1/30

Parecer da Autoridade da Concorrência relativo ao pacote

legislativo SIGRE

A solicitação de Sua Excelência o Senhor Ministro da Economia à Autoridade da

Concorrência

1. Pelo ofício n.º 2139, Sua Excelência o Senhor Ministro da Economia remeteu à Autoridade da

Concorrência (doravante AdC) cópia da nota interna n.º NI/GSEAC/N.°49-CP/2016, de 03-06-

2016, do Gabinete de Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto e do Comércio.

2. Nesta nota interna, Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado Adjunto e do Comércio,

propõem que seja pedido parecer à AdC relativamente a um conjunto de projetos que

compõem o pacote legislativo do Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens

(doravante SIGRE). Este pacote legislativo integra:

A. Projetos de alteração ao Regime Geral de Gestão de Resíduos, que inclui alterações ao

regime jurídico do SIGRE;

B. Projeto de Portaria que cria o Observatório de produtos, resíduos e mercados de matérias

primas secundárias;

C. Projeto de Despacho conjunto que define o modelo de contrapartidas financeiras;

D. Projetos de licença a atribuir à Sociedade Ponto Verde Sociedade Gestora de Resíduos

de Embalagens, SA e à Novo Verde - Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens,

SA, bem como a minuta de contrato a celebrar entre as entidades gestoras com os SGRU.

3. Não obstante existir uma coerência de conjunto neste “pacote legislativo”, por razões de

clareza cada um dos projetos será analisado de forma independente.

A. Projetos de alteração ao Regime Geral de Gestão de Resíduos

4. Relativamente ao regime jurídico do SIGRE, submete-se a parecer da AdC um projeto de

“Decreto-Lei que procede à décima alteração ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro,

alterado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de agosto, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de

dezembro, pelos Decretos-Leis n.ºs 183/2009, de 10 de agosto, 73/2011, de 17 de junho, e

127/2013, de 30 de agosto, pela Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro, pelos Decretos-Leis

n.ºs 75/2015, de 11 de maio, e 103/2015, de 15 de junho, e pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de

2/30

março, que estabelece o regime geral aplicável à prevenção, produção e gestão de resíduos,

transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva 2015/1127, da Comissão, de 10 de julho

de 2015, objeto de retificação publicada no "Jornal Oficial da União Europeia" L 297, de 13 de

novembro de 2015, que altera o anexo II da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do

Conselho, de 19 de novembro de 2008” (doravante, proposta de alteração legislativa).

5. Relativamente ao enquadramento jurídico da gestão de fluxos específicos de resíduos, a AdC

já emitiu, no passado, pareceres e recomendações relevantes, nomeadamente:

- Recomendação n.º 3/2011 da Autoridade da Concorrência, de 24 de outubro de 2011,

relativa ao Sistema Integrado de Gestão de Óleos Usados (SIGOU);

Parecer da Autoridade da Concorrência, de 19 de dezembro de 2014, sobre as questões

apresentadas pela Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA) relativas ao modelo de

funcionamento do Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Baterias e Acumuladores

(PAIC 15-2014);

Parecer da Autoridade da Concorrência, de 31 de julho de 2014, sobre o processo de

licenciamento das entidades gestoras de resíduos de embalagem (PAIC 03/2014);

Parecer da Autoridade da Concorrência, de 12 de janeiro de 2015, sobre o projeto de

Decreto-Lei que procede à sexta alteração e republica o Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20

de dezembro, o qual deu origem ao atual Decreto-Lei n.º 48/2015, de 10 de abril (PAIC

01/2015);

Parecer da Autoridade da Concorrência, de 12 de junho de 2015, sobre as questões

apresentadas pela APA relativas aos contratos da Valorcar – Sociedade de Gestão de

Veículos em Fim de Vida, Lda, (PAIC 20/2014);

Parecer da Autoridade da Concorrência, de 14 de agosto de 2015, relativo à Gestão de

Resíduos de Equipamentos Elétricos e Eletrónicos (PAIC 05/2015);

Parecer da Autoridade da Concorrência, de 12 de janeiro de 2016, sobre o processo de

licenciamento das entidades gestoras de resíduos de embalagem: novas propostas de

Despachos de licenciamento (PAIC 14/2015);

Projeto de Recomendação da Autoridade da Concorrência, de 4 de fevereiro de 2016,

relativa à gestão de Resíduos de Equipamentos Elétricos e Eletrónicos (REEE) (PAIC

09/2015), que se anexa;

3/30

Recomendação da Autoridade da Concorrência, de 23 de junho de 2016, relativa às

características do Concurso para apresentação de candidaturas ao Programa Operacional

Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos – PO SEUR (PAIC 15/2015).

6. Neste conjunto de documentos, a AdC alertou para a existência de um conjunto de normas

legais e de regulamentação que poderão restringir a concorrência ou potenciar práticas de

mercado restritivas da concorrência. Em todos estes pareceres e recomendações,

salvaguardando sempre o processo de decisão legislativo que pondera outros interesses

públicos para além da concorrência, a AdC apresentou recomendações no sentido de

introduzir uma maior dinâmica concorrencial nos mercados que integram cada uma das

cadeias de valor de tratamento de resíduos, contribuindo assim para a eficiência daqueles

sistemas e da economia em geral.

7. A alteração legislativa agora proposta, dada a sua amplitude e atendendo ao facto de se

enquadrar num processo de introdução de concorrência e apoio à dinâmica concorrencial em

algumas das fileiras de tratamento de resíduos, pode constituir um momento ideal para

consagração das recomendações apresentadas pela AdC daquelas propostas.

8. Neste sentido, os comentários as alterações propostas focam, em diferentes momentos, a

possibilidade de introdução de mais concorrência no mercado.

A.1. Alterações propostas ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (artigo 2.º do

projeto de Decreto-Lei)

A.1.1. Clarificação do conceito de resíduo urbano e não urbano

9. O Decreto-Lei n.º 178/2006 estabelece o regime geral aplicável à prevenção, produção e

gestão de resíduos, enquadrando assim todas as atividades relacionadas com a gestão de

resíduos.

10. Com particular relevância para a organização de todo o sistema de gestão de resíduos, o

artigo 5.º deste Decreto-Lei clarifica o princípio da responsabilidade de gestão e, em particular

atribui aos municípios o exclusivo no tratamento dos resíduos urbanos. Esta norma reforça o

disposto na Lei de Delimitação dos Sectores, Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho (republicada pela

Lei n.º 35/2013, de 11 de junho) e enquadra a atuação dos sistemas municipais (Decreto-Lei

n.º 194/2009, de 20 de Agosto) e sistemas multimunicipais (Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de

junho).

4/30

11. De acordo com o n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, entende-se por resíduos

urbanos na esfera exclusiva dos municípios “os resíduos urbanos cuja produção diária não

exceda 1100l por produtor”.

12. Este conceito é relevante em todo o sistema de gestão de resíduos de embalagens, em

particular, na delimitação das áreas de intervenção das entidades de regulação, dos sectores

sujeitos a exclusivo legal e dos mercados abertos à concorrência, bem como para a

elaboração dos planos estratégicos (a que se referem as alterações propostas aos artigos

13.º, 14.º a 16.º desde Decreto-Lei) e para o acompanhamento do cumprimento dos objetivos

ambientais.

13. Atendendo à experiência da AdC na elaboração de pareceres no quadro do disposto do n.º 3

do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 92/2013, bem como na emissão de recomendações

relacionadas com a atividade de gestão e resíduos de embalagens, tem-se verificado que a

delimitação da esfera de atuação exclusiva dos municípios e dos sistemas multimunicipais,

tendo por base um valor de capacidade do produtor de resíduos, introduz um elemento de

menor clareza no funcionamento dos sistemas de gestão de resíduos dificultando,

nomeadamente, uma correta delimitação das atividades que se encontram dentro e fora do

exclusivo legal. Esta perda de clareza resulta, desde logo, da inexistência de uma distinção

qualitativa entre resíduos urbanos de pequenos e de grandes produtores ao nível das

operações de recolha, triagem e tratamento.

14. Neste sentido, considera-se que o sistema de gestão e resíduos de embalagens ganharia em

eficiência se se verificasse uma clarificação do conceito de resíduos urbanos que se encontra

na esfera exclusiva dos municípios. Tendo por referência reflexões semelhantes que tem

ocorrido em outos países Europeus, seria de ponderar a possibilidade de delimitar os resíduos

urbanos por tipo de resíduo ou pela sua origem.1

Recomendação

15. Recomenda-se, desta forma, que a revisão do Decreto-Lei n.º 178/2006, vá mais longe,

clarificando o conceito de resíduo urbano através de uma definição qualitativa que contribua

para uma clarificação da esfera de atuação das entidades com exclusivo legal, o que pode

aumentar a eficiência do sistema e melhorar a implementação das normas regulatórias e, em

1 Vide o estudo elaborado em parceria entre as Autoridades Nacionais da Concorrência Nórdicas (doravante o estudo das ANC nórdicas, que inclui uma análise dos quadros legais dos sistemas de gestão e resíduos na Dinamarca, Ilhas Faroé, Finlândia, Gronelândia, Islândia e Noruega) relativo à “Concorrência no sector da gestão de resíduos”, disponível em http://www.kkv.fi/globalassets/kkv-suomi/julkaisut/pm-yhteisraportit/nordic-report-2016-waste-management-sector.pdf.

5/30

particular, das recomendações que tem sido emitidas pela AdC com o intuito de aumentar a

concorrência nos mercados.

A.1.2. Proposta de alteração ao n.º 4 do artigo 45.º

16. A proposta de alteração do n.º 4 do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 178/2006 prevê o acesso

da DGAE às plataformas de registo de informação do SIGRE. Atendendo à relevância desta

informação para o acompanhamento dos mercados de resíduos, em particular, na perspetiva

regulatória e de promoção da eficiência, propõe-se que este acesso seja ainda garantido ao

Observatório de produtos, resíduos e mercado de matérias-primas secundárias (Observatório)

a que se refere o novo artigo 49.º-C bem como à ERSAR.

17. A proposta de conceder a informação a estas duas entidades justifica-se pela relevância que

estes dados poderão ter no acompanhamento destes mercados, seja numa perspetiva

regulatória seja numa ótica de eficiente utilização dos recursos.

18. A informação sobre os fluxos de resíduos permitirá às entidades envolvidas ter uma visão

mais clara do envolvimento das diferentes entidades, sejam produtores, entidades gestoras

ou operadores de gestão de resíduos ou de tratamento, o que será relevante para o

acompanhamento das dinâmicas destes mercados, que se afigura essencial ao desempenho

das funções agora atribuídas ao Observatório.

19. Note-se que o contributo para a eficiente gestão de resíduos deste acompanhamento será

mais eficaz se existir maior clareza na definição dos tipos de resíduos integrados em cada

fluxo de gestão. Reforça-se, assim, a recomendação de redefinição do conceito de resíduos

urbanos de pequenos produtores para melhor esclarecer o âmbito dos mercados sujeitos a

exclusivo legal e a regulação.

Recomendação

20. Proposta de nova redação para o n.º 4 do artigo 45.º do Decreto-lei n.º 178/2006.

“A Direção Geral das Atividades Económicas, a Entidade Reguladora de Serviços de Águas

e Resíduos, e o Observatório a que se refere o artigo 49.º-C, têm acesso às plataformas

eletrónicas de registo de informação do SIRER, no que respeita ao registo de produtores e

produtos colocados no mercado nacional abrangidos por legislação específica relativa a fluxos

específicos de resíduos.”

6/30

A.2. Aditamentos propostos ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (artigo 3.º do

projeto de Decreto-Lei)

A.2.1. Proposta de aditamento do n.º 1 do artigo 7.º-A

21. A AdC apoia a introdução de princípios de eficiência na gestão dos resíduos. Importa, no

entanto, ter presente que o motor da eficiência económica é a concorrência de mercado. Será

a livre escolha e a rivalidade entre os participantes nos diferentes mercados que permitirá

definir a melhor aplicação dos recursos e, consequentemente, o preço que melhor reflete o

custo de oportunidade para o mercado da sua utilização.

22. Neste sentido, e de acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 1.º dos Estatutos da AdC,

publicados pelo Decreto-Lei n.º 12572014, de 18 de agosto, entende-se que se considere a

concorrência nos mercados como principal instrumento de promoção da eficiência nos

mercados de resíduos.

23. Neste sentido, pretendendo-se encontrar valores para os serviços prestados, para as

prestações ou compensações financeiras ou para os preços dos resíduos, que reflitam o

custos de oportunidade para a sociedade da utilização dos recursos em causa, o mercado

concorrencial deve ser o mecanismo preferencial para a sua definição.

24. Não sendo o conceito de “justo valor” reconhecido pela teoria económica (correspondendo a

um conceito normativo indeterminado), assume-se que o objetivo a prosseguir nos termos do

novo artigo 7.º-A será o de encontrar um conjunto de “preços” que reflitam os custos para a

sociedade da gestão de resíduos e que transmitam a consumidores e a produtores uma

indicação correta sobre o custo de oportunidade associado às suas escolhas. A título de

exemplo, pretende-se que o preço de um resíduo para reciclagem permita uma correta

comparação entre o custo para a sociedade da reciclagem ou deposição por contraponto à

deposição e utilização de outra matéria-prima; ou que o Ecovalor a integrar nos produtos finais

indique ao consumidor qual o custo de oportunidade da escolha entre opções com diferentes

impactos na gestão de resíduos.

25. Neste sentido, qualquer valor ou preço a definir nos mercados associados à gestão de

resíduos deve corresponder ao seu custo de oportunidade e deve ser, preferencialmente,

definido com base em mecanismos de mercado, seja pela concorrência no mercado ou

através da concorrência pelo mercado.

7/30

26. Quando se verifique, fundamentadamente, que o mercado não consegue definir este valor, a

opção de intervenção por regulação deverá ser orientada para a adoção de soluções que

aproximem os valores das taxas, contribuições ou prestações daqueles que seriam definidos

num cenário concorrencial.

Recomendação

27. Proposta de nova redação para o n.º 1 do artigo 7.º-A do Decreto-lei n.º 178/2006.

“1 – Constituem princípios fundamentais da política de gestão de resíduos, a promoção da

eficiência e eficácia na gestão dos sistemas integrados através da definição de prestações e

contrapartidas financeiras que reflitam o custo de oportunidade associado ao esforço

despendido por todos os intervenientes no ciclo da vida dos produtos abrangidos pelo sistema

em causa, desde a sua conceção e utilização até ao manuseamento dos respetivos resíduos.

2 – Sempre que possível, os mecanismos de definição daqueles custos de oportunidade

devem ser os da livre concorrência e da liberdade de escolha nos mercados.

3 – [Atual n.º 2 do artigo 7.º-A do Projeto de Decreto-Lei].”

A.2.2. Proposta de aditamento do n.º 2 do artigo 7.º-A

28. A eficiência do sistema, que é assumida como princípio nesta norma, depende dos incentivos

que se colocam aos agentes económicos no momento em que estes tomam decisões sobre

a utilização dos recursos.

29. A proposta de aditamento expressa no atual n.º 2 do artigo 7.º-A é fundamental por clarificar

o incentivo para os produtores no momento em que estes tomam decisões no quadro da sua

responsabilidade alargada.

30. De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, os produtores

assumem os custos de todo o sistema o que, em termos operacionais e de acordo com as

normas legais de cada sistema de gestão de resíduos, se consubstancia no pagamento de

uma prestação financeira às entidades gestoras dos sistemas de gestão. Atendendo à

limitação imposta aos sistemas de gestão de resíduos quanto à distribuição de dividendos, os

incentivos para a eficiência estão diretamente relacionados com a possibilidade de redução

desta prestação financeira. Importa, no entanto, que os produtores possam decidir de forma

independente de outros agentes de mercado com que se relacionem horizontal ou

verticalmente e que essas decisões não possam introduzir distorções concorrenciais nos

mercados.

8/30

31. Neste sentido a AdC propõe duas alterações ao regime legal atual que reforça o efeito desta

nova norma e promove maior eficiência de mercado.

32. Em primeiro lugar, como foi já proposto pela AdC na sua Recomendação n.º 3/2011, relativa

ao SIGOU, para garantir o funcionamento transparente dos mercados, a estrutura societária

das entidades gestoras deve integrar, em exclusivo, as entidades sobre as quais recai a

responsabilidade alargada do produtor. Esta medida já foi introduzida no regime legal dos

sistemas de gestão de pilhas e acumuladores pela alteração ao n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-

Lei n.º 6/2009 pelo Decreto-Lei n.º 173/2015, bem como no regime do sistema de gestão de

REEE (n.º 3 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 67/2014, de 7 de maio).

33. Esta alteração é fundamental para garantir que as decisões adotadas por estas entidades

gestoras defendem a eficiência do sistema de uma forma independente dos restantes

operadores, garantindo liberdade de decisão e concorrência equilibrada de mercado para

todos os agentes.

34. Relativamente a este aspetos, propõe-se que sejam alterados o Decreto-Lei n.º 366-A/97

(embalagens e resíduos de embalagens), o Decreto-Lei n.º 153/2003 (óleos usados), o

Decreto-Lei n.º 111/2001 (pneus usados) e ao Decreto-Lei n.º 196/2003 (veículos em fim de

vida), em coerência com o regime já em vigor quanto aos sistemas de gestão de pilhas e

acumuladores e de REEE.

35. Em segundo lugar, na sequência das observações da AdC no seu Parecer, de 12 de janeiro

de 2016, sobre o processo de licenciamento das entidades gestoras de resíduos de

embalagem: novas propostas de Despachos de licenciamento, importa garantir que as

reservas e provisões a que se refere esta norma não seja utilizadas por entidades gestoras

em posição dominante (nomeadamente entidades gestoras incumbentes em determinados

sistemas de gestão de resíduos) para adotar medidas que possam distorcer a concorrência

no mercado, por exemplo, através da criação de barreiras à entrada ou da exclusão de

concorrentes. Nesse sentido propõe-se, mais adiante, uma alteração ao texto dos projetos de

licença para a Sociedade Ponto Verde e para a Novo Verde.

Recomendação

36. Em primeiro lugar, limitar a composição das entidades gestoras às entidades

responsabilizadas de acordo com o princípio da responsabilidade alargada do produtor em

conformidade com o n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006:

proposta de aditamento de um novo n.º 3 ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97

(embalagens e resíduos de embalagem):

9/30

“3 - A entidade gestora referida no número anterior é constituída exclusiva e

obrigatoriamente por embaladores e importadores de produtos embalados.”

proposta de alteração da redação do n.º 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 153/2003 (óleos

usados):

“2 - A entidade gestora é constituída exclusiva e obrigatoriamente pelos produtores de

óleos novos.”

proposta de alteração da redação do n.º 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 111/2001 (pneus

usados):

“2 - A entidade gestora deve ser uma entidade sem fins lucrativos, constituída exclusiva e

obrigatoriamente pelos produtores e distribuidores.”

proposta de alteração da redação n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 196/2003 (veículos

em fim de vida)

“2 - A entidade gestora é constituída exclusiva e obrigatoriamente pelos fabricantes ou

importadores de veículos, os fabricantes de materiais e de equipamentos para veículos e

respetivos distribuidores.”

37. Em segundo lugar, relativamente à criação de reservas e provisões propõe-se, mais adiante,

uma alteração ao texto dos projetos de licenças a atribuir à Sociedade Ponto Verde e à Novo

Verde.

A.2.3. Proposta de aditamento do artigo 20.º-B

38. Na alínea r) do artigo 3.º do Decreto-Lei 178/2006, define-se “operador” como qualquer

pessoa singular ou coletiva que procede, a título profissional, à gestão de resíduos. Com o

novo artigo 20.º-B, o Projeto de Decreto-Lei introduz no Decreto-Lei n.º 178/2006 uma

distinção entre os operadores de gestão de resíduos e os operadores de tratamento de

resíduos. Esta inovação parece estar ligada ao facto de, nos termos da nova redação do n.º

6 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, a responsabilidade do produtor (ainda que

transferida para uma entidade gestora) cessar apenas com a sua assunção por um operador

de tratamento de resíduos, não sendo, por conseguinte, bastante a transferência para um

operador de gestão de resíduos que não esteja licenciado para o tratamento destes.

39. Por uma questão de clareza em termos da definição do papel destes operadores, importaria

adotar uma terminologia uniforme nos vários diplomas a alterar, uma vez que se mantêm

10/30

referências ao conceito de operador de gestão de resíduos (por exemplo, nos artigos 34.º,

35.º e 67.º, n.º 1, alínea e).

40. Atendendo a que se trata de um conceito relevante para a conceção da cadeia de valor

associada a cada sistema de gestão de resíduos e, consequentemente, para a análise dos

mercados de gestão de resíduos, importa clarificar este conceito e determinar com exatidão

qual o papel desempenhado pelos “operadores” que interagem com as entidades gestoras e

municípios.

Recomendação

41. Clarificação do conceito de “operador” que consta da alínea r) do artigo 3.º do Decreto-Lei

178/2006 face ao novo conceito de “operador de tratamento de resíduos” e consequente

correção nas diferentes normas legais do conceito de “operador de gestão de resíduos” caso

os conceitos sejam sinónimos.

A.2.4. Proposta de aditamento do artigo 49.º-C

42. Um dos aspetos mais inovadores do Projeto de Decreto-Lei consiste na criação de um

Observatório de produtos, resíduos e mercado de matérias-primas. Este observatório terá

uma importante função nos sistemas de gestão de resíduos onde exista concorrência atual

de duas ou mais entidades gestoras, uma vez que lhe competirá assegurar o funcionamento

do mecanismo de compensação previsto no novo artigo 49.º-D.

43. A importância desta entidade, cujos elementos essenciais correspondem ao sentido de

recomendações anteriores da AdC, justificaria a previsão no próprio Decreto-Lei n.º 178/2006

das regras relativas à sua estrutura, atribuições e funcionamento, em lugar da simples

remissão para portaria (artigo 49.º-C, entendendo-se a referência a um despacho conjunto no

n.º 4 do artigo 49.º-D como um mero lapso).

Recomendação

44. Propõe-se que o teor dos artigos 1.º a 5.º do Projeto de portaria relativa à constituição do

Observatório seja integrado no articulado do Decreto-Lei n.º 178/2006, incorporando as

recomendações que serão feitas adiante.

11/30

A.2.5. Proposta de aditamento do artigo 49.º-D

45. A AdC já se pronunciou em diferentes momentos sobre a necessidade de criação de um

mecanismo de compensação que garanta um reequilíbrio de mercado sempre que exista mais

do que uma entidade gestora em concorrência.2

46. Como se referiu no Parecer de 31 de julho de 2014, relativo ao processo de licenciamento

das entidades gestoras de resíduos de embalagem (PAIC 03/2014), caso tal mecanismo fosse

efetivado através de uma cooperação entre entidades gestoras que concorrem entre si, tal

poderia levantar questões quanto à compatibilidade desse regime legal com o artigo 101.º do

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), quando conjugado com o artigo

4.º, n.º 3 do Tratado da União Europeia (TUE). Daí que se tenha recomendado naquele

Parecer que a finalidade de interesse público subjacente a este mecanismo de compensação

pudesse ser prosseguida diretamente pela APA ou por outra entidade da administração

pública habilitada para o efeito.

47. Nas diferentes pronúncias a este respeito, a AdC destacou ainda que a criação deste

mecanismo pode contribuir para um funcionamento eficiente dos sistemas de gestão e

resíduos, criando condições para a concorrência efetiva entre as entidades gestoras, desde

que se garanta que a sua atuação é totalmente independente de qualquer entidade gestora

ou operador de mercado e que a sua atuação se centra da promoção da concorrência entre

as entidades gestoras.

48. Em princípio, a atribuição de competências em matéria de funcionamento do mecanismo de

compensação ao novo Observatório (n.º 3 do artigo 49.º-D) vem ao encontro das

preocupações anteriormente expostas pela AdC.

49. Todavia, não pode deixar de assinalar-se com preocupação o facto de o artigo 49.º-D ser

omisso quanto às garantias de independência daquele Observatório, em especial face à

participação, prevista no Projeto de portaria relativa à constituição do Observatório, de todas

as entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, a par das associações dos

operadores de tratamento de resíduos e das associações de produtores e distribuidores de

2 Ver Projeto de Recomendação da Autoridade da Concorrência, de 4 de fevereiro de 2016, relativa à gestão de Resíduos de Equipamentos Elétricos e Eletrónicos (REEE); Parecer da Autoridade da Concorrência, de 31 de julho de 2014, sobre o processo de licenciamento das entidades gestoras de resíduos de embalagem (PAIC 03/2014); Parecer da Autoridade da Concorrência, de 12 de janeiro de 2016, sobre o processo de licenciamento das entidades gestoras de resíduos de embalagem: novas propostas de Despachos de licenciamento (PAIC 14/2015)..

12/30

produtos abrangidos por fluxos específicos, ainda que com peso tendencialmente minoritário

na composição total do Observatório.

50. A plena concretização das recomendações da AdC exige que seja afastado um regime de

corregulação em todas as matérias onde tal permita, ainda que indiretamente, uma

cooperação entre entidades horizontalmente relacionadas (as entidades gestoras e os

produtores de resíduos sujeitos à responsabilidade alargada bem como os agora designados

operadores de tratamento de resíduos, estes através das respetivas associações) quanto a

aspetos com relevância para a concorrência que desenvolvem entre si nos respetivos

mercados.

51. Por outras palavras, os mecanismos de compensação devem ser definidos e monitorizados

por uma entidade pública dotada de independência face aos interesses das entidades

económicas com intervenção nos diferentes sistemas de gestão de resíduos e aqueles

mecanismos não devem possibilitar uma coordenação entre entidades concorrentes do

respetivo comportamento nos mercados onde atuam.

52. Tal implica uma distinção entre as funções de regulamentação e supervisão dos sistemas de

compensação, por um lado, em cujo exercício só devem intervir entidades da administração

pública, e as funções consultivas em que seja importante a expressão do ponto de vista de

entidades gestoras e associações representativas de operadores de tratamento de resíduos

e de produtores e distribuidores de produtos abrangidos por fluxos específicos. Além disso,

as funções de regulamentação e de supervisão devem ser exercidas por uma entidade dotada

das necessárias garantias em termos de competências e de meios para o cabal desempenho

das funções que lhe serão cometidas.

53. Por outro lado, a definição dos mecanismos de compensação insere-se na esfera de

regulamentação do regime a prever no Decreto-Lei n.º 178/2006. Tal supõe que sejam

explicitados os princípios a que estes mecanismos ficarão sujeitos.

54. Nesta sede importa, pelo menos, clarificar o disposto no n.º 2 do artigo 49.º-C, agora proposto,

de forma a garantir a possibilidade de adequação dos mecanismos de compensação às

diferentes estruturas de mercado dos vários sistemas de resíduos a que os mesmos se

poderão vir a aplicar.

55. Neste sentido, propõe-se não condicionar o fluxo financeiro em causa, seja no sentido das

compensações seja na forma como se poderá vir a proceder a essa compensação. Em

particular, importa ter presente que o termo “quota de mercado” é equívoco, sugerindo uma

13/30

repartição do mercado que poderia infringir as regras de concorrência nacionais e da União

Europeia.

Recomendação

56. Propõe-se uma nova redação para o n.º 2 do artigo 49.º-C, que não condicione o desenho

dos mecanismos de compensação para cada sistema de gestão de resíduos:

“2 – O mecanismo de compensação tem por objetivo estabelecer um processo de

compensação entre a entidade gestora que assume a responsabilidade pela gestão de

resíduos e a entidade gestora a quem foi atribuída a responsabilidade pela gestão dos

resíduos, de forma promover a concorrência entre estas entidades bem como a eficiência do

sistema, garantindo o cumprimento das responsabilidades ambientais atribuídas.”

57. Com o objetivo de assegurar a independência do exercício das funções de regulamentação e

supervisão dos mecanismos de compensação e a plena aplicação das anteriores

recomendações da AdC, propõe-se uma nova redação para o n.º 3 do artigo 49.º-C:

“3 – As entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, associações representativas de

operadores de tratamento de resíduos ou associações de produtores e distribuidores de

produtos abrangidos por fluxos específicos não podem exercer, direta ou indiretamente,

funções de regulamentação e supervisão do mecanismo de compensação.”

58. Por fim, propõe-se ainda que seja prevenida qualquer troca direta ou indireta de informações

comerciais sensíveis entre entidades concorrentes no âmbito destes mecanismos de

compensação, através uma nova redação do n.º 4 do artigo 49.º-D (que se revela redundante

face ao previsto no artigo 49.º-C):

“4 – A entidade referida no artigo 49.º-C fica vinculada ao dever de confidencialidade das

informações que constituam segredo comercial ou industrial.”

A.3. Alterações propostas ao Decreto-Lei n.º 67/2014, de 7 de maio (artigo 8.º do projeto

de Decreto-Lei)

A.3.1. Proposta de alteração ao artigo 34.º

59. No Projeto de Recomendação da Autoridade da Concorrência, de 4 de fevereiro de 2016,

relativa à gestão de Resíduos de Equipamentos Elétricos e Eletrónicos (REEE) foi

recomendada aos Senhores Ministro da Economia e Ministro do Ambiente, a promoção da

revisão do n.º 1 do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 67/2014, de forma a garantir que não existe

14/30

qualquer participação das entidades gestoras dos sistemas coletivos de gestão de REEE e

das associações de produtores e de distribuidores que, individualmente, representem todas

as categorias de EEE na composição do centro de coordenação e registo, devendo a mesma

assumir uma posição de total independência funcional face a qualquer operador do mercado.

60. O Projeto de Decreto-Lei propõe-se alterar o n.º 1 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 67/2014,

eliminando o centro de coordenação e registo e atribuindo à APA as funções de registo de

produtores e de registo de intervenientes. O Projeto opta, assim, pela eliminação do centro de

coordenação e registo, bem como das funções que lhe eram atribuídas quanto ao mecanismo

de compensação (alterações nesse sentido são introduzidas nos artigos 17.º, n.º 10 e 21.º,

n.ºs 4, 6 e 9, bem como 45.º, n.º 2 e 46.º, n.º 4; o artigo 9.º do Projeto revoga o artigo 28.º, o

n.º 7 do artigo 32.º, o n.º 3 do artigo 33.º - reporte de informação através da entidade gestora

– e os artigos 35.º a 39.º, ou seja, todo o capítulo VII). Assim, esta alteração responde, no

essencial, às preocupações suscitadas pela AdC no referido Projeto de Recomendação.

Importa, todavia, notar, que, quanto ao mecanismo de compensação, haverá ainda que ter

em conta as preocupações acima expostas quanto à composição e poderes do novo

Observatório.

B. Projeto de Portaria que cria o Observatório de produtos, resíduos e mercados de

matérias-primas e secundárias

61. Relativamente ao projeto de criação do Observatório a que faz referência o novo Artigo 49.º-

C do Decreto-Lei n.º 178/2006, importa começar por saudar a iniciativa de criação de um

órgão que assume o acompanhamento da transição para a economia circular e em particular

da criação do mecanismo de compensação, bem como uma avaliação integrada das políticas

públicas relativas à gestão de resíduos.

62. Como já se referiu, a AdC tem advogado a necessidade de criação de um mecanismo de

compensação que apoio a concorrência entre entidades gestoras e tem alertado para a

importância de esse mecanismo ser independente dos operadores de mercado, de forma a

minimizar o risco de distorção concorrencial.

63. O Projeto de Portaria define o Observatório como “uma estrutura de apoio técnico à

formulação, acompanhamento e avaliação de políticas sustentáveis de gestão de resíduos,

em particular dos fluxos de resíduos, com vista a uma gestão mais eficiente dos recursos, que

promova uma efetiva transição de uma economia linear para uma economia circular” (n.º 1 do

artigo 1.º). Face ao exposto no Projeto de Decreto-Lei, em particular no que respeita ao

15/30

mecanismo de compensação previsto no artigo 49.º-D a aditar ao Decreto-Lei n.º 178/2006,

afigura-se que as competências a exercer nesta matéria pelo Observatório têm caráter mais

amplo do que uma mera função consultiva, envolvendo também poderes de supervisão e de

regulamentação. De resto, o próprio preâmbulo do Projeto de Portaria reflete esse caráter

complexo, ao identificar o Observatório como “unidade de supervisão e de apoio à formulação,

acompanhamento e avaliação de políticas sustentáveis de gestão de resíduos.

64. A título preliminar, é de referir que existe já um Observatório Nacional dos Centros Integrados

de Recuperação, Valorização e Eliminação de Resíduos Perigosos (CIRVER), criado pelo

Decreto-Lei n.º 3/2004, de 3 de janeiro. Nos termos do preâmbulo deste diploma, este integra

representantes da Administração Pública e da sociedade civil e cabe-lhe monitorizar o

funcionamento dos CIRVER, complementando a atividade de controlo e fiscalização das

autoridades competentes. As competências do Observatório Nacional dos CIRVER, previstas

no artigo 93.º do Decreto-Lei n.º 3/2004 correspondem às funções de apoio às entidades

licenciadora e à entidade coordenadora, cabendo àquela entidade a recolha de informações,

elaboração e publicitação de listagens comparativas entre os CIRVER, a recomendação à

entidade coordenadora da realização de autorias às entidades licenciadas, a emissão de

recomendações às entidades licenciadas e às entidades licenciadora e coordenadora, bem

como alertar o Governo e as autarquias locais para situações anómalas. O Observatório

Nacional dos CIRVER integra na sua composição diversas entidades da Administração

Pública, incluindo uma entidade administrativa independente, a AdC, as quais podem

contribuir para melhor esclarecer as diferentes dimensões do interesse público em causa no

acompanhamento da atuação das entidades licenciadas para a gestão de CIRVER, a par de

representantes da Sociedade Civil. As entidades licenciadas não têm assento no Observatório

Nacional dos CIRVER, podendo ser convidadas a participar em parte dos trabalhos.

65. O Observatório a criar pelo artigo 49.º-C do Decreto-Lei n.º 178/2006 tem uma natureza

distinta, sendo os seus poderes muito mais amplos do que os indiciados pela sua qualificação

como “estrutura de apoio técnico à formulação, acompanhamento e avaliação de políticas

sustentáveis de gestão de resíduos”.

66. Em primeiro lugar, face às competências que lhe são atribuídas pelo artigo 49.º-D quanto aos

mecanismos de compensação, o Observatório tem competências de regulamentação e de

supervisão, em particular sobre as entidades gestoras de sistemas de gestão de resíduos

bem como sobre outros intervenientes naqueles sistemas.

67. A extensão implícita das competências a exercer pelo Observatório no âmbito dos

mecanismos de compensação pode ser facilmente intuída a partir do disposto no atual n.º 4

16/30

do artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 67/2014. Esta norma identifica, relativamente ao mecanismo

de compensação entre entidades gestoras de REEE, um conjunto de funções que passam,

por força do novo artigo 49.º-D do Decreto-Lei n.º 178/2006, a ser exercidas pelo Observatório

a instituir, destacando-se o estabelecimento de um modelo de operacionalização do

mecanismo de compensação, incluindo a definição do respetivo algoritmo de alocação e a

natureza da compensação, a gestão da alocação de recolhas de cada fluxo de resíduos aos

respetivos sistemas de gestão individuais e coletivos e a mediação e supervisão da efetivação

das compensações entre entidades gestoras.

68. A AdC tem-se pronunciado sobre a composição e funcionamento das câmaras de

compensação, alertando para o facto de a atribuição destas competências às entidades

gestoras ou a entidades em que estas participem, como o centro de coordenação e registo de

REEE, ser suscetível de promover a cooperação entre empresas horizontalmente

relacionadas com potenciais efeitos anticoncorrenciais, uma vez que institui uma cooperação

que envolve aspetos conexos aos parâmetros em que aquelas exercem atividades

concorrentes, levantando dúvidas quanto à sua compatibilidade com o artigo 101.º do TFUE,

quando conjugado com o artigo 4.º, n.º 3 do TUE (v. Parecer da Autoridade da Concorrência,

de 31 de julho de 2014, sobre o processo de licenciamento das entidades gestoras de

resíduos de embalagem, parágrafos 97 a 100 e Projeto de Recomendação da Autoridade da

Concorrência, de 4 de fevereiro de 2016, relativa à gestão de REEE).

69. É essencial, por conseguinte, salvaguardar a independência do exercício de competências de

regulamentação e de supervisão dos mecanismos de compensação pela APA ou por uma

outra entidade da Administração Pública face às entidades gestoras e outros operadores

económicos e respetivas associações, nos termos acima expostos neste parecer.

70. Um órgão de cariz representativo no qual participam as próprias entidades que serão

destinatárias daquela regulamentação e objeto de supervisão não assegura que tais

competências sejam exercidas na estrita prossecução do interesse público (artigo 4.º do

Código do Procedimento Administrativo). Tais funções devem, por conseguinte, ser

desempenhadas por uma entidade da Administração Pública dotada dos meios técnicos e

humanos necessários e com os poderes adequados, a qual deve ser distinta de qualquer

estrutura de natureza representativa das entidades destinatárias de tais poderes de

regulamentação e de supervisão, obviando desde logo a quaisquer riscos de captura por

interesses económicos.

17/30

Recomendação

71. Propõe-se que as funções de regulamentação e supervisão relativas aos mecanismos de

compensação sejam atribuídas a uma entidade da Administração Pública dotada dos meios

técnicos e humanos necessários e com os poderes adequados, a qual deve ser distinta de

qualquer estrutura de natureza representativa das entidades destinatárias de tais poderes de

regulamentação e de supervisão.

72. Caso esta recomendação não seja seguida, será necessário salvaguardar, pelo menos, uma

separação orgânica de funções dentro do Observatório, com as funções de regulamentação

e supervisão dos mecanismos de compensação a ser asseguradas por uma estrutura

funcionalmente independente, tendo como embrião o secretariado técnico referido no n.º 2 do

artigo 3.º, ficando reservadas a um órgão de caráter puramente consultivo as funções de

emissão de pareceres, recomendações e alertas, bem como de acompanhamento,

monitorização e avaliação integrada de políticas e a observação da evolução de indicadores.

Recomendação alternativa

73. Propõe-se que, caso venha a ser entendido que as funções de regulamentação e de

supervisão dos mecanismos de compensação devem ser exercidas pelo Observatório, seja

pelo menos acautelada uma separação orgânica de funções, passando o Observatório a ser

constituído por dois órgãos distintos, o Presidente, com competências de supervisão e de

regulamentação, sendo coadjuvado por um secretariado técnico permanente dotado dos

meios técnicos e humanos necessários, e um Conselho Consultivo, com caráter

representativo, a quem cabe o exercício de funções consultivas. Quanto a estas últimas

funções, propõe-se que os pareceres a emitir por este Conselho Consultivo não sejam

vinculativos, uma vez que, devido à composição alargada às próprias entidades gestoras e

outros intervenientes no sector, existe um risco de captura de tais pronúncias por parte

daqueles agentes económicos, tanto mais que cada uma das entidades gestoras, existentes

ou a constituir, terão assento naquele órgão.

74. Resulta da redação do n.º 2 do artigo 2.º do Projeto de Portaria que o representante da AdC

seria nomeado pelo membro do Governo responsável pela respetiva tutela.

75. Sendo a AdC uma entidade administrativa independente, que não está sujeita a tutela e

superintendência governamental, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º e do n.º 1 do artigo 40.º

dos seus Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 125/2014, de 18 de agosto, o respetivo

representante deve ser indicado pelo Conselho de Administração da Autoridade.

Recomendação

18/30

Propõe-se, por isso, que seja alterada a redação do atual n.º 2 do artigo 2.º do Projeto de

Portaria nos seguintes termos:

“2 – Os representantes indicados no número anterior, com exceção das alíneas e) a g) e da

t) a x), são designados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas que tutelam.”

C. Projeto de despacho conjunto que define o modelo de contrapartidas financeiras

76. Numa perspetiva de concorrência de mercado, as contrapartidas financeiras a que se refere

este projeto são relevantes de duas formas: primeiro, constituem um custo comum para as

entidades gestoras dos sistemas integrados de embalagens e resíduos de embalagens, de

acordo com o artigo 5.º do Decreto -Lei n.º 366 -A/97, de 20 de dezembro; segundo, refletem-

se nos custos da gestão de resíduos suportados pelos consumidores, tanto, pelo impacto que

tem nos preços dos produtos embalados como pelo impacto na tarifa de tratamento de

resíduos, a qual é definida de acordo o Regulamento Tarifário aprovado pela ERSAR pela

Deliberação n.º 928/2014, de 17 de fevereiro.

77. Relativamente à primeira questão, e admitindo um cenário de concorrência entre entidades

gestoras na gestão de embalagens, importa ter presente que a Contrapartida Financeira em

causa constitui o principal elemento de custos para estas entidades, condicionando de forma

relevante o espaço para uma concorrência efetiva em preços. Este efeito de distorção da

concorrência será tão mais relevante quanto mais significativo for o peso deste elemento de

custos nos custos totais suportados pelas entidades gestoras.

78. Neste sentido a análise da opção regulatória para a definição das contrapartidas financeiras

constitui um elemento de particular interesse para a concorrência que possa ser criada no

âmbito dos sistemas de gestão de embalagens. Atendendo ao projeto apresentado, e com a

ressalva de que a AdC não teve acesso a qualquer estudo ou análise que suporte as opções

apresentadas, questiona-se se foi ponderado o impacto deste quadro regulatório na

concorrência entre as entidades gestoras e se foram ponderadas outras opções de promoção

da eficiência económica (com potencial impacto na redução do peso destes custos nos custos

totais suportados pelas entidades gestoras).

79. Quanto à possibilidade de promoção de um ambiente mais concorrencial retoma-se a

recomendação acima exposta relativa à clarificação do conceito de resíduos urbanos de

pequenos produtores, que se encontram na esfera exclusiva das entidades municipais,

19/30

intermunicipais e sistemas multimunicipais. Uma clarificação deste conceito com base

qualitativa, remetendo para a origem ou para o tipo de resíduo, e não com base num critério

de volume, poderia, por um lado, permitir segmentar este sistema promovendo um melhor

aproveitamento dos sistemas privados e das redes próprias e, por outro, identificar segmentos

de gestão de resíduos que poderiam ser sujeitos a um ambiente mais concorrencial.3

80. Relativamente aos mecanismos de incentivos à eficiência considerados neste projeto, é de

sublinhar que o seu efeito poderá ser diluído pela revisão dos proveitos permitidos no âmbito

da aplicação do Regulamento tarifário da ERSAR, para além de poderem afetar os

orçamentos municipais e as condições financeiras de operação dos sistemas multimunicipais

e intermunicipais. Desta forma, a opção regulatória apresentada não parece exercer sobre o

decisor uma pressão direta para a eficiência que possa substituir a pressão concorrencial,

inexistente face ao exclusivo legal.

81. Neste sentido, seria relevante discutir opções de regulação que pudessem promover uma

maior pressão para a eficiência económica, gerando uma dinâmica de concorrência indireta

entre os sistemas de gestão municipais. Sobre esta opção tenha-se presente que o modelo

proposto parte de um valor base que é definido por comparação face a uma empresa padrão,

sendo no entanto atualizada anualmente de forma automática de acordo com o disposto no

n.º 1 do artigo 3.º. Desta forma, o modelo proposto renuncia à introdução de um efeito de

pressão dinâmica para um comportamento eficiente ao longo do tempo.

82. Quanto ao impacto desta opção regulatória na decisão dos consumidores, importa ter

presente que as contrapartidas financeiras são relevantes para a determinação das tarifas do

serviço de tratamento de resíduos urbanos e para a determinação dos ecovalores cobrados

nos produtos de consumo final. Importa, por isso, garantir que o custo de oportunidade em

causa é corretamente refletido naqueles dois valores, de forma a que o consumidor possa

optar pelas soluções economicamente mais eficientes. Assim sendo, não só se reafirma a

necessidade de estabelecer um esquema regulatório que promova a eficiência, como se

acrescenta a necessidade de promover uma opção que garanta uma correta transferência

dos custos de oportunidade associados à atividade dos SGRU para o preço dos bens e

serviços que se colocam à disposição dos consumidores.

3 Tenha-se presente que a literatura neste âmbito não é clara quanto à existência de economias de escala significativas, o que sustenta a possibilidade de atribuição de segmentos de negócio a diferentes entidades (vide, Relatório das ANC Nórdicas, supra referido).

20/30

83. Novamente sob a ressalva de a AdC não ter tido acesso aos estudos ou análises que tenham

fundamentado a opção regulatória apresentada neste projeto, faz-se notar que a metodologia

apresentada é totalmente distinta da orientação regulatória adotada para o Regulamento

Tarifário da ERSAR, que se orientava para os custos, estando agora baseada num valor

padrão por grupo de sistema de gestão com características homogéneas. Não se conhecendo

a metodologia que sustenta esta opção, não se pode avaliar da relação com os custos

efetivamente suportados no exercício da atividade de gestão dos resíduos urbanos.

84. Por último sublinhe-se a relevância da opção regulatória a implementar para a persecução

dos princípios da eficiência e da eficácia a que se faz referência no novo artigo 7.º-A do

Decreto-Lei 178/2006, tanto no que se refere às decisões das entidades e operadores que

integram os sistemas de gestão, como no que se refere às decisões dos consumidores finais.

Recomendação

85. A AdC recomenda, sob a ressalva de não ter tido acesso aos estudos ou análises que tenham

fundamentado a opção regulatória, que se ponderem alternativas para a definição de

Contribuição Financeira, por considerar que a mesma poderá não promover a eficiência no

mercado, i.e., não vai ao encontro dos novos princípios de eficiência e eficácia integrados no

Decreto-Lei n.º 178/2006, atendendo aos impactos sobre a concorrência entre as entidades

gestoras dos sistemas coletivos de gestão de embalagens, bem como sobre as decisões dos

consumidores finais.

D. Projetos de licença a atribuir à Sociedade Ponto Verde Sociedade Gestora de

Resíduos de Embalagens, SA e à Novo Verde - Sociedade Gestora de Resíduos de

Embalagens, SA

86. A AdC pronunciou-se, por duas vezes, relativamente a projetos de licenças a atribuir à

Sociedade Ponto Verde Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens, SA (doravante

SPV) e à Novo Verde - Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens, SA (doravante NV),

em pareceres proferidos a 31 de julho de 2014 e a 12 de janeiro de 2016.

87. Verifica-se que muitas das preocupações expressas pela AdC nas pronúncias anteriores

foram consideradas nesta ultima versão, persistindo, no entanto, alguns aspetos que

merecem atenção.

88. Relativamente à implementação do mecanismo de compensação, foi alterado o texto face à

versão anteriormente disponibilizada à AdC, sendo que agora, no novo, ponto 1.3.5.2., se

21/30

propõem um Mecanismo de Compensação configurado de forma distinta e de acordo com as

propostas de alteração do Decreto-Lei n.º 178/2006 e projeto de Portaria que cria o

Observatório.

89. Indo ao encontro dos comentários apresentados pela AdC nas pronúncias anteriores, as

entidades gestoras são afastadas da nova configuração institucional que cria o mecanismo

de compensação, diminuindo-se, desta forma, o perigo de distorção da concorrência

identificado naqueles pareceres. Face à nova proposta importa, no entanto, reafirmar o

exposto no ponto A.2.5 supra:

Primeiro, reafirma-se que os mecanismos de compensação devem ser definidos e

monitorizados por uma entidade pública dotada de independência face aos interesses

das entidades económicas com intervenção nos diferentes sistemas de gestão de

resíduos e aqueles mecanismos não devem possibilitar uma coordenação entre

entidades concorrentes do respetivo comportamento nos mercados onde atuam.

Segundo, relativamente ao parágrafo 1) do ponto 1.3.5.2., propõe-se que não se

condicione o fluxo financeiro em causa, seja no sentido das compensações seja na

forma como se poderá vir a proceder a essa compensação, promovendo, novamente

a independência técnica na conceção do mecanismo de compensação. Neste sentido,

propõe-se que este parágrafo passe a ter a seguinte redação:

“O mecanismo de compensação tem por objetivo estabelecer um processo de

compensação entre a entidade gestora que assume a responsabilidade pela gestão

de resíduos e a entidade gestora a quem foi atribuída a responsabilidade pela gestão

dos resíduos, de forma a promover a concorrência entre estas entidades bem como a

eficiência do sistema, garantindo o cumprimento das responsabilidades ambientais

atribuídas.”

90. No ponto 2.1, relativo aos contratos entre as entidades gestoras e os embaladores e/ou

importadores de produtos embalados colocados no mercado nacional, foi suprimido um

paragrafo relativo à possibilidade de contratação com mais de uma entidade gestora. Na

versão analisada no Parecer da AdC de 12 de janeiro de 2016, previa-se que: “3 – Os

embaladores e/ou outros responsáveis pela colocação de produtos embalados no mercado

nacional podem optar por aderir apenas a uma entidade gestora para a gestão da totalidade

das embalagens que colocam no mercado ou aderir a mais do que uma entidade gestora, por

tipo de material”.

22/30

91. Esta diversidade de escolha é fundamental para a concorrência uma vez que pressiona as

entidades gestoras a manterem uma concorrência sistemática de forma a manter os

produtores no seu sistema coletivo. Ao retirar este parágrafo, fica menos claro se é ou não

permitido aos embaladores e/ou importadores de produtos embalados pertencerem a mais do

que uma entidade gestora, seja para o mesmo material ou para materiais diferentes, criando

um vazio que pode ser entendido como uma impossibilidade, o que pode diminuir a mobilidade

entre das entidades gestoras e logo a concorrência entre elas. Neste sentido, por questões

de clareza e certeza jurídica e de promoção da concorrência propõem-se que seja

restabelecido este parágrafo.

92. Ainda no que se refere as características dos contratos entre as entidades gestoras e os

embaladores e/ou importadores de produtos embalados, seria importante, com o objetivo de

facilitar a mobilidade de produtores entre entidades gestoras e, por conseguinte, a

concorrência entre elas, integrar uma norma relativa à construção de reservas e provisões e

à possibilidade da sua transferência entre entidades gestoras sempre que um embalador e/ou

importador de produtos embalados se transfira de um sistema coletivo para outro, ou à

possibilidade de conversão em garantia bancária, quando aquelas entidades optem pela

criação de um sistema individual.

93. Esta norma promove a concorrência ao facilitar a mobilidade entre sistemas coletivos,

aumentando a eficiência do sistema fundando-se na seguinte sequência de argumentos:

(i) as reservas e provisões são criadas pela margem entre a prestação financeira que é

suportada por embaladores ou importadores de embalagens e os custos suportados pelo

sistema (integrando ainda os benefícios que se possam alcançar com a valorização dos

resíduos), podendo, por isso, assumir-se que estão diretamente associadas à

responsabilidade que cada embalador ou importador de embalagens transfere para o sistema

coletivo, na medida em que estes contribuíram para a sua criação;

(ii) a existência destas reservas e provisões é fundamental para corrigir qualquer desequilíbrio

que possa decorrer de impactos externos, como os que podem resultar da variação dos

preços dos resíduos para valorização;

(iii) por outro lado, estes valores são, igualmente, fundamentais enquanto garante da

sustentabilidade do sistema em situações de crise e face aos objetivos ambientais, servindo

assim um propósito prudencial;

(iv) uma entidade que tenha criado reservas e provisões e que perca responsabilidade por

transferência de embaladores ou importadores de embalagens para outro sistema coletivo,

23/30

mantém um montante financeiro que pode ser desproporcionado face às suas obrigações

remanescentes e que poderá ser utilizado para a adoção de práticas anticoncorrenciais de

exclusão, como a AdC referiu no seu Parecer de 31 de julho de 2014;

(v) um embalador ou importador de embalagens pode coibir-se de mudar de sistema se

assumir a criação de novas reservas ou provisões como um custo de transação; assim sendo,

a mobilidade seria promovida se se estabelecessem regras que permitissem a transferência

destes fundos de segurança entre entidades sempre que um embalador ou importadores de

embalagens mudasse de sistema de gestão de resíduos.

94. Neste sentido propõe-se a inclusão de um parágrafo no ponto 2.1. em que se preveja a

transferência das reservas ou das provisões, pelo meio legalmente possível, para uma outra

entidade gestora sempre que um embalador ou importador de embalagens transfira as suas

responsabilidade e no valor em que este tenha contribuído para a sua criação.

95. Ainda em relação a este aspeto, e atendendo ao já exposto no parecer da AdC de 12 de

janeiro de 2016, importa garantir que existe um equilíbrio concorrencial entre a SPV, entidade

incumbente, e a NV, enquanto nova entrante, no que se refere às reservas e provisões que a

SPV já tenha criado no passado. Neste sentido propõem-se que se adotem desde já medidas

que permitam a transferência dos valores de reservas e provisões criadas na SPV e que

possam corresponder ao contributo que embaladores e importadores de embalagens que

agora transferem as suas responsabilidades para a NV, no montante correspondente ao

contributo que estas entidades deram para a criação desses valores.

96. No ponto 2.3.1. relativo à definição do modelo de Valor de Prestação Financeira, na alínea b)

do ponto 2 – refere-se que os preços devem refletir os “gastos”. Esta expressão, além de

imprecisa, poderia deixar de fora custos em sentido económico que não impliquem um “gasto”.

Sugere-se, por isso, que, por uma questão de clareza e homogeneidade com outras normas

do sector, se utilize o conceito de “custos” em vez de “gastos”.

97. Por último, relativamente ao parágrafo 3 do ponto 5.3., quanto à utilização do mesmo símbolo

para marcação das embalagens, a AdC remete para a análise que desenvolveu no parecer

emitido a 12 de janeiro de 2016 e no qual conclui que:

“Relativamente ao perigo de exclusão pelas condições de acesso ao rótulo do “Ponto

Verde”, reconhecendo-se a notoriedade da marca “Ponto Verde, a sua utilização pode

ser relevante para a entrada e expansão de novas entidades gestoras. A recusa de

acesso ou a criação de dificuldades no acesso, e.g., pela exigência de condições

financeiras discriminatórias, pode constituir um cenário de entrave à concorrência no

24/30

mercado. Quanto à imposição legal de utilização, pelos diferentes sistemas, do mesmo

rótulo, trata-se de uma questão que ultrapassa o âmbito de competências da AdC,

salientando-se, no entanto, que, por um lado, esta opção reduz a assimetria de

informação, diminui os custos de transação e garante que não há discriminação no

momento da compra; por outro lado, existindo liberdade de adoção de marcas distintas

diminuem-se as barreiras à entrada.

Atendendo à obrigação que impende sobre as entidades públicas de garantir igualdade

de oportunidades entre os operadores de mercado, a que se fez referência supra,

importa assegurar que não são adotadas medidas que possam restringir esse equilíbrio

de oportunidades.”

Recomendação

98. No ponto 2.1, propõe-se que se reponha o parágrafo relativo à possibilidade de contratação

com mais de uma entidade gestora:

“Os embaladores e/ou outros responsáveis pela colocação de produtos embalados no

mercado nacional podem optar por aderir apenas a uma entidade gestora para a gestão da

totalidade das embalagens que colocam no mercado ou aderir a mais do que uma entidade

gestora, por tipo de material”.

99. Ainda no ponto 2.1., propõe-se que se integre um parágrafo em que se preveja a transferência

das reservas ou das provisões, pelo meio legalmente possível, para uma outra entidade

gestora sempre que um embalador ou importador de embalagens transfira as suas

responsabilidades e no valor em que este tenha contribuído para a sua criação.

100. Ainda em relação a este aspeto, e atendendo ao já exposto no parecer da AdC de 12/01/2016,

que se adotem as medidas possíveis para garantir que existe um equilíbrio concorrencial entre

a SPV, entidade incumbente, e a NV, enquanto nova entrante, no que se refere às reservas

e provisões que a SPV já tenha criado no passado. Neste sentido propõem-se que se adote

desde já medidas que permitam a transferência dos valores de reservas e provisões criados

na SPV e que possam corresponder ao contributo que embaladores e importadores de

embalagens que agora transferem as suas responsabilidades para a NV, no montante

correspondente ao contributo que estas entidades deram para a criação desses valores

101. Por fim, propõe-se que, quanto à utilização de um símbolo para a marcação de embalagens,

seja prevista a possibilidade de cada entidade gestora poder utilizar um símbolo próprio. Neste

sentido, sugere-se que seja dada a seguinte redação ao n.º 3 do ponto 5.3 dos projetos de

licença:

25/30

“3 – As entidades gestoras de resíduos de embalagens podem, por uma questão de

harmonização e facilidade de comunicação com o consumidor, utilizar o mesmo símbolo para

marcação das embalagens ou, em alternativa, optar por usar um símbolo próprio para o

efeito”.

Conclusão

102. Analisados os documentos que integram o pacote legislativo SIGRE, remetido à AdC por Sua

Excelência o Senhor Ministro da Economia, tendo presente que compete à AdC, nos termos

da al. g) do artigo 5.º dos respetivos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 125/2014, de

18 de agosto, “contribuir para o aperfeiçoamento do sistema normativo português em todos

os domínios que possam afetar a livre concorrência, por sua iniciativa ou a pedido da

Assembleia da República ou do Governo”, vem esta Autoridade apresentar as seguintes

recomendações relativas aos projetos submetidos a comentários:

A. Projetos de alteração ao Regime Geral de Gestão de Resíduos

A.1. Alterações propostas ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (artigo 2.º do

projeto de Decreto-Lei)

A.1.1. Clarificação do conceito de resíduo urbano e não urbano

Recomenda-se, que a revisão do Decreto-Lei n.º 178/2006, vá mais longe, clarificando o

conceito de resíduo urbano através de uma definição qualitativa que contribua para uma

clarificação da esfera de atuação das entidades com exclusivo legal, o que pode aumentar a

eficiência do sistema e melhorar a implementação das normas regulatórias e, em particular,

das recomendações que tem sido emitidas pela AdC com o intuito de aumentar a concorrência

nos mercados.

A.1.2. Proposta de alteração ao n.º 4 do artigo 45.º

Proposta de nova redação para o n.º 4 do artigo 45.º do Decreto-lei n.º 178/2006.

“A Direção Geral das Atividades Económicas, a Entidade Reguladora de Serviços de

Águas e Resíduos, e o Observatório a que se refere o artigo 49.º-C, têm acesso às

plataformas eletrónicas de registo de informação do SIRER, no que respeita ao registo

de produtores e produtos colocados no mercado nacional abrangidos por legislação

específica relativa a fluxos específicos de resíduos.”

26/30

A.2. Aditamentos propostos ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro (artigo 3.º do

projeto de Decreto-Lei)

A.2.1. Proposta de aditamento do n.º 1 do artigo 7.º-A

Proposta de nova redação para o n.º 1 do artigo 7.º A do Decreto-lei n.º 178/2006.

“1 – Constituem princípios fundamentais da política de gestão de resíduos, a promoção

da eficiência e eficácia na gestão dos sistemas integrados através da definição de

prestações e contrapartidas financeiras que reflitam o custo de oportunidade associado

ao esforço despendido por todos os intervenientes no ciclo da vida dos produtos

abrangidos pelo sistema em causa, desde a sua conceção e utilização até ao

manuseamento dos respetivos resíduos.

2 – Sempre que possível, os mecanismos de definição daqueles custos de oportunidade

devem ser os da livre concorrência e da liberdade de escolha nos mercados.

3 – [Atual n.º 2 do artigo 7.º-A do Projeto de Decreto-Lei]”

A.2.2. Proposta de aditamento do n.º 2 do artigo 7.º A

Em primeiro ligar, limitar a composição das entidades gestoras às entidades

responsabilizadas de acordo com o princípio da responsabilidade alargada do produtor em

conformidade com o n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006:

proposta de aditamento de um novo n.º 3 ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97

(embalagens e resíduos de embalagem):

“3 - A entidade gestora referida no número anterior é constituída exclusiva e

obrigatoriamente por embaladores e importadores de produtos embalados.”

proposta de alteração da redação do n.º 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 153/2003 (óleos

usados):

“2 - A entidade gestora é constituída exclusiva e obrigatoriamente pelos produtores de

óleos novos.”

proposta de alteração da redação do n.º 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 111/2001 (pneus

usados):

“2 - A entidade gestora deve ser uma entidade sem fins lucrativos, constituída exclusiva e

obrigatoriamente pelos produtores e distribuidores.”

27/30

proposta de alteração da redação n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 196/2003 (veículos

em fim de vida)

“2 - A entidade gestora é constituída exclusiva e obrigatoriamente pelos fabricantes ou

importadores de veículos, os fabricantes de materiais e de equipamentos para veículos e

respetivos distribuidores.”

Em segundo lugar, relativamente à criação de reservas e provisões propõe-se, mais adiante,

uma alteração ao texto dos projetos de licenças a atribuir à Sociedade Ponto Verde e à Novo

Verde.

A.2.3. Proposta de aditamento do artigo 20.º- B

Clarificação do conceito de “operador” que consta da alínea r) do artigo 3.º do Decreto-Lei

178/2006 face ao novo conceito de “operador de tratamento de resíduos”, e consequente

correção nas diferentes normas legais do conceito de “operador de gestão de resíduos” caso

os conceitos sejam sinónimos.

A.2.4. Proposta de aditamento do artigo 49.º-C

Propõe-se que o teor dos artigos 1.º a 5.º do Projeto de portaria relativa à constituição do

Observatório seja integrado no articulado do Decreto-Lei n.º 178/2006, incorporando as

recomendações que serão feitas adiante.

A.2.5. Proposta de aditamento do artigo 49.º-D

Propõe-se uma nova redação para o n.º 2 do artigo 49.º-C, que não condicione o desenho

dos mecanismos de compensação para cada sistema de gestão de resíduos:

“2 – O mecanismo de compensação tem por objetivo estabelecer um processo de

compensação entre a entidade gestora que assume a responsabilidade pela gestão de

resíduos e a entidade gestora a quem foi atribuída a responsabilidade pela gestão dos

resíduos, de forma promover a concorrência entre estas entidades bem como a eficiência

do sistema, garantindo o cumprimento das responsabilidades ambientais atribuídas.”

A.3. Alterações propostas ao Decreto-Lei n.º 67/2014, de 7 de maio (artigo 8.º do projeto

de Decreto-Lei)

A.3.1. Proposta de alteração ao artigo 34.º

28/30

O Projeto de Decreto-Lei propõe-se alterar o n.º 1 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 67/2014,

eliminando o centro de coordenação e registo e atribuindo à APA as funções de registo

de produtores e de registo de intervenientes. O Projeto opta, assim, pela eliminação

do centro de coordenação e registo, bem como das funções que lhe eram atribuídas

quanto ao mecanismo de compensação (alterações nesse sentido são introduzidas

nos artigos 17.º, n.º 10 e 21.º, n.ºs 4, 6 e 9, bem como 45.º, n.º 2 e 46.º, n.º 4; o artigo

9.º do Projeto revoga o artigo 28.º, o n.º 7 do artigo 32.º, o n.º 3 do artigo 33.º - reporte

de informação através da entidade gestora – e os artigos 35.º a 39.º, ou seja, todo o

capítulo VII). Assim, esta alteração responde, no essencial, às preocupações

suscitadas pela AdC no referido Projeto de Recomendação. Importa, todavia, notar

que, quanto ao mecanismo de compensação, haverá ainda que ter em conta as

preocupações acima expostas quanto à composição e poderes do novo Observatório.

B. Projeto de Portaria que cria o Observatório de produtos, resíduos e mercados de

matérias primas e secundárias

Propõe-se que as funções de regulamentação e supervisão relativas aos mecanismos de

compensação sejam atribuídas a uma entidade da Administração Pública dotada dos meios

técnicos e humanos necessários e com os poderes adequados, a qual deve ser distinta de

qualquer estrutura de natureza representativa das entidades destinatárias de tais poderes de

regulamentação e de supervisão.

Caso esta recomendação não seja seguida, será necessário salvaguardar, pelo menos, uma

separação orgânica de funções dentro do Observatório, com as funções de regulamentação

e supervisão dos mecanismos de compensação a ser asseguradas por uma estrutura

funcionalmente independente, tendo como embrião o secretariado técnico referido no n.º 2 do

artigo 3.º, ficando reservadas a um órgão de caráter puramente consultivo as funções de

emissão de pareceres, recomendações e alertas, bem como de acompanhamento,

monitorização e avaliação integrada de políticas e a observação da evolução de indicadores.

De modo a ter em conta a natureza da AdC enquanto entidade administrativa independente,

recomenda-se que seja alterado o n.º 2 do artigo 2.º do projeto nos seguintes termos:

“2 – Os representantes indicados no número anterior, com exceção das alíneas e) a g) e

da t) a x), são designados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas que

tutelam.”

C. Projeto de despacho conjunto que define o modelo de contrapartidas financeiras

29/30

A AdC recomenda, sob a ressalva de não ter tido acesso aos estudos ou análises que tenham

fundamentado a opção regulatória, que se ponderem alternativas para a definição de

Contribuição Financeira, por considerar que a mesma poderá não promover a eficiência no

mercado, i.e., não vai ao encontro dos novos princípios de eficiência e eficácia integrados no

Decreto-Lei n.º 178/2006, atendendo aos impactos sobre a concorrência entre as entidades

gestoras dos sistemas coletivos de gestão de embalagens, bem como sobre as decisões dos

consumidores finais.

D. Projetos de licença a atribuir à Sociedade Ponto Verde Sociedade Gestora de

Resíduos de Embalagens, SA e à Novo Verde - Sociedade Gestora de Resíduos de

Embalagens, SA

No ponto 2.1, propõe-se que se reponha o parágrafo relativo à possibilidade de contratação

com mais de uma entidade gestora:

“Os embaladores e/ou outros responsáveis pela colocação de produtos embalados no

mercado nacional podem optar por aderir apenas a uma entidade gestora para a

gestão da totalidade das embalagens que colocam no mercado ou aderir a mais do

que uma entidade gestora, por tipo de material”.

Ainda no ponto 2.1, propõe-se que se integre um parágrafo em que se preveja a transferência

das reservas ou das provisões, pelo meio legalmente possível, para uma outra entidade

gestora sempre que um embalador ou importador de embalagens transfira as suas

responsabilidades e no valor em que este tenha contribuído para a sua criação.

Ainda em relação a este aspeto, e atendendo ao já exposto no parecer da AdC de 12 de

janeiro de 2016, que se adotem as medidas possíveis para garantir que existe um equilíbrio

concorrencial entre a Sociedade Ponto Verde, entidade incumbente, e a Novo Verde,

enquanto nova entrante, no que se refere às reservas e provisões que a Sociedade Ponto

Verde já tenha criado no passado. Neste sentido propõem-se que se adote desde já medidas

que permitam a transferência dos valores de reservas e provisões criados na Sociedade Ponto

Verde e que possam corresponder ao contributo que embaladores e importadores de

embalagens que agora transferem as suas responsabilidades para a Novo Verde, no

montante correspondente ao contributo que estas entidades deram para a criação desses

valores

Por fim, propõe-se que, quanto à utilização de um símbolo para a marcação de embalagens,

seja prevista a possibilidade de cada entidade gestora poder utilizar um símbolo próprio. Neste

30/30

sentido, sugere-se que seja dada a seguinte redação ao n.º 3 do ponto 5.3 dos projetos de

licença:

“3 – As entidades gestoras de resíduos de embalagens podem, por uma questão de

harmonização e facilidade de comunicação com o consumidor, utilizar o mesmo

símbolo para marcação das embalagens ou, em alternativa, optar por usar um símbolo

próprio para o efeito”.

Lisboa, 28 de junho de 2016