MIRIAM MONTEIRO OLIVEIRA

PLANO ESTRATÉGICO E DIRETOR DE JUIZ DE FORA –

MODELOS CONTRADITÓRIOS OU COMPLEMENTARES?

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional. Orientador: Prof. Dr. Luiz César de Queiroz Ribeiro

Doutor em Arquitetura / FAU/USP

Rio de Janeiro

2006

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FICHA CATALOGRÁFICA

O48p Oliveira, Miriam Monteiro. Plano estratégico e diretor de Juiz de Fora: modelos contraditórios ou complementares? / Miriam Monteiro Oliveira. – 2006. 109 f. ; 30 cm. Orientador: Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro. Dissertação (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional)–Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2006. Bibliografia: f. 106-109. 1. Planejamento urbano – Juiz de Fora (MG). 2. Planejamento estratégico. 3. Plano diretor. 4. Juiz de Fora (MG) – Teses. I. Ribeiro, Luiz Cesar de Queiroz. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. III. Título. CDD: 711.4098151

MIRIAM MONTEIRO OLIVEIRA

PLANO ESTRATÉGICO E DIRETOR DE JUIZ DE FORA – MODELOS CONTRADITÓRIOS OU COMPLEMENTARES?

Dissertação submetida ao corpo docente do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovado em: __________________________________ Prof. Dr. Luiz César de Queiroz Ribeiro – Orientador Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ __________________________________ Prof. Dra. Luciana Corrêa do Lago Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ __________________________________ Prof. Dr. Orlando Alves dos Santos Junior Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional - FASE

Rio de Janeiro 2006

Dedico ao meu filho Gabriel com amor e carinho.

AGRADECIMENTOS

A elaboração de um trabalho implica em momentos solitários e introspectivos

que, no entanto, transformam-se, ao longo do tempo, em férteis descobertas pelo

intercâmbio com pessoas e instituições diversas. Por essa razão, desejo expressar os

meus sinceros agradecimentos.

Ao meu querido professor e orientador doutor Luiz César de Queiroz Ribeiro

que muito admiro, pela paciência e compreensão das minhas dificuldades para elaborar

esta dissertação, mas que sempre me estimulou e tranqüilizou-me fornecendo valiosas

sugestões e esclarecimentos durante o desenvolvimento da minha pesquisa.

Ao professor Francisco José Gomes, da Universidade Federal de Juiz de

Fora, amigo que sempre estava à disposição para esclarecimentos no que se refere ao

Plano Estratégico de Juiz de Fora e que muito me estimulou para concretização deste

curso.

Ao meu pai, minha mãe, irmãs Bernadete, Margarete e Regina e meu irmão

Wagner que muito contribuíram, principalmente quando cuidaram do meu filho na

minha ausência. Ao meu irmão Márcio pelo apoio nas questões de formatação desse

trabalho e minha irmã Luciane pelo constante estímulo para conclusão desta

dissertação.

Especialmente ao meu filho, Gabriel, que compreendeu as horas perdidas

sem minha dedicação, mas que foi o elemento motivador para a concretização deste

trabalho.

Aos colegas do Mestrado pela excelente relação pessoal que criamos e que

espero não se perca.

Ao Óscar, Simone, Aline e Cristiane, que são pessoas maravilhosas que

conheci no IPPUR e que se solidificaram em grandes amizades.

Aos professores do IPPUR pela competência intelectual e dedicação com o

ensino.

Aos funcionários do IPPUR pela educação e atenção constante.

Ao meu querido Abram, que veio para acrescentar em minha vida em todos

os sentidos.

“Compreender não é reconhecer um sentido invariante, mas aprender a singularidade de uma forma que só existe num contexto particular”.

Pierre Bourdieu

RESUMO Na sociedade urbana de hoje a maioria de seus habitantes estão vivendo exclusivamente nas cidades, promovendo cenários de lutas de interesses urbanos acontecendo de forma dinâmica em diversas escalas. Na perspectiva de buscar alternativas para os problemas urbanos a partir da década de 1990 o governo municipal da cidade de Juiz de Fora concilia dois modelos de planejamento: em um modelo a influência do planejamento da cidade se baseia em termos de conflito distributivo, universalização e o direito à cidade, que se expressa por intervenção regulatória, redistributivista e participativa, baseado no ideário da Reforma Urbana, que foi materializado na Constituição de 1988 e depois no Estatuto da Cidade. O outro é o modelo que resulta de uma leitura dos efeitos da globalização e apontado como novo paradigma fundado na transformação da cidade em mercadoria a ser vendida no mercado de competição formado pelos governos locais que buscam atrair empresas para seus territórios. Foi feito um estudo destes dois modelos de planejamento elaborados na cidade de Juiz de Fora, através de uma análise comparativa visando entender suas contradições e complementaridades. O trabalho busca explicações para este fato paradoxal, a julgar pela literatura vigente que opõe estes dois modelos de planejamento: o Plano Diretor Reformador e o Plano Estratégico.

ABSTRACT In today’s society the majority of its inhabitants is living exclusively in cities, promoting sceneries of urban interest conflicts that happen dynamically in several levels. On the perspective of seeking some alternatives for urban matters which arouse in the 90’s, Juiz de Fora’s municipal government conciliates two models of planning: in one of them the influence of the city’s planning is based on terms of distributive conflicts, universalization and the right to the city, which expresses itself through regulatory, redistributive and participative intervention, based on the Urban Reform that was materialized on the 1988 Federal Constitution and then on the City Statute. The other model results from a reading of the effects of globalization and it is mentioned as a new paradigm based on the transformation of the city into a commodity to be sold at the competition’s market which is formed by the local governments which seek to attract companies to their territories. A study was made on these two planning models which were elaborated in Juiz de Fora, through a comparative analysis which aims at understanding its contradictions and complementarities. The study searches for explanations for this paradoxical fact, judging by the current literature which opposes these two planning models: the Reforming Director Plan (Plano Diretor Reformador) and the Strategic Plan (Plano Estratégico).

LISTA DE SIGLAS AECI – Agência Espanhola de Cooperação Internacional

AEIA – Área de Especial Interesse Ambiental

AEIS – Área de Especial Interesse Social

AEIU – Área de Especial Interesse Urbanístico

AIH – Autorização para Internação Hospitalar

AMAC – Associação Municipal de Apoio Comunitário

APA – Área de Proteção Ambiental

BDMG – Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A.

BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD – Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento

BNH – Banco Nacional de Habitação

CIDEU – Centro Iberoamericano de Desenvolvimento Estratégico Urbano

COMPUR – Conselho Municipal Permanente de Política Urbana

CONAU – Conselho Local de Assuntos Urbanos

CNDU – Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

CONEX – Centro de Convenções e Exposições

CPM – Cidades de Porte Médio

CURA – Comunidade Urbana de Recuperação Acelerada

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IPEA – Instituto de Pesquisa Aplicada

IPPLAN – Instituto de Pesquisa e Planejamento

IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano

NAC – Núcleo de Apoio Comunitário

PDLI – Plano de Desenvolvimento Local Integrado

PDDU/JF – Plano Diretor da cidade de Juiz de Fora

PDL – Plano do Plano de Desenvolvimento Local

PEU – Planejamento Estratégico Urbano

PGU – O Projeto Geral de Urbanificação

PIB – Produto Interno Bruto

PLU – Plano Local de Urbanificação

PlanoJF – Plano Estratégico de Juiz de Fora

PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PMDES – Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico Social

PND – Plano Nacional de Desenvolvimento

PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira

RP – Região de Planejamento

RU – Região Urbana

SETAS – Secretaria do Trabalho e Ação Social

SERFHAU – Serviço Federal de Habitação e Urbanismo

SMDE – Secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico

SMS – Secretaria Municipal de Saúde

SPM – Sociedade Pró-Melhoramentos

ONU – Organização das Nações Unidas

UCA – Unidade de Conservação Ambiental

UFJF – Universidade Federal de Juiz de Fora

UFV – Universidade Federal de Viçosa

UP – Unidade de Planejamento

UT – Unidade Territorial

ZCVS – Zona de Conservação da Vida Silvestre

ZPVS – Zona de Preservação da Vida Silvestre

ZUE – Zona de Uso Especial

ZUU – Zona de Uso Urbano

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.....................................................................................................13 I CARACTERIZAÇÃO DA CIDADE DE JUIZ DE FORA...................................30 1.1 FORMAÇÃO HISTÓRICA..............................................................................30 1.2 DADOS DEMOGRÁFICOS ...........................................................................32 1.2.1 Polarização ................................................................................................35 1.3 AÇÕES DE PLANEJAMENTO URBANO EM JUIZ DE FORA......................37

II PLANO DIRETOR E ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA .............................44 2.1 PLANO DIRETOR DE JUIZ DE FORA ........................................................44 2.1.1 Antecedentes ...........................................................................................44 2.1.2 Metodologia..............................................................................................48

2.1.2.1 Escopo.............................................................................................49 2.2.2.2 Análise Retrospectiva e panorama da época .................................49 2.2.2.3 Condicionantes do Futuro ...............................................................49 2.2.2.4 Modelagem do Objeto ....................................................................50 2.2.2.5 Participação comunitária .................................................................50

2.3.1 – Estrutura do PDDU / JF .........................................................................51 2.1.3.1 Diagnóstico da Cidade.....................................................................52 2.1.3.2 Proposições do PDDU / JF ..............................................................55

2.1. 3.2.1 A organização territorial definida pelo PDDU / JF..........55 2.1. 3.2.2 Instrumentos de Gestão Previstos no PDDU..................62

2.1. 3.2.3 O Projeto Geral de Urbanificação – PGU.........................65 2.1.3.2.4 Instrumentos de Intervenção Urbana ...............................66 2.1.3.2.5 Instrumentos de Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano.................................................................................................67

2.2 PLANO ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA ................................................68 2.2.1 Antecedentes ...........................................................................................68 2.2.2 Juiz de Fora e o CIDEU............................................................................71 2.2.3 Processo de Elaboração .........................................................................74 2.2.4 Metodologia..............................................................................................75 2.2.5 Estrutura do PlanoJF...............................................................................76

III ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE PLANO DIRETOR E O PLANO ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA ...................................................................81 CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................98 REFERÊNCIAS ...................................................................................................106

13

INTRODUÇÃO

A presente dissertação tem por objetivo desenvolver uma discussão sobre os

Planos Diretor e Estratégico do município de Juiz de Fora que foram elaborados

concomitantemente no período de 1997 a 2000. O Plano Diretor tem a ênfase na

questão de regulação do uso e ocupação do solo urbano, enquanto a abordagem do

Plano Estratégico é de um desenvolvimento integral, abrangendo todos os setores da

sociedade – culturais, sociais, econômicos e inclusive físicos.

Essa discussão vai oferecer condições para avaliar se há contradição ou

complementaridade nos planos elaborados na cidade de Juiz de Fora.

A relevância desta dissertação está no fato de poder contribuir para o debate

acerca das experiências desenvolvidas pelo poder público, destacando a singularidade

das diversas gestões no que se refere ao planejamento de cidades.

O referencial que norteia a discussão está pautado em bases sociológicas,

políticas e econômicas de cunho social visando a construção de um pensamento crítico

no que tange às questões urbanas no Brasil.

Os procedimentos metodológicos empregados na dissertação perpassam por

uma análise de fontes documentais – Plano Diretor e Plano Estratégico – publicados

pela Prefeitura do Município de Juiz de Fora; sistematização das entrevistas guiadas

realizadas com personagens que participaram direta e indiretamente da elaboração dos

referidos documentos; e leituras do referencial teórico-conceitual e estudos de casos

aplicados em outras realidades.

****

Antes de iniciarmos a discussão pretendida no presente trabalho

apresentamos um breve histórico sobre a situação do urbano no Brasil e a emergência

do Planejamento nos diversos contextos.

Outrossim, concomitante a esse histórico desenvolvemos uma mediação

teórica de modo a compreendermos a trajetória e o desdobramento dos debates e

14

elaborações conceituais acerca da questão urbana e, especificamente, do

planejamento visando alcançar aspectos de uma cidade ideal.

Os problemas urbanos são emergenciais e atingem grandes proporções e,

além disso, envolvem as condições imediatas de vida dos indivíduos. Tais problemas

acirram-se particularmente por se inserirem num processo de urbanização capitalista.

Historicamente, o processo de urbanização no Brasil nos mostra que o

desenvolvimento desta acentuou-se a partir da segunda metade do século XIX. Todavia

o seu incremento ocorreu somente após 1930, período em que se constituiu uma base

predominantemente urbana, rompendo com a estrutura socioeconômica centrada na

esfera rural.

Para Francisco Oliveira (1982) a industrialização imposta no Brasil a partir

dos anos 1930 foi efetivamente urbana, a que requeria taxas de urbanização muito

acima das que seriam as necessidades de preenchimento dos postos de trabalho das

novas fábricas. Essa industrialização gerou uma série de exigências que as cidades

não ofereciam, tais como rede de água e esgoto, transporte coletivo, iluminação entre

outros.

A partir da Segunda Guerra Mundial, a ação desenvolvimentista do Estado

acelerou a nossa industrialização, através da constituição de bens de capital e de

consumo duráveis e de grandes investimentos do setor público nos serviços de infra-

estrutura para o desenvolvimento de setores estratégicos da economia. Pretendia-se

superar o atraso e o subdesenvolvimento pela via da intensa industrialização.

Neste período, como conseqüência, acelerou-se também a nossa já

desmesurada taxa de urbanização em razão da forte migração campo/cidade. Assim,

surgem em nossa sociedade as grandes concentrações urbanas, já com caráter

metropolitano e com um sistema de cidades marcado por fortes desequilíbrios sociais,

culturais e econômicos. No interior das áreas urbanas, em processos de

metropolização, emergem os primeiros sinais nítidos de estruturas sócio-espaciais

desiguais em termos de distribuição dos serviços urbanos e das condições de moradia.

Posterior ao golpe militar de 1964, estes traços da nossa urbanização foram

intensificados e acelerados, apesar da criação de um aparato governamental de

planejamento. Com efeito, as bases para uma política urbana nacional foram

15

estabelecidas a partir de 1964, com a criação do Banco Nacional de Habitação – BNH e

do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – SERFHAU. Estes órgãos pretendiam

fortalecer a emergência de um Estado de tipo burocrático-autoritário que trouxe consigo

a ideologia do planejamento como meio de otimização da administração e do

desenvolvimento.

Neste sentido, podemos dizer que nesta época inaugurou-se um novo

paradigma tecnocrático de intervenção pública na questão urbana, pois, o poder público

passou a preocupar-se com estratégias de médio e longo prazo quanto à expansão

urbana, através da formulação de planos de desenvolvimento e leis de uso e ocupação

do Solo, o que não ocorria antes. Tratava-se de políticas formuladas na ótica dos

problemas urbanos apenas como decorrente de uma defasagem entre o crescimento

da economia e da população. As cidades e seus problemas são tratados na perspectiva

da ideologia desenvolvimentista, pois estavam vinculados às funções de direção e

planejamento estatal, realizada por grupos técnicos na administração estatal aos níveis

municipal, estadual e federal.

As políticas públicas formuladas no pós-1960, desde logo mostram o seu

caráter seletivo. No entanto, ocorreu nesse período a emergência de uma nova

modalidade de formulação política que passou a assumir crescente importância com

relação à questão do tratamento dos problemas urbanos. A partir do momento em que

a oferta de serviços coletivos torna-se insuficiente ou deficiente nos bairros populares,

criam-se os fundamentos da segregação urbana e agravam-se os desequilíbrios

espaciais, gerando a periferização, favelização, problemas de abastecimento e etc.

Podemos, então, constatar a existência de um verdadeiro paradoxo: são

criadas instituições técnicas de planejamento e, ao mesmo tempo, as nossas cidades

crescem sob o comando da lógica e dos interesses do mercado, em especial do

mercado imobiliário restritivo as práticas especulativas. Esse fator acarretou a

apropriação seletiva do território de modo desigual em termos da acessibilidade aos

bens públicos, obrigando um grande percentual da população da cidade a morar em

lugares afastados, com carência de serviços básicos ou de má qualidade ou, então, em

áreas de risco.

16

De acordo com De Grazia (2003, p. 54), “a distribuição dos equipamentos e

serviços é, freqüentemente, realizada conforme o lugar onde os critérios de

rentabilidade e de retorno do capital investido são mais atendidos”. Isso provoca um

quadro de exclusão, relacionando-se a todas formas de desigualdade, correspondendo

a uma situação de exclusão territorial. Essa exclusão é muito mais do que a expressão

da desigualdade de renda e das desigualdades sociais, conforme assevera ROLNIK

(2002): É agente de reprodução dessa desigualdade. Em uma cidade dividida em uma porção legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precária, a população que está em situação desfavorável acaba tendo muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura e lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios daqueles que já vivem melhor, pois a sobreposição das diversas dimensões da exclusão incidindo sobre a mesma população faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena. (ROLNIK, 2002, p.54).

Esse processo de produção das desigualdades sociais pode ser explicado de

várias maneiras, pois estão associadas aos agentes que atuam no urbano. O modelo

da causação circular adotado por Vetter (1981), “nos mostra que as ações do Estado

em um dado período acabam tendo impactos sobre a segregação residencial que, por

sua vez, têm implicações importantes na futura distribuição dos benefícios líquidos das

ações do Estado”. (VETTER, 1981, p. 459)

Neste sentido, a ação do poder público, através de investimentos urbanos,

acaba beneficiando determinados grupos como os proprietários de terra e imóveis,

incorporadores imobiliários e os detentores do capital que se apropriam desses

benefícios. Isso significa que as regiões da cidade onde há maior renda real são,

também, as que terão maior renda monetária, formando assim um processo de

causação circular, que leva a aumentar a concentração espacial e social das duas

formas de renda, ampliando a desigualdade social na cidade.

Então, O espaço da cidade é objeto de disputa entre grupos sociais, já que o acesso diferenciado a determinados bens, serviços, equipamentos ou amenidades permite o aumento da renda real via valorização do patrimônio imobiliário, assim como maior conforto material. (CARDOSO; RIBEIRO, 2003, p.109).

17

Para esses autores o que caracteriza a produção da desigualdade no espaço

urbano são os capitais investidos na produção deste urbano, ou seja, apenas

relacionados com a produção e manutenção, normalmente sob solicitação do Estado,

como por exemplo, a infra-estrutura urbana, o sistema viário, as redes de

abastecimento de energia, água e coleta de esgoto. Desta forma, as cidades são alvos

para a implantação das políticas urbanas, definidas normalmente segundo critérios

econômicos. Prevalece na sociedade brasileira uma cultura de abandono do território,

que termina por fragilizar o conhecimento sobre as diferenças e desigualdades entre as

cidades e no interior de cada uma delas.

Estas questões nos remetem ao conceito de “espoliação urbana”

apresentado por Lucio Kowarick: É o somatório de extorsões que se opera através da inexistência ou precariedade de serviços de consumo coletivo que se apresentam como socialmente necessários em relação aos níveis de subsistência e que agudizam ainda mais a dilapidação que se realiza no âmbito das relações de trabalho. (KOWARICK, 1979, p. 59).

O Estado exerce, então, papel fundamental, porque o investimento que

realiza na malha urbana é fator de enorme valorização diferencial da terra, gerando

desmedida especulação imobiliária. Assim, produz-se um espaço extremamente

desigual e segregador, pois a principal fatia do investimento público em bens de

consumo coletivos tem sido tradicionalmente realizados em prejuízo da população

menos favorecida. A espoliação urbana, portanto, não só “(...) decorre do processo de

acumulação de capital, mas também da dinâmica propriamente política em relação ao

acesso a terra, habitação, e bens de consumo coletivo” (KOWARICK, 1985, p. 37).

Neste sentido, a questão fundamental está na capacidade dos diversos

grupos e camadas sociais em pressionar e conquistar do Estado estes elementos

necessários para sua sobrevivência nas cidades.

Estes dados permitem-nos entender que na cidade de Juiz de Fora ocorreu

um processo histórico que culminou no surgimento do que Ribeiro (2002) chamou de

“acumulação urbana”. Tal noção entende que, um processo é o uso e transformação do

espaço urbano, e outro, apresenta uma total autonomia frente as necessidades do

capital industrial no que concerne o espaço urbano. Houve na cidade, objeto da

18

pesquisa, uma reestruturação da ação pública e modernização da estrutura urbana

para garantir o seu crescimento e desenvolvimento, segundo a dinâmica capitalista.

No intuito de buscar alternativas para reverter esse quadro de desigualdades

e exclusão, assistimos no decorrer da década de 1980 a intensificação da mobilização

popular na forma dos movimentos sociais urbanos, lutando pela melhoria das condições

urbanas de vida da população concentrada nas grandes cidades. Neste contexto, surge

o movimento de luta pela Reforma Urbana com a finalidade de participar na elaboração

da nova Constituição Brasileira. Tal participação se deu a partir da articulação da

Emenda Popular pela Reforma Urbana, que contou com aproximadamente 200.000

assinaturas e contribuiu para a incorporação do capítulo da política urbana no texto

Constitucional.

A partir desse momento eclode um debate visando a construção de novas

propostas metodológicas, ao mesmo tempo em que se buscava formular uma resposta

alternativa ao modelo de planejamento urbano que vigorou nos anos 1960 e 1970, que

como vimos tinha essa concepção tecnocrática, a partir da qual estabelecia uma

relação dicotômica à relação política e técnica. Dessa forma, a tendência que

predominava quando surge a politização do urbano era a de fazer valer o elemento

técnico como determinante e não como subsidiário das decisões.

Na medida em que se foi avançando no processo de construção de uma

proposta que visava transformar a cidade injusta e desigual e garantir o bem estar dos

cidadãos, analistas e técnicos buscaram rever esse modelo, em uma proposta que

desse conta das variáveis políticas em jogo. O planejamento urbano é entendido como

objeto de uma proposta social que visa transformar a sociedade, garantir o bem-estar

dos cidadãos ou, naquilo que interessa, garantir o acesso ao uso da cidade, qual seja o

direito à cidade. O urbano se politiza porque os problemas da cidade são formulados

como decorrentes de situações de conflito de interesses. Algumas destas situações são

perceptíveis, pois quase estão a mostra na própria paisagem da cidade como a

materialização das desigualdades.

O cotidiano urbano, quando observado, revela comportamentos e fenômenos

que constituem evidências das situações de conflito. Algumas dessas situações são

mais perceptíveis, enquanto outras exigem instrumental mais refinado para sua

19

identificação. Dentre outras situações de conflito, pode-se apontar que: i) o direito à

terra urbana tem sido função de várias modalidades de renda, as quais são apropriadas

diferenciadamente pelos agentes sociais; ii) o processo capitalista de produção

imobiliária, aliado à oferta de serviços e equipamentos públicos, ocasiona valorizações

diferenciadas de áreas urbanas, contribuindo para o agravamento dos processos de

segregação e exclusão urbanas; iii) os procedimentos adotados na contratação de

obras públicas atendem, em geral, aos interesses de empreiteiras, e não às

necessidades da população; iv) os procedimentos adotados na concessão de serviços

públicos têm, em geral, anteposto interesses de rentabilização do capital das

concessionárias aos interesses da população usuária desses serviços; v) a apropriação

do espaço urbano é diferenciada: para os segmentos consumidores da cidade,

representa o quadro material da vida individual e coletiva; e para os segmentos

produtores, o espaço urbano representa um bem sobre o qual se auferem lucros e

rendas. (RIBEIRO; CARDOSO, 2003).

Portanto, e de maneira geral, o espaço urbano tem compreendido como

arena e objeto de conflitos entre interesses diferenciados que buscam se apropriar dos

benefícios produzidos na cidade. De forma simplificada, esses interesses reúnem, de

um lado, os cidadãos ou grupos que, prescindem da cidade como riqueza social, ou

seja, uma utilidade coletiva que precisa ser preservada ou expandida. De outro lado

estão os segmentos da acumulação urbana que dada a forma como estão inseridos nos

processos de produção e apropriação da riqueza social a utilizam como objeto da

acumulação privada de lucros e renda. O conflito urbano é, antes de mais nada, o

resultado da ação das camadas populares da sociedade, cujas estratégias de

sobrevivência se confrontam com os interesses da acumulação urbana. Como se trata

de uma relação de força desigual na apropriação da cidade, parcelas da população

que, uma vez expulsas ou segregadas, habitam em favelas ou cortiços em periferias

urbanas com limitações de acesso a serviços e equipamentos coletivos e, muitas vezes,

em situações irregulares de posse e propriedade da terra. (RIBEIRO; CARDOSO,

2003).

Para existir um processo coletivo de construção de cidade é preciso

estabelecer uma relação democrática entre gestão da cidade e a população. Uma das

20

experiências neste sentido é o Orçamento Participativo, que é um processo de tomada

de decisão baseado em regras gerais e em critérios de justiça distributiva, discutidos e

aprovados por instituições regulares de participação, sendo as classes populares

representantes majoritários.

Conforme Ribeiro, O projeto de reforma urbana ensejou a construção de um urbanismo redistributivo e democrático, materializado em um modelo municipal de “bem-estar social”, a ser alcançado pela instauração da regulação pública do uso e ocupação do solo urbano, submetendo o mercado privado de terra a regras que garantem a função social da propriedade e a reapropriação pelo poder público de parte dos ganhos imobiliários. A redistribuição seria alcançada pela utilização desses recursos no financiamento de ações do governo que assegurem a universalização do acesso aos serviços de consumo coletivos básicos, considerados direitos urbanos inerentes à cidadania. (RIBEIRO, 2001, p152).

Na questão urbana, o principal instrumento de regulação do mercado é a

legislação urbanística. Através desses instrumentos é possível o fortalecimento da

cidadania e integração ao planejamento, a elaboração de políticas públicas

desenvolvidas na gestão urbana.

A Constituição Federal de 1988 (Cap. II. Art. 182 e 183) define a

responsabilidade do município quanto ao ordenamento do desenvolvimento e da

expansão urbana, e, quanto à elaboração do Plano Diretor, obrigatório para cidades

com mais de 20.000 habitantes. É incluído, pela primeira vez no texto constitucional, um

capítulo especial para a política urbana, contendo instrumentos para: i) em cada

município, a garantia do direito à cidade; ii) a defesa da função social da cidade e da

propriedade; iii) a democratização da reforma urbana.

Nos anos 1990, os envolvidos no debate desta problemática cultivavam a

esperança da consolidação das conquistas consagradas na nova Constituição Federal,

principalmente as questões relacionadas à gestão democrática das cidades e à

universalização do acesso a terra e aos equipamentos e serviços coletivos. Assim,

estes princípios foram reproduzidos nos textos de constituições estaduais, leis

orgânicas e planos diretores, elaborados após a promulgação da Constituição Federal

de 1988, nos quais se previam instrumentos legais, que acreditava-se, garantiriam a

sua consecução.

21

Em 2001, foi aprovada e promulgada a lei nº 10.257, Estatuto da Cidade, que

compõe um conjunto de princípios e uma série de instrumentos e meios para atingir as

diversas finalidades. O Estatuto da Cidade é fruto de uma longa história na medida em

que percorreu mais de uma década de negociações, idas e vindas até a sua aprovação.

A emergência do Estatuto da Cidade consiste em atuar como instrumento

importante para aproximar a população dos governantes, visando desenvolver uma

gestão em termos de mudança na qualidade de vida urbana. Em suas prerrogativas

legais define que o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento

e expansão urbana, pois é nele que deverão estar contidas as exigências fundamentais

de ordenação da cidade, para que a propriedade cumpra a sua função social. Delibera

ainda, que o plano deverá ser elaborado e implementado com a participação da

população e de associações representativas dos vários segmentos da sociedade.

Esses instrumentos de planejamento significam um avanço para um modelo de gestão

comprometido com o fortalecimento da cidadania.

Ressalte-se que essas vitórias democráticas ocorreram em um momento de

crise e transformações. Embora a década de 1980 seja marcada pelo processo de

democratização, principalmente na questão do planejamento urbano, no final destes

anos temos um quadro social, político e econômico marcado por carência e

desigualdades sociais.

Com difusão da ideologia neoliberal, a partir dos anos 1990, a literatura atual

nos apresenta que há uma substituição da agenda reformista pela agenda competitiva.

A ótica neoliberal submete os serviços à lógica produtiva e à eficácia empresarial,

envolvida numa mutação sobre o espaço urbano, porém, quero mostrar aqui o caso da

cidade de Juiz de Fora, que construiu os dois planos paralelamente e entender este

processo.

Busca-se construir um consenso em torno de uma agenda política fundada

em um discurso que situa a política econômica na esfera da técnica e, como tal,

devendo ser orientada pelos objetivos de eficiência e eficácia. Isto é, em relação às

medidas de ajuste econômico, nada há a discutir, elas são dadas como necessárias.

A crise capitalista impacta a cidade e a coloca no centro dos problemas

visíveis pelo desemprego estrutural generalizado, que atinge países centrais e

22

periféricos. Essa crise abala a cidade e pode ser observada a partir de quatro eixos: o

primeiro diz respeito às alterações nas dinâmicas produtivas para alcançar a

concorrência mundializada. A cidade precisa se ajustar à lógica econômica investindo

em tecnologias avançadas e em pessoal qualificado.

O segundo eixo explicativo da crise está relacionado à questão da perda de

postos de trabalho, sem que novos tipos sejam efetivamente implantados. O mercado

de trabalho, no espaço urbano, vem sendo delineado por um reduzido número de

trabalhadores qualificados, que não são incorporados pelas empresas, uma vez que as

tecnologias avançadas são poupadoras de mão-de-obra.

O terceiro eixo é revelado pela crise vinculada a lógica financeira, que

submete a cidade a um pacote de investimentos não condizentes com as necessidades

de dinamização das atividades geradoras de trabalho e renda.

Finalmente, o quarto eixo desvenda a crise fundada no velho modelo de

eficácia produtivista. A cidade é marcada pela concorrência baseada em critérios de

gestão vinculada à necessidade da concorrência mundial.

Podemos dizer que a própria estruturação da cidade demonstra, em última

instância, a política de corte neoliberal, passando a incorporar necessidades

explicitadas no contexto de fragmentação social. O planejamento inspirado em

princípios neoliberais reivindica a desconcentração, tornando evidente a potencialidade

de novas tecnologias que antes não se pensava em articular.

Destaque-se que o final do século XX ficou marcado também pelo valor da

dimensão local, onde as instâncias local e regional possuem importância no contexto

mundial, por parte dos agentes multilaterais e dos consultores internacionais.

A Organização das Nações Unidas – ONU promoveu uma série de eventos

destinados à discussão dos problemas urbanos, como a Conferência sobre População

(Cairo, 1994), Cúpula Social (Copenhague, 1994), Conferência sobre Habitat (Istambul,

1996). Esta última, considerada a mais importante de todas as conferências, procura

estabelecer compromissos internacionais para com algumas estratégias vistas como as

mais eficazes, num contexto de globalização econômico-produtiva.

Inicialmente, a "Agenda Habitat" dirige-se de maneira especial aos governos

locais, entendidos como "agentes públicos fundamentais", deles dependendo, em

23

grande medida, do progresso no enfrentamento das causas estruturais dos problemas

urbanos malgrado o papel fundamental detido por governos nacionais e pela

comunidade internacional.

O programa de ação, aprovado como compromisso internacional na

Conferência em questão, constitui um elenco de princípios, diretrizes e medidas que

deve ser executado em conjunto entre os governos locais, segmento privado,

organizações não-governamentais, comunitárias, trabalhadores, empresários, setor de

cooperativas e da sociedade civil em geral. Enfim, afirmando-se que o combate aos

problemas urbanos constitui dever de "todos", enuncia-se o princípio da

responsabilidade não exclusivamente ou, principalmente, estatal, ou da co-

responsabilidade público-privada.

Nesta perspectiva, podemos entender os caminhos que fundamentam a

concepção de planejamento estratégico de cidades. Primeiramente, o equacionamento

dos grandes problemas urbanos como transporte, infra-estrutura, telecomunicações,

segurança, saúde, meio ambiente e pobreza é cada vez mais atraído para a esfera de

competência e gestão local. Trata-se de um processo verificado em escala global, dado

que no atual patamar de produção capitalista a resposta que as cidades oferecem a tais

questões constituirá variável determinante no quadro da competitividade sistêmica.

Em segundo lugar, o processo de globalização e integração mundial no

âmbito comercial, produtiva e financeira parece estar retirando dos Estados Nacionais a

centralidade que detiveram em décadas passadas, enquanto atores do

desenvolvimento e da regulação econômica.

A abertura econômica proporcionada pelas transformações do capitalismo

contemporâneo, em curso desde a década de 1970, deixou patente aos agentes

econômicos a necessidade de contar com uma cidade competitiva, isto é, atraente e

funcional, dotada de infra-estruturas modernas e que assegure garantias mínimas de

qualidade de vida e segurança pública. É de se destacar, nesse novo contexto, a

centralidade adquirida por questões como "atratividade" e "competitividade", que se

tornaram verdadeiras "palavras de ordem" nos discursos que envolvem a concepção de

planejamento estratégico, ratificando a supremacia que a matriz econômica exerce no

atual contexto.

24

Nesta perspectiva, a partir dos anos 1990, para muitos autores a difusão do

neoliberalismo veio substituir a agenda reformista, pela agenda competitiva pensada

apenas pela lógica de mercado. A ótica neoliberal submete os serviços à lógica

produtiva e à eficácia empresarial, envolvida numa mutação sobre o espaço urbano.

Para o autor David Harvey (1996), as parcerias público-privado não passam

de uma forma de subversão pública motivada pela competição interurbana e que tende

a atuar de acordo com as regras de acumulação capitalista, em vez de atender às

necessidades locais de maximizar o bem-estar social.

Tal parceria, verificada pelo autor supracitado na realidade dos Estados

Unidos, “(...) corresponde a subsídios para que consumidores afluentes, corporações e

funções de comando permaneçam na cidade à custa do consumo coletivo local para a

classe trabalhadora e para os pobres”. (HARVEY, 1996 p. 58).

Sua hipótese se sustenta no aumento do empobrecimento, verificado em

muitas cidades americanas. Alerta também para o caráter especulativo dessas

parcerias, pois diante da impossibilidade de prever, com precisão, as conseqüências

das decisões tomadas num mundo de considerável instabilidade e volatilidade

financeira, os riscos de operações mal-sucedidas são quase sempre assumidos,

exclusivamente, pelo setor público, enquanto os capitais privados apropriam-se

antecipadamente dos benefícios.

Para este autor, a cidade é entendida como empresa e se transforma em

agente econômico, proporcionando a transição do gerenciamento urbano para o

empresariamento urbano. No empresariamento o poder público busca renovar as

paisagens urbanas e vendê-las através das campanhas publicitárias e ações de city

marketing. É construída uma auto-imagem positiva da cidade, a partir de paisagens

selecionadas, dotadas de segurança, estabilidade econômica e qualidade de vida. Os

recursos públicos são, em sua maioria, voltados para a construção de estratégias que

facilitam a instalação dos fluxos do capital, deixando de interferir nas áreas mais pobres

da cidade. A administração pública deixa de elaborar planos urbanos abrangentes que

privilegiam a ampliação das políticas públicas, como habitação, educação, saúde, etc,

passando a administrar as intervenções seletivas do capital no território urbano

(HARVEY, 1996).

25

Corroborando as idéias expostas acima, Sassen (1998) trabalha com a

noção de global city, na medida em que os setores privados usufruem dos meios

necessários às novas demandas da acumulação ao se apropriar de espaços com

recursos sociais impressos nessas territorialidades e que são favoráveis aos

diferentes ganhos de capitais. Entretanto, na decisão sobre os deslocamentos

empresariais e financeiros são priorizados os espaços com maior concentração

possível dos meios que levaram à lucratividade, já que a integração da produção,

circulação e financiamento dos grupos multinacionais se dão em tempo real.

A nova ordem social acirra processos de divisão internacional do

trabalho, na medida em que tem constituído esferas baseadas em formas de

competição globalizada. Assim, os governos locais de cidades brasileiras iniciam

um intenso processo de formulação de políticas capazes de atrair investimentos

produtivos, oferecendo vantagens às novas empresas dinâmicas, cujas

possibilidades de localização tornaram-se mais flexíveis dada a reestruturação

tecnológica.

Para os pensadores do planejamento estratégico urbano – Borja (1996

e 2004), Castells (1996 e 2004), Esteve (1999), Güel (1997), este é entendido

como uma ação intencional e organizada, que se fundamenta na participação e

na busca de consenso em todas as suas fases. Seu desafio é dotar o município

de um instrumento capaz de reunir interesses maiores da sociedade, com força

suficiente para dar continuidade às ações públicas e privadas de transformação

da cidade. Não se trata de um plano de governo, mas da concepção de um

modelo de cidade que seja melhor para se viver e trabalhar.

Para Borja e Castells (1996, p. 166): O resultado do Plano Estratégico não é uma norma ou um programa de governo (embora sua assunção pelo Estado e pelo governo local deva traduzir-se em normas), [...] e sim um contrato político entre instituições públicas e da sociedade civil.

O Planejamento Estratégico incorpora e permite concretizar os seguintes

conceitos básicos apresentados por Esteve (1999), a saber:

- Participação, visando legitimar a construção da cidade pelos cidadãos;

26

- Fazer acontecer, focando na parceria público-privado como elemento

essencial para a elaboração e implementação do plano;

- Transparência e comunicação, com o objetivo de divulgar o plano e obter

compromissos ampliados para a sua concretização.

O Planejamento Estratégico de uma cidade, portanto, persegue um objetivo

tríplice: i) a determinação de objetivos estratégicos para a cidade, permitindo alcançar

posição de competitividade e melhoria da qualidade de vida a curto, médio e longo

prazo; ii) estímulo à convergência das ações de todos os agentes com capacidade e

recursos organizacionais, humanos ou financeiros para conceber e realizar um projeto

possível de cidade desejada; iii) desenvolvimento equilibrado e sustentado, conciliando

crescimento econômico com qualidade de vida, a partir do envolvimento e mobilização

da comunidade.

Tudo isto leva ao fato de um plano estratégico não se constituir em um

documento, mas em um processo onde se utilizam metodologias inovadoras em relação

aos padrões clássicos de planejamento, ao orientarem para a identificação de projetos

factíveis, de início imediato e objeto de consenso negociado.

Para Esteve (1999) planejar significa, primordialmente, priorizar opções de

futuro, em função de um conjunto de possibilidades. Os princípios do planejamento

estratégico urbano tomam como base a máxima participação na seleção de objetivos e

metas, a ampla divulgação das estratégias selecionadas e o desenvolvimento de

organização específica para o traçado de uma política de planejamento urbano, da qual

participam responsáveis pela administração da cidade, juntamente com agentes

econômicos e sociais que nela atuam.

Trata-se de buscar aliança entre os setores público e privado com o objetivo

de estabelecer vínculos de cumplicidade que facilitem a elaboração do próprio plano e,

posteriormente, sua implantação. A cumplicidade cidadã em matéria de investimentos

públicos, em áreas como educação, saúde e segurança, ou em projetos estruturantes,

como preconizados no plano estratégico, pode facilitar o conhecimento e a gestão por

parte das administrações públicas.

Retomando Castells E Borja:

27

A organização política local não pode basear-se, como hoje em dia, na dicotomia executivo/legislativo, numa administração centralizada e na separação rígida entre o setor público e privado. As formas de gestão [...] devem responder a critérios de eficiência econômica e eficácia social, e não de controle político ou burocrático (CASTELLS E BORJA 1996 p. 159).

Segundo Borja (1996, p. 98), plano estratégico é a definição de um projeto

de cidade que unifique diagnósticos, concretize ações públicas e privadas e estabeleça

um quadro coerente de mobilização de cooperação dos atores sociais urbanos.

No que se refere a participação evocada pelo caráter consensual e

participativo do Plano Estratégico, Borja e Castells (1998) consideram que a

comunicação da estratégia de uma cidade é elemento básico para que as entidades e

empresas, com capacidade de intervenção no território, adotem como seus os objetivos

do Plano e a população se incorpore ao mesmo vislumbrando-o como um projeto

realista de futuro.

Para esses autores, o projeto de comunicação deverá ter como metas,

durante o processo de planejamento, conseguir que a população alcance um nível

suficiente de conhecimento e compreensão dos objetivos do plano e gerar,

adicionalmente, entre os agentes institucionais, econômicos e sociais relevantes, bem

como entre as entidades que participam em sua estrutura, predisposição favorável à

participação.

Neste contexto, verificamos, portanto, que a partir da década de 1990 muitos

governos locais conciliaram dois modelos de planejamento: em um modelo a influência

do planejamento da cidade se baseia em termos de conflito distributivo, universalização

e o direito à cidade, que se expressa por intervenção regulatória, redistributivista e

participativa, baseado no ideário da Reforma Urbana, que foi materializado na

Constituição de 1988 e depois no Estatuto da Cidade. O outro é o modelo que resulta

de uma leitura dos efeitos da globalização. Esse modelo tem como ação políticas

habilitadas, onde o mercado deve-se habilitar para ser mais competitivo. A participação

está associada à produção do consenso, onde atuam atores estratégicos,

principalmente dos setores econômicos da cidade, ampliando-se, assim, a noção de

parceria público-privado.

28

Esta situação se fez presente na cidade de Juiz de Fora. Ao mesmo tempo

em que se elaborava o Plano Diretor com princípios de participação que articulem os

diversos agentes e segmentos sociais para a construção de um pacto sócio-territorial,

desenvolveu-se também a estratégia competitiva, visando levar a cidade a uma posição

de centro econômico regional, visando projeção nacional ou internacional. Foi a partir

de 1997 que o planejamento em Juiz de Fora obedeceu a esses dois modelos distintos.

Interessa-nos entender porque os agentes da Prefeitura, conjuntamente com

agentes do mercado da cidade de Juiz de Fora, se submeteram em realizar,

simultaneamente esses dois planos que caracterizam duas concepções diferentes de

pensar a cidade, apresentados pela literatura como contraditórios.

****

Partindo destas reflexões, a presente dissertação foi estruturada em três

capítulos com o intento de demonstrar a situação do município de Juiz de Fora focando

o contexto de elaboração dos Planos Estratégico e Diretor para clarificar as questões

suscitadas na pesquisa.

Para tanto, no primeiro capítulo, apresentamos a cidade de Juiz de Fora

através de seus aspectos históricos, dados demográficos, situação de influência

regional, bem como abordar algumas ações do poder público municipal no que se

refere ao planejamento urbano.

No segundo capítulo detalhamos o Plano Diretor de Desenvolvimento

Urbano de Juiz de Fora – PDDU/JF. Delineamos as iniciativas de se elaborar o PDDU

em três gestões de governo que reporta ao ano de 1992 quando se deu a primeira

iniciativa de elaboração, até sua aprovação em 2000. Posteriormente fizemos uma

descrição do PDDU onde serão apresentados o diagnóstico, metodologia e estrutura do

Plano. Posteriormente, descrevemos como surge a iniciativa de desenvolver um Plano

Estratégico para a cidade e apresentamos os passos para realização do processo de

planejamento estratégico, os atores envolvidos, consultorias, o processo de

participação e mobilização. Fizemos um detalhamento do plano, quanto ao seu

processo de elaboração, a metodologia e a estrutura organizacional.

No terceiro capítulo fizemos uma comparação entre os dois planos visando

entender o processo da simultaneidade e importância de se pensar dois planos como

29

um padrão de planejamento, e refletir se há dissociação do planejamento social do

planejamento econômico.

O conteúdo apresentado no conjunto dos capítulos nos permitiu traçar uma

avaliação do Plano Estratégico e do o Plano Diretor, verificando se os dois modelos

significam visões diferentes sobre o Estado, atuação e cidade; se são complementares

ou contraditórios e qual dos dois planos é o mais adequado para o planejamento

urbano de uma cidade na esfera do capitalismo.

30

Capítulo I - CARACTERIZAÇÃO DA CIDADE DE JUIZ DE FORA

1.1 - FORMAÇÃO HISTÓRICA

A origem da cidade de Juiz de Fora está relacionada ao período de

expansão da mineração, especificamente, a partir de 1709, quando, com a construção

do “caminho novo”, algumas sesmarias foram concedidas a Garcia Rodrigues Paes,

responsável pela construção deste (ESTEVES, 1915). Com o declínio da exploração

aurífera, a expansão pecuária deu continuidade à ocupação do interior de Minas

Gerais. A introdução da cultura cafeeira no Vale do Paraíba, por volta de 1830,

intensificou este processo de ocupação iniciando-se a escalada dos povoados agrícolas

para se tornarem vilas e sedes dos municípios. A década de 30 do século XIX foi

marcante para a história regional devido à construção, entre 1836 e 1838 da Estrada do

Paraibuna, que ligava Vila Rica à divisa com o Rio de Janeiro. Em 31 de maio de 1850

o arraial surgido no Alto dos Passos foi elevado à categoria de Vila, com o nome de

Santo Antônio do Paraibuna. Em 1856 esta vila constitui-se cidade e recebe em 1865,

seu atual nome: Juiz de Fora.

Entretanto, a polarização estabelecida pelo município de Juiz de Fora só

começou a ser ampliada com a criação da Cia. União e Indústria, que tinha como

objetivo dinamizar o comércio do café. As atividades desta empresa permitiram a

construção da rodovia União e Indústria, ligando Paraibuna a Petrópolis, promovendo

assim a modernização do sistema de transporte.

A lavoura cafeeira, que era a base econômica da maioria dos municípios da

Zona da Mata, cedeu lugar à industrialização no final do Império. A introdução da

eletricidade a partir da energia hidrelétrica, viabilizada pelo industrial Bernardo

Mascarenhas em 1889, constituiu outra grande novidade, significando o mais

importante marco para a cidade, chamando Juiz de Fora de “Manchester Mineira”, uma

referência à cidade inglesa, na época, um dos mais importantes pólos industriais do

mundo.

31

Após 1930 ocorre a crise da economia local, relacionada ao predomínio de

indústrias presas à estrutura familiar e o pequeno grau de concentração industrial, com

baixo nível de concorrência no âmbito local, que resultariam na ampliação das suas

fragilidades face à concorrência imposta por indústrias de outras regiões.

As limitações e fragilidade do setor industrial e o declínio da economia

cafeeira foram, dentre outros fatores, determinantes para modificar o perfil da cidade:

no período pós 1950 o setor terciário ampliou seu desenvolvimento, garantindo à cidade

o papel tradicional de centro regional distribuidor de serviços. A crise regional dos anos

50 se somaria a crise nacional dos anos 60 acrescentando um quadro de crise

industrial local. Na verdade, a indústria e mais amplamente a economia regional

estavam a deriva na divisão interna do trabalho. A região perde participação na

produção e competitividade no mercado interno. Nos anos 50, os setores que passaram a liderar o crescimento econômico brasileiro foram os de bens de capital e de bens de consumo durável (siderurgia, metalurgia, química e automobilística), em detrimento dos setores tradicionais. Juiz de Fora esteve ausente dos grandes projetos de investimentos idealizados pelo Plano de Metas, sendo apenas beneficiada marginalmente com a instalação da Facit S.A. Máquinas de Escritório e da Becton Dickinson Indústrias Cirúrgicas Ltda., de capital internacional, sem alterar a tendência de decadência industrial da cidade. O capital local entrou num processo de falência, com várias indústrias tradicionais fechando suas portas e os novos empreendimentos não foram seguidos de similares, razão pela qual não possibilitaram a dinamização da estrutura produtiva da cidade. (BASTOS, 2002, p. 6).

Na década de 1970, houve a instalação de grandes projetos de siderurgia e

metalurgia. Este período é considerado um importante marco para a economia da

cidade, pois significaram a inserção do território municipal na economia regional do

estado de Minas, através de incentivos propostos pelo II Plano de Desenvolvimento

Nacional. Neste processo o espaço juizforano passa a compor uma complementaridade

com o setor metalúrgico da região de Belo Horizonte, integrando-se, pela primeira vez,

à economia de Minas Gerais. A instalação da siderúrgica Mendes Jr, atual Belgo

Mineira e da Paraibuna de Metais – metais não ferrosos foram capazes de revitalizar

parcialmente o mercado de empregos e a dinâmica interna da economia urbana. Os

32

efeitos multiplicadores, porém, não se concretizaram, haja vista que não ocorreu a

esperada implantação de indústrias de suporte aos novos estabelecimentos.

A partir de 1990, ocorreu em Juiz de Fora uma reativação suave da

economia, acompanhando a economia nacional e a intensificação dos esforços por

parte do poder público local visando atrair novos empreendimentos industriais para o

município. A longo do processo de espacialização verifica-se a implementação de novos empreendimentos que operam com agentes complementares que envolvem a ação do mercado imobiliário local com soluções de equipamento territoriais e inserção no livre mercado da economia globalizada. A cidade passa a ser servida pelo sistema de cabos de fibra ótica e por gás natural. O gás natural associado que é comercializado em Juiz de Fora é processado na bacia de Campos (Petrobrás/RJ) e bombeado até Minas, através de uma rede que liga Rio de Janeiro a Belo Horizonte. Atualmente a maior consumidora de gás natural é a siderúrgica Belgo Mineira. (MENEZES, 2004, p. 10).

Após os anos 90 com a abertura da economia, a redemocratização do país e

a nova constituição alicerçada pelas novas tecnologias de mídia e informação, cidades

e regiões transitam para novas inserções no sistema espacial brasileiro. Lugares

emergentes, ranking de cidades, qualidade de vida são temas que logram apresentar

novos lugares de investimentos para as mais diversas gamas de empresários e

corporações econômicas.

Juiz de Fora passa por essa transição. A qualidade de vida e a infra-estrutura

da cidade constituem uma atratividade. Tem início, provavelmente, um novo ciclo de

intervenções públicas e privadas.

1.2 - DADOS DEMOGRÁFICOS

Localizada na Zona da Mata Mineira, sudeste de Minas Gerais, no

entroncamento da BR-040 com a BR-267, Juiz de Fora está distante 184 Km da cidade

do Rio de Janeiro, 272 Km de Belo Horizonte e 506 Km da cidade de São Paulo. Limita-

se com os municípios de Rio Preto, Lima Duarte, Pedro Teixeira, Bias Fortes, Santos

Dumont, Ewbanck da Câmara, Piau, Coronel Pacheco, Chácara, Pequeri, Santana do

Deserto, Matias Barbosa e Belmiro Braga.

O município de Juiz de Fora está inserido na Bacia do Rio Paraibuna um dos

principais afluentes do Rio Paraíba do Sul, sendo que o Rio Paraibuna foi um dos

33

elementos naturais mais importantes no processo de ordenamento da ocupação do

espaço da aglomeração urbana da cidade.

Ocupando uma área total de 1.430 Km2 corresponde a 0.24% do território do

Estado de Minas Gerais. Seu território está dividido em 4 distritos: o Distrito-Sede com

área de 726 K Km2, o Distrito de Torreões, com 374,6 Km2, o Distrito de Rosário de

Minas com 225,6 Km2 e o Distrito de Sarandira, que ocupa uma área de 103,8 Km2.

(Mapa 1).

34

35

A população de Juiz de Fora, até 1960, cresceu a taxas acima de 4% ao ano.

A partir da década de 60, houve uma desaceleração do crescimento populacional

conforme tabela abaixo:

População de Juiz de Fora

Ano Urbana % Rural % Total

1970 92,40 7,60 238.510

1980 98,10 1,90 307.525

1991 98,51 1,49 385.966

1996 98,76 1,24 424.479

2000 99,17 0,83 456.432

Fonte: IBGE e Anuário Estatístico 2004 / Centro de Pesquisas Sociais – UFJF

1.2.1 - Polarização

A Zona da Mata está localizada no centro de gravidade do triângulo

composto por São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, portanto sofre influências

econômicas e sociais do processo evolutivo dessas metrópoles. O município de Juiz de

Fora é o principal núcleo polarizador da região contando com ampla e diversificada

infra-estrutura sócio-econômica.1

Estudos efetuados pelo Instituto de Pesquisa Aplicada – IPEA e pelo Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE classificaram Juiz de Fora como centro

1 Zona da Mata. Diagnóstico e Indicações de Ações Prioritárias para seu Desenvolvimento. Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A. – BDMG. Belo Horizonte, 2000.

36

regional, isto é, a cidade destaca-se como centro da mesoregião da Zona da Mata, com

82 municípios em 7 microrregiões.

Juiz de Fora é um dos cinco municípios mais populosos do Estado de Minas

Gerais e consolida cada vez mais seu papel de grande pólo econômico regional. Sua

participação no PIB estadual é relevante. Entre 1985 e 1987 a parcela do PIB de Juiz

de Fora no Estado passou de 3,06% para 3,25%. Tem sua estrutura econômica voltada

fortemente para as atividades urbanas. Os setores industriais e de serviços respondem

por quase 100% da formação do PIB, já que o setor agropecuário representa menos de

1%.

O comércio, principalmente varejista, e o setor de serviços abrangente

(hospitais/clínicas, universidades, rede escolar, outros serviços especializados)

constituem-se em forte elemento de atração para populações de outros municípios.

A polarização exercida passa pela localização de departamentos regionais

de órgãos públicos, de instâncias do judiciário e de empresas estatais da área de infra-

estrutura econômica (energia, telecomunicações).

Outro setor que evidencia o grau de influência da cidade na região é o da

construção civil. Recursos mobilizados em outros municípios da Zona da Mata são

investidos em Juiz de Fora, ajudando a dinamizar este setor na cidade.

A estrutura existente nos segmentos da educação e saúde é outro fator de

influência da cidade. Na área de educação, por exemplo, resultados do perfil do

estudante da Universidade Federal de Juiz de Fora – UFJF elaborado em 1992 pelo

Centro de Pesquisas Sociais/UFJF mostram que do total dos alunos da instituição,

naquele ano, apenas 38,1% eram naturais de Juiz de Fora, 10,3% do Rio de Janeiro e

o restante do Estado de Minas Gerais. Outro dado interessante da pesquisa, é que, do

total dos estudantes, 62,6% concluíram o Ensino Médio em Juiz de Fora o que denota

que a atração da cidade, no tocante à vida universitária, começa antes do vestibular.

Na área da saúde, levantamentos de Autorização para Internação Hospitalar

– AIH da Secretaria Municipal de Saúde – SMS/JF, indicam que aproximadamente 30%

das internações hospitalares são demandadas por outros municípios.

Nesse sentido pode-se afirmar que, no conjunto de relações de Juiz de Fora

com sua área de influência e com outros centros urbanos, a relevância do seu papel

37

como pólo regional é inegável, ligando-se na maior parte das vezes, às localidades

menores e extrapolando sua área para além da divisa estadual, atingindo diversas

cidades no Estado do Rio de Janeiro.

1.3 - AÇÕES DE PLANEJAMENTO URBANO EM JUIZ DE FORA

Na maioria das cidades brasileiras, excetuando-se as cidades planejadas

que emergiram a partir da década de 1960, a expansão e o estabelecimento da

população e de investimentos, são anteriores a qualquer tipo de intervenção do poder

público, que surgiu posteriormente como ordenador de um crescimento, que foi

resultante de iniciativas particulares diversas.

O surgimento da cidade de Juiz de Fora foi semelhante à maioria das

cidades brasileiras. A ocupação da área urbana ocorreu predominantemente, no

sentido sul-norte, margeando o rio Paraibuna, encontrando limitações topográficas à

expansão horizontal, em virtude das áreas montanhosas que cercam o vale. A cidade

possui padrão verticalizado de crescimento aproveitando ao máximo os terrenos

edificáveis, acarretando problemas como falta de ventilação e insolação que

comprometem a qualidade de vida.

Houve em Juiz de Fora a reestruturação da ação pública e modernização da

estrutura urbana para garantir a retomada do seu crescimento, segundo a dinâmica

capitalista. Apresentaremos a seguir algumas principais ações do poder público no que

se refere ao planejamento urbano da cidade.

Uma das iniciativas foi a criação do Código Municipal de Obras (Decreto Lei

nº 23 de setembro de 1938), responsável pelo zoneamento da cidade e pela fixação de

regras relativas ao uso do solo e à construção, que nem sempre foram cumpridas.

A partir daí a cidade ficou um longo período sem preocupação com o

planejamento. Somente no final dos anos 1970, tem-se o estabelecimento de diretrizes

pelo Governo Federal para o ordenamento econômico, indução do crescimento e

controle do espaço urbano. O primeiro contrato de financiamento de obras de controle

urbanístico estabelecido entre o município de Juiz de Fora e o Governo Federal ocorreu

38

em 1974, após o I PND, quando ainda existia o Serviço Federal de Habitação e

Urbanismo – SERFHAU. No âmbito nacional havia uma “febre” de planejamento, com a

contratação de grandes firmas de consultoria, ao passo que no município, a idéia de se

elaborar um plano de controle urbanístico começava a surgir. O mencionado contrato

com o Governo Federal ocorreu sem base diagnóstica, mas conforme dados oficiais do

Ministério do Planejamento, foram liberados recursos aplicados prioritariamente na

ampliação da rede viária local, considerada naquele momento como problema

prioritário.

A partir da elaboração do II PND, os projetos voltados para cidades de porte

médio foram enfatizados como uma estratégia de desenvolvimento, baseada na teoria

dos pólos de crescimento. Em Minas Gerais, o II PND gerou o Plano Mineiro de

Desenvolvimento Econômico Social – PMDES, que manteve estratégia geral de induzir

o crescimento de regiões econômicas e pólos de atração populacional.

As ações desenvolvidas na Zona da Mata visavam incentivar os setores

agropecuário e industrial, sendo este último básico no processo de modernização do

setor tradicional. O reforço da rede urbana e a modernização do sistema viário foram

essenciais para incentivar a transferências de indústrias e implementação de siderurgia

na cidade. O Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais chegou a publicar,

nessa conjuntura, um guia estabelecendo as potencialidades da cidade e orientando

investimentos estrangeiros. Intensificou-se consideravelmente, ao mesmo tempo, o

crescimento populacional no município, sobretudo na área urbana.

Tal crescimento provocou um déficit habitacional e de infra-estrutura,

agravando-se na medida em que a demanda pela expansão de loteamentos e moradias

chocou-se com os limites estruturais à expansão, ligados à base topográfica da cidade.

Acontece uma alta concentração de propriedade ao lado da supervalorização

do solo, paralela à ampliação das carências no setor de serviços de consumos

coletivos, sobretudo em áreas com altas taxas de declividade, decorrentes dessa febre

especulativa que se tornava evidente.

Isso levou o setor público iniciar estudos visando elaborar um Plano de

Desenvolvimento Local Integrado – PDLI. Em setembro de 1975, foi viabilizado o “(...)

diagnóstico dos principais problemas locais que na época destacaram-se num cenário

39

de forte deseconomia urbana ao lado da especulação desenfreada em determinadas

áreas” (MIRANDA, 1990, p. 75) que foi financiado pelo CPM/BIRD. Esse quadro

impunha como alternativa a elaboração restritiva a esse processo de especulação que

substituísse o Código de Obras de 1938 que primava pela ausência de limites à

construção e abertura de loteamentos.

Nesse sentido o Instituto de Pesquisa e Planejamento – IPPLAN, em 1978

apresentou o documento “CNPU-BIRD-CPM: Perfil de Juiz de Fora”, que consistia na

caracterização da cidade, visando sua inclusão no Projeto CPM/BIRD.

No ano de 1979, ocorreu um fato importante que interferiu nas diretrizes do

processo de urbanização no município. O governo brasileiro solicitou ao BIRD para que

fosse financiado um projeto com a finalidade de: [...] promover o crescimento da atividade econômica e a melhoria da infra-estrutura física, serviços urbanos e administração municipal, em base integrada, em oito regiões urbanas secundárias estratégicas do Brasil e promover o fortalecimento da capacidade institucional das subdivisões políticas e agências da mutuária encarregadas da coordenação e execução de suas políticas de desenvolvimento urbano [...]. 2

Em 20 de junho de 1979, foi firmado um acordo de empréstimo entre o Brasil

e o BIRD destinado ao Projeto Cidades de Porte Médio – CPM/BIRD. A inclusão de Juiz

de Fora ocorreu devido à aprovação pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento

Urbano – CNDU, conforme propostas apresentadas pelo município.

A partir deste projeto, previa-se recursos para implantação de 771 lotes

urbanizados e também uma série de programas nas zonas oeste e norte do município,

buscando amenizar a problemática dos loteamentos irregulares, que se constituiu em

um grave problema, de difícil equacionamento para o poder público local.

O poder público tentou amenizar tal situação através da promulgação de

duas leis municipais em 1980: Lei nº 5.740, que disciplinou e regulamentou o

parcelamento da terra na cidade e a Lei nº 5.833 que consistia na permissão de

aprovação de um loteamento, em caráter excepcional, mesmo que não fosse dotado de

infra-estrutura, mediante requerimento do loteador ou de seus sucessores (esta última

2 Processo administrativo 3968/79 da Prefeitura de Juiz de Fora, IPPLAN/JF, Convênio 126/79 – PJF/MINTER, PECPM/BIRD, 10º vol.:101.

40

acabou beneficiando muito mais os loteadores irregulares, do que a população de baixa

renda).

Considerando que a Lei Federal nº 6.766 de setembro de 1979, previa sérias

punições a loteadores irregulares, o mesmo não acontecia no nível municipal, onde os

loteadores irregulares contavam com a tolerância do poder público. Muitas vezes, a

justificativa para tal postura residia no desinteresse da Prefeitura em assumir os custos

da urbanização desses loteamentos irregulares, por serem considerados onerosos para

os cofres públicos.

Na década de 1980, foi implantado no município o Projeto Comunidade

Urbana de Recuperação Acelerada – CURA financiado pelo Banco Nacional de

Habitação – BNH, que tinha por objetivo oferecer à população lotes dotados de infra-

estrutura básica (redes de água e esgoto, captação de águas pluviais, canalização de

córregos, pavimentação, iluminação, arborização e também parques, escolas, etc.).

Ainda na década de 1980 a cidade passou a contar com uma legislação

urbana mais abrangente, composta por um conjunto de três leis: a Lei nº 6.908 que

dispõe sobre o parcelamento do Solo, a Lei nº 6.909 que dispõe sobre as edificações e

a Lei nº 6.910 que versa sobre o Uso e Ocupação do Solo.

Essa legislação urbana foi resultado de um trabalho de, aproximadamente,

três anos, que envolveu técnicos da Prefeitura e entidades da sociedade civil

organizada. Como mencionamos anteriormente, a legislação urbana que vigorava,

restringia-se ao Código Municipal de obras de 1938 e a Lei nº 5.740 de 1980, sendo

que o primeiro limitava-se à proibição de construção de submoradias e a segunda

tratava do parcelamento urbano de forma elitista, além de confrontar-se com a lei nº

6.766 de 1979.

Esta legislação objetiva impor limites à continuação desordenada da

expansão e induzir o crescimento da cidade no sentido norte, provocando a

desconcentração das zonas territoriais mais saturadas garantindo assim, em tese, a

possibilidade de implantação de planos urbanísticos.

O Código de Edificações relaciona-se à fixação de regras básicas para

construções sem as quais, não se obtém licença da Prefeitura. Essas regras referem-se

41

ao alinhamento e nivelamento da construção, iluminação e ventilação, compartimentos,

acesso, regras de segurança e adequação à paisagem urbana.

A Lei de parcelamento do Solo impõe à abertura desordenada de glebas e

planeja a expansão da cidade, fixando obrigações do loteador no sentido de dotar as

áreas de infra-estrutura básica, impedindo a abertura de loteamentos em áreas não

edificáveis.

A lei de Uso e Ocupação do Solo apresenta-se como elemento limitador mais

importante, pois a área urbana foi dividida em unidades territoriais e em cada uma

foram definidas zonas segundo o tipo de ocupação (residencial, comercial, industrial, e

uso múltiplo). Esse zoneamento possibilitou o estabelecimento de taxas máximas de

ocupação por terreno, variáveis de acordo com a unidade territorial associadas a

coeficientes de aproveitamento, isto é, tamanho máximo de edificação.

Percebe-se no município de Juiz de Fora uma expansão urbana estabelecida

segundo a lógica capitalista, ocorrendo aos saltos, mantendo vazios urbanos que

serviram como reservas à especulação tendo seu valor ampliado com a chegada da

infra-estrutura básica, criando e garantindo a existência de graus diferenciados de

valorização.

Em maio de 1985 foi lançado o Plano Diretor de Água da área urbana de Juiz

de Fora. Este Plano elaborado pelo Departamento de Água e Esgoto e teve como

objetivo estabelecer as diretrizes para o abastecimento de água da região até o ano

2011. Foram avaliadas as possibilidades de ampliação e analisadas as condições

hidráulicas de funcionamento do sistema existente.

Foi realizado um estudo de demanda, considerando as áreas urbanas e de

expansão urbana e a setorização estabelecida na proposta de lei de uso e ocupação do

solo existente à época e a projeção da população para o horizonte do projeto, até o ano

de 2011.

No que se refere a Limpeza Urbana, a Prefeitura de Juiz de Fora, através do

Instituto de Pesquisa e Planejamento – IPPLAN, elaborou o Plano Diretor de Limpeza

Urbana de Juiz de Fora, em 1996. Este Plano Diretor abordou o problema da Coleta e

Transporte e Disposição Final dos Resíduos Sólidos, bem como da Varrição e Capina

das vias e logradouros públicos da Cidade de Juiz de Fora de maneira emergencial, em

42

razão da situação crítica, quanto aos aspectos de saneamento ambiental do Aterro de

Matias Barbosa – município vizinho a Juiz de Fora (local de disposição de lixo na época

da elaboração daquele estudo). Esse quadro grave foi objeto de uma ação do Ministério

Público que exigiu da Prefeitura uma solução imediata para o problema de saúde

pública.

Neste sentido, foi desenvolvido, de imediato, o Projeto Executivo de

Recuperação do Aterro de Matias Barbosa que permitia sua utilização como local de

disposição do lixo urbano, ao mesmo tempo em que se executava a recuperação desse

passivo ambiental. Em outra abordagem, foi proposta a solução do problema para os

próximos 20 anos e, para tanto, foram efetuados estudos e pesquisas de novas áreas

que tivessem condições físicas e ambientais para abrigar um Aterro Sanitário que

atendesse à demanda prevista no horizonte do projeto previsto.

O projeto de Recuperação do Aterro de Matias Barbosa e o projeto do novo

Aterro Sanitário de Juiz de Fora foram apresentados em documentos específicos,

compostos de conjunto de desenhos, memoriais técnicos, memoriais descritivos,

planilhas de quantidades, descrição dos serviços e critérios de medição, cronogramas e

orçamentos das respectivas obras de implantação.

Juiz de Fora realizou também a Agenda 21 Local. Os trabalhos da Agenda

21 foram iniciados em setembro de 1997 sob coordenação da Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Econômico que, em comum acordo com os consultores e equipe

técnica traçaram as diretrizes básicas da metodologia utilizada.

Foram elencados cinco problemas estratégicos os quais foram tratados em 5

grupos de trabalhos temáticos. Estes grupos temáticos tiveram como responsabilidades

formular propostas para a solução desses problemas estratégicos. Os grupos eram

formados por representantes de governo, sociedade e profissionais com experiências e

desempenho de atividades ligadas ao tema em questão.

O resultado dos cinco grupos de trabalho consistiu de um documento-base

que foi discutido e aprovado na 1ª Conferência Municipal - ECOJF- (conferência

plenária) realizada nos dias 8 e 9/12/1997, com a presença de cerca de 150 pessoas.

Estas propostas serviram de subsídio para a elaboração da Agenda 21 Local de JF.

43

Este documento foi compilado e reestruturado por uma comissão constituída por

coordenadores daqueles grupos de trabalhos.

Em 1997, a prefeitura de Juiz de Fora inicia o processo de elaboração do

Planejamento Estratégico da cidade, e retoma também a discussão do Plano Diretor

que naquele momento se encontrava na Câmara dos Vereadores para aprovação,

sendo retirado para revisão. Estes dois planos são o objeto central de reflexão deste

trabalho, portanto, será aprofundado nos capítulos a seguir.

44

Capítulo II – PLANO DIRETOR E ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA 2.1 – PLANO DIRETOR DE JUIZ DE FORA

O ressurgimento do plano diretor e, em associação, do planejamento urbano,

nas agendas de debate público e governamental, é o resultado da obrigatoriedade aos

municípios com mais de 20 mil habitantes pela Constituição Federal de 1988. Como

principal instrumento para o planejamento e o ordenamento urbano, é um importante

instrumento para a implementação do ideário da reforma urbana e do direito à cidade

para todos os cidadãos.

Conforme vimos no capítulo anterior algumas ações promovidas pelo poder

público na área do planejamento urbano, procuraremos neste capítulo descrever o

Plano Diretor da cidade de Juiz de Fora – PDDU/JF, que reflete a proposição da política

urbana onde os diferentes segmentos da sociedade participam da formulação e gestão

de políticas públicas visando a redução das desigualdades sociais no território e

consolidar canais permanentes de participação na gestão democrática de nossas

cidades. 2.1.1 - Antecedentes

Considerando a Constituição Federal de 1988 (Cap. II. Art. 182 e 183) que

define a responsabilidade do município quanto ao ordenamento do desenvolvimento e

da expansão urbana, e, quanto à elaboração do Plano Diretor, obrigatório para cidades

com mais de 20.000 habitantes, e a partir da aprovação da Lei orgânica do Município

de Juiz de Fora, em 05 de abril de 1990, fortaleceu-se a necessidade de elaborar em

Juiz de Fora o Plano Diretor.

A primeira iniciativa de elaboração de um Plano Diretor no município ocorreu

em 1992, porém não foi possível sua concretização. Foi elaborado um documento3:

Diagnóstico, análise, propostas e diretrizes para elaboração do Plano Diretor de Juiz de

Fora – Uma primeira aproximação. Constitui uma síntese de vários documentos

3 Diagnóstico, análise, propostas e diretrizes para elaboração do Plano Diretor de Juiz de Fora – Uma primeira aproximação – PJF / IPPLAN, agosto, 1992.

45

formulados pelos diversos técnicos do Instituto de Pesquisa e Planejamento – IPPLAN

e demais órgãos da Prefeitura. Este documento preocupou-se em mostrar as

possibilidades concretas dos setores e áreas integrantes do processo de

desenvolvimento da cidade e das perspectivas para seu futuro.

Este documento compõe-se de três partes. A primeira parte engloba

informações relevantes sobre o município de Juiz de Fora, a Zona da Mata e o Estado

de Minas Gerais. A segunda parte constitui o corpo preliminar do Plano, apresentando

Diagnóstico, Análise e Diretrizes das áreas contempladas no trabalho, as quais são

abordados sob os Aspectos Socioeconômicos, Serviços de Consumo Coletivo e Meio

Físico-Territorial-Ambiental.

No ano de 1995, o prefeito Custódio de Matos do Partido da Social

Democracia Brasileira - PSDB se propôs a reiniciar o processo de discussão e

elaboração das diretrizes e prioridades mencionadas no plano anterior. A coordenação

foi de competência do IPPLAN que organizou uma equipe técnica responsável pelas

pesquisas e estudos, e equipe interprofissional e interinstitucional para definição das

estratégias de participação comunitária.

Durante o período de maio de 1995 a novembro de1996 foram mobilizados

mais de 45 profissionais dos diversos setores da prefeitura que formaram o grupo que

elaborou o PDDU. Além dos profissionais ligados a prefeitura, foi possível por meio de

convênios firmados, contar com o trabalho de profissionais de outras entidades como a

Universidade Federal de Juiz de Fora – UFJF e Universidade Federal de Viçosa – UFV.

Foi contratada ainda uma consultoria de São Paulo que além de trazer experiências de

outras cidades, complementou a equipe de profissionais do grupo designado para

elaboração do plano.4

Os trabalhos de elaboração do PDDU demandaram estudos que sinalizaram

três cenários, tendo em vista o futuro da cidade. O primeiro, pressupunha a

continuidade do comportamento evolutivo apresentado pela cidade nos últimos cinco

anos, o segundo estava relacionado a perspectiva da vinda de empresas de médio

porte para a cidade, o terceiro, pressupunha a vida de uma empresa de grande porte.5

4 Entrevista em 18/01/2006 com Ricardo Bastos – Engenheiro ex-membro da equipe de elaboração do PDDU de 1996. 5 Documento proposta do Plano Diretor de 1996. Anexos. Volume III.

46

Esse trabalho sintetizou os resultados obtidos, frutos de um estudo dirigido

de forma a responder às questões colocadas por toda a equipe do PDDU. Foi feita uma

reflexão sobre os caminhos alternativos possíveis para o futuro da cidade de Juiz de

Fora e seus impactos sobre o sistema urbano.

Foram criados grupos de trabalho para fazer o diagnóstico dos principais

problemas: grupo do setor meio-físico, que procurava conhecer a aptidão para o

assentamento urbano, baseado em fatores como relevo e geologia, identificando áreas

de risco e preservação ambiental; grupo do setor socioeconômico, para pesquisar a

tendência de desenvolvimento de cada área da cidade avaliando suas vocações no

contexto regional, a caracterização dos serviços públicos, a análise da qualidade de

vida através de indicadores como renda, moradia, saneamento básico e alfabetização;

e o grupo de setor de parcelamento, uso e ocupação do solo, que visava a elaboração

de instrumentos para definir o desenvolvimento da cidade, baseado nos dados e

características levantados, densidade populacional de cada região e na dinâmica de

evolução do espaço urbano.

O objetivo do IPPLAN era envolver setores da prefeitura, comunidade e

entidades representativas da sociedade civil organizada. Neste sentido foram definidas

três fases distintas: a primeira, que compreende a fundamentação, sendo definidos os

objetivos, que orientarão a caracterização do município e o diagnóstico final, cuja

conclusão foi prevista para o segundo semestre de 1995; a segunda tratava de

propostas e diretrizes, visando a definição dos principais rumos para o desenvolvimento

municipal contando com a mobilização e participação da sociedade civil; e a terceira

fase, referindo-se à formatação das propostas em projeto de lei, para encaminhamento

à Câmara Municipal visando apreciação e votação.

No final do ano de 1996, o documento proposta de Plano Diretor foi

encaminhado para o Poder Legislativo. “Foram encaminhados também na mesma data,

o Projeto de Lei do Parcelamento e Uso e Ocupação do Solo e os projetos de Lei

relativa a Proteção de Mananciais São Pedro e Espírito Santo”.6 Porém, com a

mudança de administração devido ao processo eleitoral ocorrido em 1996, o novo

6 Entrevista em 18/01/2006 com Ricardo Bastos – Engenheiro ex-membro da equipe de elaboração do PDDU de 1996.

47

governo que assumiu em 1997, retirou o Plano Diretor da Câmara Municipal alegando

que o mesmo não promoveu a participação sendo necessário uma revisão, bem como

os projetos de leis relativo ao parcelamento, uso e ocupação do solo, e de proteção dos

dois mananciais.

O prefeito eleito pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB,

Tarcísio Delgado, apresenta uma mensagem inicial no documento do PDDU, o qual

justifica a reformulação do PDDU, afirmando ter retirado da Câmara Municipal de

Vereadores a proposta elaborada pela administração anterior para reformular o

documento e possibilitar a participação da sociedade civil. Aproveitamos todos os esforços existentes, inclusive o trabalho que a administração que nos antecedeu enviara à Egrégia Câmara de Vereadores.Retiramo-lo daquela Casa Legislativa para estimular e ampliar a participação e priorizar sua orientação na busca de uma cidade cada dia mais humana. (PDDU, 2004 p. 9).

O ex-diretor do IPPLAN, o arquiteto Jean Kamil, também afirmou que é

fundamental ao PDDU a participação da comunidade uma vez que os planos anteriores

não foram implementados porque não houve participação da sociedade como um todo,

e isso para ele acaba por impossibilitar o sucesso das ações.

Entretanto, foi retomada a discussão do Plano Diretor, sendo propostas

alterações em relação ao documento anterior. Este fato causou muita insatisfação de

técnicos da prefeitura, principalmente do IPPLAN. Com isso a equipe que havia

trabalhado neste documento foi acuada, sendo criada outra equipe para retomada do

plano.“Houve descontinuidade: a equipe que retomou o projeto em 1997 era totalmente

diferente da que trabalhou no projeto anterior”.7

Neste sentido a nova equipe que assumiu o compromisso de reelaboração

do Plano Diretor, segundo o arquiteto Álvaro Geannnini ex-Diretor do Departamento

de Planejamento do IPPLAN, fez uma tentativa de contratar consultoria do Instituto

Brasileiro de Administração Municipal – IBAM – RJ, porém não foi possível devido a

grave crise econômica pela qual atravessou o município de Juiz de Fora no ano

de1998.

7 Entrevista em 12/01/2006 com Álvaro Geannini – Arquiteto ex - Diretor do Departamento de Planejamento do IPPLAN.

48

O que se conseguiu fazer foi um contrato através dos mecanismos de convênio entre Prefeitura e Universidade Federal de Juiz de Fora - UFJF, onde foi contratado o professor Hélio Novak que tinha terminado doutorado e sua tese era sobre Planos Diretor.8

Segundo o arquiteto mencionado acima, “o projeto anterior necessitava de

algumas mudanças/alterações, mas a base toda se manteve. A grande diferença

estava na ordenação territorial”.

O engenheiro Ricardo Bastos, que trabalhou na equipe do projeto do PDDU

de 1996, considera que: Toda revisão de qualquer instrumento de planejamento é válida desde que desenvolvida a partir de uma metodologia e de critérios definidos e que, em conseqüência, agregam maior valor, qualidade e propostas mais avançadas, o que infelizmente, não ocorreu. A retirada das propostas de legislação relativa ao parcelamento, uso e ocupação do solo, e da proteção de mananciais São Pedro e Espírito Santo tornou o PDDU aprovado pouco efetivo. Perdeu-se uma oportunidade impar de se ter uma nova legislação urbana básica compatível com um Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano comprometido em promover a cidade nas dimensões sociais, ambientais, econômicas, urbanísticas, refletindo diretamente no cotidiano dos cidadãos.9

Após as modificações realizadas o Plano foi encaminhado à Câmara dos

Vereadores em 1999, sendo aprovado pela Lei nº 9.811 de 27 de Junho de 2000 o

“Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU Juiz de Fora Sempre”.

2.1.2 – Metodologia10

A metodologia utilizada baseou-se em um trabalho de elaboração de

cenários, potencialmente desenvolvida por equipes de trabalho constituídas por

membros de diferentes formações.

O processo metodológico envolveu as seguintes etapas:

8 Idem, ibidem. 9 Entrevista em 18/01/2006 com Ricardo Bastos – Engenheiro ex-membro da equipe de elaboração do PDDU de 1996. 10 Documento da proposta do Plano Diretor de 1996. Anexos. Volume III

49

2.1.2.2 – Escopo

Essa ação foi desenvolvida com objetivo de prover maiores informações

sobre estados alternativos possíveis para o futuro da cidade, em termos da dinâmica da

economia urbana e seus impactos sobre a utilização de infra-estrutura e serviços

públicos e sobre a situação financeira da administração municipal. O horizonte de

prospecção considerado foi de cinco anos.

O delineamento do objeto de cenarização do estudo (a dinâmica da

economia urbana), buscou clarificar os impactos em cada cenário sobre as seguintes

variáveis de interesse: i) população; ii) empregos diretos; iii) empregos indiretos; iv)

distribuição das atividades entre os setores primário, secundário e terciário; v) demanda

espacial (industrial, comercial, habitacional, de investimentos e especulativa); vi)

demanda de infra-estrutura e serviços público e vii) finanças municipais.

2.1.2.3 – Análise Retrospectiva e panorama da época

Nesta etapa, foi realizada uma investigação do histórico em relação a

economia da cidade de Juiz de Fora. Foi feito um estudo a partir dos anos 1850,

período caracterizado como fase inicial da acumulação industrial na região, promovida

pela dinâmica da economia cafeeira que estimulou o nascimento e a consolidação das

primeiras fábricas, e conseqüentemente intensificou os movimentos migratórios.

O estudo apresentou referências às diversas fases da economia local que ao

longo dos anos foi adquirindo contornos e configurações de um panorama com

características de pólo regional (educação, saúde, governo, justiça, etc); boa

disponibilidade de infra-estrutura para recebimento de empreendimentos e relevância

do setor de comércio e serviços para a economia municipal.

2.1.2.3 – Condicionantes do Futuro

Foram identificados os principais fenômenos que potencialmente poderiam

influir nos futuros alternativos.

50

O primeiro grupo de condicionantes do futuro, formado pelas tensões e

estrangulamentos, sinalizam gargalos estruturais presentes no objeto. As tensões

dizem respeito aos conflitos ou disputas estruturais entre os diversos atores e os

estrangulamentos referem-se aos desequilíbrios estruturais.

Outros fenômenos estudados foram os Invariantes e Tendências de Peso.

Os invariantes são características do objeto que, conforme se supõe, não mudarão no

horizonte de prospecção. As tendências de peso são aqueles movimentos cuja direção

já é bastante visível e suficientemente consolidada.

As Mudanças em Andamento, enquanto condicionantes de futuro também

foram consideradas, pois diferem das tendências de peso uma vez que dizem respeito

às transformações em curso que ainda não produziram todos os efeitos na estrutura do

objeto.

Por fim os Fatos Portadores de Futuro que são condicionantes que

consistem daquelas mudanças potenciais, atuais, que podem produzir tendências de

peso amanhã.

2.1.2.4 – Modelagem do Objeto

A partir da definição do objeto de cenarização, descrito anteriormente,

buscou-se nesta etapa construir um modelo conceitual para determinar impactos sobre

as demandas espaciais, sobre as demandas de infra-estrutura e serviços e sobre as

finanças municipais decorrentes da dinâmica apresentada pela economia urbana em

resposta a investimentos industriais exógenos na cidade.

Neste sentido foram definidos os atores e variáveis relevantes, bem como a

natureza e a intensidade das mútuas inter-relações entre estes elementos.

2.1.2.5 – Participação comunitária

A etapa de consultas à comunidade, foi desenvolvida através do Grupo de

participação Comunitária composto por representantes do Instituto de Pesquisa e

Planejamento – IPPLAN, Secretaria de Saúde – SMS, Associação Municipal de Apoio

Comunitário – AMAC, Núcleo de Apoio Comunitário – NAC, Universidade Federal de

51

Juiz de Fora – UFJF, Secretaria do Trabalho e Ação Social – SETAS, e um

representante da sociedade civil, além de estagiários da Faculdade de Serviço Social

da UFJF.

O processo de divulgação consistiu, basicamente, na produção de material

para divulgação das metas do PDDU, como cartazes, camisetas, matérias jornalísticas,

folhetos e vídeo. Foi elaborado também um formulário para coletar informações da

população sobre as carências da cidade. O envio prévio dos formulários, através das

entidades de bairro, a divulgação através de cartazes, jornais, televisão e rádio, foram

medidas que atraíram a participação e contribuiu para que a sociedade apontasse as

demandas, carências, vocações, potencialidades e tendências.

A efetiva participação da comunidade se deu com a realização de 12 (doze)

Audiências Públicas em cada uma das Regiões Sanitárias, visando a abrangência de

toda área urbana do município.

O processo de troca de informações, os debates que se sucederam as

exposições técnicas nas reuniões e a incorporação do conteúdo dos formulários,

enriqueceram o diagnóstico e respaldaram as proposições que integram o PDDU.

2.1.3 – Estrutura do PDDU / JF

O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora – PDDU/JF é o

instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e expansão urbana, que

tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e

garantir o bem-estar de seus habitantes.

Apresenta-se como “um importante instrumento para a busca desses

objetivos na medida em que é o documento norteador das políticas e ações destinadas

a promover o desenvolvimento equilibrado do município” (PDDU, 2004 p. 15).

O plano diretor é, em essência, um instrumento para que os diversos

segmentos que compõem a sociedade possam olhar para a cidade, dialogar,

reconhecer as diversas atividades que se desenvolvem no território, identificar os

equipamentos comunitários e serviços existentes e as suas deficiências, bem como

identificar as desigualdades sociais que se expressam no território, repensando a

52

cidade na perspectiva de construção de cidades democráticas, com condições dignas

de vida para todos.

2.1.3.1 – Diagnóstico da Cidade

A segunda parte do PDDU/JF constitui o diagnóstico da cidade que é fruto de

um trabalho realizado por equipes interdisciplinares que recolheram sistematizaram e

analisaram os dados do município. É dividido em três partes: i) físico-territoriais o qual

apresenta a Organização Territorial, o Uso e Ocupação do Solo, o Patrimônio Histórico

e Cultural do município e a Infra-estrutura e Serviços Urbanos; ii) ambientais, referindo-

se à Qualidade do Espaço Urbano e Gestão Ambiental; e iii) sócio econômico:

apresenta as características Econômicas; Dinâmica Demográfica; Políticas Sociais;

Áreas de Ocupação Sub-normal; Qualidade de Vida.

Ainda no que se refere ao aspecto físico-territorial, é importante destacar que

antes da aprovação do PPDU/JF, o planejamento da cidade era dividido em Unidades

Territoriais – UTs que constituíam em subdivisões da Área Urbana do Distrito-Sede,

estabelecidas de acordo com as características físico-urbanísticas e sócio-econômicas

peculiares a cada uma.

Em 1989 foram criadas 81 Regiões Urbanas – RUs em unidades menores e

mais coesas quanto as suas características, que subdividem a porção mais contínua e

densamente ocupada da cidade, não abrangendo toda a extensão do perímetro urbano.

Os limites entre Unidades Territoriais e Regiões Urbanas não são totalmente

coincidentes, basicamente porque a metodologia utilizada no processo de

regionalização partiu da maior unidade (UT) para a menor (RU).

Com a organização territorial definida pelo o Plano Diretor de

Desenvolvimento Urbano - PDDU / Lei 9.811/2000 foi extinta as Unidades Territoriais

-UTs que subdividiam a área urbana do Distrito-Sede, bem como as Regiões

Urbanas - RUs dando lugar as Regiões de Planejamento – RPs que passam a

compor os diferentes níveis de ordenação territorial, abrangendo toda a área do

perímetro urbano.

O diagnóstico mostra que o aspecto físico da cidade apresenta potencial de

expansão e adensamento. Constam-se cerca de 37.000 lotes vagos no município,

53

sendo a região noroeste da cidade apontada como a de maior potencial para absorver o

crescimento urbano de Juiz de Fora, além da região oeste que apresenta significativa

possibilidade de ocupação (PDDU/JF. 2004 p. 167).

A área central é a que possui maior ênfase, pois recebe uma grande

quantidade de transeuntes durante todo o dia, especialmente no horário

comercial. É considerada o espaço estruturador (...) de toda a cidade, visto que o

desenvolvimento urbano ocorre pela sua articulação com as demais áreas ( Idem,

ibidem, p. 172).

Quanto ao patrimônio histórico e cultural da cidade, o diagnóstico

apresenta os principais imóveis e conjuntos arquitetônicos. São classificados em

termos históricos de ocupação e distribuição espaciais em quatro períodos

distintos que se traduzem em manifestações arquitetônicas e urbanísticas

significativas e diferenciadas entre si.

Os serviços básicos e a infra-estrutura são apontados no diagnóstico do

PDDU/JF que a cidade de Juiz de Fora atinge níveis elevados de abastecimento

de água se comparado com o padrão brasileiro, entretanto, uma parcela da

população (cerca de 6%) não utiliza água tratada pela Companhia de

Saneamento e Pesquisa do Meio Ambiente – CESAMA (Idem, ibidem, p. 197). No

que se refere a rede de esgotos, há uma consideração de que quase toda a

cidade está ligada na rede coletora, sendo que as regiões Norte, Oeste e Sudeste

apresentam os piores níveis. Quanto à limpeza urbana, os maiores problemas são

a má conservação da frota de veículos coletores, a varrição insuficiente da

cidade, exceto na área central e ruas principais dos bairros, sem contar com um

serviço de capina que não atende a demanda. O serviço de energia elétrica não

compreende um problema para a população de Juiz de Fora, pois 99% da cidade

é atendida (Idem, ibidem, p. 204), contando ainda com uma folga de carga.

O sistema viário tem como eixo principal a Avenida Rio Branco, e fica claro

que há uma saturação nas principais vias centrais da cidade. O Plano Diretor de

Transporte Urbano tem como objetivo principal evitar a concentração exclusiva de usos

em corredores de transporte/ tráfego congestionados.

54

A gestão ambiental é diagnosticada tendo em vista a necessidade de uma

gestão pública que garanta o crescimento sem perder a qualidade de vida, e atribuindo

à lei de uso e ocupação do solo e ao Plano Diretor a competência de uma gestão

ambiental eficiente.

Os dados econômicos sobre o município apresentam que a indústria

continua sendo a principal fonte de arrecadação em Juiz de Fora, perfazendo

45,74% do total, o comércio arrecada 33%, ao passo que os serviços 12,72%, o que

demonstra uma grande diversificação da economia da cidade. Vale mencionar que

hoje na cidade há uma tentativa de retomada do desenvolvimento industrial, uma

vez que a cidade historicamente se destacou neste setor. O setor de comércio assim

como serviços representam também uma grande importância para a economia da

cidade, visto que sua expansão está ligada à polarização que a cidade exerce na

Zona da Mata e interior fluminense.

Sobre a distribuição espacial da população, em resumo, Mostra uma alta concentração do núcleo central e seu entorno imediato, que corresponde ao território totalmente ocupado das imediações da própria várzea do rio Paraibuna. Em seguida, verifica-se um “anel” com densidade diferenciada, sendo mais alta nas proximidades do núcleo e mais baixa à medida que dele se afasta, com “sobras de área” no seu interior. Por fim, a terceira área de densidade rarefeita se estende em todas as direções da cidade acompanhando a topografia irregular dos terrenos que, em alguns casos, quebram a continuidade espacial de mancha urbana; alguns núcleos mais adensados despontam no amplo domínio das baixas densidades dessa terceira área (Idem, Ibidem, p. 314).

A cidade exerce grande influência nos municípios, o que acaba gerando uma

grande migração pendular. Estima-se que cerca de 31 mil pessoas circulam diariamente

em Juiz de Fora.

No diagnóstico também há referências acerca das políticas sociais do

município, principalmente à saúde, habitação, educação e assistência social.

55

2.1.3.2 – Proposições do PDDU / JF11

O PDDU de Juiz de Fora, na sua estruturação, contempla um roteiro de

princípios, objetivos, instrumentos e políticas voltados à orientação dos agentes

públicos e privados na gestão e produção da cidade, baseados no princípio da função

social da propriedade urbana. O PDDU de forma a ajustar as leis urbanas – leis de

parcelamento e uso e ocupação do solo – às suas determinações, determina que sejam

revistas e adequadas pelo detalhamento e regulamentação dos Instrumentos de

Planejamento, de Intervenção e de Gestão da Política Urbana do município.

2.1.3.2.1 – A organização territorial definida pelo PDDU / JF

O PDDU extinguiu as Unidades Territoriais – UT’s que subdividiam a área

urbana do Distrito-Sede, bem como as Regiões Urbanas – RU’s dando lugar às

Regiões de Planejamento – RP’s que passam a compor os diferentes níveis de

ordenação territorial, abrangendo toda a área do perímetro urbano.

Foram definidas 12 RP’s (ver Quadro) a partir de uma análise da presente

mancha urbana que levou em consideração não apenas as direções e sentidos que

historicamente determinam a ocupação do espaço de Juiz de Fora, mas também os

vetores que estão agindo atualmente e os que podem ser considerados como atuantes

no futuro.

A unidade territorial básica adotada foi o bairro, tal como as comunidades o

reconhecem sendo corrigidos seus limites, quando foi o caso, para fazer corresponder

aos setores censitários o que possibilitou a montagem de séries históricas baseadas

nos dados do censo.

Na unidade de cada Região de Planejamento – RP, há áreas de distintas

conformações topográficas e configurações quanto ao tipo e densidade da ocupação, 11 “Juiz de Fora Sempre – Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora”. Juiz de Fora (MG):FUNALFA Edições, 2004.

56

facilidades de infra-estrutura, traçados dos lotes e até características arquitetônicas das

construções. Por esta razão, cada RP é composta por um número variável de Unidades

de Planejamento, definidas por uma condição de homogeneidade relativa das tipologias

referidas.

O PDDU traz uma caracterização para cada uma das 12 RP’s, no tocante a

estruturação espacial, as atividades econômicas, a infra-estrutura, o uso e ocupação do

solo, as condições sociais, as condições ambientais e conclusões.

57

QUADRO – REGIÕES DE PLANEJAMENTO X UNIDADES DE PLANEJAMENTO X BAIRROS

REGIÕES DE PLANEJAMENTO (RP)

UNIDADES DE PLANEJAMENTO (UP) BAIRROS

UP – 1A 1 - Barreira

UP – 1B

UP – 2A 19-Represa 2 - Represa

UP – 2B 18-Remonta

UP – 3A 17-Filgueiras

UP – 3B 15-Parque

Independência

16-Grama

UP – 3C

11-Bom Clima

12-Bandeirantes

13-Parque Guarani

14-Granjas Betânia

UP – 3D

97-Santa Rita

5-Bonfim

6-Marumbi

7-Santa Paula

8-Progresso

UP – 3E

2-Centenário

3-Manoel Honório

4-Bairu

96-N.Sa. Aparecida

3 - Grama

UP – 3F

1-Santa Terezinha

9-N.Sa. Graças

10-Eldorado

58

REGIÕES DE PLANEJAMENTO (RP)

UNIDADES DE PLANEJAMENTO (UP)

BAIRROS

UP – 4A

UP – 4B

98-Bom Jardim

99-Linhares

95-Três Moinhos

UP – 4C

UP – 4D

85-Jardim do Sol

86-São Bernardo

90-Santa Cândida

91-São Benedito

94-Vila Alpina

4 - Linhares

UP – 4E

87-Cesário Alvim

89-Santos Anjos

92-Vitorino Braga

93-Grajaú

UP – 5A

71-Granjas Bethel

72-JD. Esperança

73-Retiro

74-Floresta

UP – 5B

UP – 5C 75-Santo Antônio

81-N.Sa. Lourdes

5 - Lourdes

UP – 5D

76-Vila Ideal

78-Olavo Costa

79-Furtado de

Menezes

59

REGIÕES DE PLANEJAMENTO (RP)

UNIDADES DE PLANEJAMENTO (UP)

BAIRROS

UP – 6A 67-São Geraldo

70-Graminha

6 - Santa Luzia

UP – 6B

63-Ipiranga

64-Bela Aurora

65-Santa Efigênia

66-Sagrado Coração

68-Santa Luzia

69-Cruzeiro do Sul

UP – 7A

42-Fábrica

43-Mariano Procópio

44-Democrata

UP – 7B

100-Vale do Ipê

101-Santa Catarina

103-Jardim Glória

104-Santa Helena

UP – 7C 102-Morro da Glória

105-Centro

UP – 7D

80-Vila Ozanan

82-Poço Rico

83-JK – Jd. da Lua

84-Costa Carvalho

UP – 7E

61-Santa Cecília

62-Mundo Novo

77-Parque Guaruá

108-Granbery

109-Alto dos Passos

110-Bom Pastor

111-Boa Vista

7 - Centro

UP – 7F

60-Dom Bosco

106-Paineiras

107-São Mateus

60

REGIÕES DE PLANEJAMENTO (RP)

UNIDADES DE PLANEJAMENTO (UP)

BAIRROS

UP – 8A 54-Aeroporto

Parque da Lajinha

UP – 8B 58-Teixeiras

59-Cascatinha

UP – 8C 57-Salvaterra

8 - Cascatinha

UP – 8D

UP – 9A 45-Borboleta

46-Imperador

UP – 9B

UFJF

47-N.Sa . Fátima

48-Cidade

Universitária

53-Santos Dumond

UP – 9C

49-São Pedro

50-Cruzeiro Santo

Antônio

UP – 9D

51-Nova Califórnia

52-Marilândia

56-Parque Jardim da

Serra

55-Novo Horizonte

9 - São Pedro

UP – 9E

UP – 10A

UP – 10B

UP – 10C

10 - Morro do Sabão

Santa Cândida

UP – 10D

61

REGIÕES DE PLANEJAMENTO (RP)

UNIDADES DE PLANEJAMENTO (UP)

BAIRROS

UP – 11A

21-Ponte Preta

22-Vila Esperança

23-Benfica

24-Araújo

25-Nova Benfica

UP – 11B

26-São Judas Tadeu

27-Santa Cruz

28-Nova Era II

29-Nova Era I

11 –Benfica

UP – 11C

30-Cidade do Sol

31-Barbosa Lage

32-Jóquei Club

UP – 11D

34-Industrial

38-Cerâmica

39-São Dimas

40-Esplanada

41-Monte Castelo 11 –Benfica

UP – 11E

33-Jardim Natal

35-Francisco

Bernardino

36-Milho Branco

37-Carlos Chagas

12 - Igrejinha

UP – 12A

Fonte: Juiz de Fora (MG). Prefeitura Municipal. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de

Juiz de Fora - Juiz de Fora (MG): FUNALFA Edições, 2004.

62

2.1.3.2.2 – Instrumentos de Gestão Previstos no PDDU

O Plano Diretor estabelece uma série de instrumentos voltados para a

viabilização das proposições quais sejam: Instrumentos de Planejamento; Instrumentos

de Intervenção Urbana e Instrumentos de Gestão da Política de Desenvolvimento

Urbano.

O Plano Diretor prevê quatro tipos de Instrumentos de Planejamento: i)

Diretrizes Setoriais de Desenvolvimento; ii) Macrozoneamento; iii) Projetos Gerais de

Urbanificação; iv) Planos Locais de Urbanificação.

Considera-se Macrozoneamento a divisão da Área Urbana do Distrito Sede

em macro áreas e sua classificação, segundo o grau de conveniência relativa à sua

ocupação e urbanificação.

Em relação ao Instrumento de Planejamento – o Macrozoneamento de Juiz

de Fora considera quatro tipos de Macro-áreas:

I – Áreas Urbanizadas são as que se encontram atualmente ocupadas, de

maneira formal ou informal, ou apenas loteadas/arruadas, mesmo subocupadas ou sem

ocupação efetiva ou ainda onde haja projeto de loteamento aprovado;

II – Áreas de Consolidação da Urbanização são os vazios urbanos no

entorno imediato das áreas urbanizadas, que, por suas características ambientais,

sejam vistas neste Plano como favoráveis à ocupação urbana;

III – Áreas Urbanizáveis de Adensamento Restrito são outras áreas não

urbanizadas que, tendo ou não características ambientais favoráveis ao adensamento,

extrapolem as prioridades de espaço urbanizado definidas pelo Plano Diretor no

horizonte de planejamento (ano 2010), com base na otimização da infra-estrutura

instalada e na facilidade de instalação dessa infra-estrutura e

IV – Áreas de Ocupação Restrita são áreas tipicamente desfavoráveis à

ocupação urbana do ponto de vista ambiental e de aptidão física, que deverão ser

mantidas no seu estágio atual de ocupação no horizonte do projeto.

Este Macrozoneamento é complementado pela indicação de três tipos de

Áreas de Especial Interesse: Ambiental, Social e Urbanístico ou Paisagístico. Além de

cinco tipos de Unidades de Conservação Ambiental.

63

O baixo índice de ocupação da área urbanizada relativamente à área urbana

legal se deve a uma superestimação do crescimento projetado para a cidade. Por esta

razão, ao estabelecer uma área de grande restrição à ocupação, o Macrozoneamento

procura corrigir esta distorção histórica.

São criadas também Áreas de Especial Interesse que, inseridas em qualquer

das macroáreas, estão sujeitas a regime urbanístico especial, independente das

restrições estabelecidas na macroárea em que esteja inserida e são assim

classificadas:

I - Área de Especial Interesse Ambiental (AEIA): é a área de estudo para

avaliação, delimitação e classificação futura como Unidade de Conservação Ambiental

(UCA).

II - Área de Especial Interesse Social (AEIS): é a área de ocupação

loteamento irregular, não titulado, clandestino ou abandonado, cuja declaração de

especial interesse objetiva sua regularização urbanística ou fundiária, mediante a

elaboração de projetos específicos.

III - Área de Especial Interesse Urbanístico (AEIU): é a área que apresenta

indicação de preservação do ambiente urbano, do patrimônio cultural ou paisagístico,

ou ainda áreas onde houver vantagem na implantação de regime urbanístico especial.

Qualquer projeto de parcelamento, uso e ocupação nas Áreas de Especial

Interesse deverá ser submetido à apreciação do Conselho Municipal Permanente de

Política Urbana (COMPUR), ouvido(s) o(s) CONAU(s) respectivo(s).

Unidade de Conservação Ambiental (UCA) é a área destinada à proteção de

ecossistemas naturais.

As UCAs classificam-se, de acordo com os respectivos projetos específicos,

em:

I – Parque Municipal - área pública destinada à proteção da flora, fauna e

belezas naturais, onde é permitida a visitação pública e a utilização para fins

recreativos, educacionais e científicos, observado o Plano de Manejo que conterá seu

zoneamento e normas de uso. Área de Proteção Ambiental (APA) - área pública e/ou

64

privada que se destina a melhorar as condições ecológicas da região em que esteja

inserida, assegurando o bem-estar da população envolvida.

II – Área de Proteção Ambiental (APA) - área pública e/ou privada que se

destina a melhorar as condições ecológicas da região em que esteja inserida,

assegurando o bem-estar da população envolvida.

III – Zona de Preservação da Vida Silvestre (ZPVS) – onde não serão

permitidas as atividades que arrisquem alteração ambiental, sendo proibidas novas

edificações, parcelamento do solo, aberturas de vias, extração mineral, exploração de

recursos naturais e desmatamento;

IV – Zona de Conservação da Vida Silvestre (ZCVS) – onde serão definidos

parâmetros restritivos para o uso e a ocupação do solo capazes de assegurar a

manutenção dos ecossistemas locais;

V – Zona de Uso Especial (ZUE) – composta por unidades de conservação

ambiental ou outros espaços legalmente protegidos no interior da APA;

VI – Zona de Uso Urbano (ZUU) – área considerada apropriada para a

ocupação urbana, obedecidos os parâmetros fixados para o local.

VII – Estação Ecológica - área pública destinada à proteção de

representativos ecossistemas regionais, à realização de pesquisas básicas e aplicadas

em ecologia e ao desenvolvimento da educação ambiental, podendo existir no interior

de outras unidades de conservação ambiental.

VIII – Reserva Biológica – área pública destinada à preservação integral de

ecossistemas naturais e de espécies raras, endêmicas ou ameaçadas de extinção,

onde serão proibidas todas as atividades capazes de modificar o meio ambiente

natural, ressalvadas as autorizadas pelo órgão ambiental do Município.

IX – Reserva Ecológica – área pública ou privada que se destina à proteção

de mananciais, de remanescentes da Mata Atlântica e demais formas de vegetação

natural de preservação permanente, onde não serão permitidas quaisquer atividades

que possam modificar o meio ambiente.

65

2.1.3.2.3 – O Projeto Geral de Urbanificação – PGU

O Projeto Geral de Urbanificação (PGU) objetiva a reordenação do espaço

urbano através de projetos urbanísticos ou viários cujo alcance atinja uma grande parte

ou mesmo toda a cidade.

Os PGUs são classificados em Urbanísticos, Viários Estruturais e Viários

Locais.

São PGUs Urbanísticos:

I. Revitalização da Área Central;

II. Eixo do Rio Paraibuna;

III. Parque Linear da Remonta;

IV. AEIA - Parque São Pedro.

São PGUs Viários Estruturais:

I. Via Interbairros;

II. Via Remonta;

III. Via Coletora da BR-040;

IV. Via Estruturadora da Cidade Alta (Via São Pedro);

V. Duplicação da Avenida Brasil.

Este Macrozoneamento é complementado pela indicação de três tipos de

Áreas de Especial Interesse: Ambiental, Social e Urbanístico ou Paisagístico. Além de

cinco tipos de Unidades de Conservação Ambiental.

O baixo índice de ocupação da área urbanizada relativamente à área urbana

legal se deve a uma superestimação do crescimento projetado para a cidade. Por esta

razão, ao estabelecer uma área de grande restrição à ocupação, o Macrozoneamento

procura corrigir esta distorção histórica.

A Via Estruturadora da Cidade Alta (Via São Pedro) terá a função local e de

ligação da Cidade Alta com as UP's 7A (Fábrica, Mariano Procópio e Democrata) e 7B

(Vale do Ipê, Santa Catarina, Jardim Glória e Santa Helena).

São PGUs Viários Locais:

I. Prolongamento da Rua Coronel Vidal;

66

II. Prolongamento da Rua da Bahia;

III. Prolongamento da Av. Ibitiguaia;

IV. Ligação Av. Rio Branco/Estrada União Indústria (Via Graminha);

V. Ligação Carlos Chagas;

VI. Vias Estruturadoras da RP Santa Cândida;

VII. O antigo Leito da Leopoldina (Rede Ferroviária Federal S.A.) - Ligação Bairro

Marumbi - Avenida Juiz de Fora.

2.1.3.2.4 – Instrumentos de Intervenção Urbana

Para garantir sua implantação e o prosseguimento do processo de

planejamento permanente da Cidade, o PDDU prevê os instrumentos de intervenção

urbana abaixo elencados.

1. Concessão Onerosa do Direito de Construir (Solo Criado);

2. Operações Urbanas: um conjunto integrado de intervenções e medidas, com

prazo determinado, coordenado pelo Poder Público, com participação e recursos

da iniciativa privada, objetivando viabilizar projetos urbanísticos especiais, em

áreas previamente determinadas;

3. Operações Interligadas: parcerias entre o Poder Público, segmentos

empresariais e proprietários de imóveis, visando a implantação de benefícios

urbanos e projetos de interesse social através da concessão de vantagens legais

aos interessados;

4. Imposto Progressivo sobre a Propriedade Territorial Urbana: previsto no art. 156,

§ 1º, da Constituição Federal, e no art. 207 da Lei Orgânica Municipal, é aplicável

sobre os lotes urbanos ociosos ou subutilizados, em áreas onde o Poder Público

tenha implantado infra-estrutura de equipamentos públicos é aplicável a qualquer

área, exceto as AEIAs, AEISs e os lotes que tenham área total até 450m², cujos

proprietários não possuam mais de 2 (dois) imóveis urbanos no Município;

5. Imposto Regressivo sobre a Propriedade Territorial Urbana: aplicável sobre os

lotes cuja ocupação seja direcionada para atividades de interesse da

coletividade;

67

6. Parcelamento e Edificação Compulsórios: previsto no Art. 182, § 4º, da

Constituição Federal, sucede a aplicação do imposto territorial e/ou predial

progressivo, culminando com a desapropriação mediante pagamento em títulos

da dívida pública;

7. Transferência do Potencial Construtivo: permite a transferência do potencial de

construção de um imóvel tombado para outro terreno, nos termos da legislação

em vigor;

8. Contribuição de Melhoria: previsto no art. 145, III, da Constituição Federal e no

art. 81 do Código Tributário Nacional, pode ser aplicado aos imóveis que

obtiveram valorização mediante a implantação de infra-estrutura pelo Poder

Público;

9. Relatório de Impacto de Vizinhança: a ser definido por Lei Municipal, aplicável

sempre que houver interesse na implantação de empreendimentos que causem

impactos ambientais ou possam alterar significativamente os padrões

urbanísticos de sua área de influência;

2.1.3.2.5 – Instrumentos de Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano

Para fins de implementação de um processo de gestão democrático e

participativo que auxilie na tomada de decisões relativas à formulação, execução e

acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento, o PDDU define

que o processo de gestão urbana será desenvolvido pelo Poder Executivo, pela

Câmara Municipal e pela sociedade civil organizada através dos seguintes conselhos:

I. Conselho Municipal de Política Urbana (COMPUR);

II. Conselho Local de Assuntos Urbanos (CONAU);

III. Conselho Municipal de Habitação;

IV. Conselho Municipal do Patrimônio Cultural.

O Conselho Municipal de Habitação e o Conselho Municipal de Patrimônio

Cultural têm caráter de assessoramento ao COMPUR adequando-se às diretrizes

propostas em lei.

68

O COMPUR é o órgão colegiado superior de monitoramento das políticas de

desenvolvimento urbano do Município.

Para implementação das ações e seus desdobramentos deverão ser criados

o Fundo Municipal de urbanificação e o Fundo Municipal de Conservação Ambiental.

A centralidade no plano diretor como instrumento básico da política de

desenvolvimento e expansão urbana e de gestão da cidade permanece reforçada com

o Estatuto da Cidade, que a ele articula uma série de outros instrumentos, ampliando

suas possibilidades de êxito.

2.2 – PLANO ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA

O planejamento urbano como uma das esferas da vida moderna reflete

complexas mutações da vida sócio-cultural e econômica. Assim, intenções

administrativas e intervenções urbanas correspondem a múltiplas e dinâmicas

determinações, expressando racionalizações do espaço e da vida social motivadas por

uma multiplicidade de interesses, igualmente complexos.

Após um período de total desvalorização do planejamento na década de

1980, ressurge o reconhecimento da relevância do poder público no controle do

desenvolvimento urbano. São vários os modelos de planejamento urbano que

reivindicam o lugar antes ocupado pelo Plano Diretor. Entre eles, o Planejamento

Estratégico se destaca como um dos mais difundidos.

Nas últimas décadas, novas formas de planejamento urbano estabeleceram

novos modelos e referências urbanísticas. O caráter estratégico é assumido por grande

parte desses projetos possibilitando atuarem na recomposição do tecido urbano e o

estabelecimento de novas formas de articulação entre setores público e privado.

Apresentaremos a seguir uma descrição do Plano Estratégico de Juiz de Fora.

2.2.1 – Antecedentes

No ano de 1996, em Juiz de Fora, foi eleito pela segunda vez não

consecutiva o Prefeito Tarcísio Delgado pelo Partido do Movimento Democrático

Brasileiro – PMDB. Conhecido por seus discursos e práticas que enfatizava

69

principalmente a questão social, proclamava como prioridade uma cidade melhor, com

qualidade de vida e justiça social. Na década de 1980 quando foi prefeito pela primeira

vez desenvolveu várias iniciativas democráticas, criando inclusive o Conselho

Comunitário Municipal visando a participação da população através de sua

representação nas tomadas de decisões.

No segundo mandato que se iniciou em janeiro de 1997, mantinha o discurso

da participação democrática, inclusive uma das primeiras iniciativas nessa gestão que

iniciava foi a implantação do Orçamento Participativo de Juiz de Fora na época

coordenado pela Secretaria de Governo. O Orçamento Participativo é o principal

instrumento de participação popular, ampliando o controle social sobre os recursos e as

políticas municipais. É uma nova forma de co-responsabilidade na gestão. Representa

uma revitalização do setor público, aumentando os espaços decisórios e as

possibilidades democráticas, confirmando o compromisso com a inversão de

prioridades: a população decide de forma direta a aplicação de recursos em obras que

serão executadas pela administração municipal.

Esta era a realidade do governo local da cidade de Juiz de Fora no ano de

1997. Uma visão baseada nos avanços democráticos que marcaram a história do

país na década de 1980. Mas, o esforço de incorporação da participação popular no

processo de tomada de decisão do governo não impediu que, ao mesmo tempo, se

desenvolvessem estratégias competitivas com intuito de levar Juiz de Fora em uma

melhor posição local, com referência regional, nacional ou internacional.

Paralelamente a este debate no sentido de desenvolver uma

administração democrática com princípios fundados na participação cidadã, o

Secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico – SMDE, João Carlos Vitor

Garcia se preparava para introduzir uma nova forma de planejar a cidade, ou seja, o

Planejamento Estratégico.

Este Secretário, quando retornou para Juiz de Fora, em 1997, a convite do

então prefeito Tarcísio Delgado estava ligado à Secretaria de Planejamento do governo

de São Paulo, além de sempre ter tido envolvimento com esta questão do

planejamento, inclusive no CNPq, onde foi superintendente de planejamento. Conforme

70

entrevista com o ex-diretor técnico do Plano Estratégico de Juiz de Fora – PlanoJF,

Francisco José Gomes, O João Vitor conhecia o processo de Planejamento Estratégico, não só pela realização do Plano da cidade do Rio de Janeiro, mas todo o processo de planejamento estratégico urbano, a experiência de Barcelona.12

Segundo Francisco Gomes, ele e o Secretário de Desenvolvimento

Econômico discutiram que ações e estratégias deveriam ser adotadas pela SMDE, que

era o órgão da administração direta responsável por traçar as diretrizes do

desenvolvimento econômico de Juiz de Fora.

Conforme o entrevistado, era necessário levar em conta nossa realidade

histórica concreta: uma cidade que era um pólo de desenvolvimento industrial no início

do século XX entra em processo de estagnação econômica em meados do século, mas

diversifica sua economia entre indústria, comércio e serviços e consegue um patamar,

já a partir dos anos 60/70, de bons indicadores sociais e econômicos, quando

comparado à nossa região da Zona da Mata e entorno. Tem-se, assim, uma situação parecida um pouco com a idéia da ilha de prosperidade, pois nosso entorno é econômica e socialmente muito defasado em relação à nossa realidade. Agrega-se a isto a vinda da Mercedes, em 1996, com a possibilidade de funcionar como um atrativo para migrantes, por um lado, bem como abrindo possibilidades de atratividade de novos empregos e serviços.13

Ainda sob a ótica do Ex-Diretor Técnico do PlanoJF, em 1997, Juiz de Fora

era uma cidade razoavelmente equilibrada, com projeção nacional em áreas

específicas, pólo de uma região em um raio de 100 a 150 km, porém sem uma

identidade estabelecida, imersa em uma região com indicadores sociais e econômicos

inferiores à nossa realidade, e com possibilidades de passar por uma ligeira retomada

econômica. Adicionalmente, uma visão da cidade mostrava que, embora em uma situação ´confortável´, não existia uma cultura de integração aos novos serviços, novas demandas, novas tecnologias, imprescindíveis à sobrevivência nesta nova economia.14

12 Entrevista com Ex-Diretor Técnico do PlanoJF – Francisco José Gomes, realizada em 28 de agosto de 2005. 13 Idem, ibidem 14 Idem,Ibidem

71

Em entrevista com o ex-secretário de Desenvolvimento Econômico, ele

afirma que Plano Estratégico de Juiz de Fora nasceu da necessidade de organizar a

cidade no momento que tem um grande empreendimento de implantação de um pólo

automotivo, em função da implantação da Mercedes Benz.

Este era o motivo principal do convite feito pelo prefeito para eu acompanhar a implantação desta grande empresa. E percebi que a cidade não havia se preparado com seriedade para receber este empreendimento. Não sabia que efeitos de atração, de fluxos migratórios, preparação de mão-de-obra, impacto econômico.15

No documento final do PlanoJF, na parte que apresenta o “Contexto Atual”

da cidade mostra que Juiz de Fora possui “características específicas que lhe conferem

vantagens competitivas relevantes” e afirma:

Este é o momento singular para Juiz de Fora. A cidade precisa planejar seu futuro e estabelecer horizontes desejados e alcançáveis. Definir metas, objetivos e formas de alcançá-los, estabelecendo um processo de desenvolvimento organizado, assegurando e melhorando seus indicadores sociais. Desenvolver-se de forma integrada com seu entorno, evitando fortes desequilíbrios regionais e polarizações indesejadas. (PlanoJF, 2000: 17)

Esta situação descrita de forma sucinta foi o elemento motivador para levar o

Prefeito Tarcísio Delgado para conhecer detalhadamente a experiência de Barcelona e

analisar a viabilidade de sua reprodução no município de Juiz de Fora.

2.2.2 – Juiz de Fora e o CIDEU

O Centro Iberoamericano de Desenvolvimento Estratégico Urbano – CIDEU

se constituiu em Barcelona em 1993 para compartilhar em rede os benefícios derivados

do seguimento de Planejamento Estratégico Urbano – PEU, entre eles destacamos: a

continuidade no tempo de projetos estratégicos; uma maior participação dos agentes

sociais econômicos, a oportunidade de compartilhar e gerir o conhecimento comum em

15 Entrevista em 20/01/2006 com Dr. João Carlos Vitor Garcia – ex-secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico – SMDE, que após a Reforma Administrativa transformou-se Secretaria de Planejamento e Gestão Estratégica – SPGE.

72

relação ao PEU e a melhora da posição competitiva que é própria dos sistemas

organizados em rede.

O programa tem como objetivo: i) Impulsionar o desenvolvimento econômico

e social das cidades ibero-americanas através do planejamento estratégico urbano. ii)

Promover a reflexão em torno das estratégias urbanas e facilitar sua circulação. iii)

Estruturar uma rede de cidades para melhorar o posicionamento estratégico das

mesmas e promover a mudança cultural para a incorporação de tecnologias digitais no

entorno do PEU.

As cidades que compõem o têm cada uma suas próprias estratégias, mas

compartilham três desafios estratégicos, que o são também para seus respectivos

governos, e que são temas de fundo para a cooperação ibero-americana.

A metodologia do Plano Estratégico sob a ótica catalã é adotada por outras

administrações municipais de vários países que integram o CIDEU, uma associação

entre cidades sediada em Barcelona que tem por objetivo impulsionar as cidades-

membro à realização de planos estratégicos urbanos, como instrumento de

ordenamento futuro das cidades.

Visando conhecer o processo de planejamento estratégico urbano, viajaram

para a cidade de Barcelona, Espanha, o prefeito e secretários municipais para participar

do seminário As cidades Latino-americanas e do Caribe no Novo Século. Organizado

pelo Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano – CIDEU, o seminário

possibilitou a discussão sobre o futuro das cidades, despertando nos presentes locais a

idéia de elaboração do Plano Estratégico de Juiz de Fora. Eu vi que não podia ficar sentado na cadeira do prefeito olhando para o tempo. Que eu fiz? Fui a Barcelona em março participei do encontro do CIDEU. Procurei o consultor Manoel de Forn, ele tinha sido consultor de Barcelona para o Plano Estratégico. Conversei com ele, expus para ele a necessidade de fazer um plano aqui, mas que tinha dificuldades material e financeira. Com ele elaboramos a idéia de organizar o consórcio mantenedor do Plano. Chegamos aqui trabalhamos nisso com empresas. As empresas aderiram, não todas, talvez umas vinte. [...] Fizemos o consórcio mantenedor e que na verdade financiou o Plano Estratégico. A prefeitura não gastou um tostão, a não ser os seus servidores que trabalharam no projeto. Tudo pago pelo consórcio mantenedor. Então, começamos trabalhar no Plano Estratégico.16

16 Entrevista em 27/01/2006 com o ex-prefeito Tarcísio Delgado.

73

Seguindo as diretrizes do modelo catalão, Juiz de Fora se tornou, então,

cidade-membro dentre as várias que possuem uma assessoria técnica do CIDEU que,

através de visitas de técnicos à cidade e realização de seminários de capacitação, vai

qualificando a municipalidade desta na adoção do Plano Estratégico em sua

administração local. O caso mais interessante foi que nós voltamos de Barcelona no mesmo avião com Manoel de Forn que estava indo para o Rio de Janeiro. E nós conversamos 8 horas seguidas. O mais importante que o Manoel falou e que gravou na cabeça do prefeito Tarcísio Delgado que era preciso entender que Juiz de Fora precisava entrar no mapa.17

O CIDEU também cria uma plataforma de comunicações, com fóruns de

debates e intercâmbios das experiências de planificação estratégica urbana; uma base

de dados sobre oferta e demanda de know-how; promoção do mercado de projetos

urbanos e acordos de cooperação com a Agência Espanhola de Cooperação

Internacional – AECI e com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.

A administração do prefeito Tarcísio Delgado da prefeitura de Juiz de Fora se

sentiu atraída pela experiência aparentemente bem sucedia de reestruturação urbana e

econômica da cidade de Barcelona. Para a cidade de Barcelona, o fato de ter sediado

as Olimpíadas e o marketing urbano gerado pelo evento permitiram atrair muitos

investimentos e empreendimentos que impulsionaram grandes transformações na

dinâmica produtiva e infra-estrutura urbana daquela cidade.

O primeiro passo concreto nesta direção ocorreu com a realização, em abril

de 1997, do seminário “A cidade como sujeito do desenvolvimento: a necessidade de

uma visão de longo prazo”, em Juiz de Fora, do qual participaram cerca de 380

pessoas, em sua maioria expressivas lideranças da cidade, englobando agentes

econômicos, atores sociais diversos e formadores de opinião. Este seminário iniciou a

sensibilização da sociedade e constituiu o marco inicial de mobilização e discussão

pública em torno do processo de planejamento estratégico urbano na cidade. Estiverem

presentes Manuel de Forn e o seu assessor Jaume Rivera, de Barcelona; Rodrigo

Lopes e Ricardo Rebouças, que participaram do Plano Estratégico do Rio de Janeiro.

Eles participaram representando as respectivas empresas, que foram a GFE Associats

17 Entrevista em 20/01/2006 com Dr. João Carlos Vitor Garcia – ex-secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico – SMDE.

74

Ltda, do Manuel de Forn, a Dragagem Fluvial Ltda, do Rodrigo Lopes e a Prospectiva

Consultoria e Planejamento Ltda, do Ricardo Rebouças.

As propostas de intervenções dos Planos Estratégicos de Barcelona para

torná-la uma cidade funcional sob o ponto de vista da competitividade, introduzem a

lógica mercadológica e que inspiraram os técnicos e autoridades responsáveis da

Prefeitura da cidade do Juiz de Fora na elaboração do Plano Estratégico da cidade de

Juiz de Fora. A partir de 1997, no governo do prefeito Tarcísio Delgado, a

administração municipal passa a incorporar a ideologia do Plano Estratégico de

Cidades sob a ótica catalã.

2.2.3 – Processo de Elaboração

O processo de elaboração do Plano Estratégico da cidade de Juiz de Fora se

iniciou em maio de 1997 com a criação do Comitê Executivo – órgão técnico,

responsável pelo processo de elaboração do Plano, tendo a responsabilidade de

operacionalizar as ações necessárias à sua implementação e coordenar os trabalhos

técnicos e administrativos das pessoas e grupos envolvidos.

Em agosto de 1997 foi assinado o contrato de constituição do Consórcio

Mantenedor com a função de mobilizar, divulgar e organizar a participação do setor

empresarial no esforço de sustentação institucional e financeira do PlanoJF. As

atividades de coordenação, implementação e promoção do Consórcio foram

desempenhadas pelo Centro Industrial, a Associação Comercial, a Câmara de

Dirigentes Lojistas, a Associação das Micro e Pequenas Empresas de Juiz de Fora e a

Agência de Desenvolvimento de Juiz de Fora e Região. Esta parceria entre os setores

público e privado expressa na constituição do Consórcio, que garantiu suporte

financeiro à realização do PlanoJF e possibilitou a contratação de consultoria

especializada. A empresa contratada foi a GFE Associats Ltda presidida por Manuel de

Forn da cidade de Barcelona.

A partir de reuniões entre o Comitê Executivo e os promotores do Consórcio

Mantenedor foi identificado o grupo de pessoas que constituiriam o Conselho Diretor e

o Conselho da Cidade. O Conselho Diretor foi composto por 31 membros representados

75

“por cidadãos com liderança e conhecimento, poder decisório sobre as ações de

impacto na cidade”, sendo instalado em março de 1998.

O Conselho da Cidade, “órgão máximo de participação institucional e cidadã,

constituído por representantes dos mais diversos segmentos sociais, com a

responsabilidade de homologar e aprovar as diretrizes do Plano” foi instalado em

agosto de 1998. Composto por 202 membros representativos da comunidade. Este

conselho era o responsável para homologar o PlanoJF em todos os seus níveis –

Diagnóstico, Objetivos e Estratégias.

2.2.4 – Metodologia

A metodologia aplicada em Juiz de Fora foi traçada por consultores catalães,

portanto, seguiu-se a mesma orientação, por exemplo, do planejamento Estratégico da

cidade de Barcelona e Rio de Janeiro.

Os trabalhos do Plano JF se estruturaram em quatro fases de elaboração –

Organização da cooperação dos atores público e privado e das estruturas permanentes

do plano, Diagnóstico, Análise de Propostas e Redação do Plano, e Implementação do

Plano Estratégico. Primeiramente, foi feito um “Pré-diagnóstico”, constituído de estudo

de fontes documentais, entrevistas com personalidades da cidade e aplicação de

questionários qualitativos estruturados para apurar a percepção de problemas e

alternativas para a cidade.

A fase posterior de elaboração do Plano Estratégico consistiu na definição de

“Temas Críticos”, baseado em um processo que foi desenvolvido de forma interativa,

com estudo de fontes documentais, realização de entrevistas com cidadãos, aplicação

de questionário de avaliação da cidade e trabalho com grupos.

Para aprofundar esses “Temas Críticos”, em agosto de 1998, foram

instalados os grupos de diagnósticos - nas áreas de Atividades Econômicas, Qualidade

do Espaço Urbano, Desenvolvimento e Coesão Social e Identidade e Cidadania –

envolvendo cerca de 95 cidadãos, de vários segmentos sociais, que se reuniram no

período de 17.08 a 17.09.98.

76

A etapa seguinte foi a formação dos Grupos de Propostas, realizada nos

meses de abril, maio e junho de 1998. Foram criadas cinco Linhas Estratégicas já

anteriormente definidas e distribuídas da seguinte forma: Cidade Educadora, Cidade

Competitiva, Cidade com Espaço Urbano Atrativo, Cidade Solidária e Cidade Eficiente,

que contou com a participação direta de 176 pessoas, além de ampla mobilização da

comunidade através da distribuição de fichas para apresentação de propostas e do

Sistema 0800. No total foram apresentados 334 projetos, sendo 271 através de fichas

de propostas e 63 através do 0800, que redundaram em 93 projetos priorizados e que

integram a versão final do PlanoJF 18.

A fase posterior ao Grupo de Propostas foi a formação dos Grupos de

Impulsão, ocorrida em março de 2000 e que se encontrou em desenvolvimento, com

vários projetos até o ano de 2004.

A metodologia aplicada nos trabalhos desses grupos resultou na análise do

ambiente interno, com pontos fortes, fracos e tendências, além de uma visão do

entorno, com ameaças, oportunidades e tendências, que foram aprovadas em reunião

plenária de todos os grupos, em 24.09.98. Ao final dessa fase foi possível definir o

Objetivo Central do Plano, ou seja, o modelo de cidade desejado e factível e as Linhas

Estratégicas a serem adotadas para seu alcance.

2.2.5 – Estrutura do PlanoJF 19

A partir dos limites concretos elaborados pelo processo de diagnóstico da

cidade, bem como das propostas aprovadas e priorizadas pelos grupos de propostas

sintetizou-se o Objetivo Central do PlanoJF, que procura explicitar um modelo desejado,

possível e consensual de desenvolvimento para Juiz de Fora : Elevar Juiz de Fora a novos padrões de referência em serviços de educação e saúde, cultura, equilíbrio social e qualidade de vida, consolidando seu papel integrador do entorno. Desenvolver uma cidade com equilíbrio do espaço urbano, respeitosa da coisa pública

18 Diagnóstico do Plano Estratégico de Juiz de Fora, Consórcio Mantenedor, Juiz de Fora, março de 1999 19 Plano Estratégico da Cidade de Juiz de Fora, Relatório Final, Consórcio Mantenedor, Juiz de Fora, Brasil, março de 2000.

77

e do meio ambiente, pólo econômico e logístico da Região Sudeste-Sul, orientada para os novos campos do conhecimento e da tecnologia.(PlanoJF p.28, 2000)

Além do Objetivo Central, o PlanoJF dispõe do seu conteúdo três

Estratégias: Juiz de Fora, Cidade de Oportunidades, composta de 02 objetivos, 09

ações e 34 projetos; Juiz de Fora, Cidade Pólo Regional, com 02 objetivos, 05 ações e

17 projetos e Juiz de Fora, Cidade de Qualidade, com 04 objetivos, 12 ações e 42

projetos, perfazendo um total de 93 projetos. Essas Estratégias apresentam os

conteúdos como assinalados a seguir:

Estratégia Juiz de Fora, cidade de oportunidades:

Desenvolver atividades produtivas diversificadas, reforçando a indústria do conhecimento e agronegócios, potencializando oportunidades de desenvolvimento econômico e profissional, através da expansão do acesso à educação básica, formação e requalificação profissionais, empregabilidade e inserção social. (PlanoJF p.30, 2000)

A idéia central da estratégia "Juiz de Fora, Cidade de Oportunidades" é

promover a prosperidade econômica, com benefícios diretos para toda a população da

cidade, em oposição a um mero crescimento econômico. Esta estratégia, por um lado,

prioriza ações diretas sobre as atividades produtivas, com ênfase nos campos do

conhecimento e da tecnologia, especialmente as oportunidades nas áreas de serviços

de telecomunicações, informática e incubação de empreendimentos de alta densidade

tecnológica, sem descuidar dos aspectos relacionados à instalação de novas infra-

estruturas e apoio às atividades industriais, agronegócios, comércio e serviços. Por

outro, privilegia as oportunidades de desenvolvimento econômico e profissional, através

do apoio aos pequenos empreendedores, à capacitação e qualificação profissionais dos

trabalhadores.

As ações que contemplam essa estratégia são:

1. Apoiar a implantação de indústrias intensivas em conhecimento

2. Desenvolver a infra-estrutura para a atividade industrial

3. Fomentar o agronegócio

78

4. Ampliar a oferta de equipamentos e serviços de apoio à atividade

empresarial

5. Estimular a implantação de programas de qualidade

6. Apoiar os pequenos empreendedores

7. Facilitar o acesso ao ensino fundamental de qualidade

8. Ampliar as oportunidades de formação profissional

9. Favorecer a empregabilidade e a inserção social.

Estratégia Juiz de Fora, cidade pólo da Zona da Mata:

Consolidar Juiz de Fora como cidade Pólo Regional, melhorando sua acessibilidade, ampliando suas atividades de comércio e serviços e buscando excelência nas áreas de saúde e educação. (PlanoJF p.46, 2000)

A filosofia da estratégia "Juiz de Fora, Cidade Pólo Regional" é destacar o

papel desempenhado pela cidade como pólo de seu entorno, com destaque para uma

ação integradora da Região da Mata, formando assim um bloco que possa assumir um

papel de destaque no cenário nacional. Esta estratégia é composta por projetos que

potencializam a atratividade exercida por Juiz de Fora fortalecendo suas atividades e

consolidando-a como pólo regional, em especial nas áreas de educação, saúde e

logística. Portanto, compõem esta estratégia projetos que transformam e requalificam

as acessibilidades da cidade, que criam organizações de atuação regional e que

promovem a oferta de serviços avançados de saúde e educação.

As ações dessa estratégia são as seguintes:

1. Requalificar e revitalizar o centro da cidade

2. Promover obras para melhorar os acessos à cidade

3. Desenvolver iniciativas de abrangência regional

4. Ampliar a oferta de cursos universitários

5. Elevar a qualidade sos serviços de saúde.

Estratégia Juiz de Fora, cidade de qualidade:

Avançar nos indicadores sociais, melhorando os serviços públicos e requalificando o espaço urbano. .(PlanoJF p.56, 2000).

79

Esta estratégia procura relacionar os projetos que terão um impacto no dia-a-

dia do juizforano. São projetos que requalificam a estrutura urbana da cidade,

melhoram sua mobilidade interna, buscam integrá-la aos seus recursos naturais,

consolidam-na como espaço de excelência em gestão pública, além de reforçar sua

estrutura de segurança pública e ampliar a oferta de saúde às áreas desassistidas.

Observa-se, portanto, que o Objetivo Central as Linhas Estratégicas do

PlanoJF se agrupam em áreas de atuação pública: reprodução social; ordenamento

territorial (infraestrutura e renovação urbana); e planejamento econômico. Este último

no sentido de: desenvolver as potencialidades de Juiz de Fora, reforçando sua posição na rede de cidades competitivas no país e no exterior, modernizando a infraestrutura de apoio à atividade econômica e os processos produtivos e gerenciais... (Diagnóstico do Plano JF p. 22, 1999).

A versão final do plano estratégico foi homologada pelo Conselho da Cidade,

e apresentada para conhecimento de todos os cidadãos e agentes internos e externos

ao município. O plano funcionou como um eixo de referência para as ações a serem

desenvolvidas, como indicador de um futuro plausível, realista e exeqüível. A forma de

divulgação levou em conta os distintos públicos, o que permite desde a utilização de

folhetos, páginas WEB, CDs etc. até a apresentação e discussão com agentes de maior

poder de transformação do território.

As ações que contemplam esta estratégia são:

1. Ampliar a estrutura viária da cidade

2. Aumentar a mobilidade e a qualidade do transporte coletivo

3. Municipalizar a gestão ambiental

4. Recuperar o meio natural

5. Desenvolver a educação ambiental para públicos diferenciados

6. Modernizar a administração municipal

7. Reforçar a capacidade de regulamentação e fiscalização.

Entendemos que o Plano Estratégico da cidade de Juiz de Fora representa a

elaboração de um plano de ações, mediante um processo participativo, onde são

questionados e analisados todos os aspectos sociais, espaciais e ambientais do

município, com o objetivo de priorizar os projetos que levem à sustentabilidade do

80

território e aos anseios de qualidade de vida da população. Assume grande ênfase,

portanto, a atração de investimentos para a cidade, que a dotem de uma infra-estrutura

urbana - em ramos como transporte e telecomunicações - capaz de torná-la um centro

de serviços avançados da região.

A apresentação dos dois instrumentos de planejamento apresentados nos

permitirá fazer uma comparação dos dois modelos, que abordaremos no próximo

capítulo.

81

Capítulo III – ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE PLANO DIRETOR E O PLANO ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA

Este capítulo objetiva comparar os dois modelos de planejamento visando

entender explicar as razões da simultaneidade de dois padrões de planejamento de

planejamento apresentados pela literatura como contraditórios. A nossa principal

questão é refletir se comprova se tal simultaneidade se acomoda pelo fato do Plano

Diretor trata da política social para a organização do territorial, enquanto que o Plano

Estratégico, por sua vez, da política econômica. Se tal for o caso, identificar as

possíveis contradições entre estes dois planos quanto aos princípios, objetivos,

programas e políticas e, sobretudo, quanto aos efeitos esperados.

Alguns aspectos nos parecem fundamentais para fazer uma comparação nos

documentos das duas experiências aqui apresentadas: i) o processo de elaboração; ii)

objetivos e ações de um de outro; no esforço de identificar se a concepção dos dois

planos, isto é, se são complementares ou contraditórios, buscando entender o processo

da simultaneidade e importância de se pensar dois planos como um padrão de

planejamento, e refletir se há dissociação do planejamento social do planejamento

econômico.

O primeiro aspecto acerca do processo de elaboração, o que nos chama a

atenção foi a iniciativa da prefeitura de Juiz de Fora pensar em dois modelos de

planejamento para a cidade simultaneamente, porém separadamente, isto é, enquanto

o PDDU/JF era elaborado por profissionais do Instituto de Pesquisa e Planejamento –

IPPLAN que era o órgão potencial do planejamento da prefeitura, o Plano Estratégico

de Juiz de Fora – PlanoJF começa a ser pensado na Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Econômico – SMDE, sendo construído por outra equipe diferente da

equipe do PDDU/JF.

Embora tenha sido um longo processo, passando por três administrações até

sua aprovação, o PDDU/JF nasceu dentro da secretaria de planejamento e o seu

resultado é fruto da sua obrigatoriedade aos municípios com mais de 20 mil habitantes

pela Constituição Federal de 1988 que ao incorporar pela primeira vez um capítulo

específico sobre política urbana (capítulo II, título VII), estabeleceu como competência

82

do poder público municipal a responsabilidade pela execução da política de

desenvolvimento urbano, podendo contar, para tanto, com a cooperação das

associações representativas no desenvolvimento de ações de promoção do

planejamento municipal.

Já o Plano Estratégico – PlanoJF nasceu dentro da secretaria de

desenvolvimento econômico, reforçando seu caráter de planejamento econômico.

Ressalte-se que foi assinado o contrato de constituição do Consórcio Mantenedor com

a função de mobilizar, divulgar e organizar a participação do setor empresarial no

esforço de sustentação institucional e financeira do PlanoJF.

Quando perguntamos ao ex-secretário sua visão sobre as duas equipes

separadas em secretarias distintas na elaboração dos planos em questão, este

respondeu: Acho que a gente poderia ter tido mais avanços se as equipes trabalhassem em harmonia, mas não houve isso. Trabalhamos muito porque tivemos enfrentamento com o antigo IPPLAN que entendia o plano estratégico como concorrente do plano diretor. Tivemos um trabalho de explicar porque que não era concorrente, e as diferenças que existiam. (...) Buscamos uma certa sintonia com o Plano Diretor. Nós buscamos o elemento chave do processo do plano diretor que tinha sido feito pelo governo anterior.20

O que parece mais relevante, em termos de uma análise comparativa entre

as duas expressões de planejamento das quais tratamos, não resulta do conteúdo das

propostas que cada uma possa abranger, mas encontra-se nos pressupostos, nas

premissas, nas noções a priori encontradas subjacentes a cada uma delas.

Assim, dada a diversidade de premissas de que se parte em um e em outro

caso, propostas de conteúdo idêntico assumirão diversa natureza e diversos

desdobramentos. Desta forma, o fator decisivo não será a eventual congruência ou

contradição entre os objetivos e as ações preconizadas em cada um deles.

Tal ponto é importante uma vez que, em Juiz de Fora é bom lembrar que

ambas experiências adotam o princípio da participação democrática de todos os

20 Entrevista em 20/01/2006 com Dr. João Carlos Vitor Garcia – ex-secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico – SMDE, que após a Reforma Administrativa transformou-se Secretaria de Planejamento e Gestão Estratégica – SPGE.

83

segmentos sociais no planejamento, isto é, afirmam uma metodologia de "planejamento

participativo". No entanto, no caso do planejamento urbano, esta participação reafirma a

legitimidade do Estado como titular da incumbência do planejamento público, nos

marcos de uma determinada divisão de poderes e atribuições que a sociedade realiza,

isto é, pressupõe um Estado atuando como coordenador de todas as forças sociais,

tendo em vista objetivos ligados ao bem estar coletivo.

Conforme informações dos profissionais que trabalharam no PDDU/JF, a

participação da população foi prevista em todas as dimensões da elaboração do

mesmo, ou seja, desde a formulação do Plano Diretor até sua aprovação na Câmara

dos Vereadores. Foram realizadas várias formas de participação, através de

audiências, consultas públicas, entre outros. A participação da comunidade se deu a partir de reuniões específicas com cada um dos sete setores em que foi subdividida a cidade. Nas reuniões apresentava-se um pré-diagnóstico do setor e após discussão do mesmo, abria-se espaço para apresentação de propostas, projetos e carências. Não houve nenhuma censura e as sugestões ou foram incorporadas ao PDDU/JF ou foram compiladas em documento específico e encaminhadas aos diversos setores da prefeitura, para providências cabíveis. Todas as sugestões estão publicadas no documento proposta do Plano Diretor de 1996, anexos. Vol III21

Partindo, então para um olhar crítico do Plano Estratégico elaborado para a

cidade de Juiz de Fora este apresenta que a composição do Conselho Diretor, órgão

responsável pelas decisões de elaboração do Plano, foi constituído por cidadãos com

liderança e conhecimento da realidade local, além de poder decisório sobre ações de

impacto na cidade e com a responsabilidade de orientar e acompanhar as decisões da

equipe executiva (PlanoJF, p. 22, 2000). Porém, em consulta ao PlanoJF na parte que cita

os participantes percebemos a adoção de critérios predominantemente econômicos na

escolha dos seus membros, já que os segmentos empresariais estão bastante

representados no Conselho Diretor, integrado por 31 membros. Não havia nenhuma

pessoa indicada pelas associações comunitárias ou entidades sindicais de

trabalhadores. Em entrevista com o ex-Diretor Técnico do PlanoJF ele nos forneceu a

seguinte explicação justificando a composição do conselho.

21 Entrevista em 18/01/2006 com Ricardo Bastos – Engenheiro ex-membro da equipe de elaboração do PDDU de 1996.

84

O processo de elaboração de um plano estratégico deve buscar o comprometimento dos principais atores urbanos, aqueles que possuem capacidade para transformar a cidade. Assim, deve-se buscar sua colaboração na elaboração da estratégia comum e, principalmente, seu compromisso para aplicá-la, pois independente da existência de um plano estratégico, eles tomarão suas decisões. O que se busca, no Conselho Diretor, é tentar garantir que estas decisões ajudarão a convergência da cidade para um modelo desejado. E o importante, vale assinalar, é que este modelo, sim, foi construído nos grupos de diagnóstico e projeto, com participação popular, a partir das percepções e necessidades da população envolvida, contemplando um amplo espectro de cidadãos. Você pergunta a razão da não participação dos representantes comunitários e sindicais no Conselho. Posso responder que não devemos misturar meios com objetivos. A simples presença de representantes populares no Conselho não adiciona nenhuma garantia que as estratégias serão mais democráticas ou proporcionarão melhor desenvolvimento humano.22

A participação, portanto, está associada à produção do consenso e à noção

de pacto social, ambos necessários ao projeto de desenvolvimento econômico

pretendido para a cidade. No modelo de planejamento estratégico, é necessário haver

um consenso dos diferentes atores envolvidos em torno do plano. Para obtenção deste

consenso, de acordo com autores que defendem as concepções de cidade presentes

nestes planos, deve-se buscar integrar o maior número possível de atores sociais.

A construção de um consenso político em busca de um “projeto de cidade”

que derive numa cultura cívica e patriotismo de cidade é para Borja e Castells (2004), o

principal objetivo. A convergência entre os interesses destes atores deve-se a uma

busca de inserção competitiva nos espaços econômicos globais.

Qual o critério de escolha dos 202 membros do Conselho da Cidade? Quem

os escolheu? Trata-se de questões para as quais não se encontra adequado

esclarecimento nos documentos editados pelo Plano Estratégico, afirmando-se apenas

que se tratam de "cidadãos representativos da comunidade” (PlanoJF, 2000:22)

Em análise do PlanoJF na parte que contempla os participantes do Conselho

da Cidade, verificamos que os segmentos populares encontravam-se em desvantagem

numérica entre os representantes institucionais. Este conselho restringiu-se a

homologar o PlanoJF em todos os seus níveis – Diagnóstico, Objetivos e Estratégias.

22 Entrevista em 30/01/2006 com Francisco Gomes – Ex-Diretor Técnico do PlanoJF

85

A título de complementar a análise do processo de elaboração e

implementação do PlanoJF, reportamos a dois estudos que foram realizados pela

autora, 23 durante o período de março a junho de 2001 e durante os meses de maio e

junho de 200224. O primeiro trabalho buscou avaliar a percepção do PlanoJF pelas

lideranças comunitárias da cidade. O procedimento metodológico adotado consistiu na

elaboração de um questionário aberto - contemplando aspectos de interesse para o

trabalho, tais como conhecimento do PlanoJF, responsabilidade por sua elaboração,

conteúdo do mesmo, envolvimento direto com sua elaboração e expectativas em

relação aos seus resultados - aplicado às lideranças comunitárias, representadas pelas

diretorias das Sociedades Pró-Melhoramentos dos Bairros – SPMs. Estas entidades,

pelo menos em tese, funcionam como instâncias locais de organização e

representatividade da população, com responsabilidades de negociação perante o

poder público e outros agentes locais em defesa dos interesses das comunidades que

representam.

Para se comentar o resultado obtido, foi necessário partir de uma base

conceitual preliminar, subjacente ao processo de elaboração do planejamento

estratégico: trata-se de seu plano de comunicação e a metodologia necessária à sua

implementação. Sabe-se que a comunicação da estratégia de uma cidade é elemento

básico para que as entidades e empresas com capacidade de intervenção no território

adotem como seus os objetivos do Plano e a população se incorpore ao mesmo

vislumbrando-o como um projeto realista de futuro (Borja e Castells, 1998). O projeto de

comunicação deverá ter como objetivos, durante o processo de planejamento,

conseguir que a população alcance um nível suficiente de conhecimento e

compreensão dos objetivos do plano e gerar, adicionalmente, entre os agentes

institucionais, econômicos e sociais relevantes, bem como entre as entidades que

participam em sua estrutura, predisposição favorável à participação (Borja e Castells,

1998). Segundo Josep M. Pascual (2002), uma vez realizado o plano, uma das funções 23 OLIVEIRA, Miriam Monteiro. Percepções e expectativas populares em relação ao PlanoJF: a visão das SPMs locais. Trabalho apresentado ao Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de Juiz de Fora, para o Curso de Especialização em Planejamento e Gestão Social, agosto 2001. 24 ______, Questões de Concretude e Intangibilidade na Implementação do PlanoJF, Trabalho apresentado à Fundação João Pinheiro, para o Curdo de Especialização em Gestão Estratégica Pública, Jul. 2002.

86

da comunicação é conseguir o conhecimento, a compreensão e o envolvimento

suficiente do conjunto da população no projeto de futuro e nas linhas estratégicas

propostas para o plano.

Estabelecido este breve referencial teórico verificou-se que o PlanoJF

configurou uma dificuldade de comunicação com a sociedade, de transmitir e envolver

os cidadãos em um processo com forte conteúdo técnico. Os resultados mostraram que

as SPMs tiveram notícia e conhecimento do processo de elaboração do PlanoJF. A

coerência entre as ações de divulgação desencadeadas pela equipe técnica, os meios

de divulgação utilizados, a responsabilidade pela coordenação do PlanoJF e as

respostas encontradas validaram esta informação. Se a conclusão do trabalho mostrou

que as lideranças comunitárias tiveram conhecimento do processo de elaboração do

PlanoJF, mostrou também que seu conteúdo, significado e objetivos ainda

permaneciam bastante inacessíveis à estas mesmas lideranças.

O resultado obtido com o trabalho citado demonstrou que o processo de

divulgação e envolvimento da sociedade, ali representada pelas lideranças

comunitárias, por suas SPMS, não apresentava a eficácia que, conceitualmente,

deveria apresentar. As respostas obtidas mostraram que esta divulgação, na etapa de

impulsão, pelo menos perante as lideranças comunitárias, não possuía a mesma

dimensão que alcançou nas fases anteriores, havendo inclusive, por parte da autora,

encaminhamento dos resultados aos responsáveis pelo PlanoJF, para que os mesmos

pudessem efetuar novo equacionamento e adotar novas estratégias, evitando

desmobilização das entidades envolvidas com o mesmo.

No segundo trabalho a autora buscou verificar até que ponto a

implementação do PlanoJF estava gerando, para a cidade, um instrumento de gestão

urbana que possibilita:

1) Identificar uma estratégia consistente, comum aos principais atores urbanos;

2) Desenvolver a cooperação público – privada para implementação

desta estratégia;

3) Fortalecer a participação cidadã neste processo de “construir a cidade”;

4) Fornecer uma estratégia global, ou integral, para a cidade, comum a

seus principais atores.

87

A análise destas questões foi efetuada a partir de respostas às entrevistas

qualitativas mediante questionários semi-estruturados, aplicadas pela autora,

buscando captar a existência deste sentimento e procurando verificar até que ponto

o PlanoJF está funcionando como uma estratégia consistente, comum aos principais

atores urbanos; se o mesmo tem atuado como um indutor de ações de cooperação

público – privado; até que ponto o mesmo fortalece a participação cidadã no

processo de construção da cidade e, finalmente, se gerou uma estratégia para a

cidade, que é comum a estes atores. Estas entrevistas qualitativas foram aplicadas

a diversos atores envolvidos com o PlanoJF, mais especificamente o seu Conselho

Diretor, os atores locais responsáveis, ou envolvidos, com projetos do PlanoJF, com

e sem grupos de impulsão e aos Gerentes da Prefeitura de Juiz de Fora, dada a

grande importância do envolvimento da administração pública para que o plano

alcance os resultados previstos. As entrevistas realizadas com os integrantes do Conselho Diretor mostraram que o envolvimento com o PlanoJF se encontra aquém do que seria esperado deste órgão, dada sua importância na discussão, condução e acompanhamento da implementação do mesmo. Esta conclusão pode ser verificada em diversas situações, quando, por exemplo, 50% dos entrevistados emitiram opiniões imprecisas ou sem conteúdo sobre os objetivos alcançados pelos PlanoJF, valendo a observação que, nas entrevistas, muitos não sabiam ou não se lembravam deste objetivo. Ou quando convidados a se pronunciar sobre os projetos referenciados como de maior impacto para Juiz de Fora, dez entrevistados (52,5%) deram respostas não coerentes com o PlanoJF, ou seja, aspectos relacionados a projetos que não o integravam. Percentuais de mesma ordem de grandeza, no tocante ao desconhecimento do plano aparecem em perguntas como a coerência dos objetivos e interesses dos atores urbanos com a diretriz de desenvolvimento para a cidade ou na convergência sobre a estratégia comum ( à administração municipal e os atores privados) colocada pelo PlanoJF. Uma análise das respostas do segundo universo de entrevistados, os gerentes da PJF, mostrou resultados de certa forma similares aos conseguidos com os membros do Conselho Diretor, mas revelando maior conhecimento do PlanoJF. O terceiro conjunto de entrevistados apresentou respostas que, de certa forma, guardam alguma semelhança com a situação dos gerentes.(OLIVEIRA. p. 64, 2002).

Nas propostas contidas no Plano, de seus objetivos, suas ações e projetos,

percebe-se a preocupação em desencadear um processo contínuo e duradouro para

atrair capitais ao processo de reconstrução de valores e funções urbanas.

88

Com o lançamento do PlanoJF para a cidade, o que ocorreu em fevereiro de

2000, teve início, de forma oficial, a etapa de impulsão de seus projetos. Nesta fase

inicial foram selecionados pelo Comitê Executivo, e aprovados pelo Conselho Diretor,

os projetos considerados prioritários, com a instalação dos respectivos grupos de

impulsão, processo este que se estendeu até o final do ano de 2000, à medida que

novos fatos impunham a necessidade de se iniciar novos grupos.

Nesta etapa, efetuou-se uma opção por doze25 projetos que foram

inicialmente impulsionados/acompanhados dada a impossibilidade de se partir para a

implementação imediata do Plano como um todo. Esta seleção levou em conta a

priorização buscando concentrar esforços de acordo com um cronograma que evitasse

a dispersão e o excesso desnecessário de trabalho. A capacidade de acompanhamento

do Comitê Executivo determina, basicamente, o número de projetos que devem ser

impulsionados. Os critérios de seleção dos projetos estão relacionados a sua

exeqüibilidade, a capacidade estruturadora, impacto resultante e visibilidade. Segundo

o ex-Diretor Técnico do Plano JF: Estes projetos selecionados inicialmente foram determinados por critérios diferenciados, dos quais podemos citar: solucionar pontos de estrangulamento na infra-estrutura de acessibilidade à cidade – caso, por exemplo, do novo Aeroporto e da recuperação da malha viária; enfrentar o problema da empregabilidade e qualificação – posso citar a capacitação gerencial das PME, do CDNI, do Conex; reforçar o enfoque da sustentabilidade do desenvolvimento, com o gás natural, Parque da Lajinha. Destaco ainda a visibilidade que se buscou para a necessidade de uma inclusão social ampla, com projetos como erradicação do analfabetismo e acessibilidade para todos. E não esquecer que, ao incluir a Reforma Administrativa nestas prioridades, buscou-se estabelecer novas bases do relacionamento do cidadão com o poder publico, bem como instituir procedimentos mais flexíveis, democráticos e eficientes de gestão do território.26

25 Projetos: “Aumento da utilização do gás natural na matriz energética”; Acessibilidade para Todos; Erradicação do analfabetismo; Capacitação Gerencial de Pequenos e Média Empresários; Juiz de Fora Convention & Visitors Bureau” e “Centro de Convenções e Exposições; Malha Rodoviária de Integração e Desenvolvimento da Região; Recuperação e ampliação do Aeroporto de Juiz de Fora ou Construção de novo Aeroporto Regional; Gestão pela Qualidade Total;Interligação da Cidade Alta à Zona Norte através da Interbairros; Implantação do Parque Ecológico da Lajinha; Centro de Desenvolvimento de Negócios Internacionais CDNI; Reestruturação da Administração Municipal. 26 Entrevista em 30/01/2006 com Francisco Gomes – Ex-Diretor Técnico do PlanoJF

89

Analisando o conteúdo das “Estratégias” listadas no PlanoJF com suas

respectivas ações e projetos, verificamos que há uma indução, no sentido de priorizar a

competitividade econômica em vez da distribuição social. Em consulta ao último

relatório de situação (2000 – 2002) dos projetos verificamos que os investimentos se

concentram na linha estratégica “Juiz de Fora, Cidade de Oportunidades”. Os maiores

valores dos recursos foram convertidos para a execução de projetos na área de

Desenvolvimento de Atividades Produtivas e Oportunidades de desenvolvimento

econômico e profissional como pode ser conferido na tabela a seguir:

Investimentos por Objetivo Estratégico

Investimentos por objetivo estratégico

Desenvolvimento de atividades

produtivas

R$ 175.690.000 JF, Cidade de

Oportunidades

Oportunidades de desenvolvimento

econômico e profissional

R$ 75.821.749

56,7%

Infra-estrutura de desenvolvimento

regional

R$ 93.019.150 JF, Cidade Pólo

Regional

Serviços regionais de saúde e

educação

-

20,9%

Qualidade urbana R$ 95.080.400

Meio ambiente R$ 1.630.000

Administração pública R$ 500.000

Serviços públicos R$1.222.000

222,4

JF, Cidade de

Qualidade

Total R$ 442.963.229 100,0

Fonte: Relatório de Situação do PlanoJF – 2000-2002

Vale o exemplo ilustrativo para o caso objetivo estratégico “Serviços

Regionais de Educação e Saúde” talvez seja o que mais se consolidou nos últimos

anos, especialmente após o período de execução do PlanoJF. Só como exemplo, vale

90

citar o caso da expansão da oferta dos cursos de graduação e pós-graduação na

cidade, projeto constante do plano. Registrou-se, no período 2000/2002, significativa

ampliação da oferta de vagas para graduação e pós-graduação na cidade, com

aumento de 36 (trinta e seis) para 45 (quarenta e cinco) cursos de graduação; de 37

(trinta e sete) para 91 (noventa e um) cursos de especialização e de 8 (oito) para 11

(onze) cursos de mestrado. Este aumento esteve, em sua grande totalidade, associado

a empreendimentos particulares que se instalaram ou expandiram suas atividades na

cidade (duas novas universidades e uma faculdade). Os valores investidos, contudo,

não são disponibilizados. Observação semelhante pode ser efetuada para o caso dos

serviços de saúde, com aumento significativo de procedimentos de altas

complexidades, porém ligados também à iniciativa privada, que não disponibilizou

informações, por questões de mercado.

Pode-se entender o Plano Estratégico da cidade de Juiz de Fora como uma

articulação de ações públicas e privadas, voltada principalmente para a revitalização

econômica da cidade, galvanizada por preocupações como a conservação do meio

ambiente e um maior equilíbrio social. Assume grande ênfase, portanto, a atração de

investimentos para a cidade, que a dotem de uma infra-estrutura urbana - em ramos

como transporte e telecomunicações - capaz de torná-la um centro de serviços

avançados da região.

Destaca-se um percentual de investimentos da esfera da competência dos

governos federal, estadual e municipal, conforme tabela abaixo:

Investimentos por gestor

Investimentos por gestor

Prefeitura de Juiz de Fora R$ 79.045.199 17,8%

Governo do Estado R$ 185.278.000 41,8%

Governo Federal R$ 3.140.100 0,7%

Iniciativa privada R$ 75.500.000 39,6%

Total R$ 442.963.229 100,0% Fonte: Relatório de Situação do PlanoJF – 2000-2002

91

Percebe-se que a responsabilidade governamental com respeito às ações

previstas no Plano atinge volume expressivo.

Observa-se, portanto, que o Objetivo Central as Linhas Estratégicas do

PlanoJF se agrupam em áreas de atuação pública: reprodução social; ordenamento

territorial (infraestrutura e renovação urbana); e planejamento econômico. Este último

no sentido de “desenvolver as potencialidades de Juiz de Fora, reforçando sua posição

na rede de cidades competitivas no país e no exterior, modernizando a infraestrutura de

apoio à atividade econômica e os processos produtivos e gerenciais...” (Diagnóstico do

Plano JF p. 22, 1999).

É importante destacar que os projetos em execução ou já implementados

figuram projetos com características estruturadoras, com capacidade de gerar sinergia

dentro das linhas estratégicas. Estas prioridades contemplam principalmente projetos

associados à melhoria e modernização da infra-estrutura da cidade, especialmente

aquelas necessárias às modernas condições de competitividade.

Ressalte-se, entretanto que os principais projetos do Plano Diretor, foram

incorporados no Plano Estratégico. Como por exemplo, o programa do Eixo Paraibuna,

buscando consolidar este eixo de expansão urbana, que é uma diretriz de do Plano

Diretor, foi incorporado ao Plano Estratégico; o projeto da Via Interbairros, do Plano

Diretor Urbano contemplado também no Plano Diretor de Trânsito, que re-estrutura a

mobilidade da cidade, foi incorporada ao Plano Estratégico.

Para fazer uma análise do PDDU/JF, dividimo-lo em três pontos

fundamentais: i) generalidades sobre a política urbana e instrumentos de intervenção

urbanística; ii) uso e ocupação do solo; iii) políticas setoriais.

Sobre o primeiro ponto, podemos dizer que um dos eixos básico para análise

de qualquer plano é a forma de concreção que ele estabelece de seus objetivos e

diretrizes, ou seja, de suas normas-programa. Fazemos referência aos instrumentos

jurídico-urbanísticos que devem ser aplicados ao interior dos processos

socioeconômicos de produção da cidade, e que buscam fazer prevalecer a função

social da propriedade, os quais são competência dos Planos Diretores. Quanto menor a

abrangência territorial do plano urbanístico, maior a importância de tais instrumentos,

92

que, no âmbito intra-urbano, superam em importância os objetivos e diretrizes que, de

uma forma geral, marcam presença em toda a produção normativa urbanística.

Nesse sentido, é inegável o caráter inovador do PDDU/JF, que traz para o

ordenamento da cidade instrumentos oriundos do desenvolvimento recente do

urbanismo como as Operações Interligadas, as Operações Urbanas, o Conselho

Municipal de Política Urbana - COMPUR e o Fundo Municipal de Urbanização. As operações interligadas são operações realizadas em parceria pelo Poder Público e pelos segmentos empresariais e proprietários, por intermédio de vantagens legais ou benefícios urbanos, em troca da implantação de projetos de interesse social, como de loteamentos ou habitações destinadas à população de baixa renda, obras de infra-estrutura, equipamentos ou projetos de recuperação do meio ambiente, áreas degradadas ou de risco ou ainda e recuperação do patrimônio cultural (PDDU/JF, p.199. 2004).

Segundo uma acepção comum, operação urbana é um instrumento

urbanístico que pressupõe formas de parceria entre o poder público e o setor privado,

interessado na permissão de construir área adicional à definida pela lei: ao pagar os

benefícios decorrentes de exceções à legislação urbana, os empreendedores privados

financiariam o investimento público na transformação de determinada parte da cidade,

objeto de operação. Em outras palavras: mediante a outorga onerosa de exceções à lei

de uso e ocupação do solo, isto é, pela arrecadação das contrapartidas a serem pagas

pelo empreendedor em troca dessas exceções, uma operação urbana deveria garantir

recursos para custear intervenções de estruturação, qualificação e melhoria das áreas

definidas como território de sua atuação.

Isto nos evidencia que existe uma idéia favorável à flexibilização de

determinados controles urbanísticos, no sentido de permitir ao poder público negociar

com investidores privados o desenvolvimento de ações conjuntas de projetos de

interesse comuns. As parcerias público-privada é uma busca do setor público, com o

discurso da insuficiência de recursos, para enfrentar os novos e velhos desafios

colocados à gestão urbana.

Os dois principais instrumentos que contempla o PDDU são,

indubitavelmente, o Solo Criado e o IPTU progressivo. Os outros instrumentos

apresentados no PDDU/JF, também constituem inovação, uma vez que possibilitados

pelo desenvolvimento que a questão urbana alcançou na Constituição Federal de 1988.

93

Malgrado configure os dois mais importantes instrumentos de realização dos

objetivos do Plano Diretor de Juiz de Fora, tanto o Solo Criado como o “IPTU

progressivo” padece do grande mal que afeta parte considerável dos inovadores

instrumentos jurídicos de efeitos claramente redistributivos, regulatório do mercado e

democratizantes desenvolvidos na legislação, sobretudo a partir da Constituição de

1988 os quais dependem da regulamentação de outras leis municipais para que

possam ser aplicados. No caso do IPTU progressivo, não há ainda a relação de

logradouros cujos imóveis serão atingidos pelo imposto, o que requer uma lei

complementar que se agregue ao Plano Diretor, a qual exige, inclusive, quorum

qualificado para sua aprovação. Ambas "regulamentações" necessárias dependem do

Poder Executivo municipal, já que se tratam, nos dois casos, de matérias reservadas a

sua iniciativa exclusiva, e até hoje, após cinco anos de aprovação do PDDU/JF ainda

não se encontram na Câmara de Vereadores.

Assim, se a eficácia social e material do Plano Diretor depende,

substancialmente, dos instrumentos de que disponha para atingir seus objetivos e

efetivar suas diretrizes, e se os dois principais instrumentos que estabelece não

puderam ser acionados por ausência de leis que os viabilizem, a conclusão a que se

pode chegar é que, a rigor, o Plano não foi aplicado - não "saiu do papel", conforme

jargão popular - pelo menos no que toca a uma política de regulação da questão

fundiária em sua dinâmica mais essencial, por sinal, tópico de maior relevância do

planejamento urbano.

O segundo ponto fundamental do Plano Diretor é seu dispositivo a respeito

do uso e ocupação do solo, momento em que se sobressai o seu aspecto físico-

territorial. Pode ser decomposto em duas partes: a relativa as doze Áreas de

Planejamento criadas para o município e a relativa às normas gerais de ordenamento

territorial (parcelamento, edificações, licenciamento, uso e ocupação).

Os Planos Locais de Urbanificação, segundo o PDDU/JF são os

instrumentos que determinarão as diretrizes de parcelamento e de uso e ocupação para

cada Unidade de Planejamento, dentro de suas respectivas Regiões de Planejamento

(PDDU/JF, 2004, p. 118).

94

Destaque-se aqui, a implantação da Reforma Administrativa da Prefeitura

de Juiz de Fora – Lei 10.000/2001 um projeto do Plano Estratégico – PlanoJF, que

colocou como uma de suas prioridades a descentralização administrativa,

possibilitando o desenvolvimento de novas centralidades e a implantação dos

Centros Regionais. A cada região administrativa se associou um Conselho de

Desenvolvimento Local, constituído por representantes da comunidade local, que

possui, entre suas atribuições, a elaboração do Plano do Plano de

Desenvolvimento Local – PDL.

O Plano de Desenvolvimento Local – PDL, constitui um instrumento que

permite a elaboração de um novo padrão urbano de dinamismo econômico e

qualidade de vida para as comunidades locais, mediante uma ação sistemática e

estruturada da sociedade.

Entre os objetivos propostos pelo PDL, podemos citar: Melhorar a infra-estrutura, as condições sociais, habitacionais e a qualidade de vida das regiões administrativas; possibilitar uma nova dinâmica na geração de emprego e renda; gerar instrumentos que possibilitem maior cobertura dos serviços, promovendo o apoio necessário ao desenvolvimento comunitário em termos organizacionais; gerar canis institucionais ágeis e flexíveis entre as demandas das comunidades e administração pública e desenvolver novos instrumentos de gestão e execução participativa de planos de desenvolvimento local. (Diagnóstico do PDL, PJF/SPGE, 2004).

Este processo de desenvolvimento local proposto no PlanoJF, constitui

um processo capaz de promover o dinamismo econômico e social e a melhoria da

qualidade de vida da população de uma região ou município. Essa premissa é de

fundamental importância dentro da lógica embutida na estrutura do Plano Diretor

que está proposta através dos Planos Locais de Urbanificação – PLU

Nesse ponto, que nos remete a origem da concepção de ordenação urbana,

verificamos que a prefeitura através da Secretaria de Planejamento e Gestão

Estratégica – SPGE objetivando uma ação voltada para o planejamento territorial

descentralizado e participativo, que aproxima a ação governamental da demanda dos

cidadãos, incorporou o PLU do PDDU/JF aos Planos de Desenvolvimento Local – PDL

e iniciou a sua elaboração.

95

O Plano de Desenvolvimento Local, que incorpora o Plano de Urbanificação (PDL / PLU), é um instrumento orientador da implantação das políticas públicas urbanas, ambientais e sociais nos Centros Regionais. Ele visa um planejamento regional, estabelecendo diretrizes de atuação para o aumento da eficiência na prestação de serviços, a melhoria da qualidade de vida da população a gestão democrática e o controle social sobre aplicação dos recursos públicos. (Folder explicativo, PJF/SPGE, 2006).

Verificamos, portanto, que neste ponto há uma complementaridade entre o

Plano estratégico e o Plano Diretor de Juiz de Fora, porém, a ausência de

regulamentação dos instrumentos urbanísticos compromete a própria elaboração dos

Planos de Desenvolvimento Local – PDL e Planos Locais de Urbanificação - PLU,

sendo que é impossível o adequado planejamento local sem que esteja concluído o

arcabouço que envolve o Plano Diretor, que abrange toda a cidade. Por exemplo, não

se encontra aprovada a lei municipal de uso e ocupação do solo, que proporcionará

diretrizes para o zoneamento de toda a cidade. Não obstante, a Prefeitura iniciou o

processo de elaboração dos PDL / PLU, mesmo sabendo que o advento daquela lei

pode jogar por terra todo o trabalho realizado. Da mesma forma, em todos os PDL /

PLU ora em elaboração não se pode contar com os instrumentos de solo criado e IPTU

progressivo.

Por fim, consideremos as políticas sociais contempladas no Plano Diretor.

Nesta parte do Plano definem-se diretrizes e programas de ação para seis políticas

setoriais de íntima relação com o planejamento urbano nas Diretrizes de

Desenvolvimento como a política habitacional, de transportes, desenvolvimento

econômico, de serviços, equipamentos urbanos e comunitários e de patrimônios

ambiental, paisagístico e cultural da cidade.

Neste ponto, é importante destacar uma das grandes fragilidades do Plano

Diretor. Embora ele defina amplamente os programas de atuação do poder público,

não indica claramente por onde se começará, isto é, quais são as prioridades.

Limitada em suas definições, as intenções do Plano reduzem-se a uma lista de

desejos, jamais aparecendo de forma objetiva e realista onde, como, e quando se

processarão as intervenções. Se isto não está claro no texto da lei, significa que a

definição das prioridades e formas de intervenção permanecem com o Poder

96

Executivo, não cumprindo a lei sua finalidade de dirigir os investimentos públicos de

caráter urbanístico.

Delineado o cenário acima, cabe dizer primeiramente que há uma ausência

de efetividade do Plano Diretor de Juiz de Fora em função, basicamente, dos

problemas verificados no tocante a sua regulamentação. Tais problemas encontram

matrizes variadas: desde um explícito desinteresse na existência de determinada

regulação do mercado fundiário, que os instrumentos do solo criado e IPTU progressivo

viabilizariam, até uma visível inoperância da máquina pública, que sequer estabelece

um processo de planejamento urbano coerente, onde se possam otimizar seus esforços

e onde as naturais barreiras burocráticas e regulamentares a que está submetida sejam

enfrentadas de forma a evitar-se a paralisia desta fundamental função do Estado ao

nível local.

De outro lado, estes mesmo fatores, podem continuar a inviabilizar a

aplicação de instrumentos urbanísticos que configurem uma intervenção mais incisiva

do Poder Público na questão fundiária e do mercado imobiliário, com vistas à realização

da função social da propriedade (caso dos mencionados Solo Criado e IPTU

progressivo) - instrumentos esses, ressalte-se, indispensáveis.

Se o "consenso" entre os setores público e privado que vem sendo articulado

na esteira do Planejamento Estratégico de Cidades prevalecer, obviamente, se criarão

muito mais oportunidades de aplicação daqueles instrumentos que efetivem uma

parceria público-privada, como os das Operações Urbanas e Operações Interligadas,

em detrimento do reforço da prerrogativa estatal de regulação do mercado, a qual

assumirá, nessa hipótese, característica de agir por indução/estímulos mais amenos, do

que por mais incisivos mecanismos de direção/coordenação em relação ao mundo da

produção.

O estudo dos dois planos no permitiu entender que o plano estratégico é

composto de elementos diferentes, pois é formado pela complementaridade dos dois

aspectos que, originalmente, se opõem. Estes aspectos do planejamento estratégico no

seu diálogo com o planejamento urbano revela-se, então, na relação de

complementaridade estabelecida entre a lógica da mercadoria ⎯ a cidade que deve se

97

tornar competitiva para atrair investimentos ⎯ e a lógica da sociedade urbana ⎯ para

que possa haver uma democratização e maior do convívio social.

No caso do planejamento estratégico, a assimilação da cidade como

mercadoria é, para seus idealizadores, a condição mesma de superação da crise das

cidades. Diante da sensação de crise gerada pela conscientização da globalização da

economia (Borja; Castells, 1996 p.156) seria preciso promover uma intervenção sobre

as cidades de maneira a inseri-las “nos espaços econômicos globais, com o objetivo de

garantir à sua população (...) um mínimo de bem-estar para que a convivência

democrática possa se consolidar” (Borja; Castells, 1996 p. 155). Parte-se, portanto, do

pressuposto que a recuperação da centralidade econômica das cidades, perdida por

causa do processo de reestruturação produtiva, seria condição sine qua non para

garantir a democratização da sociedade.

No entanto, a aproximação das duas lógicas não é ingênua. A evidência

disso é que concebem como pressuposto necessário à efetivação da recuperação

econômica das cidades o que denominam de "consenso público". Diante da "sensação

de crise", que consideram presente entre todos os habitantes das cidades que

atualmente enfrentam as alterações geradas pela reestruturação produtiva, somente

uma ação conjunta poderá levar à possibilidade de sua superação.

Essas questões parecem ser fundamentais para aprofundarmos na reflexão

final.

98

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Constituição Federal de 1988 pode ser considerada um marco na história

do planejamento urbano no Brasil. Os ideais, princípios e instrumentos defendidos pelo

Movimento Nacional da Reforma Urbana são reconhecidos, aparentemente tornando a

concepção tecnocrática do planejamento urbano página virada. Com efeito, o artigo 21

§ XX estabelece como competência da União instituir as diretrizes para o

desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes

urbanos, e, mas ao mesmo tempo o artigo 30, descentralizou para os municípios o

poder de ordenamento do parcelamento, da ocupação e do uso de seu território.

Os artigos 182 e 183 constituem os princípios e instrumentos para o solo

urbano ser tratado, antes de mais nada, como uma riqueza coletiva, submetendo o

exercício da propriedade privada da terra a função social da propriedade. O Plano

Diretor ganhou destaque no art. 182, tornando-se obrigatório para os municípios com

mais de 20.000 habitantes e para os municípios das regiões metropolitanas, além de

ser definido como o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão

urbana.

Podemos, pois dizer, que a Constituição de 1988 e, posteriormente, a lei n. º

10.257 - de 10 de julho de 2001, denominada como o Estatuto da Cidade, para garantir

o direito à cidade e aos seus benefícios um direito social, um valor de uso coletivo, ao

qual deve se submeter a lógica mercantil da ocupação e uso do solo urbano. Devemos

ainda acrescentar o reconhecimento e consagração dos princípios democráticos da

gestão da cidade, através de mecanismos administrativos e legais.

Entramos, porém, nos anos 90 com a ascensão e difusão de um outro

modelo de planejamento - o Planejamento Estratégico - apontado novo paradigma

fundado na transformação da cidade em mercadoria a ser vendida no mercado de

competição formado pelos governos locais que buscam atrair empresas para seus

territórios. Os benefícios em termos de melhoria de qualidade de vida e

sustentabilidade ambiental são transformados em atrativos na guerra entre os lugares e

deixa de ser concebido como direito social. A participação social na elaboração do

planejamento deixa de concebido como respondendo um anseio de democratização da

99

sociedade e instrumento de alcance de maior justiça social na distribuição dos custos e

dos benefícios da urbanização, e passa ser mecanismo de construção de consensos

entre os atores estratégicos do desenvolvimento econômico da cidade.

Mas em muitas cidades assistimos nos anos 1990, porém, a co-existência

destes dois modelos de planejamento. O caso da prefeitura de Juiz de Fora não é caso

isolado. Em muitos casos estes dois planos, com suas metodologias próprias, foram

elaborados simultaneamente, criando um aparente estado de esquizofrenia político-

administrativa.

Pretendemos nesta dissertação buscar explicações para este fato paradoxal,

a julgar pela literatura vigente que opõe estes dois modelos de planejamento: o Plano

Diretor Reformador e o Plano Estratégico, tomando o caso de Juiz de Fora. A que

conclusões chegamos.

O nosso estudo permitiu-nos em primeiro lugar, identificar a existência de

duas dinâmicas político-institucionais. Duas equipes separadas em secretarias distintas

foram os lócus diferentes nos quais os dois planos foram elaborados, fato que poderia

ser interpretado como duas dinâmicas concorrentes.

O processo de elaboração do PDDUJF envolveu a criação de um sistema de

planejamento junto ao Instituto de Pesquisa e Planejamento – IPPLAN que era o órgão

potencial do planejamento da prefeitura, cuja abrangência pressupôs a integração dos

vários instrumentos de gestão municipal, incluindo-se aqueles de natureza executiva.

Além disso, a elaboração de plano diretor exigiu o envolvimento de profissionais de

diferentes áreas do conhecimento atuando em processo de trabalho interdisciplinar.

O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora seguiu as

orientações legais e tem como objeto uma proposta social que visa transformar a

sociedade, garantir o bem-estar dos cidadãos ou, naquilo que interessa, garantir o

acesso ao uso da cidade, ou seja, o direito à cidade.

Guardadas essas condições, a elaboração do plano diretor, como etapa do

processo de planejamento urbano, pressupôs definições, escolha de instrumentos e

estabelecimento de fases.

No que se refere ao Plano Estratégico – PlanoJF este foi elaborado na

secretaria de desenvolvimento econômico onde foi criado um Comitê Executivo – órgão

100

técnico, responsável pelo processo de elaboração do Plano, tendo a responsabilidade

de operacionalizar as ações necessárias à sua implementação e coordenar os

trabalhos técnicos e administrativos das pessoas e grupos envolvidos.

O Plano Estratégico apareceu, a partir da articulação de um grupo da

prefeitura que se baseou na premissa do processo de globalização no qual as grandes

cidades se encontram, ou seja, transformar a cidade em protagonistas nas relações

internacionais do mundo contemporâneo, e induzir o desenvolvimento de um profundo

senso de competitividade na disputa acirrada pelo seu espaço próprio nessa rede

urbana internacional. Foi com esta perspectiva político-intelectual que se justificou o

processo de elaboração do Plano Estratégico de Juiz de Fora.

Identificamos, entretanto, que o processo de elaboração dos dois

instrumentos de planejamento na cidade de Juiz de Fora se realizou de formas

diferentes.

A metodologia do Plano Estratégico seguiu a ótica catalã que é adotada por

outras administrações municipais de vários países que integram o CIDEU – Centro

Iberoamericano de Desenvolvimento Estratégico Urbano, uma associação entre

cidades sediada em Barcelona e que tem por objetivo impulsionar as cidades-membro à

realização de planos estratégicos urbanos, como instrumento de ordenamento futuro

das cidades.

Acreditamos que o PlanoJF pode ser entendido enquanto um novo

instrumento, destinado a resolver novos problemas decorrentes de um contexto

marcado pela elevada competitividade entre cidades e territórios, pela intensa

mobilidade das empresas e pela necessidade de combinação dos esforços entre o

setor público e o privado. Além disso, pode ser entendido também enquanto um

instrumento de planejamento complementar a outras modalidades de planejamento

territorial como o urbano.

O Plano Diretor tem sua natureza na Constituição Federal de 1988 (Cap. II.

Art. 182 e 183) a qual define a responsabilidade do município quanto ao ordenamento

do desenvolvimento e da expansão urbana.

Assim, é um instrumento normativo da política urbana, cujos principais

objetivos são garantir as funções sociais da cidade e orientar o desenvolvimento,

101

através da integração das funções sócio-econômicas, do uso adequado do solo urbano,

da proteção e gestão ambiental, da integração e adequação do conjunto de obras e

serviços, promovendo a melhoria da qualidade de vida dos munícipes e buscando

fortalecer e incentivar os desenvolvimentos sociais, culturais e econômicos.

Em termos conceituais, existe uma grande diferença entre o Plano

Estratégico e o Plano Diretor. O primeiro, se propõe a ser um plano de ações visando

soluções de problemas atuais e concentrando-se nas possíveis articulações de agentes

urbanos com o objetivo de explorar as reais possibilidades da cidade. O segundo, se

apresenta fundamentalmente como um plano normativo, mais preocupado com a

regulamentação de futuras e eventuais intervenções urbanas.

O quadro a seguir mostra alguns elementos básicos que compõem e

diferenciam o Planejamento Estratégico e o Planejamento Urbano.

Diferenças entre o plano estratégico e o plano diretor.

PLANO ESTRATÉGICO PLANO DIRETOR Plano integral com objetivos territoriais Ordenação do espaço urbano Prioriza projetos sem necessariamente localizá-los no espaço

Determina os usos do solo, os sistemas gerais e atuações públicas

Baseado no consenso e participação social em todas as etapas

Responsabilidade do desenho pela administração pública e participação posterior

Utilização de análise qualitativa e de fatores críticos

Utilização de estudos territoriais e do meio físico

Plano de compromissos e acordos entre os agentes para ação imediata a curto prazo

Plano normativo para regular a ação privada futura e possível

É um plano de ação É um plano para regular a ação

Fonte: Borja e Castells. Cadernos IPPUR. v. 9. 1997.

A planificação estratégica aparece, assim, enquanto um novo instrumento,

destinado a resolver novos problemas de desenvolvimento econômico considerados

como decorrentes da globalização e a conseqüente instauração de um contexto

marcado pela elevada competitividade entre cidades e territórios, pela intensa

mobilidade das empresas e pela necessidade de combinação dos esforços entre o

102

setor público e o privado e também enquanto um instrumento de planejamento

complementar a outras modalidades de planejamento territorial como o urbano.

Plano Diretor tem a ênfase na questão de regulação do uso e ocupação do

solo urbano, enquanto a abordagem do Plano Estratégico é de um desenvolvimento

integral, abrangendo todos os setores da sociedade – culturais, sociais, econômicos e

inclusive físicos.

Prosseguindo com a comparação entre o planejamento estratégico e o

urbano, há uma visão diferenciada quanto à importância da execução. No planejamento

urbano, ainda que a execução se constitua em um processo posterior, a aprovação do

plano representa, de certa forma, uma finalização que resulta na classificação do solo e

no estabelecimento de normas urbanísticas. Já na planificação estratégica a aprovação

do documento representa não um ponto final, mas o início da etapa mais importante

referente à execução ou implementação. Uma outra característica básica apontada

para a planificação estratégica, refere-se a sua freqüente revisão e atualização, ainda

que a aprovação do documento seja consensuada, o que evidencia o caráter circular

desta modalidade de planejamento.

Ao examinar as propostas contidas nos dois trabalhos, em suas estratégias,

seus objetivos, suas ações e projetos – percebemos no PlanoJF a preocupação em

desencadear um processo contínuo para atrair capitais ao processo de reconstrução de

valores e funções urbanas. Estes argumentos demonstram a concepção de cidade e de

uso presentes no PlanoJF: uma preocupação na produção e disseminação de uma

imagem positiva da cidade, de acordo com estratégias do comportamento empresarial

que se transformaram em uma tendência na administração urbana contemporânea,

relacionando-se com a idéia de competitividade, no sentido explorar as vantagens da

cidade tendo em vista a sua inserção no mercado globalizado. Na primeira estratégia

do PlanoJF - Cidade de Oportunidades – praticamente não existem interfaces entre os

dois planos, pois o PlanoJF trabalha a dinâmica econômica e projetos de inclusão nesta

dinâmica, que não é abordado pelo Plano Diretor.

Está sendo construído de um Centro Regional de Convenções – CONEX em

Juiz de Fora nas margens da rodovia BR 040. É importante destacar também o projeto

de matriz energética para a região que inclui a expansão do gasoduto Rio - Juiz de Fora

103

- e Belo Horizonte no bairro Igrejinha no Centro de Operação de Gás de Juiz de Fora -

COG-JF, com uma usina de gás já construída na beira da BR 267.

Nas outras estratégias do PlanoJF, cidade pólo e cidade de qualidade,

aparecem os projetos comuns, especialmente quando o PlanoJF aborda questões de

infra-estrutura regional (estratégia 2). É importante ressaltar como exemplo a

construção do aeroporto regional e da aviação regional. Salientamos que, num certo

sentido, sua existência pode ser encarada como ação de planejamento para o setor

econômico, cujo objetivo geral é criar assim espaços de interseção do global com o

local e regional.

Na estratégia cidade de qualidade, que trata da questão urbana e o meio

ambiente há propostas comuns nos dois planos, com ações para recuperar o meio

natural; reforçar a capacidade de regulamentação e fiscalização; ampliar a estrutura

viária da cidade, ampliar a mobilidade e qualidade do transporte coletivo, entre outras.

Entendemos que o Planejamento Estratégico de Juiz de Fora sugere a

articulação de projetos urbanos pontuais, cuidadosamente localizados de forma que os

seus efeitos transcendam as áreas de intervenções. O potencial estratégico destas

intervenções urbanas depende da coerência dos projetos com outras intervenções

articuladas por um plano mais abrangente e o poder de gerar benefícios sobre os seus

entornos imediatos, tanto no que diz respeito aos aspectos sócio-econômicos como

físico-espaciais.

Neste sentido, a título de exemplo, verificamos que os principais projetos do

Plano Diretor Urbano foram incorporados no Plano Estratégico. Podemos citar o

programa do Eixo Paraibuna, que buscando consolidar o eixo de expansão urbana, que

é uma diretriz de do Plano Diretor, foi incorporado ao Plano Estratégico; a Via

Interbairros, também projeto do Plano Diretor, que re-estrutura a mobilidade da cidade,

foi incorporada ao Plano Estratégico. Assim, podemos dizer que não existem

contradições estruturais entre os dois instrumentos.

Uma outra questão importante a título de comparação dos dois planos, é a

parceria público-privada, que no Plano Estratégico é apontada como uma das grandes

ferramentas e estão incluídas entre as principais diretrizes propostas no Plano

Estratégico. O Plano Diretor com seu caráter inovador também busca a parceria

104

público-privada no sentido de permitir ao poder público negociar com investidores

privados o desenvolvimento de ações conjuntas de projetos de interesse comuns, como

é o caso das Operações Interligadas e Operações Urbanas.

Outro ponto similar aos dois planos é os Plano Local de Urbanificação – PLU

do PDDU/JF e o Plano de Desenvolvimento Local – PDL do PlanoJF que são

instrumentos que permitem a elaboração de um novo padrão urbano de dinamismo

econômico e qualidade de vida para as comunidades locais, mediante uma ação

sistemática e estruturada da sociedade. Esses dois instrumentos foram unificados

visando uma ação orientadora da implantação das políticas públicas urbanas,

ambientais e sociais nos Centros Regionais da cidade de Juiz de Fora.

Entretanto, verificamos que as vitórias conquistadas no campo legal

apresentam-se frágeis no que se refere aos compromissos de execução do PDDUJF.

Embora a cidade de Juiz de Fora tenha elaborado e aprovado seu Plano Diretor há uma

ausência de efetividade deste instrumento, devido a uma série de fatores os quais

apontamos no capítulo IV desta dissertação.

Ressaltamos que, é nítido o descompasso entre, de um lado, a cidade, cujas

necessidades se multiplicam na esteira dos efeitos perversos da urbanização

espontânea e desordenada promovida por agentes privados, bem como das velozes

transformações de escala mundial que crescentemente se rebatem no cenário local, e,

de outro, o poder público, atravancado por suas próprias contradições internas e pela

gama de regulamentos que tem à sua volta - os existentes e os demandados pelo novo

Plano Diretor de Juiz de Fora, estes até hoje não regulamentados, não havendo

perspectivas seguras de quando o sejam.

No limite, este descompasso faz-nos projetar a possibilidade de que nas

propostas previstas no Plano Diretor após sua aprovação coloque-se centralmente a

questão de uma acepção e de uma "flexibilização" de seus dispositivos. Todas as

tendências apontadas por Castells e Borja (1996) vão nesta linha, que é a da

simplificação e da diminuição da rigidez da intervenção do Estado, que, no caso

brasileiro, prevenções ideológicas de qualquer lado à parte, erigiu-se numa monumental

burocracia pública, a ponto de Santos (1979, p. 64-75) cunhar-nos a expressão

105

"cidadania regulada" para denominar este processo de dependência que o gozo de

quaisquer direitos conhece em relação a toda sorte de regulamentos.

Se o "consenso" entre os setores público e privado que vem sendo

articulado na esteira do Planejamento Estratégico de Cidades prevalecer,

obviamente, se criarão muito mais oportunidades de aplicação daqueles

instrumentos que efetivem uma parceria público-privada, como os das Operações

Urbanas e Operações Interligadas, em detrimento do reforço da prerrogativa estatal

de regulação do mercado, a qual assumirá, nessa hipótese, característica de agir

por indução/estímulos mais amenos, do que por mais incisivos mecanismos de

direção/coordenação em relação ao mundo da produção.

Tal postura possui a grave deficiência de não fornecer resposta adequada à

série de problemas relativos ao aparelhamento do poder público para o

desenvolvimento de uma política fundiária e habitacional que proporcione maior

acessibilidade a terra urbanizada e habitável. Põe-se em risco, nessa hipótese, um

processo que veríamos como mais rico, onde se poderiam aprimorar e racionalizar os

instrumentos e políticas setoriais dispostos no Plano Diretor, retirando deles todo o

potencial de benefício coletivo que podem engendrar e, respondendo, talvez com maior

clareza, às perplexidades que se colocam em torno do princípio constitucional da

função social da propriedade, ao mesmo tempo tão louvado e tão fugaz.

Assim, entendemos que o Plano estratégico de Juiz de Fora embora

destinado a resolver novos problemas de desenvolvimento econômico, poderia ser

utilizado como um complemento ao planejamento urbano, levando a indicar que em

um futuro próximo estas duas modalidades poderão combinar-se resultando em uma

visão mais global da planificação que implique em um maior envolvimento dos

agentes e instituições sociais e econômicas, nas decisões estratégicas sobre a

evolução do território.

O tratamento deste assunto, entretanto, não se esgota nesta dissertação. A

apresentação dos dois modelos de planejamento tem a finalidade de subsidiar o

trabalho de análise das tendências e perspectivas para a gestão do município de Juiz

de Fora bem como seu ordenamento, o que poderá ser realizado após a compreensão

do processo evolutivo do planejamento local.

106

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