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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
Programa de Pós-Graduação em Geografia – Tratamento da Informação Espacial
Distribuição Espacial das Entidades e a Rede
Socioassistencial em Belo Horizonte: os CRAS e o Te rceiro
Setor
Cristiane Ferreira Michette
Belo Horizonte
2010
CRISTIANE FERREIRA MICHETTE
Distribuição Espacial das Entidades e a Rede
Socioassistencial em Belo Horizonte: os CRAS e o Te rceiro
Setor
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Geografia – Tratamento da Informação Espacial da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial à obtenção do Título de Mestre em Geografia.
Orientador: Dr. José Irineu Rangel Rigotti Co-Orientador: Dr. José Flávio Morais Castro
Belo Horizonte
2010
FICHA CATALOGRÁFICA Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Michette, Cristiane Ferreira M623d Distribuição Espacial das Entidades e a Rede Socioassistencial em Belo
Horizonte: os CRAS e o Terceiro Setor. / Cristiane Ferreira Michette. Belo Horizonte, 2010.
115f.: il.
Orientador: José Irineu Rangel Rigotti Co-orientador: José Flávio Morais Castro
Dissertação (Mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Programa de Pós-Graduação em Tratamento da Informação Espacial.
1. Assistência Social. 2. Associação sem fins lucrativos. 3. Vulnerabilidade. I. Rigotti, José Irineu Rangel. II. Castro, José Flávio Morais. III. Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Programa de Pós-Graduação em Tratamento da Informação Espacial. IV. Título.
CDU: 361.21
Cristiane Ferreira Michette
Distribuição Espacial das Entidades e a Rede Socioa ssistencial em Belo
Horizonte: os CRAS e o Terceiro Setor
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Geografia –
Tratamento da Informação Espacial, da Pontifícia Universidade Católica de
Minas Gerais.
José Irineu Rangel Rigotti (Orientador) – PUC Minas
José Flávio Morais Castro – (Co-orientador) – PUC Minas
Mônica Abranches Fernandes – PUC Minas
Belo Horizonte, 04 de março de 2010
Dedico este trabalho em primeiro lugar a Deus, que me proveu com a força e coragem necessárias para chegar ao fim deste projeto. Ao meu amado Claudinei, pelos finais de semanas e noites solidárias que foi obrigado a passar por dividir comigo este trabalho, além de leitor atento e dedicado de todo o trabalho. A minha mãe pela força ilimitada e dedicação constante, e ao meu pai pelo exemplo de vida e coragem, aos meus irmãos, pelo amor incondicional que sempre pude contar em toda a minha vida.
E a todos aqueles e aquelas que farão deste trabalho uma ponte para a construção de uma sociedade mais justa e menos desigual.
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao Prof. Wanderley Chieppe atual Pró-reitor de Extensão da PUC Minas e
à Prof.ª Vera Victer Pró-reitora de Extensão no momento do meu ingresso no
Programa que apoiaram meu projeto dentro da Pró-reitoria de extensão sendo
participes deste trabalho.
Agradeço aos colegas do Observatório de Política Urbanas/PROEX/PUC Minas pelo
apoio e incentivo deste trabalho, em especial a Prof.ª e amiga Maria Helena de
Lacerda Godinho que sempre me impulsionou a voar mais alto. E a equipe do
Núcleo Comunitário, em especial as Professoras e amigas Mônica Abranches e
Luciene Leão que me apoiaram e ajudaram no decorrer de todo o projeto. A minha
estagiária e agora colega Assistente Social Mariana, pois sem ela seria difícil realizar
o trabalho de campo com tamanha eficiência.
Agradeço aos professores e funcionários do Programa de Pós-graduação em
Geografia – Tratamento da Informação Espacial, pelo carinho e atenção que recebi.
Ao meu grande amigo e orientador Prof. José Irineu Rangel Rigotti, pela orientação
e apoio incondicional neste trabalho. Ao Prof. José Flávio Morais Castro, pela co-
orientação e colaboração na construção dos mapas e metodologia deste trabalho.
Ao eterno mestre Prof. Oswaldo Bueno Amorim Filho, pela disponibilidade e
compreensão nos momentos difíceis, despertando em mim um especial carinho pelo
programa.
Agradeço em nome da Carla Andréa Ribeiro e do Beckembuer Neury a todos da
SMAAS, que muito colaboraram para que este projeto desse certo.
Agradeço ao Conselho Municipal da Assistência Social pela grande colaboração na
execução da pesquisa.
Agradeço, em especial, ao Gustavo Brant que com tamanha competência,
dedicação e carinho, dedicou-se incansavelmente para o bom êxito desse trabalho.
Crescer significa mudar e mudar envolve riscos, uma passagem do conhecido para o desconhecido. (William P. Young)
RESUMO
Este trabalho analisa a localização das entidades ligadas à Política de Assistência
Social por meio da identificação do público atendido e das atividades desenvolvidas,
tendo como unidade de análise espacial as áreas de abrangência dos CRAS. Nesse
sentido, foi desenvolvido um mapeamento dessas entidades do Terceiro Setor de
Belo Horizonte, considerando a Política de Assistência Social, que coloca a questão
da territorialização e do trabalho com a rede de serviços públicos e privados, junto
aos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), como fator essencial para
o atendimento ao público usuário da Assistência Social.
Palavras-chave: Assistência Social, Terceiro Setor, Vulnerabilidade.
ABSTRACT
This work analyzes the location of the entities connected with the Social
Assistance Political thorough the attended public identification and the
developed activities, considering as a spatial analysis unit the CRAS
service areas. It was developed a mapping of these Belo Horizonte Third
Sector entities, considering the Social Work Politicy, that considers the
territory question and the private and public net work service offered
joined with the Social Assistant Reference Centers (CRAS) work as an
essential factor to the service to the social work user public.
Key-words: Social Assistant, Third Sector, Vulnerability.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Apresentação construção geométrica de Christaller ......................................21
Figura 2: Mapa de localização – Belo Horizonte ..............................................................32
Figura 3: Região Metropolitana de Belo Horizonte ..........................................................33
Figura 4: Imagem de Satélite de Belo Horizonte - 2000 .................................................35
Figura 5: Planta Cadastral do extinto arraial de Belo Horizonte, antigo Curral Del Rei,
comparada com a planta da nova capital no espaço abrangido por aquele arraial ...38
Figura 6 e 7: Construções do Período JK em Belo Horizonte........................................39
Figura 8: Taxa de Fecundidade – 1940/2000 ...................................................................42
Figura 9: Belo Horizonte - % da população total ..............................................................43
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 ...............................................................................................................................40
TABELA 2 ...............................................................................................................................69
TABELA 3 ...............................................................................................................................70
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Características dos dois circuitos da economia urbana dos países
subdesenvolvidos ..................................................................................................................26
Quadro 2: Dimensões de análise das redes geográficas ...............................................27
Quadro 3: Combinações resultantes da conjunção entre o público e o privado .........53
Quadro 4: Capacidade de atendimento dos CRAS .........................................................67
Quadro 5: Equipes de referência dos CRAS segundo a NOB-RH/SUAS......................67
Quadro 6 : Distribuição das áreas da Proteção Social Básica - PSB segundo regional
administrativa, SMAAS/BH, 2008. ......................................................................................84
Quadro 7: Distribuição dos domicílios das áreas de abrangência dos CRAS, segundo
o critério do “ÍNDICE DE VULNERABILIDADE DA SAÚDE” (2003), Belo Horizonte,
2008. ........................................................................................................................................85
Quadro 8: Público atendido por entidades localizadas na área de abrangência dos
CRAS .......................................................................................................................................99
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................................13
2 BASES TEÓRICAS.............................................................................................................17
2.1 Redes Geográficas.............................. ..............................................................19
2.2 Redes urbanas.................................. .................................................................28
2.3 Breve Caracterização geográfica e histórica de Belo Horizonte...................32
2.4 Belo Horizonte: caracterização e dinâmica do cr escimento demográfico...40
3 PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NA EXECUÇÃO DAS A ÇÕES
SOCIOASSISTENCIAIS: DO TERCEIRO SETOR À ASSISTÊNCIA SOCIAL..........50
3.1 Terceiro Setor ................................. ...................................................................50
3.2 Assistência Social............................. ................................................................56
3.2.1 Sistema Único de Assistência Social (SUAS)..................................................................62
3.2.2 Proteção social básica.....................................................................................................66
3.2.3 Assistência Social em Belo Horizonte.............................................................................68
4 MÉTODOS E TÉCNICAS ......................................................................................72
4.1 Obtenção dos dados e tratamento das informações .....................................74
5 DISTRIBUIÇÃO DAS ENTIDADES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO
DE BELO HORIZONTE E A CONSTRUÇÃO DA REDE SOCIOASSIS TENCIAL: OS
CRAS E O TERCEIRO SETOR ................................................................................81
5.1 Distribuição Espacial dos CRAS no município de Belo Horizonte/2007 ......81
5.2 Estrutura Funcional dos CRAS ................... .....................................................87
5.3 Constituição da rede socioassistencial na Polít ica de Assistência Social em
Belo Horizonte ..................................... ....................................................................92
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS............................ ....................................................108
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................111
1. INTRODUÇÃO
A Política de Assistência Social tem um papel importantíssimo na construção
do bem-estar social. Misha (1995) analisa os direitos sociais cobertos pelo Estado
de Bem-estar Social1, como proposto em suas origens e reafirma que a união dos
três elementos – pleno emprego, serviços sociais universais e de assistência social
– são expressão concreta da ideia de responsabilidade coletiva na manutenção de
um padrão mínimo necessário de condição de vida e de justiça social. Beveridge
(1944) acredita que a assistência seria, por um tempo determinado, até que as
políticas de emprego e renda funcionassem bem.
A partir da Constituição Federal de 1988, conhecida como a Constituição
cidadã, surge um Estado dentro de um pacto social, numa proposta de maior
participação da sociedade civil na execução dos serviços das políticas sociais e por
meio das diversas instâncias de controle social.
Para atuar nessa nova ordem, surgem instituições sociais tais como:
entidades filantrópicas, entidades de direitos civis, terceiro setor, organizações
sociais, fundações e instituições sociais das empresas. Essas entidades, juntamente
ao Estado e à sociedade civil, constituem o que denomina-se de Terceiro Setor. Os
movimentos sociais, as ONGs, as igrejas e os cidadãos se mobilizam para modificar
o cenário social, o que caracteriza uma mudança radical nas relações entre o
Estado, o setor privado e a sociedade civil.
O Terceiro Setor conjuga características dos dois setores tradicionais,
Mercado e Estado. Há de se gerir com eficiência (Mercado), sem ter o lucro como
motivação, e sim com interesse coletivo (equidade, prioridade dos valores humanos
sobre os do capital) como o Estado.
Nos anos 90, surge um novo padrão de relacionamento entre os três setores
da sociedade. O Estado começa a reconhecer que as ONGs acumularam um capital
de recursos, experiências e conhecimentos, sob formas inovadoras de
enfrentamento das questões sociais, que as qualificam como parceiros e
interlocutores das políticas governamentais. O mercado, antes distanciado, passa a
1 O plano de Beveridge, formulado em 1942, na Inglaterra, por Willian Beveridge propõe um pacto entre capital e trabalho mediado pelo Estado, em reação ao descrédito na crença liberal de livre mercado como instrumento de regulação econômica e social. Assim, originou-se o chamado Estado de Bem-estar Social.
14
ver nas organizações sem fins lucrativos canais para concretizar o investimento do
setor privado empresarial nas áreas social, ambiental e cultural. Marcam-se,
portanto, nesse período, as palavras parceria, cidadania corporativa,
responsabilidade social e, investimento social privado.
Paralelamente, a política de Assistência Social começa a se institucionalizar.
A Constituição Federal de 1988 traz uma nova concepção para a Assistência Social
brasileira, incluindo-a no âmbito da seguridade social, regulamentada pela Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993, como política pública para um
campo novo, o campo dos direitos. De acordo com a LOAS, no artigo primeiro, “a
assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é uma Política de
Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através
de um conjunto integrado de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o
atendimento às necessidades básicas”.
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), de 2004, determina que a
Política de Assistência Social seja realizada de forma integrada às políticas setoriais,
considerando as desigualdades socioterritoriais, além de visar seu enfrentamento.
Também tem foco na garantia dos mínimos sociais, no provimento de condições
para atender contingências sociais e na universalização dos direitos sociais, pautada
pela autonomia do usuário.
Para que se tenha um melhor entendimento sobre a existência de uma rede
socioassistencial, se faz necessário apresentar, inicialmente, alguns conceitos
definidos na legislação da Assistência Social, após grande discussão teórica e
metodológica do poder público com a sociedade civil:
1. Rede socioassistencial: conjunto integrado de ações, da iniciativa pública e da sociedade, que oferta e opera benefícios, serviços, programas e projetos, o que supõe a articulação entre todas essas unidades de provisão de proteção social, sob a hierarquia de proteção social básica e especial e, ainda, por níveis de complexidade. (NOB/SUAS p.94) 2. Territorialização: eixo estrutural da Gestão do Sistema Único da Assistência Social (SUAS); o princípio da territorialização significa o reconhecimento da presença de múltiplos fatores sociais e econômicos, que levam o indivíduo e a família a uma situação de vulnerabilidade e ao risco pessoal e social. O princípio da territorialização possibilita orientar a proteção social de Assistência Social. (NOB/SUAS p.91) 3. Território: espaço em permanente construção, produto de uma dinâmica na qual se tencionam sujeitos sociais postos na arena política. Uma vez que essas tensões são permanentes, o território nunca está
15
acabado, mas, ao contrário, em constante construção e reconstrução. (Dicionário de Termos Técnicos da Assistência Social, p.101).
Conforme a Política Nacional de Assistência Social, os serviços de proteção
básica – aqueles com objetivo de “prevenir situações de risco por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos
familiares e comunitários” (PNAS, 2004, p.33) – deverão ser executados de forma
direta nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), uma unidade
pública estatal de base territorial, localizada em áreas de vulnerabilidade social para
o atendimento da Política de Assistência Social, e em outras unidades básicas e
públicas de assistência social, bem como de forma indireta nas entidades e
organizações de assistência social da área de abrangência dos CRAS.
Considerando a alta densidade populacional das RMs do País e, ao mesmo
tempo, o alto grau de heterogeneidade e desigualdade socioterritorial, a questão da
territorialidade é vista como ponto primordial pela PNAS. Assim, é imperioso
construir ações territorialmente definidas, considerando outras políticas setoriais e
entidades de assistência social localizadas na área de abrangência dos CRAS:
O princípio da homogeneidade por segmentos na definição de prioridades de serviços, programas e projetos torna-se insuficiente frente às demandas de uma realidade marcada pela alta desigualdade social. Exige-se agregar ao conhecimento da realidade a dinâmica demográfica associada à dinâmica socioterritorial em curso. (PNAS, 2005, p.43).
A implementação das políticas sociais devem considerar a questão do
território onde as pessoas residem, o que diferenciaria a forma de atendimento
conforme o grau de intensidade de pobres residentes numa determinada localidade.
A incorporação da dimensão territorial na operacionalização de políticas sociais
aumentaria a eficiência da política em termos de um direcionamento mais adequado
de recursos, além de contribuir para combater os efeitos sociais negativos
associados às localidades das altas concentrações de famílias pobres e em situação
de vulnerabilidade social.
Considerando a necessidade e a importância da territorialidade na assistência
social, esse estudo se propôs a fazer uma análise das entidades de Assistência
Social que compõe o Terceiro Setor e foram identificadas pela Pesquisa do
Diagnóstico do Terceiro Setor, realizada em 2006 conforme relatório de Rezende,
(2006) e junto às entidades contidas no banco de dados do Conselho Municipal de
16
Assistência Social. Este trabalho teve o intuito de analisar a localização das
entidades ligadas à Política de Assistência Social e caracterizar o público atendido e
a área de abrangência. A proposta foi verificar se estavam localizadas na lógica da
territorialização para atender a demanda do público usuário da assistência social.
Nesse sentido, foi desenvolvido um mapeamento dessas entidades do
Terceiro Setor de Belo Horizonte, considerando a Política de Assistência Social, que
coloca a questão da territorialização e do trabalho com a rede de serviços públicos e
privados junto aos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) como fator
essencial para o atendimento à população.
Responder a algumas questões se torna primordial para este estudo. As
instituições do Terceiro Setor que se dizem entidades de Assistência Social estão
localizadas geograficamente nas áreas de maior vulnerabilidade social ou próxima a
elas? Essas entidades estão nas áreas de abrangência dos CRAS? Os CRAS
articulam efetivamente a rede socioassistencial no seu território para além das
entidades conveniadas? Qual é a relação existente entre o público atendido e as
atividades desenvolvidas pelas entidades? Qual é o perfil das entidades e onde se
localizam? Qual é a relação das atividades desenvolvidas pelos CRAS e as
atividades desenvolvidas pelas entidades?
A estrutura da dissertação organiza-se em 4 (quatro) capítulos mais a
conclusão. O primeiro apresenta o marco teórico da Geografia, que tem como
objetivo embasar este estudo. O segundo traz como fim conhecer melhor o objeto de
estudo desta dissertação, apresentando, respectivamente, uma análise histórica e
crítica da constituição e ação do Terceiro Setor e da apresentação da legislação que
estrutura a Política Nacional de Assistência Social, bem como apresentar o
desenvolvimento da Política de Assistência Social no município de Belo Horizonte. O
terceiro apresenta a metodologia utilizada no desenvolvimento deste estudo. O
quarto e penúltimo capítulo refere-se ao estudo de caso realizado para a pesquisa,
mais especificamente os resultados e análises dos dados coletados. A conclusão
não tem como objetivo encerrar o assunto, mas sim apontar os desafios encontrados
durante a pesquisa e levantar considerações acerca do que foi possível refletir e
perceber sobre o trabalho intersetorial e a territorialização na Política de Assistência
Social em Belo Horizonte.
17
2 BASES TEÓRICAS
Para fundamentação teórica e metodológica deste trabalho, se faz necessário
um estudo sobre a geografia urbana e, mais precisamente, sobre as redes
geográficas. Dessa forma, será possível entender melhor como se constitui a
proposta legalizada do trabalho dos Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS) com a rede de serviços socioassistenciais da Política de Assistência Social,
no município de Belo Horizonte.
A Geografia se tornou fundamental na definição de estratégias para atingir a
universalização de atendimento das políticas sociais. Isso se deve ao fato de que
não basta mais responder quem são as pessoas usuárias de tais políticas, neste
estudo em questão, usuários da assistência social, mas é preciso responder onde
estão, por isso a necessidade de realizar um estudo de fluxo da população, no
entanto, este tema não fez parte do objeto deste trabalho.
A geografia urbana estuda as questões espaciais do fenômeno urbano, tendo
a cidade como objeto principal, considerando seus aspectos fisiológico, morfológico
e cultural. Inclui, além das cidades, todas as áreas com características urbanas
como aglomerações urbanas, subúrbios, cidades satélite e franja rural-urbana.
Para alguns autores, como é o caso de George (1970), a geografia urbana se
apresenta como uma síntese do conjunto de estudos da geografia humana ou uma
introdução à geografia regional, ao passo que a cidade ocupa um lugar crescente na
personalização e organização das regiões. Segundo o autor, várias classificações
funcionais urbanas foram realizadas a partir das funções identificadas e classificadas
em setores: funções de nível nacional ou internacional (como as funções de uma
capital ou de uma grande metrópole econômica) e funções de nível regional,
respondendo a necessidade da população urbana da própria cidade.
A morfologia, como um dos aspectos estudados no fenômeno urbano, sempre
aparece na sua fase introdutória, seja na localização espacial das atividades ou na
classificação qualitativa e social das diferentes unidades que compõem a cidade. A
morfologia se relaciona com o cotidiano da vida urbana, a localização da habitação,
serviços com procura diferenciada, locais de trabalho de diferentes categorias e com
a mobilidade da população urbana no decorrer do dia. Sendo assim, a cidade pode
18
ser vista de duas formas, de acordo com a escala: a cidade como ponto, distribuída
no espaço, ou a cidade como área, dotada de uma estrutura interna.
Alguns fatores importantes, como o aparecimento de novas formas e locais de
distribuição e comercialização de produtos de uso e consumo, além do rápido
crescimento das cidades levou a criação de grandes espaços urbanizados. Esses
espaços, segundo George (1970), são socialmente produzidos pelo homem; mas os
elementos do espaço natural também devem ser levados em conta e são
denominados como sítio geográfico: substrato geológico, bases topográficas e
geormorfológicas, condições pedológicas e climáticas, composição fitogeográfica,
caracterizando todo o ecossistema.
O espaço urbano construído é composto pelas infraestruturas físicas, em
conjunto com os espaços de várias funções: residenciais, socioeconômicas e
socioculturais. Essas funções fazem com que sejam criadas interações espaciais
mais ou menos integradas dentro da própria cidade ou com outros sistemas
urbanos, gerando um sistema de rede de integração urbana mais dinâmica.
A urbanização das cidades é intensificada pelo deslocamento do centro
econômico do campo para a cidade, com o aumento do comércio. Nos tempos
modernos, devido ao processo de industrialização, houve uma superposição do
espaço geográfico, dominado por uma cidade e sua região, o que se percebe por
meio da rede urbana2.
A geografia urbana se apresenta como um ponto de chegada ou uma síntese dos estudos da geografia humana e, ao mesmo tempo, como uma introdução à geografia regional, na medida em que esta atribui um interesse crescente ao papel das cidades na identidade e na organização das regiões. A geografia urbana se confunde com a geografia regional, a partir do momento em que seu estudo volta para as redes urbanas. (GEORGE, 1970, p.101/102 e105)
Entender a realidade urbana passa por compreender como evoluem as
formas, as funções e as estruturas urbanas, transformadas pela desintegração das
cidades antigas e pela urbanização generalizada. Conhecer o processo de
urbanização mundial e a cidade na região como sua posição, funções, tipologias,
hierarquias, redes urbanas; o espaço interno da cidade: sítio, zoneamento, uso do
solo, estrutura, morfologia e paisagem; percepção e cognição na cidade; seus
2 George (1970) conceitua a rede Urbana como um sistema de relações entre cidades mais ou menos hierarquizadas do ponto de vista funcional, que dinamiza um espaço geográfico, definindo sua personalidade e sua unidade.
19
problemas urbanos, planejamento e perspectiva das cidades é compreender o
campo da geografia urbana. Constata-se, assim, o quanto que a Geografia
possibilita entender e visualizar melhor os fenômenos sociais ocorridos nas cidades
e suas soluções.
2.1 Redes Geográficas
Os estudos sobre redes geográficas sofreram grande impacto após a
Segunda Guerra Mundial (1939-1945) e teve como grande contribuição a Teoria dos
Lugares Centrais, desenvolvido por Walter Christaller, em 1933. Nos anos que se
seguiram, pouco foi acrescentado nessa teoria. Segundo Clark (1991)3 a mesma foi
desenvolvida de forma dedutiva, a teoria explica o número de centros, sua dimensão
e distribuição no espaço.
A construção da teoria dos lugares centrais está alicerçada em pressupostos
ou hipóteses simplificadoras: a população distribui-se no espaço de forma
homogênea; a oferta encontra-se espacialmente concentrada num sistema de
lugares centrais; a procura de bens e serviços oferecidos nesses lugares é
assegurada pela população que neles vive e está em região complementar; os bens
e serviços são de ordens de importância variável, avaliáveis a partir da frequência
com que são necessários; a ordem dos bens e serviços oferecidos num centro está
associada à própria ordem de importância do centro ou lugar central; um centro que
desempenha funções de ordem superior também desempenha as de ordem inferior.
A partir desses pressupostos é possível admitir que a melhor localização seria
encontrada no centro geométrico de uma determinada zona. No entanto, há um
limite natural, determinado pelo limiar da procura (mínimo de procura que justifica a
iniciativa da oferta do bem e serviço) e pelo alcance do bem (custo ou esforço
máximo que o comprador está disposto a suportar para efetivar a aquisição).
Dessa forma, Christaller explicita a teoria visivelmente como vários círculos
(Fig.01): a cada centro corresponderia um círculo, cujo raio seria determinado pela
ponderação entre a força de vontade do consumidor de frequentar esse centro e o
esforço de deslocamento, medido pela distância ou custo de transporte. Com o
3 Além de CLARK (1991) como fonte para a descrição da Teoria dos Lugares Centrais, foram utilizadas anotações das aulas de Geografia Urbana, ministrada pelo Prof. Dr. Oswaldo Bueno Amorim Filho no ano de 2008
20
aparecimento de novos centros, inicia-se um processo de sobreposição parcial dos
círculos, que dará origem a zonas de configuração hexagonal, pois os consumidores
escolherão certamente o centro que minimize o seu esforço de deslocamento. Os
pontos de sobreposição correspondem a zonas de indiferença para o consumidor aí
localizado. Por meio de uma construção geométrica simples, Christaller definiu
igualmente (a partir de observações feitas no sul da Alemanha) o número dos
centros, as distâncias entre os diferentes centros, as áreas de influência, os volumes
de população envolvidos.
21
Figura 1: Apresentação construção geométrica de Christaller Fonte: Christaller(1933,p.66)
A natureza diversa do serviço prestado determinará uma hierarquização,
consoante às funções desempenhadas pelas empresas sejam de maior ou menor
alcance das populações. Os lugares centrais, no entanto, podem ser de tamanhos
22
diferentes. Quanto maior for a população a abastecer e de mais longe vierem os
clientes, mais importante será um lugar central. O resultado desse processo é uma
hierarquia de lugares centrais de tamanho diferente. No entanto, pode-se verificar
que os princípios definem uma superfície homogênea, na qual nenhuma localização
encerrará vantagens sobre qualquer outra, quando se trata de facilidade, preço das
mercadorias, serviços vendidos e custo de acesso. Já as limitações criam um
sistema de mercado que minimiza custos e maximiza lucros, a partir de
planejamento racional com base no conhecimento do mercado (CLARK, 1991).
Seguindo com a definição conceitual sobre redes geográficas, é possível dizer
que se entende na Geografia, como redes geográficas o conjunto de localizações
que se encontram conectadas entre si por vias e fluxos. Exemplificam-se essas
ligações como a conexão das sedes das cooperativas e seus produtores, pela sede
da Igreja Católica, suas paróquias e diocese, entre outras (CORRÊA, 2001).
As redes geográficas existem desde o momento em que foram definidas
localizações e caminhos e uma interação entre esses, ou seja, desde os primórdios
quando havia troca de mercadorias e presentes entre as civilizações, pois já havia a
centralidade de determinados povos (CORRÊA, 2001). Com a evolução das
civilizações, as redes geográficas se expandiram e se multiplicaram, devido às
novas formas de organização do trabalho e sua divisão territorial, que surgiram com
o advento do capitalismo. Com isso, houve um aumento da complexidade das
relações, dos papéis e dos fluxos das redes.
Qualquer tipo de fluxo pode ser considerado o início de uma rede, pois, para
que ela exista, é necessário que haja, primeiramente, uma conexidade, seja de
mercadoria ou de informação. Há existência de lugares possuidores de poder e
referência que podem incluir ou excluir elementos. Dessa forma, é possível inferir
que poucas são as chances de apresentação das redes em sua totalidade, uma vez
que se encontram em constante movimento (CASTRO et al, 2005).
A rede de localidades centrais também é vista como uma estrutura territorial,
com reprodução das classes sociais. Na segunda metade do século XX, definiram-
se as classes sociais, não somente em função de forças primárias frente à
dicotomia, proprietários dos meios de produção e aqueles que vendem sua força de
trabalho, mas também das ações de forças “residuais e derivativas”, verificando-se
um espectro social variado e fragmentado, fazendo coexistir na sociedade,
camponeses, exército de reserva, proprietários rurais, trabalhadores, classe média,
23
empregados do setor público e privado etc. O processo de acumulação capitalista
impõe que se reproduza esse espectro social, que se dá, em grande parte, no
consumo diferenciado de bens e serviços oferecidos pelas localidades centrais.
Essa diferenciação não se refere necessariamente ao tipo de serviço, mas também
à quantidade e qualidade dos bens e serviços consumidos (CORRÊA, 2001).
A diferenciação de consumo entre as classes sociais se dá a partir de uma
complexa hierarquia de localidades centrais que assumem diferenciados arranjos.
Conforme Santos (1979), os circuitos superior e inferior da economia e suas
projeções espaciais devem ser interpretados como meios socioespaciais que
servem a todas as classes sociais. O desdobramento da rede de localidades
centrais em dois planos servindo a classe alta, média e a classe pobre indica uma
coexistência de classes sociais distintas em um mesmo espaço frente à própria
reprodução social. Segundo Corrêa (2001), a complexidade da hierarquia das
localidades centrais se dá devido à localização diferenciada das classes sociais num
mesmo espaço, aparecendo a segregação socioespacial. Sendo assim, a rede de
localidades centrais cumpre dois papéis ao mesmo tempo: meio para acumulação
capitalista e meio para reprodução das classes sociais. Dessa forma, verifica-se a
reprodução do modo de produção capitalista.
No entanto, sabemos que a desigualdade socioespacial na atualidade é uma
questão latente em Belo Horizonte, sendo identificado as áreas de maior
vulnerabilidade social através do Índice de Vulnerabilidade da Saúde que será
explicitado em detalhes mais a frente. O que nos interessa neste trabalho é
identificar a potencialidade ou existência de uma rede de serviços socioassistenciais
principalmente nas regiões identificadas como risco elevado e muito elevado4.
Remetendo-nos a existência de um território com alta vulnerabilidade em Belo
Horizonte. Sabemos que a constituição destas redes através da existência de
localidades centrais compostas pelos CRAS e pelas entidades de assistência social
não é algo simples, porém se constitui um ponto importante para identificarmos se
os equipamentos de prestação de serviços estão localizados onde a população
demandatária reside, conciliando assim, a demanda com a possibilidade de acesso
ao serviço ofertado.
4 O IVS classifica o município em áreas em níveis de diferentes graus de risco social: risco muito elevado, elevado e baixo risco, mais a frente verificaremos como se dá essa classificação.
24
Em 1933, Christaller já discutia não apenas os elementos e mecanismos que
definem uma rede de localidades centrais, mas também a sua variabilidade de
condições e natureza, como fatores de organização social e econômica pertinente
às áreas subdesenvolvidas. Nestes estudos realizados por Christaller, identificam-se
três modos de organização, que não são excludentes entre si, podendo coexistir
numa mesma rede regional. Primeiramente, será abordada a rede dendrítica de
localidades centrais; em segundo lugar, os mercados periódicos; e, em terceiro, o
desdobramento da rede em dois circuitos. (CORRÊA, 2001)
As redes dendríticas caracterizam-se pela origem colonial, valorizando o
território conquistado pelo capital europeu, tendo como ponto de partida a fundação
de uma cidade estratégica e excentricamente localizada perto do litoral, face a uma
futura hinterlândia. Concentra-se o núcleo político e econômico da região, com a
existência da maior parte do comércio atacadista exportador e importador, o que
viabiliza a cidade a participar na divisão internacional do trabalho. Isso possibilita
abarcar a maior parte da renda, bem como a elite regional de raízes fundiária e
mercantil, tornando-se o maior foco de correntes migratórias de destino urbano.
Forma-se, assim, excessivo número de pequenos centros, pequenos pontos de
venda indiferenciados no que se refere ao comércio varejista, devido à limitada
mobilidade social e baixa demanda da população, bem como pela precariedade das
vias e dos meios de transporte. Além dessas características, as redes dendríticas
apresentam ausência de centros intermediários intersticialmente localizados,
gerando um padrão de relação comercial entre as cidades, no qual cada centro
dessa rede recebe e envia mercadorias para o núcleo mais próximo e maior da
cidade principal, impedindo a formação de centros (CORRÊA, 2001).
A existência dos mercados periódicos foi verificada em vários contextos
socioeconômicos e culturais na América Latina, África e Ásia. Eles se constituem
como núcleos de povoamento pequenos, que, de tempos em tempos, se
transformam em localidades centrais, uma ou duas vezes por semana, cinco dias na
semana ou até mesmo durante o período da safra, atraindo vendedores de todas as
áreas (artesãos, prestadores de serviços etc). Nessa época, também aproveitam
para organizar atividades culturais, sociais e políticas. Passado esse período, a
localidade volta a realizar a atividade principal, primária na origem.
Os mercados periódicos representam uma forma bem organizada de espaço-
tempo das atividades humanas: organizam todas as regiões vizinhas de forma que
25
os comerciantes e prestadores de serviços reunam-se num determinado núcleo de
povoamento para onde convergem os consumidores de uma localidade. Isso permite
que a população da região tenha acesso aos bens e serviços sem ter a necessidade
de viajar grandes distâncias para adquirir-los. (CORRÊA, 2001).
Alguns fatores de organização dos mercados como os conceitos de alcance
máximo e alcance espacial mínimo se tornam essencial para conceituação dos
mercados. Alcance máximo se define pela área determinada por um raio a partir de
uma localidade central. Nesse espaço determinado, a população se desloca para a
localidade central para obtenção de bens e serviços. Além de se deslocar para
regiões mais próximas, gasta menos com transporte e leva menos tempo para
obtenção do produto adquirido ou serviço prestado. Já o alcance espacial mínimo
tem que se levar em consideração o mínimo de consumidores existente em uma
determinada área para que um determinado serviço ou comércio se instale.
O alcance espacial máximo e mínimo varia conforme a oferta dos bens e
serviços e com a característica da população e a realidade do local, como densidade
demográfica, renda, padrão cultural, valor do transporte. Esses dois fatores fazem
com que os mercados periódicos se transformem ou não em mercados
permanentes. (CORRÊA, 2001).
Tendo em vista que nosso estudo refere-se à oferta de serviços considerados
como essencial à população e sem a intenção de lucro pela entidade prestadora de
serviços, os pontos identificados na rede como alcance espacial máximo e mínimo
se torna importantíssimo, principalmente porque o objetivo principal é que o serviço
ofertado esteja mais próximo onde reside a população demandatária.
O terceiro e último modelo é o de dois circuitos da economia desenvolvido por
Milton Santos, em 1970 e 1977. Esse modelo baseia-se na divisão da vida
econômica dos países subdesenvolvidos em dois circuitos de produção, distribuição
e consumo. Os circuitos superior e inferior resultam da modernização tecnológica,
ainda que o segundo, de forma indireta, dirija-se aos indivíduos que quase não
foram beneficiados com a referida modernização. A causa e o efeito dos dois
circuitos é a bipolarização social, ou seja, a existência de uma distribuição de renda
de forma diferenciada – um conjunto de pessoas que não possuem renda fixa, com
salários baixos, ao lado de uma minoria com renda elevada, que possui poder de
compra de bens e serviços. Ambos possuem as mesmas necessidades, mas
26
aqueles no circuito inferior não têm as mesmas condições de satisfazê-las.
(SANTOS, 1979)
Os dois circuitos não são isolados e apresentam formas de
complementaridade e de dependência a partir de trocas de insumos. O circuito
superior é constituído pelos bancos, comércio e indústrias voltados para exportação,
pela indústria vinculada ao mercado interno, pelos serviços modernos e empresas
atacadistas e de transportes. Suas clientelas urbanas ou regionais fazem parte da
classe alta, rica. Já o circuito inferior é formado por atividades que não utilizam
capital intenso, ainda apresentam uma organização primitiva, como a fabricação de
bens, alguns comércios e serviços e o público atendido é basicamente a população
pobre (Santos, 1979).
Quadro 1: Características dos dois circuitos da economia urbana dos países subdesenvolvidos Fonte: SANTOS, 1979 p.34
O funcionamento dos dois circuitos é identificado facilmente, sendo que,
segundo Santos (1979), eles interferem na rede de localidades centrais de forma a
estruturá-las com cada centro, atuando simultaneamente nos dois circuitos e
formando duas áreas de influência. Existe uma estrutura de hierarquia urbana,
formada pela metrópole, pela cidade intermediária e pela cidade local, que tem
mecanismos de interferência nos circuitos.
Características Circuito Superior Circuito Inferior
Tecnologia capital intensivo trabalho intensivo Organização burocrática primitiva
Capitais importantes reduzidos Emprego reduzido volumoso
Assalariado dominante não-obrigatório Estoques grandes quantidades e/ou alta qualidade pequenas quantidades, qualidade inferior
Preçosfixo (em geral) submetidos à discussão entre comprador e
vendedor (haggling) Crédito bancário institucional pessoal não institucional
Margem de Lucroreduzida por unidade, mas importante pelo volume de negócios (exceção: produção de luxo)
elevada por unidade mas pequena em relação ao volume de negócios
Relações com a clientelaimpessoais e/ou com papéis diretas, personalizadas
Custos Fixos importantes desprezíveis Publicidade necessária nula Reutilização dos bens nula frequente Overhead Capital indispensável dispensável Ajuda Governamental importante nula e quase nula Dependência Direta do Exterior
grande, atividade voltada para o exterior reduzida ou nula
27
Observa-se que uma das dimensões espaciais mais importantes para a
caracterização dos dois circuitos nos países subdesenvolvidos é a rede de
localidades centrais. De fato, grande parcela da população está em situação de
pobreza e sofrendo forte exploração social. Dessa forma, o estudo da localidade
central toma uma dimensão política nos países desenvolvidos (CORRÊA, 2001). E
para este estudo, a identificação da localidade central se torna importante como fator
de organização da proposta metodológica da Política de Assistência Social no
município de Belo Horizonte.
Ao considerar a possibilidade de formação das redes, pode-se encontrar
grande número de dimensões de análise, observando as categorias organizacional,
temporal e espacial conforme apresentado no quadro 2 .
Quadro 2: Dimensões de análise das redes geográficas Fonte: CORRÊA, 2001, p.111-112
28
No quadro 2, verifica-se a direção da análise das redes geográficas, a qual
deve atravessar todas as variáveis no momento da análise, sem considerar a ordem
das mesmas. As dimensões organizacional, temporal e espacial tratam de todas as
possibilidades existentes nas especificações de uma rede geográfica, evidenciando
a estrutura interna, origem, natureza dos fluxos, funções e finalidades, construção,
duração, velocidade e frequência dos fluxos, escala, forma espacial e conexão das
redes, que cerca de todas as formas as alternativas de análise (CORRÊA, 2001).
Sendo assim, o que interessa neste estudo é identificar no município de Belo
Horizonte a efetivação e implementação da rede de serviços na Política de
Assistência Social que pressupõe a necessidade da existência de conexidade de
informações, acessibilidade e oferta de serviços entre os CRAS, as entidades de
assistência social e a população atendida.
2.2 Redes urbanas
Observa-se que em 1952 Pierre George já demonstrava a importância de se
estudar as redes urbanas para se entender melhor a organização espacial das
regiões. Segundo George (1964, p.280), “para que exista rede urbana, é necessário
discernir diversas relações que estabeleçam conexões funcionais permanentes entre
os elementos urbanos da rede e entre eles e o meio rural”. E para que seja
identificada uma rede urbana se faz necessária a existência de várias ligações
internas e externas.
Segundo Correa (2001 p.93) rede urbana é um conjunto de centros urbanos
articulados funcionalmente entre si. “A rede urbana é um produto social,
historicamente contextualizado”, que tem como função articular a sociedade num
determinado espaço e ser responsável pelas interações sociais espacializadas, bem
como garantir sua existência e reprodução.
“Espaço é a expressão da sociedade” (CASTELLS, 1999, p.499). Como a
sociedade está frequentemente passando por transformações, novas formas e
processos sociais devem surgir. A dinâmica de toda a estrutura social compõe o que
se chama de processos sociais, que, por sua vez, exercem forte influência no
espaço. Na verdade, a grande maioria das pessoas enxerga o espaço conforme o
local em que vivem. Assim, o espaço se torna um lugar onde a sua forma, função e
29
significado são independentes dentro das fronteiras da continuidade física
(CASTELLS, 1999).
Amorim Filho (1984), grande estudioso sobre redes urbanas, considera que a
noção de rede urbana é composta por um conjunto de aspectos fundamentais como
distribuição espacial identificada como primeira característica; diferenciação,
centralidade, hierarquia, e articulação funcional.
A rede urbana pode se organizar espontaneamente e se consolidar por uma
lenta evolução que pode alterar a criação de novas cidades, o deslocamento de
correntes comerciais ou uma decisão administrativa. Nem sempre é perfeitamente
adaptada, ideal para uma região. Admite-se que aspectos físicos, econômicos e
políticos influenciam na estabilidade, fragilidade ou não da rede.
Amorim Filho (1984) vem acrescentar a essa característica do nascedouro
espontâneo da rede urbana a necessidade que surgiu principalmente após a
Segunda Guerra Mundial, de se ter conhecimento das redes urbanas tanto pelos
poderes públicos, as quais passaram a utilizar as redes urbanas como objeto de
preocupação da intervenção pública, quanto pelos estudiosos da área ou por
cidadãos que devem conhecer melhor o território onde vivem.
Atualmente verifica-se que a realidade da sociedade e seus processos
sociais, num determinado espaço, se encontram de forma desigual, no que tange ao
espaço e ao tempo. A rede urbana se torna reflexo e condição dessa realidade,
passando, assim, a existirem diversas formas de redes urbanas, identificadas
conforme o padrão espacial, complexidade funcional dos centros, grau de
articulação interna e externa de cada rede e em diversos contextos histórico-
espaciais.
O sistema de redes interligadas identifica uma nova estrutura social das
regiões, passando a ser componentes fundamentais das organizações. Assim,
formaram-se e são capazes de se expandirem com muita facilidade, pois há a
informação propiciada pelo novo paradigma tecnológico (CASTELLS, 1999).
Percebe-se que a principal característica de uma rede urbana é a sua base
espacial geográfica. É necessário que exista certo grau de diferenciação urbana,
que possibilite a complementaridade funcional, tornando possíveis as relações intra
e extra urbanas. Sem essas relações, não há como se falar em rede urbana.
Segundo Santos (1981), existem modelos de elaboração e ensaio de tipologia
das redes urbanas. Entre os principais fatores que constituem a organização das
30
redes, citam-se: as massas; a massa de população, sua densidade e distribuição; a
massa de produção, sua distribuição e valor; e a massa de equipamento
(transporte). Também destacam-se os fluxos de população, das produções agrícolas
e industriais, dos monetários e de informações. O tempo pondera os dois elementos
– massas e fluxos. É uma noção que explica a rápida evolução dos transportes e a
lenta evolução do conjunto das estruturas econômicas e sociais, por diversos
fatores.
Santos (1981) p.153, diz que “uma rede urbana é o resultado de um equilíbrio
instável de massas e de fluxos, cujas tendências à concentração e dispersão,
variando no tempo, proporcionam as diferentes formas de organização e de domínio
do espaço pelas aglomerações”. O autor também identifica fatores secundários da
constituição das redes:
• Tamanho do país: as redes têm mais oportunidade de ser
heterogêneas em um país mais vasto;
• Idade de colonização: os países cujo equipamento foi anterior à era
industrial tiveram tempo de constituir “redes” e modificá-las a partir do
seu desenvolvimento. Nos países colonizados, formou-se uma rede
moderna, mais simples, com dificuldades de adaptação em benefício
da economia;
• Sistema de governo: que favorece um sistema multipolar ou um regime
centralizador, que favorece um sistema unipolar;
• Tipos de atividade econômica: quanto mais uma economia é complexa
e diversificada, mais estável tende a ser a rede urbana.
Ainda segundo Santos (1981), existem alguns critérios para se identificar uma
tipologia das redes: época e condições técnicas de formação; densidade e
distribuição espacial; grau e tipo de polarização; existência ou não de macrocefalia;
tipo de atividade dominante; presença efetiva ou não de uma hierarquização com
poderes de decisão; dinamismo das aglomerações; dependência ou não do conjunto
em relação ao exterior.
Na caracterização de uma tipologia das redes, se faz necessário identificar as
relações entre os centros urbanos e a demanda de serviços excepcionais; se a
região é isolada com uma fraca densidade urbana ou com pouco poder de consumo
e de acessibilidade. Santos (1981) afirma que nos países subdesenvolvidos, as
redes urbanas geralmente são pouco desenvolvidas. Algumas intervenções dos
31
cientistas nas políticas de desenvolvimento urbano podem contribuir
significativamente para a alteração desse cenário no sentido de proporcionar, a
partir de resultados obtidos em pesquisas, investimentos dos setores públicos e
privado para o desenvolvimento da região.
Muitas vezes, a definição funcional dos centros, a natureza e intensidade de
integração de cada rede na economia global são determinadas pelas grandes
corporações multifuncionais e multilocalizadas estruturadas em rede. Sendo assim,
a rede urbana de uma determinada região, em vários casos, não pode ser descrita
apenas a partir de um padrão espacial, seja dendrítico, christalleriano ou qualquer
arranjo espacial, pois as densidades de centros variam conforme a localidade
interna. A complexidade da funcionalidade das redes urbanas e o padrão espacial
são indispensáveis e de comum intensidade na identificação dos processos de
transformação da sociedade e na sua organização social, “da qual a rede urbana é
uma de suas mais importantes manifestações e condicionantes”. (CORRÊA, 2001,
p.99).
Corrêa (2001) entende que para haver rede urbana tem a necessidade de
existirem três condições mínimas: existência de uma sociedade que vive de uma
economia de mercado, com comércio realizado, com bens produzidos local e
externamente. Segundo, deve haver pontos fixos no espaço de modo permanente
ou temporariamente onde ocorrem as transações. Em terceiro lugar, deve haver
uma interação entre os pontos fixos para que se ratifique e reflita sobre a
diferenciação hierárquica dos mesmos.
Evidentemente que não há como dissociar redes urbanas, redes geográficas
de redes sociais neste trabalho. E embora toda a bibliografia encontrada sobre redes
geográficas e redes urbanas se referenciem para um território macro, na perspectiva
de país ou inter-municipal, este trabalho tem o propósito de identificar a existência
de uma rede intra-urbana ou intra-municipal de Belo Horizonte. Dessa forma,
pretende-se identificar a existência de uma política de promoção regional a partir da
articulação de equipamentos públicos e privados, situados nos centros
intermediários em cada território estudado.
Para entender melhor a dinâmica da população dessas regiões vulneráveis,
serão verificados estudos em torno do crescimento demográfico do município de
Belo Horizonte.
32
2.3 Breve Caracterização geográfica e histórica de Belo Horizonte
Belo Horizonte atualmente tem uma área de 330,93 km2, localiza-se na região
centro-sul do Estado de Minas Gerais e sua localização absoluta é de 19°55’14’’ de
latitude sul e de 43°56’17’’ de longitude oeste 5.
Figura 2: Mapa de localização – Belo Horizonte Fonte: ZAHREDDINE 2004
5 Informações tratadas a partir da base cartográfica, disponibilizada pela PRODEMGE.
33
Belo Horizonte faz divisa com oito municípios. São eles: ao norte, os
municípios de Ribeirão das Neves, Vespasiano e Santa Luzia; a leste, Sabará e
Nova Lima; ao sul, Brumadinho e Ibirité, e a oeste, o município de Contagem.
Figura 3: Região Metropolitana de Belo Horizonte Fonte: ZAHREDDINE 2004
A cidade de Belo Horizonte tem um sítio com uma topografia acidentada,
advinda das ramificações da cordilheira do espinhaço, que compõem o grupo da
Serra do Itacolomy. A sede municipal localiza-se, em média, a 852,19 metros de
altitude e o ponto mais alto do município encontra-se na Serra do Curral, atingindo
1.390m.
34
De acordo com FERREIRA (1997), Belo Horizonte apresenta uma fisiologia
diversificada e vinculada às propriedades geológicas de seu substrato. O município
está inserido na unidade geológica do tipo cráton do São Francisco e seu território
encontra-se no contato de duas macro-unidades do relevo mineiro: as serras do
Quadrilátero Ferrífero e a Depressão do Alto Médio São Francisco. O domínio do
complexo de Belo Horizonte integra a unidade geomorfológica denominada
Depressão de Belo Horizonte que representa 70% do seu território. A área de maior
expressão está ao norte da calha do ribeirão Arrudas. Neste complexo, predomina
um relevo tipificado por espigões, colinas de topo plano arqueado e encostas
policonvexas de declividades variadas, nos flancos dessas feições e nas transições.
Entre elas ocorrem com freqüência anfiteatros de encostas côncavas e drenagem
convergente e nichos resultantes da estabilização de antigas voçorocas.
Conforme Zahreddine (2004) podemos observar na figura 4 a malha urbana
da cidade de Belo Horizonte (destacada em cinza) e os obstáculos naturais na
porção leste do sítio de Belo Horizonte6. No limite leste, destacam-se as seguintes
serras: Serra do Curral, Serra do Jatobá, Taquaril, José Vieira e Mutuca.
A existência destas barreiras geográficas interfere diretamente na expansão
da malha urbana de Belo Horizonte como pode ser observado ainda na figura 4 nos
limites dos municípios de Sabará, (nordeste de Belo Horizonte) e Nova Lima (Leste
e Sudeste de Belo Horizonte) em que o adensamento urbano é fraco, devido
principalmente às serras ali localizadas.
Já na divisa com Contagem (região Oeste de Belo Horizonte) a malha urbana
dos municípios se encontram, não se identificando nenhuma barreira que as
dividem, diferente de “Belo Horizonte e Sabará e Belo Horizonte e Nova Lima onde
estas paisagens são bem visíveis”. Zahreddine (2004 p.61)
6 Imagem satélite LandSat 5, de parte da região metropolitana de Belo Horizonte incluindo o município de Belo Horizonte e os municípios limítrofes, cedida em dezembro de 2002, pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - Inpe, localizado em São José dos Campos - São Paulo. A imagem foi capturada em setembro de 2001 por meio de composição das bandas 3,4 e 5 do satélite LandSat 5 (obtida no site da Prefeitura de Belo Horizonte e elaborada por Danny Zahreddine).
35
Figura 4: Imagem de Satélite de Belo Horizonte - 2000 Fonte: Zahreddine (2004 p.62)
36
Com relação ao aspecto hídrico, Belo Horizonte situa-se na Bacia Rio das
Velhas às margens do São Francisco, e é abastecida pelos Ribeirões Arrudas e
Onça (afluentes do Rio das Velhas) e mais ao norte pelo Ribeirão Pampulha,
represado e gerando a Lagoa da Pampulha e desaguando mais tarde no limite de
Belo Horizonte e o município de Santa Luzia. O ribeirão Arrudas é formado pelo
córrego Ferrugem, vindo do município de Contagem e os córregos Jatobá e Barreiro,
ambos de Belo Horizonte, e que deságuam no Rio das Velhas, no município de
Sabará.
Com o desenvolvimento e crescimento desordenado de Belo Horizonte várias
foram as mudanças ambientais e sociais, como o aumento significativo da poluição e
demolição dos prédios históricos que retratavam a memória do município. Somente
a partir das décadas de 1980-90, inicia-se a preocupação com a revitalização da
cidade, com novas atividades culturais, inauguração de novos parques, bem como a
preocupação ambiental que passa a fazer parte da agenda política do município.
Verifica-se que Belo Horizonte, mesmo sendo uma das primeiras cidades
planejadas no país, não conseguiu combater a desigualdade social, vista fortemente
nos grandes centros urbanos – estas áreas constituem-se como ponto central deste
trabalho. A partir da constituição, implementação e efetivação de uma rede
socioassistencial em Belo Horizonte, pode-se ter uma cidade mais justa e menos
desigual.
Belo Horizonte foi idealizada com o intuito de ser a capital administrativa do
Estado de Minas Gerais em substituição a Ouro Preto, sendo a primeira cidade
planejada do país. Fundada em 12 de dezembro de 1897 foi planejada para possuir
uma população estimada de 200.000 habitantes. Mas, no ano de 1970 a cidade
atingiu o total de 1.000.000 de habitantes, o que levou a transformar a calma capital
do início do século XX em uma cidade densamente povoada em suas porções norte
e oeste, influenciada principalmente pela instalação de novas indústrias e de
multinacionais nestas regiões.
Construída a partir de ideários republicanos e com grandes influências das
cidades mais modernas do mundo, como Paris e Washington, novas estratégias
tiveram que surgir para o planejamento de Belo Horizonte, pois foi planejada para
ser construída dentro da Avenida do Contorno, mas não foi o que ocorreu. Logo no
início da construção da capital mineira, várias pessoas que não tinham poder
aquisitivo para se instalar no interior da Avenida do Contorno foram se instalando no
37
seu entorno. Dessa forma, foram surgindo às exclusões socioterritoriais. A partir do
momento em que as pessoas com posses se localizaram no interior da Avenida do
Contorno e as de pouco poder aquisitivo no entorno, foram criados grandes
aglomerados, vilas e favelas nas proximidades. Isso acarretou um descontrole do
crescimento urbano na periferia da cidade, crescendo muito mais rapidamente do
que a área planejada, dentro da Avenida do Contorno.
Aarão REIS (apud BARRETO, 1995) descreve aspectos centrais do Plano da
Cidade no relatório sobre a planta de Belo Horizonte:
Foi organizada a planta geral da futura cidade, dispondo-se na parte central, no local do atual arraial, a área urbana, de 8.815.382 m², dividida em quarteirões de 120m X 120m pelas ruas, largas e bem orientadas, que se cruzam em ângulos retos, e por algumas avenidas que as cortam em ângulos de 45º. Às ruas, fiz dar a largura de 20 metros, necessária para a conveniente arborização, a livre circulação dos veículos, o tráfego dos carros e trabalhos da colocação e reparações das canalizações subterrâneas. Às avenidas, fixei a largura de 35 metros, suficiente para dar-lhes a beleza e o conforto que deverão, de futuro, proporcionar à população. Apenas a uma das avenidas – corta a zona urbana de norte a sul, e que é destinada à ligação dos bairros opostos – dei a largura de 50 m. para constitui-la em centro obrigado da cidade e, assim, forçar a população, quando possível, a ir-se desenvolvendo do centro para a peripheria, como convem à economia municipal, à manutenção da hygiene sanitaria, e ao prosseguimento regular dos trabalhos technicos. Essa zona urbana é delimitada e separada da suburbana por uma avenida de contorno que facilitará a conveniente distribuição dos impostos locaes, e que, de futuro será uma das mais apreciadas bellezas da nova cidade. A zona suburbana de 24.930.803 m², – em que os quarteirões são irregulares, os lotes de áreas diversas, e as ruas traçadas de conformidade com a topographia e tendo apenas 14 metros de largura – circunda inteiramente a urbana, formando vários bairros, e é, por sua vez, envolvida por terceira zona de 17.474.619 m², reservada aos sitios destinados à pequena lavoura. Para localização dos primeiros 30.000 habitantes estão reservadas apenas as secções I a VII da área urbana (com 4.395.212 m²), e as I e VI da zona suburbana (com 3.855.993 m²), comprehendidas todas na faixa determinada por duas linhas parallelas traçadas pelo eixo das Avenidas Christovão Colombo e Araguya.(p. 242)
Podemos verificar assim, na planta a seguir e na descrição acima que a proposta inicial da construção da cidade era dividi-la em três zonas de ocupação: a urbana, a suburbana e a rural. Sendo que a zona urbana objetivava se organizar contendo os centros administrativos e comerciais, equipamentos urbanos utilitários e bairros residenciais, distribuídos em ruas e avenidas mais largas. O limite da zona urbana com a zona suburbana era definido pela avenida de contorno. A zona suburbana possuia grandes terrenos com ruas mais estreitas e traçado geral menos regular, onde se deveriam instalar chácaras, quintas e sítios arborizados. A zona
38
rural e periférica destinava-se a colônias agrícolas de abastecimento. A Avenida Afonso Pena, era o centro em torno da qual seriam instalados o mercado, o parque, o teatro, os palácios do Congresso, da Justiça e do Correio. (Abranches, 2005)
Figura 5: Planta Cadastral do extinto arraial de Belo Horizonte, antigo Curral Del Rei, comparada com a planta da nova capital no espaço abrangido por aquele arraial Fonte – Fundação João Pinheiro (1997, p. 22) in Abranche (2005) p.75.
A construção de Belo Horizonte foi marcada pela modernidade, conforme
Abranches (2005) somente após 1940, em que Belo Horizonte transformou-se em
um grande centro urbano, com a chegada de Juscelino Kubtscheck à prefeitura. Ele
começou a se preocupar com a expansão da cidade, sendo fundamental para o
desenvolvimento do município, pois foi o responsável por promover obras na região
39
norte de Belo Horizonte (Complexo da Pampulha), que levariam à posterior
ocupação efetiva daquela área. Juscelino Kubitschek pretendia transformar a cidade
numa metrópole capaz de realizar intercâmbios com os principais centros urbanos
do país. “Seu programa focalizava a expansão urbana, a abertura de largas
avenidas e a criação de novos bairros como a Pampulha, bairro de elite que se
tornou cartão postal da cidade, sediando uma das obras-primas de Niemeyer” (p.81).
Figura 6 e 7: Construções do Período JK em Belo Horizonte a) Fonte - Edifício Niemeyer; Arquitetura de O.Niemeyer, Museu Histórico Abílio Barreto (1955, Arq da Modernidade, p. 213) in Abranches (2005 p. 83) b) Fonte: Edifício Acaiaca; Luiz Pinto Coelho FONTE - Foto; Nino Andrés (1947, Arq. da Modernidade, p. 176) in Abranches (2005 p. 83)
40
2.4 Belo Horizonte: caracterização e dinâmica do cr escimento demográfico
Belo Horizonte é considerado como o município mais populoso do Estado,
com 2.452.617 habitantes,7 em 2009, de um total de 20.033.665, isto é, 12,24% do
total da população mineira.
A população mais que triplicou na RMBH, passando de 523.000 habitantes,
em 1950, para cerca de 1.720.000, em 1970, com uma urbanização de 90%, no
último ano. Vários são os fatores que levaram a esse crescimento significativo da
população da RMBH, dentre eles, citam-se as taxas de mortalidade, que
decresceram substancialmente, e a de fecundidade, que decresceu posteriormente.
Além disso, observa-se que a taxa de imigração aumentou, intensificando o
crescimento populacional. A esperança de vida ao nascer cresceu, em dez anos, de
1940 a 1970, o que significa um fator relevante na soma dos últimos 30 anos.
Fatores como fecundidade, mortalidade e migração são diretamente influenciadas
por processos econômicos, sociais, culturais e políticos de um determinado território,
refletindo, assim, nas taxas de crescimento da população. Entre 1960 e 1970, a
RMBH cresceu 6,3% ao ano, levando a mudanças demográficas consideráveis.
(CAETANO; RIGOTTI, 2008)
TABELA 1 Taxas anuais de crescimento populacional (%), Brasi l, RMBH, Belo Horizonte e demais
municípios da RMBH – 1950/2000 Unidade 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1991 1991-2000
Brasil 3,0 2,9 2,6 1,9 1,6
RMBH 5,9 6,3 4,5 2,5 2,4
Belo Horizonte 7,0 5,9 3,7 1,2 1,1
Demais
municípios da
RMBH
3,4 7,4 6,3 4,8 3,9
Fonte: BRITO, 2004, para as décadas de 1950 e 1960; IBGE – Censos demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000, para as demais décadas. In: CAETANO; RIGOTTI, 2008.
O crescimento populacional de Belo Horizonte, como pode ser observado na
tabela acima, contribuiu, consideravelmente, para expansão demográfica da RMBH,
principalmente na década de 1950-60. O papel da migração demonstra ser um fator
7 De acordo com o Censo do Universo, IBGE (2000).
41
importante na dinâmica demográfica, verificando uma inversão de crescimento do
núcleo para os demais municípios a partir da década de 1960.
“A RMBH tem passado por mudanças significativas de seu padrão
demográfico. A fecundidade iniciou seu acelerado processo de grande declínio,
contribuindo para a diminuição do crescimento vegetativo. Porém a força desse
componente demográfico era contrabalanceada pelos saldos migratórios positivos”.
Assim, Belo Horizonte é identificada como o grande pólo receptor de migrantes,
alterando sua dinâmica populacional. Porém a partir da década de 1970 esse quadro
começa a se modificar ao passo que outros municípios passam a receber
emigrantes do estado e da própria capital. Mas, a capital ainda é quem comanda a
distribuição da população dentro da região metropolitana. (CAETANO & RIGOTTI,
2008 p.40)
A RMBH cresceu 2,4 % entre 1991 e 2000 ficando no terceiro lugar em
relação a outras regiões metropolitanas. Belo Horizonte registrou um crescimento de
1,1%, muito inferior que outros municípios que tiveram taxas acima da média da
RMBH como Esmeradas (7,63%), Betim (6,7%) e Ribeirão das Neves (6,2%). Já os
municípios que tiveram suas taxas inferiores à média da RMBH destacam-se três
com taxas negativas: Baldim (-0,3%), Igarapé (-1,1%) e Mateus Leme (-1,2%).
(CAETANO, 2009 p.29)
Frente aos indicadores de crescimento populacional da RMBH tem-se
observado a importância da taxa de imigração. Observa-se que em Belo Horizonte
há maior participação de imigrantes com origem fora da RMBH, em relação ao total
de imigrantes de data fixa8, o que não ocorre nos demais municípios.
Observa-se que Belo Horizonte expressa a dinâmica da RMBH no decorrer
dos anos, no que se refere à diminuição da taxa de fecundidade, o que está levando
a um envelhecimento da população. É importante salientar que este fenômeno
ocorre não somente em Belo Horizonte ou na RMBH, mas no país como um todo
desde meados da década de 1960.
“Em 1940 a taxa de fecundidade no Brasil era de mais de 6 filhos por mulher,
e já em 2000 esta taxa cai para quase 2,5 filhos por mulher, isto significa uma
redução de quase 60% em um período relativamente curto de 40 anos”.
(ZAHEDINNE, 2004 p.31)
8 Não residiam na capital em 1995 e sim em 2.000.
42
BRASIL - TAXA DE FECUNDIDADE - 1940 / 2000
0
2
4
6
8
10
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-OesteREGIÕES
TA
XA
DE
FE
CU
ND
IDA
DE
1940195019601970198019912000
Figura 8: Taxa de Fecundidade – 1940/2000 Fonte: IBGE, Censo Demográfico 1940-2000 in ZAHREDINNE, 2004.
Ao analisarmos a distribuição da população dentro de Belo Horizonte
podemos observar, de acordo com a figura 09, que ”em 1991, a regional mais
populosa em Belo Horizonte não era a regional Centro-sul, mas sim a regional
Noroeste, que contava com 16,8% da população, isto é, 339.229 habitantes, seguida
pela regional Leste, com 12,41% (254.225 habitantes), e, em 3° lugar, a regional
Centro-sul, com 12,40% (250.159 habitantes). A regional que possuía a menor
porcentagem de população residente era a da Pampulha, com 5,28% (106.483
habitantes)”. (ZAHREDDINE, 2004, p.72)
No ano 2000, verificou-se que algumas regiões continuaram na mesma
perspectiva em relação à porcentagem da população residente. A regional Noroeste,
mesmo tendo diminuído o número de pessoas residentes, manteve-se como a
região com a maior população, passando de 16,81% para 14,96% (de 339.229
habitantes para 334.913).
ZAHREDDINE (2004) analisa a diferença de comportamento da distribuição
espacial da população de 0 a 59 anos (população não-idosa) e a de 60 anos e mais
(população idosa) como podemos observar respectivamente nas figuras (10 e 11).
43
Figura 9: Belo Horizonte - % da população total Regionais – 1991/2000 Fonte: ZAHREDDINE 2004
44
Figura 10: Distribuição espacial da população de 0 a 59 anos – ano 1991 e 2000
Fonte: ZAHREDDINE 2004
45
Observa-se um “processo de relativo esvaziamento da parte central da cidade
e o incremento da população na parte mais periférica do município. Representando
um aumento da população na periferia da cidade, além da ocupação mais efetiva de
regiões que, em 1991, ainda eram relativamente pouco povoadas, como é o caso
das regionais da Pampulha, Venda Nova e Barreiro”. A distribuição e mobilidade da
população em geral coincidem com a da população na faixa etária de 0 a 59,
justamente porque a maior parte da população está nesta faixa etária como
podemos observar na figura 10. (ZAHREDDINE, 2004 p.78)
Com relação à população com 60 anos e mais, até 1991 houve uma
concentração espacial da população idosa na parte central da cidade e suas
adjacências, destacando-se a região da Pampulha e Belvedere. Conforme a
distribuição espacial da população com 60 anos e mais (por 100.000 habitantes),
observada na figura (11) percebe-se que este padrão mudou9.
Já no ano 2000, houve um aumento da periferia na distribuição dos idosos em
detrimento de uma diminuição na área central. “No entanto, deve-se ressaltar
também, que a proporção relativa de idosos no centro da cidade ainda continua
relevante, principalmente na porção norte da regional Centro-sul, ao passo que as
porções oeste da regional Leste e leste da regional Noroeste sofrem um significativo
esvaziamento. Isto nos mostra que a população idosa de Belo Horizonte sofre um
processo de periferização muito semelhante ao da população não-idosa.”
(ZAHREDDINE, 2004 p. 80/82)
No ano de 2000, 204.573 habitantes tinham 60 anos ou mais, o que significa
um percentual de 9,14% da população total. Já em 1991, a população total era de
2.020.161 milhões de habitantes10, sendo 146.537 idosos, ou seja, 7,2% da
população. Verifica-se, então, que, de 1991 para 2000, o número absoluto da
população idosa compreendida pela faixa etária 60 anos ou mais teve um
crescimento de 28,36%, demonstrando o considerável aumento dessa população na
cidade de Belo Horizonte, conforme podemos observar nas figuras 11 e 12. Outra
característica significativa é o número de mulheres que totalizou 1.181.263
mulheres, ao passo que o número de homens era de 1.057.263. Portanto, a
9 Em 1991, dos 172 setores censitários que pertenciam ao intervalo de classe 88 a 100, quase todos estavam localizados na região central de Belo Horizonte e suas adjacências. 10 De acordo com dados do Censo Demográfico do IBGE (1991). Questionário do Universo. Elaborado a partir dos CDs em formato ASCII.
46
Pirâminde Etária % - 1991 - Belo Horizonte
15,00 10,00 5,00 0,00 5,00 10,00 15,00
de 0 a 4 anos
de 10 a 14 anos
de 20 a 24 anos
de 30 a 34 anos
de 40 a 44 anos
de 50 a 54 anos
de 60 a 64 anos
de 70 a 74 anos
80 anos ou mais
Fai
xa E
tária
%FemininoMasculino
população feminina era 5,53% maior do que a população masculina da cidade
conforme a figura 13.
Figura 11 – Distribuição Espacial da População com mais de 60 anos no ano de 1991 e 2000
Fonte: ZAHREDDINE 2004
Figura 12 – Pirâmide Etária % - 1991 – Belo Horizonte Fonte: IBGE Censo demográfico 2000 universo in Zarhredinne,2004
47
Pirâminde Etária % - 2000 - Belo Horizonte
15,00 10,00 5,00 0,00 5,00 10,00 15,00
de 0 a 4 anos
de 10 a 14 anos
de 20 a 24 anos
de 30 a 34 anos
de 40 a 44 anos
de 50 a 54 anos
de 60 a 64 anos
de 70 a 74 anos
80 anos ou mais
Fai
xa E
tária
%FemininoMasculino
A população masculina com faixa etária de 0 a 4 anos, 10 a 14 anos
ultrapassa o limite de 10% em 1991 já a população com 60 a 64 anos mal chega
aproximadamente aos 3 % (Fig.13). Por outro lado observa-se, em 2000 (Fig. 14),
que a população tanto de homens e mulheres diminuíram relativamente na idade de
0 a 4 anos, de 10 a 14 anos e obteve um aumento significativo nas idades
superiores a 20 a 24 ultrapassando os 10% nesta faixa e modificando o formato da
pirâmide colocando-a de forma abaulada no ano de 2000.
Figura 13: Pirâmide Etária % - 2000 – Belo Horizonte Fonte: IBGE Censo demográfico 2000 universo in Zarheddine, 2004.
Outro fenômeno importante que traz impactos no processo de envelhecimento
de Belo Horizonte são as migrações. Entre os anos de 1995-2000, o saldo
migratório do município foi negativo, sendo de -113.200 pessoas. De acordo com
Rigotti e Vasconcellos (2003):
(...) esses resultados são fortemente influenciados pelo comportamento de Belo Horizonte. Na capital, o volume do saldo migratório negativo entre os dois períodos aumentou mais de 14 mil pessoas – passou de algo em torno de 99 mil para pouco mais de 113 mil (...). (RIGOTTI; VASCONCELOS, 2003, p.58).
Segundo ZAHREDDINE (2004) podemos citar um outro fator interessante que
influencia na taxa de envelhecimento da população de Belo Horizonte, a emigração
que ocorre principalmente com a população jovem que possui maiores condições de
mobilidade.
48
Para demonstrar o processo de envelhecimento11 da população de Belo
Horizonte, ZAREDDINE (2004) utilizou o índice de idosos, proposto por MOREIRA
(2000) com as seguintes classes: 0% a 10,7% (população Jovem), 10,7% a 27,3%
(população intermediária) e mais de 27,3% (população idosa) conforme podemos
observar na figura 15.
Em 1991 o número de pessoas com 60 anos e mais de idade era de 146.537
pessoas, ao passo que o número das pessoas com menos de 15 anos era de
604.383. Isto resulta em um índice de 24,25%, isto é, próprio de uma população em
nível intermediário de envelhecimento. Em 2000, o número de pessoas com 60
anos chegou a 204.573, e o número das pessoas com menos de 15 anos diminui
para 543.518. Isto significa que Belo Horizonte possui um índice de envelhecimento
de 37,63% em 2000, fazendo parte do intervalo do índice de idosos, própria de uma
população relativamente idosa.
Observa-se que em 1991, conforme verificamos na figura 15 as áreas com
altos índices de idosos estavam nas mediações da Lagoa da Pampulha, na regional
Pampulha, e no ponto de encontro entre as regionais Noroeste, Nordeste, Leste,
Centro-sul e Oeste. As áreas com menor índice de idosos eram as regionais
Barreiro, e as regionais Norte e Nordeste, do município. No entanto, alguns setores
nas regiões Norte e Sul da cidade aparecem com um alto índice de idosos.
Geralmente estes setores possuem estes índices porque há asilos12.
Já no ano de 2000, houve um aumento considerável da área abrangida pelos
intervalos mais altos do índice de idosos, ampliando para as regiões próximas e
adjacências, além de atingir as regiões norte e sul do município.
O número de setores censitários referentes ao intervalo de classe mais de
27,3% (população idosa) aumentou de 797 setores em 1991 para 1.317 em 2000, já
o intervalo de classe 0 a 10,7 (população jovem) diminuiu de 301 setores em 1991
para 126 em 2000 (ZAHREDDINI, 2004). Isso demonstra conforme a figura 15, que
o processo de envelhecimento em Belo Horizonte em 2000 aumentou do centro para
a periferia em relação ao ano de 1991.
11 O processo de envelhecimento se dá a partir da transição demográfica, processo onde os altos níveis de fecundidade e mortalidade passam para níveis mais baixos, levando a um aumento da proporção de pessoas idosas em uma determinada população (MOREIRA, 2000). 12 Setores censitários que possuem asilos possuem os seguintes códigos: 05.64-0050; 05.62-0065; 05.62-0079; 05.62-0093; 05.62-0122; 05.63-0227; 05.65-0052; 05.65-0055; 05.68-0003; 60.66-0135; 60.69-0020; 60.69-0046.
49
Sendo assim, fatores como migração, emigração, diminuição da taxa de
fecundidade e aspectos socioeconômicos demonstram que a população
belorizontina passa claramente por um processo de envelhecimento populacional, o
que certamente demandará maior assistência social.
Figura 14 – Índice de Idosos com mais de 60 anos nos anos de 1991 e 2000 Fonte: ZAHREDDINI, 2004.
50
3 PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NA EXECUÇÃO DAS A ÇÕES
SOCIOASSISTENCIAIS: DO TERCEIRO SETOR À ASSISTÊNCIA SOCIAL
3.1 Terceiro Setor
Historicamente, o Terceiro Setor advém de uma nova concepção de Estado,
que a partir das décadas de 1980–90, emerge inserido no novo pacto social,
comprometido com a sociedade civil. O papel social a ser desempenhado torna-se
essencial, por meio de maiores investimentos sociais e atuando em parcerias com
as empresas e a sociedade civil, na busca de soluções duradouras para a
minimização dos déficits sociais.
Para atuar nessa nova ordem social, surgem certas organizações no interior
da sociedade civil, caracterizadas pelo desenvolvimento de ações de natureza
privada com fins públicos. Várias denominações são dadas a essas instituições
sociais: entidades filantrópicas, entidades de direitos civis, organizações não
governamentais (ONGs), organizações sem fins lucrativos, setor independente,
organizações sociais, fundações e instituições sociais das empresas, Terceiro Setor.
O Terceiro Setor, assim, apresenta várias denominações conceituais,
provavelmente devido à sua pluralidade, à grande diversidade de organizações que
o compõe e à multiplicidade de formas e áreas de atuação. Segundo Coelho (2000),
diante da multiplicidade de denominações pode-se verificar a falta de precisão
conceitual, demonstrando assim que existe uma grande dificuldade de enquadrar a
enorme diversidade de organizações em parâmetros comuns.
Haver uma conceituação para o Terceiro Setor que englobe todas as
organizações que o compõem é importante para definir os limites existentes entre o
Terceiro Setor, o Mercado e o Estado. Segundo Coelho (2000), a interação dos
mesmos é posta como fator determinante na delimitação desses setores através da
qual se interpenetram e se condicionam. A conjuntura sociopolítica determina a
variação de intensidade e profundidade dessa relação.
Para Fernandes (1994), quando se define o Terceiro Setor, percebe-se que os
setores interagem entre si; que o Mercado e o Estado não são tão rígidos como
parecem ser, e que o Terceiro Setor provavelmente passa a influenciar as ações
51
políticas e econômicas de um país. Na mesma perspectiva de pensamento Hudson
(1999) considera que grande parte das mudanças e inovações sociais importantes
foram realizadas devido à atuação de instituições que compõem o Terceiro Setor,
como é o caso dos serviços hospitalares, educação, serviços prestados às pessoas
com deficiência e às pessoas menos favorecidas, pesquisas científicas de doenças,
desenvolvimento espiritual, fundos de beneficência para empregados na indústria,
ajuda internacional, proteção do meio ambiente e campanhas pelos direitos da
mulher.
Atualmente, questiona-se a confiabilidade das instituições desse setor, porém
muitas organizações do setor público são vistas como inadequadas para lidar
eficientemente com os problemas sociais de hoje. O Terceiro Setor considera que
esteja apto a desenvolver tais ações, com competência de gestão e consciência
social, mas esse assunto não será aprofundado neste trabalho, pois é histórico,
longo e não faz parte do recorte do estudo. O que vale a pena ressaltar é que não se
pode deixar o Terceiro Setor passar de colaborador e complementador do Estado
para ser responsável pelas ações. Em outras palavras, não se pode transferir o
dever do Estado de executar as diversas políticas públicas para a sociedade civil por
meio do Terceiro Setor. Se isso ocorresse, seria um retrocesso de lutas históricas
das políticas públicas.
Portanto, em 1995, consolidou-se a Reforma do Estado representando o
marco institucional da responsabilidade social e as palavras parceria, cidadania
corporativa, responsabilidade social, investimento social privado apareceram
fortemente, buscando fortalecer o Terceiro Setor e o Estado. Uma nova arquitetura
social se consolida por meio da responsabilidade social atribuída aos modelos
construídos pela relação entre o Estado e a sociedade. Este marco reafirma as
tradições de práticas filantrópicas com “notável tendência à despolitização da
abordagem sobre a desigualdade e sobre a pobreza, enquanto convive com o marco
institucional da LOAS desde 1993, que preconiza a primazia da responsabilidade do
Estado sob a ótica da cidadania e do direito”. (Freitas, 2008 p.43)
Formas de expressão desse novo movimento de encontro dos três setores da
economia brasileira, no século XXI, aparecem para promover o desenvolvimento
social a partir do incentivo a projetos autossustentáveis – em oposição às
tradicionais práticas de caráter assistencialista geradoras de dependência – e em
propostas de superação de padrões injustos de desigualdade social e econômica.
52
Para este estudo, optou-se por utilizar os mesmos conceitos do Diagnóstico
do Terceiro Setor de Belo Horizonte, em 2006. Conforme Silva e Aguiar (2001) apud
Manual do Entrevistador13 (2006), Terceiro Setor é denominação recente e pouco
utilizada, e muitos que a utilizam consideram como primeiro setor o Estado, segundo
setor o Mercado e o Terceiro Setor o que representa característica de ambos. Ou
seja, o Terceiro Setor conjuga a finalidade do primeiro setor, composto por
organizações que visam a benefícios coletivos (embora não pertençam ao governo)
e a metodologia do segundo, sendo de natureza privada (embora não objetivem
lucros).
A principal virtude do Terceiro Setor é a combinação de características dos
dois setores tradicionais, Mercado e Estado, ou seja, gerir de forma semelhante ao
setor privado (eficiente), sem ter a mesma motivação (lucro), e sim o interesse
coletivo (equidade, prioridade dos valores humanos sobre os de capital). Outros
destaques são a organização interna, a transparência e a responsabilização, visto
que existe uma ampla gama de organizações no Terceiro Setor, desde aquelas
altamente formalizadas até as informais. É preciso prestar contas e “satisfazer” as
exigências dos doadores de recursos para a continuação do financiamento,
condicionando as prioridades e orientando a atuação das organizações
dependentes.
Outra característica do importante Terceiro Setor é a busca constante em
criar um espaço de participação cidadã ou comunitária. São identificadas ações que
são extensões da esfera pública não executada pelo Estado e de custo elevado para
serem geridas pelo Mercado. Sendo assim, surge um movimento da sociedade, o
papel do cidadão fica visivelmente comprometido pelo voluntariado, que transforma
em doação a busca por lucro do mercado. O traço comum dessas instituições é sua
essência, orientadas por valores, criadas e mantidas por pessoas que acreditam que
mudanças são necessárias e que elas mesmas podem e devem tomar atitudes de
solidariedade para a construção de um mundo mais justo e menos desigual.
Nos anos 1990, o Estado começa a reconhecer que o Terceiro Setor
acumulou um capital de recursos, experiências e conhecimentos, sob formas
inovadoras de enfrentamento das questões sociais, que as qualificam como
13Documento produzido pela coordenação da pesquisa, a qual fui coordenadora de campo, para orientar os pesquisadores de campo na Pesquisa do Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte, no ano de 2006.
53
parceiros e interlocutores das políticas governamentais. O Mercado incentivado, a
partir de isenções fiscais e obrigações da legislação, passa a ver nas organizações
sem fins lucrativos canais para concretizar o investimento do setor privado
empresarial nas áreas social, ambiental e cultural.
Pode-se verificar uma definição para o Terceiro Setor mais amplamente
utilizada e aceita, denominada como estrutural/organizacional. Tal definição é
composta por cinco características que podem ser observadas para se definir o
conjunto do Terceiro Setor e as organizações que o compõem:
1. Estruturadas: possuem certo nível de formalização de regras e procedimentos, e algum grau de organização permanente. São, portanto excluídas as organizações sociais que não apresentam uma estrutura interna formal. 2. Privadas: estas organizações não têm nenhuma relação institucional com governos, embora possam dele receber recursos. 3. Não distribuidoras de lucros: nenhum lucro gerado pode ser distribuído entre seus proprietários ou dirigentes. Portanto, o que distingue essas organizações não é o fato de não possuírem “fins lucrativos”, e sim o destino que é dado a estes, quando existem. Eles devem ser dirigidos à realização da missão da instituição. 4. Autônomas: possuem os meios para controlar sua própria gestão, não sendo controladas por entidades externas. 5. Voluntárias: envolvem um grau significativo de participação voluntária (trabalho não-remunerado). A participação de voluntários pode variar entre organizações e de acordo com a natureza da atividade por ela desenvolvida. (Silva e Aguiar, 2001, apud Manual do Diagnóstico doTerceiro Setor p.7).
Silva e Aguiar (2001) ao conceituar o Terceiro Setor ordenam toda a base
conceitual de Fernandes (1994), conforme o quadro abaixo, as quais podem verificar
a existência de grande consonância com os autores anteriores. Conceituando
assim, o Terceiro Setor como um conjunto de organizações e iniciativas privadas
que visam à produção de bens e serviços públicos:
AGENTES FINS SETOR Privados Privados Mercado Públicos Públicos Estado Privados Públicos Terceiro Setor Públicos Privados Corrupção Quadro 3: Combinações resultantes da conjunção entre o público e o privado Fonte: Silva e Aguiar (2001)
Vale a pena ressaltar que não há ordenamento jurídico para o espaço que
não é Estado nem Mercado. Sendo assim, a natureza jurídica das entidades sem
fins lucrativos é classificada em: fundações mantidas com recursos privados, mas
54
nem todas atuam no Terceiro Setor; associações; cartório; organização religiosa,
partido político, sociedade sem fins econômicos (Código Civil de 1916) e outras
formas de organizações sem fins lucrativos.
O surgimento do Terceiro Setor implica em mudanças profundas no que diz
respeito ao papel do Estado e do Mercado e principalmente no que se refere à
participação do cidadão na esfera pública. A partir da Constituição Federal de 1988,
essa participação se intensifica diante da legitimação por lei da participação popular
através das instâncias de controle social. Isto tem nos levado a ampliar o conceito
de público não mais intrínseco a estatal, mas no público não estatal.
Os problemas sociais existentes hoje, no Brasil, exigem que o Estado assuma
a “primazia da responsabilidade” em cada esfera de governo, na condução das
políticas públicas. A sociedade civil, por meio das instituições sem fins lucrativos,
como determina na PNAS (2004), entidades beneficentes e de assistência social,
participa como parceira, de forma complementar, no que refere à oferta de serviços,
programas, projetos e benefícios da Assistência Social.
No diagnóstico do Terceiro Setor, realizado em BH, segundo Rigotti et al
(2006), foram identificadas 1342 entidades e georreferenciadas 1319 conforme
podemos observar na figura (16). Verifica-se que a distribuição espacial das
entidades quanto a sua área de atuação apresentam maior concentração espacial
na região Centro-Sul e suas adjacências nas regiões Leste, Oeste e Noroeste. Isso
é compreensível, se considerarmos que estas são as áreas da cidade com maior
densidade comercial e de serviços, tanto privados quanto públicos. Por outro lado
observa-se uma ausência de organizações numa faixa de sentido nordeste-
sudoeste, da região Leste até o Barreiro, a qual podemos atribuir essa situação por
se tratar de um limite natural formado pela Serra do Curral – podendo assim,
verificar uma nítida divisão na densidade das organizações, especialmente na região
do Barreiro.
Nas demais regiões observa-se que as entidades se distribuem de maneira
relativamente mais homogênea, com uma densidade maior nas regionais Venda
Nova e Norte, comparadas às regionais Nordeste e Pampulha.
Já nos mapas laterais que representam à distribuição espacial das entidades,
segundo suas áreas de atuação, podemos perceber que a maior densidade de
pontos refere-se às instituições de Assistência Social, que se espalham por todo o
município, porém observa-se uma concentração na região centro-sul. O que
55
interessa para esse trabalho é a localização destas entidades, qual o público
atendido pelas mesmas e as atividades desenvolvidas, bem como a articulação
existente na perspectiva de constituição de uma rede de serviços socioassistencial.
Figura 15 – Entidades do Terceiro Setor Fonte: Rigotti et al (2006).
56
3.2 Assistência Social
A Assistência Social como campo de atuação do governo no Brasil tem início
com duas ações: em 1937, com a criação do Conselho Nacional de Assistência
Social (CNSS); e na década de 1940, com a criação da Legião Brasileira de
Assistência, a LBA. Foram intensificadas as ações do Governo Federal e dos
governos dos estados e municípios, em parceria com LBA e com as respectivas
primeiras damas de estados e municípios. A partir de 1977, com a criação do
Ministério da Previdência e Assistência Social, como condição pública, há o vínculo
com o sistema de proteção social, Sistema Nacional de Previdência e Assistência
Social (SINPAS).
A partir da Constituição Federal de 1988, a Assistência Social assume a
condição de política pública não contributiva, descentralizada e participativa. A
Assistência Social passa a fazer parte do Tripé da Seguridade Social, junto à Saúde
e Previdência, não sendo mais uma ação complementar, com papel pouco definido,
passando a ser um direito de cidadania, não mais um favor ocasional ou
emergencial apenas. Mas, em 1989, com a criação do Ministério do Bem-estar
Social, não se consolidou a Assistência Social como política pública e muito menos
como integrante da Seguridade Social. Pelo contrário, fortaleceu-se ainda mais o
modelo desenvolvido pela LBA.
Em 1993, a partir de uma negociação de movimentos sociais com o Governo
Federal e representantes da Câmara Federal, foi aprovada a Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), fundamentando a Política de Assistência Social (PAS).
Art. 1° - A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que prevê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento as necessidades básicas. Art. 2° - A assistência social tem por objetivos: I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II – o amparo às crianças e adolescentes carentes; III – a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V – a garantia de 1 (um) salário mínimo de beneficio mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou tê-la provida por sua família. (BRASIL, 1993).
57
A Assistência Social, em seus princípios, prima pela supremacia do
atendimento social sobre a questão econômica e a universalização dos direitos, bem
como o respeito à dignidade do cidadão, sua autonomia e direito a serviços de
qualidade, convívio familiar e comunitária.
Ao conferir a Assistência Social o status de política pública, de caráter
universal e redistributivo, a noção de vulnerabilidade substitui a noção de pobreza
restrita à indigência econômica. Esta nova institucionalidade orienta a tratar as
necessidades sociais principalmente no que se refere aos projetos de enfrentamento
da pobreza de forma intersetorial. Através das interfaces com as demais políticas
públicas a Assistência Social objetiva atender as demandas respeitando a
especificidade e particularidade de cada seguimento, entendendo que o homem é
um ser único nos diversos setores, sem perder de vista que o atendimento deve
seguir a égide da inclusão social. (Freitas, 2008) No entanto, podemos verificar que
o critério da renda ainda continua predominando sobre a vulnerabilidade social,
somente a partir de 2004 com o SUAS é que vamos verificar que estas concepções
passam a ser implementadas de forma mais efetiva.
Do ano de 1993 a 2003, a Política de Assistência Social foi regulamentada
por três principais instrumentos: a LOAS, Lei n° 8. 742, de 7 de dezembro de 1993; o
primeiro texto da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), de 1998, e as
Normas Operacionais Básicas (NOB/97 e NOB/98). Considera-se que a NOB/97
conceituou e estabeleceu normas para garantir eficiência e efetividade ao sistema
descentralizado e participativo da Assistência Social. A NOB/98, além de conceituar
e definir estratégias, princípios e diretrizes para operacionalizar a PNAS/98,
explicitou quanto ao financiamento de serviços, programas e projetos. Essa
normativa ampliou as atribuições dos Conselhos de Assistência Social e criou
espaços permanentes de pactuação e negociação.
Segundo Freitas (2008) as políticas sociais e dentre elas a assistência social
a partir da década de 80 passa a ser referenciada pela noção de direito,
possibilitando uma leitura diferenciada da questão social, colocando a pobreza como
parte intrínseca à estrutura capitalista, frente às contradições entre o capital e o
trabalho. A assistência social enquanto política pública possui características
58
identificadas com o padrão de proteção social de enfrentamento da questão social14,
definido pela relação entre a sociedade e o Estado.
Frente à nova lógica apresentada de atendimento pela política de assistência
social a população beneficiária, verifica-se a necessidade de conceituar e situar
vulnerabilidade social, além de identificar os indicadores sociais utilizados para
caracterizar as áreas estudadas. Estudar áreas de vulnerabilidade nos permite ir
além do enfoque da pobreza e pensar não apenas nas necessidades das pessoas
carentes, mas também nos recursos e ativos que elas tem para enfrentar os riscos
provenientes de suas privações (CUNHA, 2006).
Conforme Kaztman e Filgueiras (2006), a vulnerabilidade está diretamente
ligada à existência de um risco potencial. Também está diretamente relacionada ao
componente social, ou, segundo Telles (1996) in HOGAN & MARANDOLA, (2006),
relaciona-se à questão social que tem como matriz o debate social em busca da
compreensão do funcionamento da sociedade capitalista de classe que propusesse
uma transformação social. Várias são as tendências apresentadas no decorrer dos
tempos, no entanto nunca se deixou de pensar nas desigualdades sociais advindas
das diferenças de classes, ou seja, do modelo perverso do sistema e da sociedade
capitalista. Alguns conceitos como marginalidade, exclusão, dependência,
exclusão/inclusão, segregação e apartheid foram utilizados por diversos
pesquisadores para explicar a complexa realidade que envolve a temática da
pobreza contemporânea na perspectiva das desvantagens sociais.
Sendo assim, pensar a vulnerabilidade na visão das desvantagens sociais, ou
seja, na perspectiva de condições sociais negativas que afetam as pessoas ou na
impossibilidade de acesso a bens ou ao conhecimento, remete à dificuldade ou
incapacidade dos indivíduos nessa condição de gerir suas próprias oportunidades.
Enfim, segundo Kaztman (1999), a vulnerabilidade é entendida como
desajuste entre os ativos e estrutura de oportunidades advindas da capacidade dos
atores sociais em desfrutar das oportunidades sociais apreendidas e aplicadas em
outros setores, socioeconômicos, melhorando suas condições de vida.
Bilac (2006) cita duas categorias de riscos: modificações nas estruturas
familiares e as questões de gênero, que pode interferir na dimensão da
14 Considera-se questão social como expressão das contradições entre o capital e o trabalho, originadas no processo da industrialização, indissociável, desse modo, da dinâmica específica do capital.
59
vulnerabilidade. Então, quando se fala de espaços vulneráveis, deve-se considerar,
na sua formação, um conjunto de fatores sociais, econômicos e políticos.
Segundo Observatório das Metrópoles (2009), os trabalhos realizados na
cidade do México, em 2000, sobre pobreza, pela Comisión Econômica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), constituem uma vertente importante na conceituação de
vulnerabilidade. Foi elaborado um documento, intitulado Vulnerabilid social,
comunidades, hogares e indivíduos, que define vulnerabilidade como:
A qualidade de vulnerável, ou seja, o lado fraco de um assunto ou questão, ou o ponto por onde alguém pode ser atacado, ferido ou lesionado, física ou moralmente, por isso mesmo vulnerabilidade implica risco, fragilidade ou dano. Para que se produza um dano, devem ocorrer três situações: um evento potencialmente adverso, ou seja, um risco, que pode ser exógeno ou endógeno; uma incapacidade de responder positivamente diante de tal contingência; e uma inabilidade para adaptar-se ao novo cenário gerado pela materialização do risco. (p.9)
Portanto, a questão da vulnerabilidade está relacionada a três pontos: risco,
incapacidade de resposta e inabilidade para adaptar-se às novas situações.
Referencia-se ao cerceamento dos direitos econômicos, sociais, políticos ou
culturais, o que evidencia o discurso da pobreza e da exclusão, identificando o
cidadão cerceado do direito à habitação digna, à saúde, de ser respeitado, de ter
participação política, de poder falar, de ser representado, de ser ouvido.
Conforme Hogan e Marandola (2006, p.46), a “ciência da vulnerabilidade deve
primar pelo enfoque espacial. A dimensão geográfica dos fenômenos é fundamental
na medida em que permite uma melhor compreensão do ‘jogo de escalas’ e das
interações regionais e locais”. Para efeito deste trabalho, considera-se que essa
vertente está em consonância com o conceito de vulnerabilidade estruturado na
base legal que norteia a Política Nacional de Assistência Social e no entendimento
de que os elementos que vulnerabilizam as pessoas não são determinados pelas
questões econômicas. Vários são os fatores que fragilizam as relações pessoais e
sociais, como famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de
afetividade, pertencimento e sociabilidade; identidades estigmatizadas (por questões
de deficiência, étnicas, cultural, sexual), exclusão pela pobreza, e/ou no acesso às
demais políticas públicas e do mercado de trabalho, uso de substâncias psicoativas,
violência ou risco pessoal e social. Todos esses fatores afetam as pessoas e as
tornam vulneráveis e legalmente usuárias da Política de Assistência Social.
60
Segundo Observatório das Metrópoles (2009 p.26), a problemática da
vulnerabilidade existente nas grandes metrópoles brasileiras advém da crise “do
regime de gestão de risco, fundado no mercado e na mobilização das estruturas
familiar-comunitárias”. Isso ocorre a partir de um processo capitalista, em que se
vivencia uma inacabada mercantilização da força de trabalho, gerando uma massa
de trabalhadores com salários precarizados, marginalizados, sem remuneração,
desempregados ou excluídos das ações mercantis. A responsabilidade de gestão
dos riscos e reproduções sociais são transferidas para as famílias, rompendo com o
que, historicamente, se vinculava a relação mercado-família e um estreito laço com
Estado de Bem-estar Social seletivo. A questão social subjacente a essa crise vem
colocar a questão de como devolver ao Estado a capacidade de ser agente
integrador da sociedade, na busca de mais justiça e menos desigualdade social.
As diversas realidades vivenciadas nos territórios urbanos mostram as
variadas facetas da reprodução social. Como diz Oliveira (1982), o caráter
inacabado da mercantilização da força do trabalho corresponde ao caráter
inacabado do habitat urbano brasileiro.
Assim, entende-se vulnerabilidade como uma situação social em que se
encontram as pessoas, as famílias, os grupos frente à reprodução social. Também o
mercado não garante economicamente segurança às pessoas em forma de
emprego; as famílias não garantem a socialização, tornando-se uma instituição
fragilizada. As relações sociais se estendem para o entorno dos domicílios, para as
comunidades, construindo uma rede de relações sociais.
A complexidade da realidade atual demanda uma compreensão ampla que
envolve saberes de diversas áreas, ou seja, um trabalho interdisciplinar ou até
mesmo transdisciplinar, com o objetivo de apreender a totalidade dos problemas
sociais e na busca compartilhada de soluções. Tendo em vista que o conhecimento
se encontra disperso tanto nos diversos campos disciplinares quanto nos diversos
lugares sociais, e que estratégias isoladas não produzem resultados positivos na
dimensão coletiva.
Essas concepções direcionam o estudo dos territórios vulneráveis do
município de Belo Horizonte e remetem a analisar a rede socioassistencial desses
territórios, que, em conjunto e coordenada pelo poder público, devem direcionar a
minimizar as desigualdades e os riscos sociais. O trabalho em rede exige uma
flexibilidade, pois as propostas de trabalhos não estão acabadas, prontas, perfeitas
61
ou completas, as decisões e acordos são provisórios, o que exige do poder público
constante acompanhamento e sensibilização da rede quanto ao papel de
participação na execução de uma política pública. A relação entre os CRAS e as
entidades devem ser complementares, baseadas em princípios como autonomia,
transparência, cooperação, responsabilidade pessoal e coletiva.
As redes de serviço socioassistencial tem como foco as questões sociais e
visam complementar a ação do Estado ou a suprir sua ausência no equacionamento
de problemas complexos que põe em riscos o equilíbrio social. As relações surgem
e permanecem frente a uma visão comum em torno da sociedade ou de uma
determinada questão social, demandando, portanto estratégias de mobilização
constante das parcerias.
Em 2004, a sociedade civil, efetivada por meio dos mecanismos de
deliberação, conselhos e conferências da Política de Assistência Social, definiu
novas bases e diretrizes para a Política Nacional de Assistência Social (PNAS),
efetivando o Sistema Único de Assistência Social (SUAS)15,reafirmando a mudança
da lógica de atendimento do recorte econômico para a lógica da vulnerabilidade
social. A definição dos conteúdos do pacto federativo, resultante do amplo processo
de construção da sociedade civil, desencadeada pelo Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate a Fome (MDS), culminou no mais novo instrumento de regulação
dos conteúdos e definições da PNAS/SUAS (2004), a Norma Operacional Básica
NOB/SUAS (2005).
Segundo Torres (2006), a Política Nacional de Assistência Social de 2004 tem
como princípios norteadores três frentes de atuação na defesa da inclusão social e
dos direitos sociais: direitos à renda, segurança alimentar e assistência social. A
preocupação primordial é fortalecer a idéia da integração da assistência social às
outras políticas setoriais, da garantia dos mínimos sociais, o atendimento a
contingências sociais e a universalização dos direitos sociais, a partir do princípio da
descentralização e participação.
15 A implementação do Sistema Único da Assistência Social foi a principal deliberação da IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro/2003, em Brasília (DF).
62
3.2.1 Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
Os municípios, estados e Distrito Federal estão construindo uma rede de
proteção social, que integra serviços, programas, projetos e benefícios assistenciais.
Formam, assim, um novo modelo de Assistência Social, desde 2003, a partir da
principal deliberação na IV Conferencia Nacional de Assistência Social, que é a
implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
Esse modelo apresenta novas concepções e conceitos que norteam a
execução da Política de Assistência Social, enfatizando a noção de proteção social
como fator norteador das ações de prevenção e proteção nas situações de risco
pessoal e social numa perspectiva de sustentabilidade, através de orçamento
público e na qualidade da garantia social, “abandonando assim, as ideias tutelares e
subalternas que (sub) identificam brasileiros como carentes, necessitados,
miseráveis, discriminando-os do reconhecimento de ser de direitos”. (LOPES, 2006
p. 80)
Ainda segundo Lopes (2006) garantir as bases de autonomia dos entes
federativos, na lógica do Sistema Único de Assistência Social é “uma estratégia
fundamental nesse novo desenho político-administrativo, pois somente a partir
dessa proposta de reorganização da política de assistência social, em nível nacional
(e não federal) é que se pode viabilizar todos os recursos técnicos e materiais para
efetivação do potagonismo da população no processo de controle social”. (p.89)
O SUAS integra uma política pactuada nacionalmente, que prevê uma
organização participativa e descentralizada da Assistência Social, envolvendo
participação ativa de estados e municípios, com ações voltadas para o
fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. Também regula, em todo o
território nacional, a hierarquia, os vínculos e as responsabilidades do sistema de
serviços, benefícios, programas e projetos de assistência social. Os requisitos e
responsabilidades de cada participante, União, estados e municípios estão definidos
na Norma Operacional Básica do SUAS (NOB/SUAS, 2005).
63
São eixos estruturantes do SUAS, conforme a PNAS/2004 :
1. precedência da gestão pública da política; 2. alcance de direitos socioassistenciais pelos usuários; 3. matricialidade sociofamiliar; 4. descentralização político administrativa; 5. territorialização; 6. financiamento partilhado entre os entes federados; 7. fortalecimento da relação democrática entre estado e sociedade civil; 8. valorização da presença do controle social; 9. participação popular/cidadão usuário;
10. qualificação de recursos humanos; 11. informação, monitoramento, avaliação e sistematização de resultados.
(Política Nacional de Assistência Social, 2004, p.87)
Para uma contextualização dos princípios norteadores do SUAS, observou
Sposati (2006, p.01):
Entendo que está em questão a construção da unidade da política de assistência social no território brasileiro sob o paradigma do direito e da cidadania e conseqüente ruptura, com o paradigma conservador que organiza a assistência social sob a égide: do assistencialismo; da fragmentação de serviços por segmentos sociais; pelo entendimento dos serviços como projetos sociais e não como ação/atenção continuada, que devem prover condições de acesso e qualidade de resultados; pela privatização da concepção da política de assistência social como de responsabilidade de organizações sociais; pelo principio da subsidiariedade, benemerência, filantropia e não do direito social; pela operação das ações de assistência social através de agentes isolados da sociedade civil.O paradigma do direito se pauta no conceito constitucional do direito socioassistencial como proteção e seguridade social com caráter universal e regulada pelo Estado como seu dever e direito do cidadão. (...) /este é o momento de concretização do Sistema Único da Assistência Social – SUAS, a partir do paradigma da universalização do direito à proteção social fundado na cidadania, abandonando as idéias tutelares e subalternas que (sub)identificam brasileiros como carentes, necessitados, pobres, mendigos, miseráveis, discriminando-os e apartando-os do reconhecimento de “ser de direito””.
O princípio da utilização do território como unidade essencial na identificação
e caracterização do público-alvo e da distribuição das ações da Assistência Social
consiste no reconhecimento da desigualdade socioterritorial existente nas diversas
regiões, considerando suas diversas dimensões, geográficas, socioeconômicas,
demográfica e cultural, o que possibilita desenvolver ações mais efetivas.
A preocupação com a territorialização leva a refletir sobre a possibilidade de
alcançar a universalidade de cobertura entre indivíduos e famílias que estejam em
situações de vulnerabilidade, risco pessoal e social, ocasionados por fatores
econômicos e sociais. Propicia também um trabalho mais efetivo no planejamento
das ações e na articulação com a rede de prestação de serviço, como é o caso de
64
parceria com entidades do Terceiro Setor, objeto deste trabalho, o que se torna fator
primordial para atingir a universalidade.
O Estado, no entanto, deverá se responsabilizar em primazia pelo
desenvolvimento de habilidades específicas para a formação de redes.
Historicamente, as políticas sociais, especificamente a da Assistência Social, são
marcadas pela diversidade, superposição e paralelismo de ações, entidades e
órgãos, entre Estado e sociedade civil, o que acarreta um gasto enorme de recursos
para além do que é necessário e, contraditoriamente, deixa muitas vezes de
desenvolver várias ações por falta de verbas. O Estado deve estimular a criação de
espaços de colaboração e de ações integradas com a sociedade civil, por meio do
Terceiro Setor, de modo que multiplique o sucesso das ações.
É importante que o Estado seja referência e se responsabilize por coordenar
a construção da rede socioassistencial, mobilizando as instituições sem fins
lucrativos, organizações não governamentais e segmentos empresariais, por meio
de decisões políticas tomadas pelo poder público em consonância com a sociedade
e garantindo o fortalecimento das políticas públicas e não fomentando a substituição
do Estado no cumprimento do seu dever pela sociedade civil. Na proposta de
constituição da rede socioassistencial, é primordial a existência de uma
reciprocidade das ações na rede de proteção social básica e especial, com
centralidade na família. A existência de fluxos deve ser pactuada e consensada
entre toda a rede, desde a definição da porta de entrada até a qualidade dos
serviços. Assim, a rede socioassistencial passa a romper com a prática das ajudas
parciais e fragmentadas e começa a caminhar em direção aos direitos assegurados
de forma integral, com padrões de qualidade (PNAS, 2004).
Para Sposati (2006) o SUAS não pode se constituir em uma rede mínima de
proteção social para que possa ser concernente à assistência social enquanto
política de seguridade social. Nesse sentido a projeção da rede socioassistencial,
seu dimensionamento, abrangência, cobertura é fundamental para que se trabalhe
na perspectiva de um atendimento continuado e de qualidade, ultrapassando o
atendimento compensatório, que ocorre ocasionalmente após o risco instalado, mas
na direção de uma proteção social que objetive também a prevenção do
agravamento da vulnerabilidade. A assistência social poderá atingir assim a uma
efetividade.
65
Para Menicucci (2002), a proposta de planejamento e intervenções
intersetoriais envolve mudanças nas instituições sociais e nas suas práticas.
Significa que a forma de articulação das ações deverá ser alterada, passando de um
modelo segregado para uma universalização da proteção social. O indivíduo passa a
ser olhado como um todo detentor de direitos e usuário de diversos serviços
executados pelo poder público e por entidades do Terceiro Setor. Para se pensar na
universalização, há de se considerar mudanças na cultura e nos valores da rede
socioassistencial, das organizações gestoras das políticas sociais e das instâncias
de participação e sua localização geográfica.
Segundo a PNAS (2004), a concepção de assistência social como política
pública tem como principais pressupostos a territorialização, a descentralização
política administrativa das ações e a intersetorialidade.
O Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) é uma unidade pública
estatal de base territorial, ou seja, localizado num determinado território e que se
responsabiliza pelas ações e público atendido nessa área, aqui denominada como
“área de abrangência dos CRAS”.
Segundo determinação da PNAS (2004), o CRAS deverá ser localizado em
áreas de maior vulnerabilidade social, que abranja um total de 5.000 famílias
referenciadas16, sob situação de vulnerabilidade, em núcleos de até 20.000
habitantes no caso de uma metrópole, conforme demonstrado no Quadro I, na
próxima seção. Para que um CRAS seja instalado, deverá se elaborar um
diagnóstico socioterritorial com dados mais precisos do território. Em Belo Horizonte,
foi realizado um diagnóstico a partir de dados do IBGE/2000, do Índice de
Vulnerabilidade da Saúde (IVS) /1996, que definiu as áreas de maior vulnerabilidade
do município e será apresentado na seção 2.2.3. A Secretaria Municipal de
Assistência Social está trabalhando para aprimorar esse diagnóstico.
O CRAS é o equipamento caracterizado como unidade local do SUAS que
possibilita, na maioria das vezes, o primeiro acesso das famílias aos direitos
socioassistenciais e, portanto, à proteção social. Estrutura-se, assim, como porta de
entrada unificada dos usuários da Política de Assistência Social para a rede de
proteção básica. Também desempenha papel estratégico como articulador das
16 Conforme a PNAS (2004, p.95), “família referenciada” significa aquela que vive em áreas caracterizadas como de vulnerabilidade, definidas a partir de indicadores estabelecidos por órgão federal, pactuados e deliberados.
66
políticas sociais e da rede socioassistencial no território onde se situa. Este consiste
como unidade de estudo deste trabalho.
A proteção social na Assistência Social caracteriza-se pela execução de um
conjunto de ações, projetos, programas e serviços que visam o enfrentamento da
pobreza com a redução e prevenção dos impactos oriundos da fragilidade social e
humana. Surge uma nova lógica de organização das ações: com a definição de
níveis de complexidade, na área da proteção social básica e na proteção social
especial17, com a referência no território, considerando regiões e portes de
municípios, e principalmente com centralidade na família.
3.2.2 Proteção social básica
Segundo a PNAS (2004), a Proteção Social Básica objetiva prevenir situações
de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, além do
fortalecimento dos laços familiares e comunitários. Destina-se às famílias que vivem
em situação de risco e ainda não apresentam seus vínculos familiares rompidos,
tendo como unidade de atendimento os Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS).
Entre os serviços, programas e projetos desenvolvidos nos CRAS o Programa
de Atenção Integral às Famílias (PAIF), é o principal programa executado, sendo a
sua existência requisito fundamental para implantação do equipamento. O PAIF
desenvolve uma ação continuada da Assistência Social, constituído de serviços
socioassistenciais e projetos de preparação para inclusão produtiva, integrando-se
às demais políticas sociais.
A capacidade de atendimento do CRAS varia de acordo com o porte do
município e com o número de famílias em situação de vulnerabilidade social,
conforme estabelecido na NOB/SUAS (2005). Estima-se a seguinte capacidade de
atendimento, por área de abrangência do CRAS:
17 Segundo a PNAS (2004, p.33-37), A Proteção Social Especial é uma modalidade de atendimento que atende a pessoas e famílias que tiveram seus direitos violados e seus vínculos familiares e comunitários rompidos, tendo como unidade de atendimentos o Centro de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS).
67
CRAS em território referenciado por
até: Porte do município Capacidade de
atendimento 2.500 famílias Pequeno Porte I até 500 famílias/ano 3.500 famílias Pequeno Porte II até 750 famílias/ano 5.000 famílias Médio, Grande e
Metrópole até 1.000 famílias/ano
Quadro 4: Capacidade de atendimento dos CRAS Fonte: NOB/SUAS/2005
As instalações físicas do CRAS devem ser compatíveis com os serviços nele
ofertados e devem dispor de, no mínimo, três ambientes com funções bem definidas:
uma recepção, uma ou mais salas para entrevistas e um salão para reunião com
grupos de famílias, além das áreas convencionais de serviços. Deve ser maior, caso
oferte serviços de convívio e socioeducativos para grupos de crianças,
adolescentes, jovens e idosos ou de capacitação e inserção produtiva, assim como
contar com mobiliário compatível com as atividades a serem ofertadas.
No que se refere aos recursos humanos, a equipe do CRAS deverá ser
composta seguindo as determinações da NOB-RH/SUAS. O tamanho das equipes
varia de acordo com a capacidade de atendimento da unidade, mas sempre deverão
contar preferencialmente com assistentes sociais e com psicólogos.
Pequeno Porte I Até 2.500 famílias
referenciadas
Pequeno Porte II Até 3.500 famílias
referenciadas
Médio, Grande e Metrópole Até 5.000 famílias
referenciadas Dois técnicos de nível superior, sendo um assistente social e outro, preferencialmente psicólogo
Três técnicos de nível superior, sendo dois assistentes sociais e outro, preferencialmente psicólogo
Quatro técnicos de nível superior, sendo dois assistentes sociais, um psicólogo e um profissional que compõe o SUAS
Dois técnicos de nível médio Três técnicos de nível médio Quatro técnicos de nível médio Quadro 5: Equipes de referência dos CRAS segundo a NOB-RH/SUAS Fonte: NOB/SUAS (2005)
68
3.2.3 Assistência Social em Belo Horizonte 18
Em Belo Horizonte, no ano de 2002, a Secretaria Municipal Adjunta de
Assistência Social implantou o “BH Cidadania”, que não é um programa e sim uma
estratégia de gestão intersetorial, responsável por realizar a articulação das políticas
sociais no território de abrangência que lhe é determinado. Trabalhando de forma
intersetorial e descentralizada, passou a dar maior importância ao território, com a
participação da comunidade.
Naquela ocasião, a Assistência Social passou a contar com os Núcleos de
Apoio à Família (NAF), localizados no território e que tinham um equipamento para
se trabalhar à prevenção de riscos sociais na região. Foram implantados nove NAFs
nas diversas áreas de vulnerabilidade do município para trabalhar com 600 famílias.
Toda a lógica de organização do trabalho da Assistência Social no município foi
alterada, a família passou a ser o foco prioritário e o espaço geográfico, área de
abrangência dos NAFs, se tornou a base de organização dos projetos, programas e
serviços da Assistência Social.
Para definição da área de abrangência dos NAFs, além do critério político,
inicialmente foi utilizado o Índice de Vulnerabilidade da Saúde (IVS). Esse indicador
foi instituído, em 1996, pela equipe da Secretaria Municipal de Saúde, e tem como
objetivo mapear as áreas de riscos, ou seja, verificar os níveis de vulnerabilidade
encontrados no município, classificando-os de risco muito elevado, médio risco e
baixo risco. Esse índice será utilizado na identificação das áreas vulneráveis de Belo
Horizonte neste trabalho.
18 Dados fornecidos pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social - SMAAS, e nas publicações da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: Monitoramento e Avaliação da Política de Assistência Social de Belo Horizonte: sistema de indicadores,2007 e Territorializção da Proteção Social Básica do Sistema Único de Assistência Social: Reflexão Teórico-metodológica sobre a experiência de BH, 2008.
69
Fonte de Informação Peso Indicadores/Descrição
0,5 1-Percentual de domicílios particulares permanentes com abastecimento de água inadequado ou ausente
1 2-Percentual de domicílios particulares permanentes com esgotamento sanitário inadequado ou ausente
0,5 3-Percentual de domicílios particulares permanentes com destino do lixo de forma inadequada ou ausente
Saneamento
Total=2,00
0,75 4-Percentual de domicílios improvisados no setor censitário
0,25 5-Razão de moradores por domicílio
Habitação
Total=1,00
1,5 6-Percentual de pessoas analfabetas
0,5 7-Percentual de chefes de família com menos de 4 anos de estudo
Educação
Total=2,00
0,5 8-Percentual de chefes de família com renda de até 2 salários mínimos
1,5 9-Renda média do chefe de família (invertida) Renda
Total=2,00
0,25 10-Coeficiente de óbitos por doenças cardiovasculares em pessoas de 30 a 59 anos
1,5 11-Óbitos proporcionais em pessoas com menos de 70 anos de idade
0,25 12-Coeficiente de óbitos em menores de 5 anos de idade
1 13-Proporção de chefes de família de 10 a 19 anos
Sociais/Saúde
Total=3,00 TABELA 2: Indicadores utilizados na construção das áreas de vulnerabilidade à saúde por setores censitários, Belo Horizonte, 2003 Fonte: Índice de Vulnerabilidade à Saúde – Secretaria Municipal de Saúde/PBH, 2003
70
Categorização do índice de vulnerabilidade à saúde
• Risco baixo – setores com valores inferiores ao médio
• Risco médio – setores censitários que tinham valores do Índice de
Vulnerabilidade à Saúde em 0,5 desvio padrão em torno da média
• Risco elevado – setores com valores acima do risco médio até o limite
de 1 desvio padrão
• Risco muito elevado – setores com valores acima do risco elevado
Categoria de risco mín. máx. população (%) domicílios % n setores* (%) Baixo 0,25 2,33 627.224 28 199.692 32,4 826 32,3 Médio 2,33 3,32 849.611 38 240.038 36,7 935 36,5 Elevado 3,32 4,31 603,600 27 157.343 24,7 624 24,4 Muito elevado 4,31 6,86 157.897 7,1 39.247 6,2 175 6,8 Não se aplica ..... ..... ...... ...... .... ..... 3 0,1 Total 0,25 6,86 2.238.332 100 636.320 100 2.560 100 TABELA 3: Categorização do Índice de Vulnerabilidade à Saúde
Fonte: Índice de Vulnerabilidade à Saúde – Secretaria Municipal de Saúde/PBH, 2003
As áreas de maior vulnerabilidade foram identificadas a partir da construção
de um ranking das áreas mais vulneráveis da cidade, dividindo-as por regional no
município, a partir do IDH, dos dados do IBGE e do IVS, atualizado periodicamente
em alguns pontos pela Secretaria de Saúde, o que possibilitou a caracterização do
território. Com isso, reafirmou-se que as nove áreas iniciais dos NAFs eram as mais
vulneráveis, determinando, assim, a expansão para 5.000 famílias para
implementação dos CRAS a partir da PNAS em 2004.(PBH/SMAAS,2008)
Optou-se, inicialmente, pelos seguintes critérios na definição do território e,
posteriormente, implantação do equipamento CRAS:
• Não recortar setor censitário, pela possível dificuldade de desagregação de
dados;
• Respeitar os limites das regiões administrativas;
• Utilizar o máximo possível o território dos Centros de Saúde, pois se
identificou que assistência social, educação e saúde têm áreas de
atendimento e abrangência diferentes;
• Verificar as barreiras geográficas. Não pode haver uma via expressa, uma
rodovia, um córrego que separe o território;
71
• A percepção e organização espontânea dos atores que se encontram no
local;
• O fluxo espontâneo da população à procura dos serviços de Assistência
Social;19(PBH/SMAAS,2008)
Em 2006, em Belo Horizonte, foram estabelecidos 140 territórios20 e, dentre
eles, 75 deveriam ter CRAS, pois se encontravam em níveis de risco elevado e
muito elevado. Na conferência municipal, do ano de 2006, definiu-se que seriam
implantados a cada ano nove equipamentos, atingindo, assim, a meta de 75, no ano
de 2010. Mas, o processo de implementação dos CRAS não seguiu tal regra,
somente no ano de 2009, foram implantados mais dois CRAS.
Uma vez realizada a expansão mais sistemática, a Gerência de Informação,
Monitoramento e Avaliação (GEIMA) está trabalhando na construção de indicadores,
para que de fato se crie critérios bem definidos para escolha de 5.000 famílias.
Não foi encontrado em Belo Horizonte nenhum estudo sobre a rede
socioassistencial, a não ser das entidades da proteção social básica que já têm
convênios com a prefeitura – um número muito reduzido frente ao montante que o
município pode ter.
19 Foram feitos levantamentos de dados e georreferenciamento dos mesmos a partir dos beneficiários dos serviços executados pelos NAFs e pelas regionais. 20 Para realização deste recorte foram utilizados dados do IBGE de 2000, considerando os setores censitários não havendo divisão dos mesmos.
72
4 MÉTODOS E TÉCNICAS
Para o alcance dos objetivos deste trabalho, procurou-se realizar uma análise
exploratória dos dados do censo demográfico de 1991 e 2000 (questionário do
Universo), da pesquisa do Diagnóstico do Terceiro Setor 2006 e dos cadastros do
Conselho Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte 2008. Neste sentido, a
exploração enfocou, no caráter espacial das informações e nos relatos dos
profissionais dos CRAS.
É importante ressaltar que a utilização dos dados dos censos demográficos
de 1991 e 2000 (questionário do Universo) foi importante para identificação e
verificação da distribuição espacial da população belorizontina nos territórios dos
CRAS a partir de documentos da PBH (2007), bem como a distribuição espacial no
decorrer dos anos, observando principalmente o envelhecimento da população de
Belo Horizonte. Estudos realizados por Rigotti, Caetano (2009) e Zahreddine (2004)
sobre a tendência demográfica de Belo Horizonte foram importantes para um maior
conhecimento sobre o município estudado.
Resumidamente, o trabalho seguiu as seguintes etapas. Após a revisão
bibliográfica buscando descrever e compreender melhor o papel da rede
sociassistencial dentro da Política de Assistência Social e aspectos sobre a
constituição de redes geográficas e urbanas, realizou-se um trabalho de campo e
posteriormente partiu-se para o tratamento dos dados. Com o auxílio de um pacote
estatístico, o SPSS, e com o Excel, construiu-se um grande banco de dados que
contemplava as informações tanto do Terceiro Setor quanto do Conselho Municipal
de Assistência Social.
O Diagnóstico do Terceiro Setor se deu de fevereiro a abril de 2006. O
levantamento de dados no CMAS foi realizado durante o mês de outubro de 2008,
porém com dados das entidades cadastradas no ano de 2007. E as entrevistas
foram realizadas conforme a disponibilidade dos coordenadores, no período de
março a outubro de 2008. Ao final do processo, as informações foram codificadas,
digitadas e tabuladas, formando-se um banco de dados relacional.
Paralelamente à construção deste banco de dados foram realizadas visitas in
loco para entrevistar a coordenação dos equipamentos CRAS e, assim, identificar as
especificidades existentes conforme o território onde se encontra, bem como a real
73
atuação das equipes responsáveis pelo equipamento no que se refere a sua função
de articuladora da rede de atendimento, como está colocado na PNAS/2004 e a
NOB/2005. Finalmente, analisou-se a constituição da rede de atendimento
sociassistencial em cada território dos CRAS.
De posse deste banco de dados unificado, passamos para a segunda etapa,
que foi a compatibilização das bases cartográficas utilizadas.
Uma vez vencida esta fase de tratamento das informações, partiu-se para a
elaboração dos mapas, que objetivaram ressaltar a distribuição espacial das
entidades de Assistência Social por grupos de públicos atendidos e por atividades
desenvolvidas, bem como a distribuição espacial dos equipamentos CRAS de Belo
Horizonte.
Na coleção de mapas em que apresentou-se os dados da pesquisa, a cidade
de Belo Horizonte é identificada como um espaço preenchido pelas referidas
entidades, que são representadas por pontos nesta superfície. Desta forma, cada
uma das 626 organizações foram plotadas em uma malha digital, de acordo com seu
endereço. As variáveis estão associadas à localização de cada uma das entidades
através do CEP.
Após a identificação e descrição dos dados alguns procedimentos foram
realizados referente a comparações dos mesmos, a fim de verificarmos se, no
município de Belo Horizonte, existe uma rede de atendimento socioassistencial
constituída.
Num primeiro momento realizou-se a verificação da área dos CRAS com o
IVS e para observar se estes se encontram nas áreas de maior vulnerabilidade
social, conforme determina a PNAS (2004). Num segundo momento comparou-se a
distribuição da população, conforme diagnóstico realizado com os dados dos censos
1991 e 2000, com a localização das entidades, conforme seu público atendido, para
verificar se elas se encontram no território onde se localiza a população a ser
atendida. Num terceiro momento, comparamos as áreas dos CRAS com as
entidades conforme o público atendido e as atividades desenvolvidas. Assim, foi
possível comparar as entidades identificadas com a rede de atendimento constituída
no território por meio das entidades conveniadas e completando a análise com as
entrevistas com as coordenações dos CRAS. Portanto, verificou-se a existência e a
potencialidade no fortalecimento de uma rede de atendimento socioassistencial no
território dos CRAS.
74
Para esta etapa do trabalho, foram utilizados dois softwares principais, o
software mapinfo 8.5 (da empresa MapInfo) e o software Arcview 9.2 (da empresa
ESRI). Estes dois softwares foram utilizados devido à maior oferta de bases
cartográficas que são disponibilizadas nestes formatos, além de suas
potencialidades para a exploração dos dados espaciais utilizados.
4.1 Obtenção dos dados e tratamento das informações
Como já foi dito, este estudo contou com um banco de dados formatado,
digitalizado e organizado, contendo informações de 1.342 instituições do Terceiro
Setor das áreas de saúde, educação, assistência social, esporte e outras, construído
a partir da pesquisa do Ministério Público, intitulada “Diagnóstico do Terceiro Setor
em Belo Horizonte”, no ano de 2006. Foram filtradas as entidades identificadas
como de Assistência Social, ficando um total de 360 entidades, não sendo
contempladas as entidades de educação e saúde, com a finalidade de se estudar
com maior refinamento as entidades com potencial para serem vinculadas ao SUAS.
No ano de 2008, construiu-se outro banco de dados a partir das fichas das
entidades cadastradas no Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), o que
suscitou um árduo processo de levantamento dos cadastros, identificando entidades
que não foram incluídas no “Diagnóstico do Terceiro Setor”. Isso se deve,
primeiramente, ao fato de que, no Diagnóstico do Terceiro Setor, só foram incluídas
as entidades que o pesquisador conseguiu falar com o representante legal in loco.
Assim, muitas entidades não foram incluídas por que não foi encontrado o
representante legal, ou não foi encontrado o endereço ou o representante negou a
participar do diagnóstico. Após esse processo, os dois bancos foram unidos e
verificado se não havia nenhuma duplicidade de entidades, totalizando 626
instituições.
Para a viabilização do levantamento dos dados, foi fundamental efetivar e
formalizar contatos com o Conselho Municipal de Assistência Social e com a
Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social.
A primeira etapa do trabalho baseou-se na entrevista com Léa Lúcia Braga,
secretária Adjunta de Assistência Social, que também era, no ano de 2008,
presidente do CMAS.
75
Também foi realizada uma pesquisa qualitativa com os coordenadores dos
CRAS, através de entrevista semi-estruturada, especificamente visando atender aos
objetivos desta dissertação, com as seguintes informações: atendimento fora da
área de abrangência dos CRAS, composição da equipe técnica, forma de registro e
atendimento nos CRAS, atividades desenvolvidas, existência de barreiras territoriais,
constituição da rede de atendimento socioassistencial no território. A entrevista foi
realizada nos 15 CRAS de Belo Horizonte, com os coordenadores ou, na sua
ausência, com um assistente social.
No CMAS as fichas cadastrais são preenchidas pelas entidades para
requerimento de inscrição ou renovação, contendo informações de identificação,
jurídica e contábil. Assim, optou-se por levantar os seguintes dados:
• Endereço • Telefone • Público atendido • Atividade desenvolvida
Paralelamente ao levantamento de dados no CMAS, foi iniciado um processo
de classificação do público atendido pelas entidades do Diagnóstico do Terceiro
Setor, pois na pesquisa realizada em 2006 essa questão era aberta, sem nenhuma
padronização e não foi analisada na época. Quando surgia alguma dúvida, a
entidade era contatada por telefone.
Uma fragilidade dessa pesquisa é a falta de à identificação dos públicos por
faixa etária. Pois, não foram definidas as classes que demonstrariam o limiar das
idades para classificar criança, adolescente, jovem, adulto ou idoso. Portanto,
considera-se a informação fornecida pelo responsável pela entidade na pesquisa de
campo.
O processo de compilação de informações foi realizado manualmente, tanto
para os dados das entidades cadastradas no CMAS, a partir da leitura e transcrição
para o formulário de coleta dos dados presentes das fichas de registro das entidades
do CMAS, quanto para as entrevistas gravadas, realizadas com os coordenadores
dos 15 CRAS.
Para a classificação do público-alvo e das atividades desenvolvidas. Foram
utilizados os termos e classificações adotados pela PNAS/SUAS (2004), pela
NOB/SUAS e pela LOAS, além da mesma classificação de atividades utilizada no
questionário do Terceiro Setor para as entidades do CMAS.
76
Inicialmente, foram identificados 57 tipos de públicos atendidos pelas
entidades, o que demonstra alto grau de desagregação dos dados. Diante da
complexidade da variedade de públicos, iniciou-se um processo de agregação dos
dados, para que houvesse a possibilidade de georreferenciar as entidades, levando
em consideração o público que elas atendem. Optou-se por considerar a PNAS
(2004) para a agregação dos dados, viabilizando assim o georreferenciamento das
informações conforme se verifica abaixo.
Tipos de públicos atendidos pelas entidades de assistência social no
município de Belo Horizonte:
1. Público por faixa etária:
• Criança
• Adolescente
• Jovens
• Adultos
• Idosos
2. Públicos identificados por suas vulnerabilidades sociais,
• Pessoa com deficiência
• Dependentes de substâncias psicoativas (dependentes químicos e
alcoólatras)
• Grupos étnicos e de Gênero (Negros, índios, luso descendentes, mulheres)
• Pessoas Carentes
• Outras vulnerabilidades (Morador de rua, pessoas ameaçadas,
desempregados, encarcerados, pessoas com alguma doença).
3. Família
4. Trabalhadores (profissionais de classe, funcionários públicos, funcionários de
entidades privadas, atletas, camponeses, prostitutas, catadores de papel). Este
grupo é identificado por trabalhar atendendo, capacitando ou assessorando
trabalhadores de diversas classes.
5. População em Geral
6.Grupos Sociais (aposentados, alunos, pensionistas, líderes comunitários,
religiosos, gestantes). Este grupo trabalha no atendimento, capacitação ou
orientação das diversas classes especificadas.
77
7.Organizações Sociais (entidades de assistência social, creches, associações,
sociedade civil organizada). Este grupo trabalha assessorando organizações sociais
sem fins lucrativos.
Para as atividades desenvolvidas pelas entidades, foram identificadas 44
tipologias conforme as seguintes descrições:
• Qualificação/formação profissional; • Socialização infanto-juvenil; • Abrigo/asilo/internato; • Creche/berçário; (somente quando na entidade há outro trabalho além da
educação). • Oficinas de artesanato; • Atendimento técnico (odontologia, fisioterapia, terapia ocupacional, nutrição,
enfermagem, fonoaudiologia, psicologia, atendimento médico, acompanhamento de assistente social etc.);
• Esporte; • Oficinas culturais (música, arte etc.); • Orientações e encaminhamentos; • Reforço escolar / atividades de educação extra-escolar; • Lazer; • Atendimento, acompanhamento e internação a dependente químico e
acompanhamento família do dependente; • Formação de cidadania; • Cesta básica/alimentação/sopão; • EJA; • Grupo de convivência da terceira idade; • Apoio sociofamiliar; • Auxílio natalidade/doação enxoval/leite; • Doações (agasalho, cobertores, remédios, material escolar, gás, livros etc); • Atendimento/acompanhamento a gestante; • Articulação e mobilização de entidades; • Capacitação e formação para entidades; • Apoio e assessoria a entidades; • Grupo de geração e produção de trabalho e renda; • Formação na área de associativismo, cooperativismo e direitos humanos; • Albergue; • Casa de brincar; • Inclusão digital/informática; • Encaminhamento ao mercado trabalho; • Atendimento e acompanhamento à pessoa com deficiência; • Apoio e formação de lideranças comunitárias; • Articulação comunitária; • Abordagem de rua; • Alfabetização de adultos informal; • Desenvolvimento comunitário; • Juizado de conciliação;
78
• Medidas socioeducativas; • Cursos para deficiente visual múltiplo; • Habitação; • Capacitação e assessoria a conselhos municipais; • Casa de apoio; • Pré-vestibular comunitário; • Agente jovem; • Serviço de proteção contra ameaças;
Na mesma perspectiva e utilizando o mesmo método de agregação do público
atendido pelas entidades, num segundo momento, agregamos os dados conforme
áreas determinadas na PNAS (2004).
Vejamos as agregações dos dados conforme ações previstas na PNAS
(2004):
Proteção Social Básica: 1. Benefícios Eventuais:
• Cesta básica/alimentação/sopão; • Auxílio natalidade/doação enxoval/leite; • Doações (agasalho, cobertores, remédios, material escolar, gás, livros
etc); 2. Inclusão Produtiva
o Qualificação/formação profissional; o Oficinas de artesanato; o Grupo de geração e produção de trabalho e renda; o Inclusão digital/informática; o Encaminhamento ao mercado trabalho;
3. Socioeducativas
• Socialização infanto-juvenil; • Creche/berçário; • Esporte; • Oficinas culturais (música, arte etc.); • Reforço escolar / atividades de educação extra-escolar; • Lazer; • EJA; • Casa de brincar; • Alfabetização de adultos informal; • Pré-vestibular comunitário; • Agente jovem;
79
4. Atenção Integral a família • Atendimento técnico (odontologia, fisioterapia, terapia ocupacional,
nutrição, enfermagem, fonoaudiologia, psicologia, atendimento médico, acompanhamento de assistente social etc.);
• Orientações e encaminhamentos; • Apoio sociofamiliar; • Atendimento/acompanhamento a gestante;
5. Atenção integral ao idoso
• Grupo de convivência da terceira idade; 6. Formação de cidadania e defesa de direitos
• Articulação e mobilização de entidades; • Formação na área de associativismo, cooperativismo e direitos
humanos; • Capacitação e formação para entidades; • Apoio e assessoria a entidades; • Apoio e formação de lideranças comunitárias; • Articulação comunitária; • Formação de cidadania; • Capacitação e assessoria a conselhos municipais;
7. Outras atividades
• Desenvolvimento comunitário; • Juizado de conciliação; • Habitação.
Proteção Social Especial: 1. Entidades de longa permanência
• Abrigo/asilo/internato; • Albergue; • Casa de apoio;
2. Inclusão da pessoa com deficiência • Atendimento e acompanhamento à pessoa com deficiência; • Cursos para deficiente visual múltiplo;
3. Atendimento a dependentes de substâncias psicoat ivas • Atendimento, acompanhamento e internação a dependente químico e
acompanhamento família do dependente; 4. Outros
• Serviço de proteção contra ameaças; • Abordagem de rua; • Medidas socioeducativas;
80
Após a organização dos dados passamos para o mapeamento e análise das
informações encontradas, enfatizando assim, a distribuição espacial das entidades e
a análise da rede socioassistencial do município de Belo Horizonte.
O mapeamento das entidades de assistência social é de suma importância
tendo em vista a necessidade de se construir uma rede socioassistencial de
atendimento à população vulnerável de Belo Horizonte.
Com o banco de dados montado e organizado foi possível realizar o trabalho
de georreferenciamento dos equipamentos CRAS e das entidades de Belo
Horizonte, conforme o público atendido e as atividades desenvolvidas nestas
entidades.
O trabalho contou com duas bases cartográficas e um mapeamento da rede
conveniada fornecidos pela Gerência de Informação, Monitoramento e Avaliação
(GEIMA) da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. A primeira base cartográfica
refere-se à localização dos CRAS e as áreas de abrangência dos referidos
equipamentos, e a segunda refere-se ao Índice de Vulnerabilidade da Saúde (IVS),
bem como o mapeamento das entidades conveniadas com a PBH na proteção social
básica.
A partir dessas bases cartográficas realizamos layers das áreas de
abrangência dos CRAS com o IVS e com a distribuição espacial das entidades.
No próximo capítulo verificaremos os vários aspectos observados na pesquisa
através do mapeamento das entidades e das entrevistas semi-estruturadas, que
permitiram realizar uma análise da infra-estrutura, recursos humanos e do trabalho
intersetorial, com base na legislação em vigor.
81
5 DISTRIBUIÇÃO DAS ENTIDADES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO
DE BELO HORIZONTE E A CONSTRUÇÃO DA REDE SOCIOASSIS TENCIAL: OS
CRAS E O TERCEIRO SETOR
Este capítulo tem o objetivo de apresentar os resultados da pesquisa.
Inicialmente, apresentaremos a localização dos CRAS em Belo Horizonte, definidas
em 2007, e iniciaremos uma análise comparativa dos equipamentos, das entidades
de Assistência Social e das áreas vulneráveis identificadas pelo IVS – Índice de
Vulnerabilidade da Saúde (2003).
Em um segundo momento, iniciaremos uma análise de dados qualitativos
coletados a partir de entrevista semiestruturada com coordenadores dos CRAS ou
com assistente social, a fim de identificar a constituição da rede socioassistencial e o
funcionamento dos CRAS no território.
Finalmente, num terceiro e último momento, analisaremos a potencialidade da
constituição de uma rede sociaassistencial em Belo Horizonte, a partir da localização
das entidades de Assistência Social e dos CRAS, de acordo com o público atendido
e com as atividades desenvolvidas, além do auxílio das entrevistas realizadas com
as coordenações dos CRAS.
5.1 Distribuição Espacial dos CRAS no município de Belo Horizonte/2007
Nesta seção, avalia-se as áreas de abrangência dos CRAS e a distribuição
espacial das entidades, tendo em vista o IVS e a dinâmica demográfica, sintetizada
no capítulo anterior.
Em estudos realizados pela SMAAS – Secretaria Adjunta de Assistência
Social (2008) foram identificadas 140 áreas para Proteção Social Básica, com
aproximadamente 5.000 famílias, no município de Belo Horizonte. Inicialmente,
foram implementados 9 CRAS conforme a distribuição dos NAFS, passando no
mesmo ano para 15 CRAS nas 9 regionais do município, sendo que na regional
Noroeste, a região mais populosa (com mais de 15 % da população belorizontina),
foram implantados 3 CRAS, conforme podemos observar na quadro 6 e figura 17.
Sendo assim, adotaremos para melhor visualização e análise em todas as
apresentações dos dados a divisão do município em regionais e em áreas de
abrangência dos CRAS, conforme figuras 16 e 17.
82
Figura 16: Regionais do Município de Belo Horizonte, MG - 2009
83
Figura 17: Centro de Referência da Assistência Social – CRAS – por Regional – 2008 Município de Belo Horizonte, MG.
84
Regionais administrativas Áreas delimitadas para PSB CRAS existentes atualmente
Barreiro 17 02
Centro-Sul 18 01
Leste 16 02
Nordeste 16 02
Noroeste 20 03
Norte 12 01
Oeste 17 01
Pampulha 10 02
Venda Nova 14 01
Total 140 15
Quadro 6 : Distribuição das áreas da Proteção Social Básica - PSB segundo regional administrativa, SMAAS/BH, 2008. Fonte: GEIMA/SMAAS - PBH
Nesta distribuição dos CRAS, segundo a PBH/SMAAS (2008), estão sendo
cobertos 12% da população de Belo Horizonte.
Ao observarmos as áreas dos CRAS com as regiões de maior
vulnerabilidade do município, ou seja, de risco muito elevado, conforme o IVS (figura
18), verificamos que são várias as regiões de risco muito elevado sem o
equipamento CRAS para realizar os atendimentos da população local.
Verificando o quadro 7, observa-se que alguns CRAS possuem parte do seu
território em áreas de baixo e médio risco como é o caso dos CRAS Santa Rosa
(78%), Pedreira Prado Lopes (67,6%), a Vila Senhor dos Passos (88%), Arthur de
Sá (83%), Novo Ouro Preto (61%) e Mariano de Abreu (54%), ou seja, a maior parte
das suas áreas estão localizadas numa situação baixo e médio risco conforme os
respectivos percentuais. No entanto, podemos observar que 9 dos 15 CRAS estão
localizados numa proporção considerável do seu território em áreas de risco elevado
e muito elevado, tais como, Conjunto Paulo VI (100%), Conjunto Jardim Felicidade
(100%), Cruzeirinho (92%), Independência (88,6%), Santa Rita de Cássia (72%),
São José (69,6%), Morro das Pedras (69%), Petrópolis (68,4%) e por fim Vila
Apolônia (60%).
85
CRAS REGIONAL BAIXO (%) MÉDIO (%) ELEVADO (%) MUITO ELEVADO (%) Independência Barreiro 4,6 6,4 82 6,6
Petrópolis Barreiro 0 31,6 51,3 17,1 Santa Rita Centro Sul 28 0 30 42 Cruzeirinho Leste 0 7,7 81 11 Mariano de
Abreu Leste 0 54 46 0
Arthur de Sá Nordeste 11 72 15 2,4 Conj. Paulo VI Nordeste 0 0 66 34 Pedreira Prado
Lopes Noroeste 8,6 59 24 9
São José Noroeste 0 30,4 23,9 45,7 Senhor dos
Passos Noroeste 33 55 13 0
Conj.Felicidade Norte 0 0 82 18 Morro das
Pedras Oeste 14 18 56 13
Santa Rosa Pampulha 36 42 11 12 Novo Ouro Preto Pampulha 45 16 30 9,5
Vila Apolônia Venda Nova 2,9 38 19 41 Quadro 7: Distribuição dos domicílios das áreas de abrangência dos CRAS, segundo o critério do “ÍNDICE DE VULNERABILIDADE DA SAÚDE” (2003), Belo Horizonte, 2008. Fonte: Censo IBGE 2000 – SMSA apud PBH, 2008 (p25)
Segundo PBH (2008), ao analisar o IVS constatou-se que 34,1 % da
população de Belo Horizonte está residindo em áreas consideradas de risco elevado
e muito elevado, o que corresponde a 761.197 habitantes. Conforme estudos da
PBH/SMAAS (2008) foram identificados 169.708 habitantes nas áreas de
abrangência dos CRAS, significando 22,3% dos habitantes moradores em áreas de
maior risco.
Observando a distribuição dos CRAS podemos dizer que sua localização ou
ampliação vai de encontro com o que Clark (1991) vem dizer dos pressupostos da
Teoria dos Lugares Centrais, em que a oferta dos serviços encontram-se
espacialmente concentrada num sistema de lugares centrais; a procura de bens e
serviços oferecidos nesses lugares é assegurada pela população que neles vive e
no caso dos serviços da Proteção Social Especial depende também da população
que está em região complementar.
86
Figura 18: Índice de vulnerabilidade à saúde – IVS 2003* Município de Belo Horizonte
Conforme observado na seção 1.3 os maiores crescimentos geométrico
médio anual da população das regionais do município de Belo Horizonte, entre os
anos de 1991 e 2000, se deu principalmente nas porções norte e sul da capital
87
mineira. As regionais que mais cresceram ao ano foram as da Pampulha (3,37%),
Norte (2,58%) e Venda Nova (2,42%) e o Barreiro (1,94%). Já a regional Noroeste
mesmo com uma taxa de crescimento negativa (-0,14%) permanece como a regional
mais populosa do município levando Belo Horizonte a uma taxa de 1,15% de
crescimento ao ano no período. (ZAHEDDINI, 2004)
No entanto, podemos observar que a maioria das entidades de assistência
social se concentra na região Centro-Sul e suas adjacências, Leste, Oeste e
Noroeste do município, não acompanhando assim, a direção do crescimento
populacional de Belo Horizonte. Também observa-se, em uma faixa de sentido
nordeste-sudoeste, da região Leste até o Barreiro, uma ausência de organizações
por se tratar de um limite natural formado pela Serra do Curral – daí uma nítida
divisão na densidade das organizações, especialmente na região do Barreiro. Nas
demais regionais, as entidades se distribuem de forma mais homogênea.
Outro ponto que podemos observar é a localização das entidades que se
concentram nas áreas de baixo e médio risco (figura 18). Seria necessário, assim,
um estudo mais aprofundado quanto aos acessos para a população, levando em
consideração a distância, transporte, as diversas barreiras sociais e geográficas.
Portanto, temas como transporte, acessibilidade, barreiras geográficas, barreiras
invisíveis (como é o caso do tráfico) são essenciais para entender a lógica da
concentração.
5.2 Estrutura Funcional dos CRAS
O objetivo principal dos CRAS é contribuir para a inclusão social por meio do
fortalecimento dos vínculos familiares, comunitários e sociais, bem como a inserção
na rede de serviços. No decorrer das entrevistas realizadas nos CRAS observou-se
que todos conhecem e tendem a seguir as normas determinadas pela PNAS (2004)
e na NOB/SUAS (2005) para atingir tal objetivo. No entanto, várias foram as
ambiguidades encontradas.
Uma das competências dos CRAS é a função de atender a população
vulnerável moradora na área de abrangência do território específico. Porém, tendo
em vista a dimensão de Belo Horizonte e o fato de que no presente momento ainda
não há cobertura de toda a população vulnerável, faz-se necessário questionar a
88
forma de atendimento à população que está fora das áreas de abrangência e muitas
vezes no limite geográfico deste território.
Foi então verificado que o critério inicial para o atendimento21 pelos CRAS é o
endereço de moradia da pessoa demandatária do serviço, o que determina se ela
está ou não dentro da área de abrangência dos equipamentos. Observou-se que
15% dos CRAS não realizam nenhum atendimento ou orientação às pessoas que
estão fora da área, e outros 15% realizam atendimento, pois “a Assistência Social
trabalha com a universalidade”, conforme um dos coordenadores. Os demais 70%
dizem que fazem entrevista, verificam a demanda, orientam e encaminham para a
rede de serviços ou para a regional, “a gente orienta e encaminha para onde a
pessoa deve procurar”... “Ela vai ter um encaminhamento realizado aqui, mas não
vai ser incluída no acompanhamento do CRAS”, relatam dois coordenadores. Assim,
pode-se perceber que a forma do atendimento inicial da população vulnerável fora
do território demarcado, depende da sensibilidade, disponibilidade ou entendimento
do coordenador, por não existir uma metodologia ou diretriz que oriente o trabalho.
Outro ponto levantado foi quanto à composição da equipe técnica que,
conforme a legislação, deverá ser composta, no caso de Belo Horizonte, por dois
assistentes sociais, um psicólogo, um profissional de nível superior que compõe o
SUAS e quatro técnicos de nível médio. Verificamos que a equipe, na maioria dos
CRAS, é extremamente reduzida, o que torna um “desafio muito grande trabalhar
com 5000 famílias com uma equipe tão pequena” (coordenador de um dos CRAS).
Não há uma coerência na composição das equipes, pois estas têm uma grande
diversidade quanto à quantidade de técnicos, bem como de horas. Pode-se verificar
que 85% dos CRAS possuem, como equipe técnica, dois assistentes sociais, um
psicólogo, um coordenador de nível superior e dois técnicos de nível médio, o que
mostra uma defasagem de dois técnicos de nível médio e uma dúvida quanto às
horas dos técnicos de nível superior, pois dos assistentes sociais ou psicólogos
apenas um em cada CRAS tem 8 horas e os outros dois são de 6 ou 4 horas, tendo
em vista que a legislação não se refere à quantidade de horas. Porém, tendo em
vista os relatos dos coordenadores, todos consideram que a equipe não é suficiente
para trabalhar no atendimento a 5.000 famílias referenciadas.
21 Atendimento pressupõe uma escuta, encaminhamento para a rede de serviços e acompanhamento a esta família ou indivíduo.
89
Outro ponto levantado foi a forma de registro dos atendimentos, considerado
ineficaz pelos coordenadores, tendo em vista que a secretaria de assistência social
ainda não possui um sistema capaz de unificar as informações, quantificar e
qualificar as demandas mensalmente. Conforme relato de um dos coordenadores,
“não há um fluxo normatizado”.
Verificou-se que as atividades são executadas de forma direta por alguns
CRAS, como grupo de convivência de idosos, casas de brincar, programas para
jovens e grupos de mulheres, principalmente quando se referem às oficinas de
reflexão, convivência, mobilização comunitária e eventos. Outra forma de execução
das atividades é a forma indireta, ou seja, executados por convênio com entidades
do terceiro setor que compõem a rede sociassistencial, como socialização infanto-
juvenil, grupo socioeducativo, programa para jovens, dentre outros. Na verdade,
observa-se que a definição do que será realizado por meio da execução direta ou
indireta depende do espaço físico de cada CRAS, da disponibilidade de recursos e
da existência de entidades no território, o que para muitos foi relatado ser
problemático, considerando a inexistência de entidades no território ou que queiram
se conveniar.
O principal trabalho desenvolvido pelos CRAS é o acompanhamento às
famílias que tem como premissa a sua promoção, em busca de sua reorganização e
de seu protagonismo para a superação de vulnerabilidades e riscos. Para atingir
este objetivo os CRAS desenvolvem ações de acompanhamento das famílias, numa
proposta de integração de dois eixos: assistencial e socioeducativo. Nos dois eixos,
as ações estão voltadas para o apoio efetivo das famílias e de seus membros, por
meio da potencialização da rede socioassistencial e do acesso aos serviços básicos
a que têm direito. Portanto, são necessários atividades de encaminhamento e
acompanhamento de casos, visitas e articulações institucionais, bem como visitas
domiciliares e reuniões intersetoriais, dentre outras ações de rede. Observou-se in
loco algumas etapas para o desenvolvimento do trabalho em rede desempenhadas
pelas equipes dos CRAS que são consideradas como fundamentais, tais como, o
levantamento de dados ou mapeamento das entidades no território22, articulação e
22 O levantamento de dados permite o conhecimento da área de abrangência do território. Consiste em estudos da área e que pode apoiar-se nas informações oferecidas por outras políticas setoriais que estejam estabelecidas no local, bem como demais instrumentais disponibilizados por entidades de outro ente federativo. Concomitante ao levantamento observa-se a Investigação diagnóstica que,
90
organização da rede socioassistencial de proteção social básica localizada no seu
território de abrangência. Neste item, há uma diversidade de conceitos e
entendimentos que perpassam pela concepção de intersetorialidade do próprio
coordenador, além da sua capacidade profissional e pessoal de articulador, que faz
parte da sua função. No entanto, muitos se limitam ao BH cidadania23 articulando-se
apenas com as entidades governamentais, tais como escolas e centro de saúde,
bem como com as entidades conveniadas, mesmo assim, muitas das vezes, deixam
a desejar quanto à efetividade das parcerias.
Para que a parceria com o terceiro setor seja efetivada, há de se construir um
vínculo entre os CRAS e as entidades para garantir o atendimento e
acompanhamento do usuário e das famílias encaminhadas. Observa-se a
necessidade do poder público formalizar essa parceria para garantir a efetivação da
rede e o atendimento a toda população vulnerável dos territórios. Foi verificado que
apenas em quatro CRAS, o coordenador consegue articular e construir a rede
socioassistencial para além das instituições governamentais, escolas e centro de
saúde, e das entidades conveniadas. Outros três CRAS manifestaram que
conheciam a função do CRAS de ser responsável de iniciar essa articulação, além
de relatarem saber da grande necessidade de realizarem mais parcerias, ou seja,
articular-se com entidades do terceiro setor. No entanto, ainda não iniciaram o
processo, e nos oito demais CRAS a equipe realizou um “levantamento básico” 24das entidades na área de abrangência e consideram que não possuem “pernas”
para desenvolver tal ação, participando apenas em reuniões com as entidades
conveniadas e governamentais, sem perspectiva de ampliação. Algumas falas são
interessantes para mostrar a percepção do coordenador com a construção da rede
socioassistencial.
• “Em tese, na proteção básica, o CRAS deveria coordenar o sistema local. Estamos ainda em fase de construção já que a política nacional e o sistema são recentes.”;
• “ Verificamos que no território há inúmeras entidades que prestam serviços, mas elas não trabalham de forma articulada.”;
• “a gente não tem perna, porque se tivéssemos, nós poderíamos aumentar nossas parcerias...”
além da etapa anterior, busca cadastrar entidades por meio do levantamento dos serviços existentes pela própria equipe técnica do CRAS. 23 Programa da PBH implementado no ano 2000 para desenvolver o trabalho intersetorial entre as políticas sociais, tendo o território e a família como eixos principais. (PBH, 2007) 24 Comentário de um coordenador de CRAS.
91
• “Não, nós não fazemos o encaminhamento, porque nós não temos condições de estabelecer um laço que permita o acompanhamento dessas famílias só se houver um compromisso da entidade parceira,...”;
• “... a Assistência Social realmente conhece muito bem a rede que oferece os serviços socioassistenciais, e pode ser que haja uma orientação ao usuário à possibilidade de existência desses serviços, mas institucionalmente nós não fazemos esses encaminhamentos;” (Entrevista dos coordenadores dos CRAS, 2008).
No que se refere ao trabalho intersetorial entre as demais políticas públicas,
principalmente Saúde e Educação, os coordenadores foram unânimes em relatar
que há maior facilidade em trabalhar em parceria com a Saúde quando se tem o
Programa da Saúde da Família – PSF, do que com a Educação. Esta última exige
muito tempo para sensibilização dos seus atores quanto à importância do trabalho
em conjunto. Essa dificuldade ocorre devido à falta de conhecimento da função dos
CRAS nos territórios, bem como da inexistência de uma prática intersetorial.
A questão do trabalho intersetorial, da relação do poder público e do Terceiro
Setor é muito nova e não se tem nenhuma definição na legislação ou na estrutura da
gestão que caracterize ou defina a forma de execução do trabalho, por isso cada
coordenador de CRAS desenvolve o trabalho conforme seu conhecimento e sua
sensibilidade. Na verdade, é colocado como um desafio para o poder público e para
a sociedade civil trabalhar as parcerias de forma intersetorial em busca de maior
efetividade e maior qualidade dos serviços prestados.
Um ponto dificultador para o desenvolvimento das ações dos CRAS é o que
denominamos como “barreiras territoriais”, ou seja, dificuldades de acesso devido ao
tráfico de drogas (barreira humana ou invisível), gangues rivais dentre outras, e
barreiras geográficas. Identificou-se que na sua grande maioria o tráfico de drogas
dificulta o acesso dos usuários, pois estes não podem se deslocar livremente no
território. Em alguns casos o mesmo ocorre com a equipe técnica, tendo em vista
que em um dos CRAS o coordenador foi baleado num evento, e vários outros têm
que ter conhecimento de lideranças comunitárias da situação do local para
transitarem no território.
Ao analisarmos os dados coletados do funcionamento do CRAS, podemos
perceber um grande potencial em sua constituição, pois, conforme Amorim (1990) a
primeira característica de uma rede é a sua base de distribuição geográfica, tanto o
poder público quanto a sociedade civil estão caminhando para a execução de
serviços que primam pela importância territorial.
92
5.3 Constituição da rede socioassistencial na Polít ica de Assistência Social em Belo Horizonte
Analisaremos as entidades de assistência social em duas tipologias, conforme
o segmento da população atendida e de acordo com as atividades desenvolvidas.
Sendo assim, podemos contemplar a lógica da Assistência Social organizada em
relação ao segmento populacional ou a lógica organizada com bases nos tipos de
necessidades atendidas ou riscos cobertos.
Para Sposati (2006) organizar os serviços na ótica da população
demandatária é olhar a assistência social na perspectiva dos necessitados, e não
para as necessidades e demandas dessa população.
Observa-se que a maioria das entidades trabalha com crianças, adolescentes
ou idosos (figuras 19). Esses são segmentos populacionais prioritários na
assistência social em que o Estado se vê na responsabilidade de desenvolver ações
de proteção social a estes públicos, seja para prevenir ou protegê-los contra risco
pessoal ou social.
93
Figura 19 Entidades que atendem criança, adolescentes, jovens, adultos e idosos Fonte: Dados do Diagnóstico do Terceiro Setor, 2006 e Conselho Municipal de Assistência Social, 2007
94
A distribuição da população se configura a partir da formação da cidade que
se deu do centro para a periferia. Compondo um conjunto de alta densidade e com
padrão espacial semelhante à distribuição do total de organizações, encontram-se
as entidades que atendem crianças, adolescentes e Idosos (figura 19), seguido em
menor proporção as que atendem adultos e jovens25. Estes são, portanto, os
públicos atendidos que mais contribuem para a configuração espacial das
organizações além das que atendem famílias (figura 21), que também têm uma
grande densidade em todo município.
Podemos verificar que as densidades da distribuição espacial das entidades
que atendem crianças e adolescentes coincidem em muitas regiões, no entanto
perceber-se que nas regiões Barreiro e Oeste há uma concentração maior no
atendimento a crianças. Verificou-se na pesquisa que várias entidades atendem
mais de um público concomitantemente, coincidindo principalmente no atendimento
a crianças e adolescentes. Entretanto, não é objeto deste trabalho analisar quais as
entidades desenvolvem ações com mais de um tipo de público. A análise se deu a
partir da individualização dos diversos públicos ou atividades desenvolvidas por
entidade, evitando assim, sobreposição de entidades no georreferenciamento.
Considerando as regionais de Belo Horizonte (figura 19), verificaremos que na
regional Centro-Sul, onde se encontra o CRAS Santa Rita de Cássia, há uma maior
concentração de entidades que atendem crianças, adolescentes e idosos. Nos
estudos demográficos observamos que é uma região em que predominam os idosos.
Quanto às áreas de abrangência dos CRAS e o recorte do público atendido,
podemos observar que somente nos CRAS São José (NO) 26 e Independência (BA)
não há entidades que atendam crianças, adolescentes e idosos (figuras 19). O
CRAS Petrópolis (BA) possui apenas uma entidade que atende a idosos não tendo
nem uma que atenda criança ou adolescentes.
Conforme dados da PBH (2007), nos CRAS Senhor dos Passos e Pedreira
Prado Lopes, que se encontram na regional Noroeste, identifica-se a maior
proporção de Idosos, provavelmente por ser a parte mais antiga da cidade. No
entanto, segundo estudos de Zahredinne (2004), no ano 2000 houve um aumento da 25 Não foi realizado nenhum cruzamento para verificar as entidades que atendem mais de um público. Portanto, toda a análise é feita considerando o atendimento para cada público diferente e não mais de um ao mesmo tempo. 26 Considera-se as seguintes siglas para as regionais de Belo Horizonte: Barreiro (BA), Pampulha (PA), Leste (LE), Noroeste (NO), Nordeste (NE), Oeste (OE), Venda Nova (VN), Centro-sul (CS), Norte (N)
95
periferia na distribuição dos idosos em detrimento de uma diminuição relativa na
área central. Porém, deve-se ressaltar que a proporção de idosos no centro da
cidade ainda continua relevante, principalmente na porção norte da regional Centro-
Sul, ao passo que as porções oeste da regional Leste e leste da regional Noroeste,
onde se encontram os CRAS Senhor dos Passos e Pedreira Prado Lopes, sofrem
um significativo esvaziamento de idosos.
Pode-se observar uma maior proporção de crianças nos CRAS Petrópolis,
Vila São José, Conjunto Paulo VI, Cruzeirinho, Santa Rita e Vila Apolônia e de
adolescentes nos CRAS Conjunto Felicidade, Santa Rita, Conjunto Paulo VI. No que
se refere à proporção de jovens e adultos há uma certa homogeneidade nos
territórios de todos os CRAS.
No atendimento aos jovens (figura 19) somente os CRAS Pedreira Prado
Lopes e Vila Senhor dos Passos (NO), Santa Rita de Cássia (CS) e Conjunto Jardim
Felicidade (N) executam ações. Na mesma direção seguem as entidades que
atendem adultos (figura 19) localizadas somente no CRAS Jardim Felicidade (N),
Novo Ouro Preto e Santa Rosa (PA), Vila Senhor dos Passos (NO), Cruzeirinho (LE)
e Santa Rita de Cássia (CS).
Especificamente na Vila Senhor dos Passos (NO), e Pedreira Prado Lopes
(NO) é onde se tem mais entidades que atendem a estes públicos dentro da área de
abrangência dos CRAS.
Considerando o envelhecimento da população de Belo Horizonte e a sua
periferização, verifica-se que a distribuição espacial das entidades e o tipo de
público atendido pelas entidades deverão ser repensados, tendo em vista a grande
quantidade delas que se localizam na área central de Belo Horizonte e que atendem
principalmente crianças e adolescentes.
96
Figura 20: Entidades que Atendem Pessoas com Vulnerabilidade Social: Pessoas com deficiência, dependentes de substancias psicoativas, grupos étnicos e de gênero, pessoas carentes, outras vulnerabilidades. Fonte: Dados do Diagnóstico do Terceiro Setor, 2006 e Conselho Municipal de Assistência Social, 2007
97
Há outro grupo de entidades que podemos denominar como as que atuam
com públicos considerados vulneráveis (figura 20). Observa-se que não é tão denso
quanto o grupo anterior, mas possui considerável número de entidades do Terceiro
Setor, localizadas na região central de Belo Horizonte, mas também em todas ou
quase todas as regionais. Trata-se das que atendem pessoas carentes, seguidas
por pessoas com deficiência, grupos étnicos, dependentes de substâncias
psicoativas e outras vulnerabilidades. Com exceção das entidades que atendem
dependentes de substâncias psicoativas e grupos étnicos, as demais estão
presentes em todas as regionais.
Seguindo a análise, podemos verificar que a maioria dos CRAS estão
descobertos nos atendimentos aos públicos vulneráveis, no que se refere à
disponibilidade de entidades do Terceiro Setor. O grupo que atende pessoas com
alguma vulnerabilidade social (figura 20) possui uma maior concentração na região
central de Belo Horizonte. A maior concentração dessas entidades ocorre entre
aquelas que realizam atendimento ao que se denominou de “outras
vulnerabilidades” e às pessoas carentes.
No entanto, observa-se que somente os CRAS Santa Rosa (PA) e
Cruzeirinho (LE) possuem entidades dentro do território; os CRAS São José,
Pedreira Prado Lopes (NE) e Santa Rita de Cássia possuem entidades no limite do
território.
Já no que se refere aos atendimentos, somente os CRAS Vila Apolônia (VN),
Novo Ouro Preto (PA) e Vila Senhor dos Passos (NE) possuem entidades que
atendem pessoas com deficiência. O CRAS Mariano de Abreu (LE) é o único que
possui no seu território entidades que atendem a dependentes de substância
psicoativas.
98
Figura 21:Entidades que realizam atendimentos a: Famílias, Trabalhadores, População Em Geral, Grupos Sociais, Organizações Sociais Fonte: Dados do Diagnóstico do Terceiro Setor, 2006 e Conselho Municipal de Assistência Social, 2007
99
As entidades que atendem Famílias e Trabalhadores (figura 21) são as que
têm uma maior densidade em todo município. Apenas os CRAS São José e
Independência não possuem entidades que atendem famílias. Já as que atendem
Trabalhadores estão presentes em 11 CRAS, e somente os CRAS Conjunto
Felicidade(N), Santa Rosa (PA), São José (NE) e Cruzeirinho (LE) não possuem
entidade desta natureza. Ao contrário dessas, as entidades que atendem
organizações sociais estão dispersas em Belo Horizonte, contemplam apenas os
CRAS Novo Ouro Preto (PA), Conjunto Paulo VI (NO) e Morro das Pedras (OE).
Para o atendimento à população em geral e aos grupos sociais não identificamos
nenhuma entidade nas áreas de abrangência dos CRAS.
Consolidando todas as informações, podemos observar no quadro 8, que os
CRAS São José e Independência não possuem nenhuma entidade no seu território,
e os CRAS Novo Ouro Preto e Senhor dos Passos são os que possuem a maior
diversidade de públicos atendidos.
CRAS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Vila Apolônia (VN)
Conj.Jardim Felicidade (N)
Conj. Paulo VI (NO)
Novo Ouro Preto (PA)
São José (NE)
Vila Senhor dos Passos (NE)
Pedreira Prado Lopes (NE)
Morro das Pedras (OE)
Petrópolis (BA)
Independência (BA)
Santa Rita de Cássia (CS)
Cruzeirinho (LE)
Mariana de Abreu (LE)
Arthur de Sá (NO)
Santa Rosa (PA)
Legenda: 1 criança, 2 adolescente, 3 jovem, 4 adulto, 5 idosos, 6 pessoas com deficiência, 7 dependentes de substâncias psicoativas, 8 grupos étnicos e de gênero, 9 pessoas carentes, 10 família, 11 trabalhadores, 12 população em geral, 13 grupos sociais, 14 organizações sociais,15 outras vulnerabilidades. Verde Claro: não possui o atendimento e Verde escuro possui o atendimento do público especificado. Quadro 8: Público atendido por entidades localizadas na área de abrangência dos CRAS Fonte: Dados do Diagnóstico do Terceiro Setor, 2006 e Conselho Municipal de Assistência Social, 2007
100
Podemos observar assim, que a maioria das entidades de Assistência Social
que compõem o Terceiro Setor em Belo Horizonte estão dispersas em todo o
município. No entanto, são poucas as que estão nas áreas de abrangência dos
CRAS. Portanto, a constituição, organização e funcionamento da rede
socioassistencial depende do potencial de articulação e de sensibilização dos CRAS
com as entidades dentro do território e para além dele.
A ausência de entidades que atendam a algum público específico ou que
desenvolve alguma atividade nos territórios dos CRAS reafirma a ideia de Amorim
(1990), que considera necessária a existência de certo grau de diferenciação
urbana, possibilitando a complementaridade funcional, o que torna possível as
relações entre as regiões, consideradas neste estudo como as áreas dos CRAS e as
regionais ou até mesmo dentro da cidade como um todo. Pois, sem essas relações
intra e extra território, não há como se falar em rede urbana.
A partir dos pressupostos da Teoria dos Lugares Centrais apresentado no
capítulo 1, pode-se admitir que a melhor localização dos serviços a serem ofertados
para a população vulnerável, seria encontrada no centro de uma determinada zona,
ou seja, nas áreas de abrangência dos CRAS. Pois, há um limite natural,
determinado pelo limiar da procura (mínimo de procura que justifica a iniciativa da
oferta do bem e serviço) e pelo alcance do serviço (custo ou esforço máximo que a
pessoa está disposto a suportar para usufruir do serviço).
Distribuição espacial das áreas conforme atividades desenvolvidas
pelas organizações do Terceiro Setor
Outro item analisado nas entidades foi as atividades que elas desenvolvem
relacionando-as à Proteção Social Básica e à Proteção Social Especial.
Primeiramente, verificamos todas as entidades que estão vinculadas através
das atividades que desenvolvem a Proteção Social Básica.
Observa-se, na figura 22, que a distribuição espacial das entidades, de
acordo com as atividades desenvolvidas na proteção social básica, segue as
mesmas características do conjunto das entidades, tendo uma maior concentração
na regional Centro-Sul e seu entorno. As atividades de maior densidade são as que
desenvolvem atividades socioeducativas, que coincidem com a distribuição espacial
101
das crianças e adolescentes (figura 19), e entidades que desenvolvem atividades
categorizadas na pesquisa como “outras atividades”, ou seja, que realizam
desenvolvimento de comunidade, juizado de conciliação e questões habitacionais.
Verifica-se que os CRAS Pedreira Prado Lopes e Vila Senhor dos Passos
(NO) são os que possuem a maior concentração de entidades que desenvolvem
atividades socioeducativas e “outras atividades”. Ainda com alta densidade
identificamos as entidades que desenvolvem atividades de inclusão produtiva, nos
territórios dos CRAS Novo Ouro Preto (PA), Morro das Pedras (OE), Pedreira Prado
Lopes e Vila Senhor dos Passos (NO), Cruzeirinho e Mariano de Abreu (LE),
seguido das organizações que desenvolvem atividades de atenção integral à família
e atenção integral ao idoso. A maior concentração dessas entidades se encontra na
regional Centro-Sul, no entanto somente os territórios dos CRAS Vila Apolônia (VN),
Santa Rosa (PA) e Vila Senhor dos Passos (NE) possuem entidades desta natureza.
Finalmente, numa densidade bem menor, encontramos as entidades que trabalham
com a concessão de benefícios eventuais nos CRAS Santa Rita de Cássia (CS),
Santa Rosa (PA), Vila Senhor dos Passos e Pedreira Prado Lopes (NO). As
entidades que trabalham com formação de cidadania, fortalecimento das entidades e
defesa de direitos não se localizam em nenhuma área de abrangência dos CRAS,
mas estão presentes em seis regionais com exceção da Oeste, Pampulha e
Nordeste.
Podemos dizer que, dentro de uma hierarquia na cidade definida por Amorim
(1990), como uma característica essencial na construção de uma rede urbana, as
regionais e as áreas de abrangências dos CRAS funcionariam como cidades locais
que possuem alguns serviços e que são de alcance mínimo e, dificilmente, são
utilizados por pessoas de outras regiões. É claro que há exceções, tal como ocorre
com serviços muito especializados, tradicionais, ou pouco disseminados dentro do
território do município, como é o caso das entidades da Proteção Social Especial.
102
Figura 22: Entidades que realizam atividades da Proteção Social Básica: Benefícios eventuais, inclusão produtiva, socioeducativas, atenção integral a família, atenção integral ao idoso, formação de cidadania e defesa de direito, outras vulnerabilidades) Fonte: Dados do Diagnóstico do Terceiro Setor, 2006 e Conselho Municipal de Assistência Social, 2007
103
Analisando as entidades da Proteção Social Especial, considera-se
importante lembrar que estas trabalham na perspectiva de proteção a riscos sociais
e pessoais violados, diferentemente da Proteção Social Básica, que trabalha com a
prevenção desses riscos.
Classificamos as entidades da Proteção Social Especial (figura 23) em quatro
tipos: (1) Entidades de longa permanência, ou seja, abrigos, asilos, internatos,
albergues, casas de apoio. Identificadas no CRAS Morro das Pedras (OE) e Vila
Apolônia (VN); (2) Entidades que desenvolvem atividades de inclusão da pessoa
com deficiência, que têm maior concentração na regional Centro Sul, (mas em
relação às áreas dos CRAS a densidade está alta especificamente no CRAS Vila
Senhor dos Passos). (3) Entidade que realiza atendimento a dependentes de
substâncias psicoativas, possui uma menor densidade de entidades e não estão
localizadas em nenhuma área de abrangência dos CRAS. E quanto à distribuição
espacial de acordo com as regionais podemos observar que a regional Oeste possui
o maior número de entidades desta natureza seguida da regional Centro-Sul,
Noroeste e Barreiro. (4) E, por fim classificadas como outras as que desenvolvem
atividades como, serviço de proteção contra ameaças, abordagem de rua, medidas
socioeducativas.
104
Figura 23: Entidades que realizam atividades da Proteção Social Especial: Entidades de longa permanência, inclusão da pessoa com deficiência, atendimento a dependentes de substancias psicoativas, outros Fonte: Dados do Diagnóstico do Terceiro Setor, 2006 e Conselho Municipal de Assistência Social, 2007
105
Atualmente, as entidades de assistência social conveniadas com a PBH
identificadas como rede oficial, permitem inferir que há proximidade, do seu
desenho, fluxo e dinâmica, com as redes dendríticas da teoria das localidades
centrais, desenvolvida por Christaller.
Pode-se afirmar, conforme Ávila (2007 p.91), que “na análise de Christaller
realizada para as redes dendríticas, o centro de Belo Horizonte, e seu entorno
imediato, funcionaria como o espaço (cidade) primaz, o qual possui e centraliza
funções políticas e econômicas expressivas ao ponto de concentrar serviços” de
todos os níveis de complexidade, fazendo com que pessoas de outras regiões se
desloquem para atender as suas necessidades. Entretanto neste trabalho, deve-se
observar a dimensão espacial ou a escala como regional administrativa do município
ou as áreas de abrangência dos CRAS para analisar a rede socioassistencial
utilizando com forma espacial dendrítica e conexão interna.
Quanto à formação da rede, pode-se analisá-la utilizando também as
dimensões organizacional e temporal. Em se tratando da dimensão organizacional, a
rede socioassistencial é diversificada e, por isso, possui uma grande variedade de
públicos a serem atendidos e atividades desenvolvidas, pois são heterogêneos os
usuários da Assistência Social. A origem de uma rede fortalecida deve ser
planejada, quando provém de um estudo/pesquisa que incentivará sua criação, ou
espontânea, considerando a demanda do momento e seu fluxo de pessoas e
informações. No entanto, faz-se necessária uma posição propositiva por parte do
poder público na organização dessa rede socioassistencial. A função da rede pode
ser considerada como de realização e de suporte ao poder público, uma vez que há
as duas execuções nos âmbitos das atividades, ou seja, executada diretamente pelo
poder público ou externa, executada pelas entidades do Terceiro Setor. Porém, sua
finalidade sempre se refere à garantia de direito do usuário da Política de
Assistência Social.
Quanto à dimensão temporal, a duração da rede de serviços socioassistencial
é definida como de longa permanência, pois conforme a PNAS/2004 as entidades
devem desenvolver suas atividades de forma planejada, continuada, permanente.
No entanto sua eficácia depende dos atores que estão envolvidos no processo,
sendo assim hora a rede se comporta de forma lenta, hora instantânea.
106
Assim, a rede de proteção ao público usuário da Assistência Social permite a
analogia com as redes geográficas, apesar de ser uma realidade tão nova e
diferenciada daquela que norteou a construção da teoria de Christaller em sua
essência.
Podemos observar, que em Belo Horizonte, por meio das entidades
conveniadas (figura 24), inicia-se um processo de articulação da rede
socioassistencial. Como foi relatado nas entrevistas com os coordenadores dos
CRAS, na maioria deles, existem fluxos de encaminhamento e acompanhamento
dos usuários da Assistência Social que tem no CRAS a porta de entrada dos
serviços, somente com as entidades conveniadas por determinação da SMAAS.
Verificando a distribuição espacial e a quantidade de entidades conveniadas
no município de Belo Horizonte (figura 24) e comparando com as entidades
identificadas na pesquisa (figura 18), observa-se que há uma grande quantidade que
não se encontra na rede oficial do município, na categoria de conveniadas, para
execução indireta de ações de socioassistencial. No entanto, essas entidades
executam tais serviços sem nenhuma parceria ou auxilio do poder público. Outro
ponto observado é a grande quantidade de entidades conveniadas da Proteção
Social Básica que estão fora dos territórios dos CRAS, o que demonstra a
possibilidade de articulação e construção de fluxos de atendimentos com entidades
que se encontram nas respectivas regionais, ou seja, para além dos territórios dos
CRAS. Torna-se necessário, portanto, potencializar a rede em todo o município.
107
Figura 24: Localização da s Unidades de Entidades Conveniadas ao Serviço de Proteção Social Básica - PSB27 Fonte: Adaptação do mapa da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte/SMSA de Novembro de 2009.
27 Realizou-se uma sobreposição deste mapa com a base cartográfica das áreas de abrangência dos CRAS.
108
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A definição e o entendimento sobre vulnerabilidade, terceiro setor e
Assistência Social passa a ser fundamental para o bom entendimento e
desenvolvimento deste trabalho. Neste estudo, considerou-se Assistência Social
como uma política pública não contributiva, pautada pela universalidade da
cobertura e do atendimento, proporcionando a equidade aos grupos desfavorecidos,
seja pela questão da renda ou por qualquer outro fator de vulnerabilidade que o
deixe em desvantagem no acesso aos direitos sociais. Isso significa que a
Assistência Social é um dever do Estado e um direito de quem dela necessitar,
podendo ser executada em parceria com a Sociedade Civil, da qual participa as
entidades do terceiro setor.
No estudo realizado o equipamento CRAS torna-se o lugar de referência para
as entidades do terceiro setor, tanto como articulador da rede socioassistencial
composta por essas entidades, como porta de entrada das demandas da população
vulnerável residente na sua área de abrangência.
Portanto, acredita-se que quanto mais próximo os CRAS estiverem da
população vulnerável e das entidades prestadoras de serviços, melhor será o
atendimento frente à realidade da população. Podemos verificar um consenso nos
estudos atuais na área da Assistência Social sobre a compreensão dos processos
sociais que determinam a localização, o arranjo espacial e a evolução dos espaços
urbanos considerando principalmente o alcance mínimo e máximo dos usuários da
Assistência Social aos serviços a serem ofertados.
Ao observarmos quantitativamente a participação do terceiro setor, aqui
representadas pelas entidades de assistência social de Belo Horizonte, podemos
verificar a pontecialidade para implementar uma rede socioassistencial de
atendimento a população vulnerável do município.
Esta rede socioassistencial, para se constituir como eficiente, eficaz menos
desigual, deve ser pensada para além dos territórios dos CRAS. Tendo em vista que
a maioria das entidades se localizam fora das áreas de abrangência dos CRAS,
espera-se que, com a expansão dos equipamentos para mais territórios vulneráveis,
a rede socioassistencial se amplie. Porém, é sabido que não basta ter entidades no
território para a constituição da rede. É necessário que o gestor público cumpra seu
109
papel de articulador e mobilizador da rede de serviços, proporcionando
acessibilidade dos usuários às entidades, seja fora do território ou articulando para
que sejam executadas as ações nos diversos territórios dos CRAS. Observou-se,
por exemplo, que o CRAS Independência não possui nenhuma entidade no seu
território e o CRAS Petrópolis possui entidades apenas na sua divisa, significando
que vários serviços não são executados no território por falta de entidades para
desenvolver tais ações, deixando a desejar o atendimento ao público vulnerável
nestes territórios.
Quanto à forma de distribuição da população vulnerável, podemos dizer que
esta se dá conforme a configuração urbana do município de Belo Horizonte dos dias
atuais, advindo do crescimento desorganizado da periferia, que não permitiu a
muitos o acesso à moradia adequada, proporcionando o aparecimento de várias
vilas e aglomerados. Mesmo Belo Horizonte sendo uma das primeiras cidades do
país a ser planejada, não conseguiu combater as diferenças sociais características
dos grandes centros. A constituição das redes de atendimento da sociedade civil
não acompanhou esse crescimento desordenado, se localizando muitas vezes fora
das áreas de maior vulnerabilidade, e com densidade alta em apenas uma regional,
como é o caso da Centro-Sul, o que pode dificultar o acesso ao usuário.
A Política de Assistência Social, em sua nova lógica de valorizar a
constituição do território e a necessidade da população visa combater mais
eficientemente a exclusão social, procurando estar cada vez mais próxima da
pessoa em situação de vulnerabilidade.
A possibilidade de mapear as entidades de Assistência Social encontradas no
Diagnóstico do Terceiro Setor e no cadastro do Conselho Municipal de Assistência
Social permitiu novas reflexões sobre a constituição da rede socioassistencial. Faz-
se necessário construir uma rede pactuada com a sociedade civil, visando aumentar
o atendimento das pessoas em situação de vulnerabilidade e melhorar a qualidade
dos serviços, promovendo a inclusão social dos usuários da Política de Assistência
Social.
Todos os dados e documentos analisados neste estudo reforçam a ideia de
que ainda não se pode falar, em seu sentido estrito, que Belo Horizonte possui uma
rede de serviços socioassistenciais formada. Como se observou, o que existe é um
conjunto de entidades cuja posição e articulação começam a criar um embrião de
110
uma rede municipal de atendimento socioassistencial, tendo em vista a tímida
relação dos CRAS constituídos a partir das entidades conveniadas com a PBH.
O primeiro ponto que dificulta a existência de uma rede socioassistencial no
município de Belo Horizonte é a falta de conhecimento por parte do poder público
das entidades existentes e de sua localização.
Um segundo ponto importante que dificulta a constituição da rede
socioassistencial em Belo Horizonte é a localização das entidades fora da área de
abrangência dos CRAS. E, por outro lado, identifica-se uma quase inexistência de
articulação com as entidades fora do território e um início de articulação interna
principalmente com as entidades conveniadas.
Terceiro e último ponto: podemos dizer que a falta de entendimento e de
diretrizes para os coordenadores dos CRAS que determinem e orientem o usuário,
as entidades e o governo sobre a importância de se ter uma rede de atendimento
socioassistencial para além das entidades conveniadas com o poder público.
Diante deste estudo apresentado sugere-se um estudo qualitativo de fluxos,
barreiras geográficas e invisíveis que influenciam o acesso do usuário aos CRAS
como forma de continuidade deste trabalho.
Portanto, há um grande desafio posto principalmente para o governo em
articulação com a sociedade civil: desenvolver uma metodologia e diretrizes
unificadas com encaminhamentos e atendimentos para orientar o trabalho dos
CRAS e das entidades, de forma a tornar a rede eficiente e eficaz para se trabalhar
intersetorialmente e, assim, atender o usuário da Política de Assistência Social em
toda sua complexidade.
111
REFERÊNCIAS
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