva societária”, na qual os próprios movimen-tos sociais das sociedades complexas são entendidos como redes submersas de gru-pos e de circuitos de solidariedade, que diferem profundamente da imagem de um



ator politicamente organizado. Alternativamente, na “perspectiva da gestão das re-des intergovernamentais e inter-organizacionais”, reconhece-se que a complexifica-ção do sistema intergovernamental causou um aumento das inter-relações em todos os níveis de governo e da sociedade, de maneira a alterar o modelo de gestão das políticas públicas. Essa última vertente aproxima-se da ideia de intersetorialidade11.

Detalhando brevemente o estudo da segunda perspectiva, consoante Laurence J. O’TOOLE JUNIOR (1997), as redes intergovernamentais e inter-organizacionais são vistas como estruturas de interdependência, que contêm múltiplas organizações ou partes, nas quais uma unidade não é meramente a subordinada formal de outra em um amplo arranjo hierárquico, independentemente de essas estruturas de colabora-ção se referirem a organizações não lucrativas ou a empresas lucrativas.

8.3.1 As Redes como fenômeno social

Embora o interesse da abordagem de redes de políticas públicas esteja mais próximo da segunda perspectiva, a concepção societária avançou mais e consagrou-se com mais vigor e fôlego na academia. Nela, uma das contribuições relevantes é oferecida por Claus OFFE (1998), que assevera haver três princípios de coordenação dos indivíduos e das organizações da sociedade, cada um deles com seu fundamento e valor próprios:

a) o Estado, cujo fundamento é a razão/racionalidade e seu valor, a igualdade (igualdade formal dos indivíduos perante a lei);

b) o mercado, cujo fundamento é o interesse individual e seu valor, a liberda-de (a livre iniciativa nas transações comerciais); e

c) a comunidade, cujo fundamento é a paixão (enquanto emoção, afeto, sen-timento) e seu valor, a solidariedade.

Baseado nesses princípios, OFFE concebe que a formação das redes sociais advém tanto de um deslocamento do nível central de governo para o local, quanto de um movimento do Estado em direção à sociedade – que, para ele, abarca o mercado e a comunidade. Isso significa que processos como a descentralização e o adensamen-to da sociedade civil convergem para formatos inovadores de gestão compartilhada de políticas públicas, como o são as próprias redes de políticas públicas.

Também o pensador Tanja A. BÖRZEL (1997), ao refletir sobre o tema, ven-tila que as variadas disciplinas que trabalham com o conceito de redes mantêm a in-terpretação de que as redes sociais são como um conjunto de relações relativamente

11 Intersetorialidade é a articulação entre sujeitos de setores sociais diversos e, portanto, de saberes, poderes e von-tades diversos, para enfrentar problemas complexos. É uma nova forma de trabalhar, de governar e de construir políticas públicas que pretende possibilitar a superação da fragmentação dos conhecimentos e das estruturas sociais para produzir efeitos mais significativos para a população.



estáveis, de natureza não hierárquica (informal) e independente, responsáveis por agregar uma variedade de atores que compartilham interesses quanto a uma determi-nada política pública, e que trocam recursos de poder para conquistar seus interesses comuns. Assim, admitem a cooperação como a melhor maneira de alcançar as metas compartilhadas – há solidariedade entre eles.

O conceito de redes, portanto, admite estudos de várias disciplinas, entre as quais se destacam a Administração, a Sociologia e as Ciências da Computação. Cabe comentar, então, algumas tipologias ou características das redes trazidas por essas áreas.

Uma primeira distinção se refere a serem “hierárquicas”, “não hierárquicas” ou “mistas”, a depender do grau de formalização e de centralização que os compo-nentes/ atores/agentes/entidades das redes apresentarem (MIZRUCHI, 2006).

Quanto aos atores participantes das redes, há as redes “one-mode” (quando se estuda relações entre entidades sociais semelhantes) e “two-mode” (quando se estuda relações entre entidades diferentes) (MIZRUCHI, 2006).

Já no referente ao tipo de relacionamento entre os atores, elas se classificam em “díades/diádicas” ou “vínculos desassociados” (estrutura de relações sociais em que um agente se relaciona com outros dois agentes separadamente, como na figura de um “triângulo aberto”), “tríades/triádicas” ou “vínculos associados” (um agente se relaciona com outros dois simultaneamente, como na figura de um “triângulo fe-chado”), e “grupos” ou “articulações vinculantes” (mais de três agentes relacionam-se simultaneamente, em subgrupos, como nas figuras de poliedros) (MIZRUCHI, 2006).

Uma quarta tipologia, quanto ao objetivo do estudo das redes, demarca as “redes egocentradas” e as “redes sociocêntricas/totais/inteiras/integrais” ou, ainda, “sistemas abertos”. Segundo Eduardo MARQUES e Renata BICHIR (2011, p. 66-67), “As redes egocentradas representam um recorte analítico das redes pessoais dos indivíduos. O seu estudo não parte de considerações ontológicas individualistas sobre os padrões de relação, mas de uma restrição produzida pelo método das redes de sociabilidade mais amplas. Conceitualmente, portanto, redes egocentradas são redes pessoais, mas centradas no ego e com distância máxima de um passo a partir dele. (...) O estudo das redes egocentradas desconsidera informações sobre mui-tas dimensões sociais, embora permita maior generalidade nos resultados”. Assim, rede egocentrada ou egocêntrica seria aquela focalizada no indivíduo participante da rede e em suas percepções pessoais, enquanto rede sociocêntrica seria aquela focada nos vários membros da rede e nas relações estabelecidas entre eles.

Após a concepção inicial do que significam as redes sociais, a literatura pro-curou enquadrá-las próximo a teorias mais consolidadas na Ciência Política e exa-minou com quais delas o novo enfoque poderia cultivar afinidades. Nesse intuito, o autor Hugh T. MILLER (1994) considera que nem o modelo tradicional de Admi-



nistração Pública, baseado na cultura da racionalidade técnica, dos controles e da coordenação hierárquicos, muito menos a Teoria da Escolha Racional dão conta de assimilar o fenômeno atual das redes sociais.

8.3.2 As Redes de Políticas Públicas

Segundo MILLER (1994), a teoria que melhor reúne condições de se aproxi-mar da abordagem das redes sociais deve combinar suposições do neoinstituciona-lismo (que destaca a importância das regras formais e informais e das organizações para o sistema político e seus resultados) e hipóteses da Teoria da Escolha Racional (o cálculo do custo-benefício individual mobiliza o sistema político). Assim, algu-mas vertentes da literatura concebem as redes como instituições informais que se fundamentam em regras acordadas para atingir um objetivo comum e instituciona-lizam um mecanismo de coordenação horizontal. Dessa maneira, reduzem os custos de informação e de transação e as incertezas do ambiente ao criarem relações de confiança entre seus membros (BÖRZEL, 1997). Essa concepção também sustenta as teorias sobre Capital Social.

Giles MASSARDIER (2006) aponta que, inicialmente, a “descoberta” das redes vem de um questionamento sobre as teorias disponíveis quanto a “processos de intermediação dos grupos de interesses” desenvolvidos em torno do neocorpora-tivismo e do pluralismo. A crítica dirige-se tanto à suposição do pluralismo de que o espaço do Estado e das políticas públicas seria totalmente aberto à competição, quanto à concepção do neocorporativismo de que a política pública se resolveria em espaços fechados integrados por atores públicos e privados.

De fato, para alguns estudiosos, o modelo das redes é avaliado como uma forma genérica de intermediação de interesses, assemelhando-se ao neocorporativis-mo. Nessa perspectiva, nas sociedades modernas teriam se desenvolvido inúmeros vínculos (como as issue networks) entre grupos de interesse e setores do Estado, de tal modo que a sua organização e a competição por recursos de poder passaram a se realizar também no interior do próprio Estado. As redes indicariam relações de dependência entre o governo e os grupos de interesses, mediante o intercâmbio de recursos.

Desde as décadas de 1950 e 1960, a análise política tem mostrado que, ao con-trário do que pressupunha o pluralismo, as políticas industriais americanas resulta-vam de relações estreitas, estáveis e informais entre os grupos de pressão dos indus-triais, os representantes dos ministérios e os membros das comissões do Legislativo. Surgiram então os conceitos dos triângulos de ferro e dos “governos intermediários” situados entre os grupos e o governo. Theodore LOWI (1969) e Guy PETERS (1986) apontam a existência desses “subsistemas” – caracterizados por “relações simbióti-cas” cristalizadas à margem das instituições públicas e das organizações de represen-tação de interesses – nas quais se desenvolveriam as políticas públicas.



MASSARDIER (2006, p. 169-170) sustenta que esse esquema de elaboração de políticas públicas não se confunde com o neocorporativismo porque a relação com o Estado não é prerrogativa de uma organização, mas envolve “atores que se entranharam nos interstícios das instituições”. Também não corresponde ao plura-lismo, já que a competição pelo acesso às arenas decisórias fica restrita “porque as autoridades estão envolvidas nos próprios interesses”.

Assim, os primeiros trabalhos com redes de políticas públicas destacam três categorias:

“1- a existência de laços estreitos entre indivíduos que atuam em diferentes esferas institucionais, o que fragiliza a separação entre o público e o pri-vado;

2 - a mobilização dos funcionários nos espaços de discussão informal sobre os ‘problemas’ de um setor;

3 - o fechamento desses espaços. As ações e interações dos atores sociais inserem as políticas públicas nesses espaços fechados de inter-reconheci-mento” (Idem, p. 170).

Hugh HECLO (HECLO; WILDAVSKY, 1974 apud MASSARDIER, 2006, p. 170), um pluralista, usou a noção de “issue networks”, ou seja, “redes temáticas” para descrever espaços sociais menos fechados, nos quais operava um número bem maior de atores fragmentados e competitivos – o que impediria “que um só triângulo definisse uma política”. Nesse sentido, haveria redes paralelas disputando a mesma política pública, o que tornaria o interesse coletivo um conjunto de interesses.

Na proposta pluralista, então, as redes seriam compatíveis com relações de-mocráticas entre grupos de interesse e Estado, porque (a) são numerosas; (b) frag-mentam o Estado em tantos segmentos justapostos quantas forem as redes; (c) divi-dem a sociedade em tantas “ordens locais” autônomas e justapostas de elaboração de políticas públicas quantas forem as redes de ação pública.

Para MASSADIER (2006), a análise de redes assemelha-se à dos sistemas de ação concretos, pois as regras de funcionamento são informais e decididas na ação; a troca de recursos entre seus membros cria a interdependência; a definição de poder nas redes é relacional, baseada nas trocas e interações; as redes enfatizam a estabili-dade do sistema de trocas e interações.

Entretanto, há diferenças entre redes e sistemas de ação concretos. As redes de ação pública transcendem as organizações, bem como a distinção público-pri-vado; as redes não controlam os recursos específicos da política como o direito, a legitimidade e o financiamento; as redes privilegiam mais os acordos entre os atores do que os conflitos e aspectos estratégicos; e a agregação dos membros pode estar baseada em motivações de ordem ideal.



O autor propõe uma classificação das redes de políticas públicas que compre-ende:

a) “Redes de projetos”, que são acionadas em função de um objetivo pre-ciso, organizando-se em torno de hierarquias de prioridades às quais se contrapõem trocas horizontais. RHODES e MARSH (1995 apud MAS-SARDIER, 2006, p. 174) qualificam essas redes como “temáticas”, já que suas interações se circunscrevem aos problemas ou questões em pauta. Para esses autores, essas redes são mais flexíveis, pois os custos de ingres-so são limitados: são, simplesmente, um conjunto de atores com lógica e recursos heterogêneos que partilham um objetivo. Essas redes possuem eficácia comprovada para promover politicas públicas, mas a sua multipli-cação leva a uma concorrência entre projetos que diminui a eficácia global das politicas públicas; e

b) “Comunidades de política pública”, que são redes mais densas e mais fechadas, porque seus membros compartilham um sentido cognitivo, uma razão para agir sobre a política pública que os agregou. São mais homo-gêneas, o que permite que estabeleçam e cumpram compromissos sobre resultados comuns. Nelas, os atores fazem trocas em espaço de segurança consolidado pela partilha do sentido sobre sua ação. Nesse espaço se rea-liza a sua eficácia, ainda que em detrimento do acesso plural aos centros de decisão e aos recursos da autoridade pública. O que une os membros de uma policy community não é um “projeto”, mas sim uma política pública que costuma ser compartilhada por um setor em seu conjunto, mesmo que a rede só represente uma parte dele. No caso do Brasil, um exemplo seria a comunidade da saúde, que reúne atores diversos que operam no setor, nos três níveis de governo, nas esferas pública e privada, além de uma atuante bancada no Congresso Nacional.

Aqui se enquadrariam as chamadas redes gestoras de políticas públicas (policy networks), que surgiram especialmente no campo das políticas sociais – a exemplo das redes da assistência social, redes da saúde, redes da educação. São percebidas como uma solução adequada para administrar políticas públicas, nas quais os recur-sos são escassos, os problemas são complexos, existem múltiplos atores envolvidos, interagem agentes públicos e privados, centrais e locais, e há uma crescente demanda por benefícios e por participação. Em poucas palavras e simplificadamente, é possí-vel sustentar que as redes de políticas públicas nada mais instauram que padrões in-formais de cooperação e de solidariedade ente atores que participam da formulação e da implementação das políticas.



c) “Comunidades epistêmicas”, nas quais os atores são especialistas em um campo do conhecimento (cientistas, peritos, consultores), que parti-lham ideias e crenças sobre relações causais, fundamentadas em um saber científico ou técnico próprio de um grupo social que o regula. Segundo HAAS (1992 apud MASSARDIER, 2006, p. 177), esse grupo compartilha “crenças comuns sobre princípios, causalidades, testes de validade do conhecimento e uma estratégia de empreendimento político para difundir as crenças internas da rede entre os lobbies e os decisores políticos”. As comunidades epistêmicas conseguem atrair outros atores, especialmente agentes públicos e organizações internacionais, com os quais firmam acor-dos. Um exemplo, no Brasil, seria a rede formada em torno da política de biotecnologia.

MASSADIER (2006, p. 178) assinala que esse tipo de análise dilui o conflito, que fica restrito aos interstícios das redes de políticas públicas, sendo pouco explo-rados na literatura. O autor, então, explora justamente o ângulo da fragmentação da sociedade e do Estado e os confrontos entre redes de ação pública. Sustenta que a ordem social que constrói a abordagem relativa à rede, caracteriza-se por dois ele-mentos:

i) A leitura da ordem política não mais obedece à demarcação entre Esta-do e sociedade, mas entre espaços sociais autônomos, que incluem ato-res privados e públicos mobilizados por um objetivo. São “ordens sociais locais” portadoras de interesses divergentes, cada uma detentora de uma representação, de uma “razão para agir” e de soluções específicas para uma mesma política pública, de tal sorte que: “O mapa da elaboração das decisões políticas configura-se como uma multidão de compartimentos ou segmentos, cada um ocupado por grupos organizados e geralmente impenetráveis para os grupos não reconhecidos ou pelo público em geral (JORDAN; RICHARDSON, 1979, p. 74 apud RHODES; MARSH, 1995, p. 41)” (apud MASSARDIER, 2006, p. 179).

ii) “O Estado encontra-se fragmentado em diversas redes determinadas pela diversidade de objetivos mobilizados em um mesmo setor ou em uma mes-ma política. Um mesmo serviço responsável por uma área será dividido em várias redes integradas pelos seus próprios funcionários e um mesmo funcionário pode pertencer e atuar em várias redes. Não há superposição entre redes e organismos públicos porque as redes que conseguem acesso ao Estado fragmentam os serviços em vários segmentos informais. Então, contrariamente ao modelo pluralista, o Estado é ativo nas relações entre grupos de interesse e participa da concorrência entre os interesses inter-nos dessas redes formadas por atores privados e públicos” (MASSAR-DIER, 2006, p. 179-180).



Esse entendimento encontra afinidades com as proposições de Bernd MARIN e Renate MAYNTZ (1991), que, por sua vez, defendem que as redes de políticas públicas não podem ser definidas unicamente mediante sua interação inter-organi-zacional, mas devem ser concebidas também por intermédio do conhecimento de sua função, a saber, a formulação e a implementação de medidas governamentais. Quando se identifica a presença de redes – por meio da observação dos atores que participam das negociações e das consultas antes que as decisões políticas sejam tomadas –, descobre-se que elas se concentram em temas setoriais ou específicos e especializados que atuam dentro do Estado (como, por exemplo, no apoio ao desen-volvimento de novas tecnologias, no caso da política industrial).

Segundo MASSARDIER (Idem, p. 181-183), a análise das redes de políticas públicas permite observar, ao mesmo tempo:

a) uma horizontalização das relações de produção dos dispositivos das polí-ticas públicas, criando novas hierarquias internas nas redes: por um lado, as redes favorecem as relações horizontais entre membros de uma mesma organização e os serviços de organizações diferentes viabilizando trocas inter-organizacionais alternativas às relações hierárquicas; por outro lado, as redes reproduzem hierarquias próprias que dependem também das es-truturas hierarquizadas das relações. A troca, que é a base da definição de redes, não impede que se apreendam as estruturas sociais;

b) as redes abrem a competição para o acesso ao governo, permitindo uma proliferação de redes e acentuando o elitismo das trocas de recursos para a criação de dispositivos de políticas públicas. O autor acentua que a noção de redes de ação pública unifica duas abordagens opostas das relações Estado-sociedade: o elitismo e o pluralismo. Isso porque, por um lado, ocorre o impedimento de acesso aos lugares de elaboração das politicas públicas circunscrevendo, a esses espaços, as interações que criam as po-líticas públicas; e, por outro lado, esses espaços de ação se multiplicam de modo que uma mesma politica pública possa estar relacionada a um amplo número de redes;

c) ao mesmo tempo em que as redes desenvolvem uma maior eficiência pela sua facilidade de coordenação interna, a sua própria lógica da fragmenta-ção retira do Estado a sua importância como titular do interesse geral ou de um projeto coerente global, que é substituída pela relevância da pers-pectiva fragmentada, especializada, localizada, particularizada das redes de políticas públicas.

8.3.3-Redes de gestão de políticas públicas

Outros aspectos da discussão sobre redes de políticas públicas são levantados por Sonia Fleury TEIXEIRA (2002, p. 1), para quem redes são: “(...) estruturas po-



licêntricas, envolvendo diferentes atores, organizações ou nódulos, vinculados entre si a partir do estabelecimento e manutenção de objetivos comuns e de uma dinâmica gerencial compatível e adequada”. Suas características mais relevantes seriam a ho-rizontalidade e a interdependência entre os múltiplos nódulos ou participantes – esse último ponto distingue as redes de outros formatos administrativos de gestão, como a contratação e as parcerias.

Para a autora, a proliferação de redes de gestão de políticas pode ser expli-cada especialmente por três fatores: (i) a globalização econômica e (ii) a revolução tecnológica informacional, que tornaram os processos produtivos e administrativos mais integrados, flexíveis e interdependentes, e (iii) as transformações recentes tanto no papel do Estado como nas relações Estado-sociedade, que culminaram em novos modelos de gestão e aumentaram a descentralização administrativa. Nas políticas públicas o movimento descentralizador revelou o protagonismo do poder local nas interações entre organizações governamentais, empresariais e sociais, inserindo ou-tros atores na dinâmica da politics. A esses elementos soma-se, na América Latina, o momento político da redemocratização, responsável por pleitear mais participação da sociedade nos processos de elaboração e de condução das políticas públicas.

As redes (ou “estruturas gestoras policêntricas”) representariam, nessa con-cepção, uma modalidade de coordenação inovadora entre os atores políticos, sob a qual a se reduz a centralidade do Estado na mediação de conflitos sociais. TEIXEI-RA (2002, p. 3) entende que “A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo político, seja na decisão, execução ou controle de ações públicas, sinaliza para o florescimento de uma sociedade policêntrica, na qual se organizam distintos núcleos articuladores, que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e sociedade, baseados na regulação e subordinação, em direção às relações mais horizontais e que privilegiam a diversidade e o diálogo. (...) Processos como a descentralização e o adensamento da sociedade civil convergem para formas inova-doras de gestão compartida das políticas públicas”.

Desse modo, a gestão mediante redes está intimamente relacionada aos pro-cessos de negociação, consenso e coordenação, ao estabelecimento de regras de atu-ação, à distribuição de recursos e interação, à construção de mecanismos coletivos de tomada de decisão, ao estabelecimento de prioridades e ao acompanhamento. Além disso, as redes permitiriam que as interações entre os indivíduos fossem baseadas em confiança e em solidariedade, a despeito de a sociedade atual possuir uma distribui-ção desigual de poder político entre seus membros.

Para finalizar, TEIXEIRA (Idem, p. 12) enumera algumas características van-tajosas da gestão segundo as redes de políticas:

a) a possibilidade de uma maior mobilização de recursos e a garantia da di-

versidade de opiniões sobre um problema, devido à pluralidade de atores envolvidos nas redes;



b) a definição de prioridades se dá de forma mais democrática, envolvendo organizações de pequeno porte e mais próximas da origem dos problemas, por conta da capilaridade das redes;

c) a possibilidade de criação de uma presença pública sem a criação conco-mitante de uma estrutura burocrática, pelo fato de as redes abrangerem, conjuntamente, governo e organizações não-governamentais;

d) as redes teriam a qualidade de se mostrarem mais aptas ao desenvolvimen-to de uma gestão adaptativa conectada a uma realidade social volátil, que necessita coordenar ações de planejamento, execução, retroalimentação e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gestão, e não de controle. Isso advém da flexibilidade inerente à dinâmica das redes; e

e) a produção de mais compromisso e responsabilidade dos participantes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade delas, pois os obje-tivos e as estratégias definidos pela rede surgem de negociações e consen-sos. Esse ponto deriva das estruturas horizontalizadas das redes, nas quais os participantes podem preservar sua autonomia.

A autora (Idem, p. 12-13) também elenca algumas características limitadoras da eficácia das redes ou geradoras de problemas e dificuldades para a sua gestão:

a) as redes de políticas apresentariam novos desafios para garantir accounta-

bility (prestação de contas e responsabilização) quanto ao uso dos recursos públicos, já que abarcam numerosos participantes governamentais e pri-vados;

b) o processo de geração de consensos e negociação pode ser demasiadamen-te lento, criando dificuldades para enfrentar questões que requerem ação imediata;

c) as metas compartilhadas não asseguram a eficácia no cumprimento dos objetivos, porque as responsabilidades são muito diluídas;

d) a dinâmica flexível das redes pode afastar os participantes dos objetivos iniciais ou comprometer a ação da rede pela deserção de alguns atores em momentos cruciais;

e) os critérios para participação na rede não são explícitos e universais e podem provocar a marginalização de determinados grupos, instituições, pessoas e regiões, podendo deixar a política nas mãos de uma elite; e

f) as dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a provocar problemas de gestão nas redes.



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