CAPÍTULO I

DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

I.I – NOÇÕES GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

I.I.A – CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O conceito de Direito Administrativo pode ser elaborado de várias maneiras distintas, dependendo da

conotação do autor da obra a ser enfocada, ou seja, de acordo com as informações e o mecanismo didático

escolhido pelo doutrinador.

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO – HELY LOPES MEIRELLES

Segundo Hely Lopes Meirelles “Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos

que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar, concreta, direta e

imediatamente os fins desejados do Estado”. Para o autor, a principal característica do Direito

Administrativo está justamente no conjunto harmônico de princípios, aqui estudados de forma mais ampla

na presente monografia.

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO – CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO

Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello “Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que

disciplina o exercício da função administrativa”. Para o autor, a principal característica apontada de

Direito Administrativo está na sua função – disciplinar o exercício da função administrativa.

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO – MARIA SYLVIA DI PIETRO

Para Maria Sylvia Di Pietro “Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto

órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade

jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que utiliza para a consecução de seus fins, de

natureza pública”. Para a autora em questão, a principal característica está no seu objeto normativo –

órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas.

Conforme estudamos os conceitos de Direito Administrativo dos principais autores de nossa época, podemos

traçar um esquema básico e prático sobre as palavras-chave da essência de cada conceito, assim sendo:

HELY LOPES MEIRELLES – conjunto de princípios

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO – função disciplinar [da atividade administrativa]

MARIA SYLVIA DI PIETRO – objeto normativo [órgãos + agentes + pessoas jurídicas]

DESENVOLVIMENTO DO CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo é o ramo do direito que regula a administração pública. Trata-se, portanto,

do ordenamento jurídico relativamente à sua organização, aos seus serviços e às suas relações com os

cidadãos. O direito administrativo pode enquadrar-se no âmbito do direito público interno e caracteriza-se

por ser um direito comum (aplicável a todas as atividades), autônomo (tem os seus próprios princípios

gerais), local (está vinculado à organização política de uma região) e exorbitante (excede o âmbito do direito

privado e não considera um plano de igualdade entre as partes, uma vez que o Estado tem mais poder do que

a sociedade civil). Dessa forma, podemos concluir que são as principais características da denominação

de Direito Administrativo:

Direito comum – a todos os ramos do direito.

Direito autônomo – princípios gerais próprios, autônomos.

Direito local – vinculado à organização política de determinada região.

Direito exorbitante – excede o âmbito do direito privado, não considera um plano de

igualdade entre as partes a ele vinculadas.

As origens do direito administrativo remontam ao século XVIII, com as revoluções liberais que

acabaram por derrubar o Antigo Regime. Os novos sistemas políticos contemplaram a existência de normas

jurídicas abstratas, gerais e permanentes para regular as relações entre o Estado e os cidadãos. Por outro

lado, a nova ordem veio promover o desenvolvimento de instituições para o controlo do Estado, que já não

estava nas mãos de um monarca absolutista.

O direito administrativo na atualidade aplica-se a todos os órgãos e instituições através dos quais atua

a administração pública. Estes órgãos têm poderes superiores àqueles de que dispõem os particulares – poder

de império. O direito administrativo trata de intervir sobre os órgãos administrativo sempre que estes atuam

fazendo uso dos seus poderes públicos, aproveitando-se do próprio poder de império que rompe o

princípio da igualdade.

Pertence ao ramo do Direito Público, ou seja, está submetido, principalmente, a regras de caráter

público e considera-se como direito não codificado, pois, não pode ser reunido em uma única lei e sim em

várias leis específicas, chamadas de legislações esparsas (ex. Lei de Licitações, Lei de Improbidade

Administrativa, Lei de Processo Administrativo Federal).

O Direito Administrativo pátrio é considerado não contencioso, ou seja, não existe a previsão legal

de Tribunais e Juízes Administrativos ligados ao Poder Judiciário, em face do Princípio da Jurisdição

Única, onde a Constituição Federal/88 concede a este Poder a atribuição típica de julgar os litígios. O

Direito Administrativo possui regras que se traduzem em Princípios Constitucionais (que levam este nome

por estarem previstos na própria CF/88. no art. 37, caput) e Princípios Infraconstitucionais (previstos nas

legislações específicas do tema Direito Administrativo). Tem como objeto o Direito Administrativo o

estudo da organização e estrutura da Administração Pública. Sendo assim, tomamos por base as principais

características do Direito Administrativo, a saber:

Origem – Europa [França]

Período – Séc. XVIII – Revoluções Liberais

Poder de Império – rompimento do princípio da igualdade

Ramo de Direito – Direito Público

Estrutura Positivada – Direito não codificado [como os demais]

Princípio da Jurisdição Única – Direito Administrativo é não contencioso

Princípios de Direito Administrativo – constitucionais + infraconstitucionais

Objeto do Direito Administrativo – organização e estrutura da Administração Pública

I.II – FONTES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo, que teve sua origem na França na época do Iluminismo, possui quatro fontes a

serem estudadas, são seguintes fontes, que o auxiliam em sua formulação: a Lei, que em sentido amplo, é a

fonte primária do Direito Administrativo, podendo ser considerada como fonte, as várias espécies de ato

normativo; a Doutrina, formada pelo sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Administrativo; a

Jurisprudência, representada pela reiteração dos julgados sobre um mesmo tema em um mesmo sentido; o

Costume, que no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda influência, em razão da deficiência da

legislação, podendo ser representado pela praxe administrativa (atos rotineiros e repetitivos). Dessa forma,

podemos esquematizar as fontes de direito administrativo da seguinte forma:

Lei – fonte primária [lei em sentido amplo]

Doutrina – sistema teórico de princípios

Jurisprudência – reiteração dos julgados sobre um mesmo tema + no mesmo sentido

Costumes – deficiência da legislação

I.III – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

São considerados Princípios Constitucionais, por estarem localizados no bojo do texto constitucional, e

devem ser observados por toda a Administração Pública (Direta e Indireta), todas as Esferas de Governo

(Federal, Estadual, Distrital e Municipal) e todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), segundo o

caput do art. 37, da CF/88: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

CF/Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:” (grifo nosso)

I.III.A - PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA

É considerado pela doutrina como um princípio genérico, pois, todos os outros princípios

(constitucionais e infraconstitucionais) derivam deste, sendo, portanto, o princípio norteador mais

importante a ser observado pela Administração Pública. Por este princípio podemos afirmar que o Estado só

faz aquilo que a lei determinar, ou seja, um ato legal, legítimo é aquele praticado de acordo com os

ditames legais.

O cidadão pode fazer tudo o que a lei não proibir, segundo o art. 5º, II, da CF/88, mas, o agir da

Administração Pública necessita estar previsto em lei, esta deve agir quando, como e da forma que a lei

determinar. O ato administrativo praticado pelo Agente Público sem a observância da legalidade torna o ato

nulo de pleno direito, tendo em vista, a presença de um vício insanável em sua estrutura, chamado de

ilegalidade. Para uma melhor compreensão do princípio da legalidade, vejamos alguns entendimentos de

importância para o Direito Administrativo prolatados pelo STF – Supremo Tribunal Federa sobre o tema:

RE N° 597366 – DF – 2011 – REL. MIN. AYRES BRITTO

Trata-se de AGRAVO REGIMENTAL em RECURSO

EXTRAORDINÁRIO sobre concursos públicos e o controle

jurisdicional. No presente julgamento, o STF entendeu que não está

imune ao controle jurisdicional a análise da compatibilidade entre o

conteúdo descrito no edital e as questões apresentadas na prova objeto

do certame, conforme o princípio da legalidade. Sendo assim, cabe o

controle do Poder Judiciário entre a compatibilidade do que é cobrado

num concurso público, se está constando no edital as determinadas

questões.

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AI N° 802357 – BA – 2011 – REL. MIN. LUIZ FUX

Trata-se de AGRAVO REGIMENTAL por violação do PRINCÍPIO DO

DEVIDO PROCESSO LEGAL na demissão de servidor público, bem

como infração ao PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA e PRINCÍPIO DO

CONTRADITÓRIO. Assim determina o entendimento: o PRINCÍPIO

DA LEGALIDADE, O PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL,

o PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA e o PRINCÍPIO DO

CONTRADITÓRIO, bem como a verificação dos limites da coisa julgada

e da motivação das decisões judiciais quando a verificação da violação

dos mesmos depende de reexame prévio de normas infraconstitucionais,

revela OFENSA INDIRETA ou OFENSA REFLEXA à Constituição

Federal.

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ARE N° 691805 – RS – 2011 – REL. MIN. DIAS TOFFOLI

Trata-se de AÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL por se tratar de

restituição aos cofres públicos de valores pagos indevidamente a

beneficiário de boa fé, considerando-se os princípios: PRINCÍPIO DA

LEGALIDADE, PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL,

PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E PRINCÍPIO DA AMPLA

DEFESA E PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA.

I.III.B - PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

A Administração Pública impõem ao Agente Público que pratica o ato administrativo um

comportamento ético, jurídico, adequado. Não basta a simples previsão legal que autorize o agir da

administração pública, é necessário que além de legal, o ato administrativo também seja aceitável do

ponto de vista ético-moral, segundo o que está expresso no artigo 37, § 4º da CF/88.

O conceito jurídico de moralidade é de difícil elaboração, pois, considera elementos subjetivos para a

sua formação. Elementos estes que podem se modificar de acordo com a sociedade, a base territorial e a

época em que é formulado. Razão pela qual a lei pertinente ao assunto, Lei de Improbidade Administrativa,

Lei n° 8.429/92, não faz menção a um conceito de moralidade, mas, sim a sanções a serem aplicadas aos que

praticarem atos considerados como sendo de improbidade administrativa, ou seja, atos imorais do ponto de

vista administrativo. Para uma melhor compreensão do princípio da legalidade, vejamos alguns

entendimentos de importância para o Direito Administrativo prolatados pelo STF – Supremo Tribunal

Federa sobre o tema:

AI N° 842925 – SP – 2011 – REL. MIN. LUIZ FUX

Trata-se de AGRAVO REGIMENTAL em AGRAVO DE

INSTRUMENTO em AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Atos de improbidade

administrativa por nomeação de apadrinhados em cargos de confiança.

Violação ao PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA.

Observância da SÚMULA Nº 2791 STF.

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ARE N° 653077 – MG – 2012 – REL. MIN. JOAQUIM BARBOSA

Trata-se de RECURSO EXTRAORDINÁRIO interposto de acórdão do

TJMG sobre a demissão de servidor com a não aplicação das penas mais

leves. Violação do PRINCÍPIO DA MORALIDADE

ADMINISTRATIVA [BOA FÉ], PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE

e PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. Se a Administração

1 Súmula 279 STFPARA SIMPLES REEXAME DE PROVA NÃO CABE RECURSO EXTRAORDINÁRIO.

Pública deixa de aplicar ao servidor as penas de advertência e suspensão,

mais leves, e que antecedem à pena máxima de demissão, e aguarda a

configuração, pela reincidência, da hipótese prevista para a aplicação da

pena máxima, surpreende indevidamente o servidor, violando os

princípios acima expostos e ensejando a nulidade do ato demissional.

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AI N° 7955559 – MT – 2012 – REL. MIN. CARMEN LÚCIA

Trata-se de AGRAFO DE INSTRUMENTO sobre improbidade

administrativa contra decisão que não admitiu RECURSO

EXTRAORDINÁRIO. Publicidade da Administração Pública. Promoção

pessoal do agente público. Ofensa aos PRINCÍPIOS DA

IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE. Veiculação de imagem do

administrador.

I.III.C - PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ADMINISTRATIVA

O agir da Administração Pública não se confunde com a pessoa física de seu agente, até porque este

age com base na lei, tendo esta a característica de ser genérica (erga ommes – contra todos). Significa que o

agir da administração pública não pode prejudicar ou beneficiar o cidadão individualmente considerado.

Impõe ao Administrador Público que só pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente

aquele que atinge o bem da coletividade.

Podemos conceituar o Princípio da Impessoalidade de três maneiras distintas (todos estes conceitos

são aceitos pelos examinadores das bancas de concurso público):

Segundo Hely Lopes Meirelles o Princípio da Impessoalidade pode ser considerado como sinônimo

do Princípio da Finalidade, em que impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim

legal; e o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como

objetivo do ato, de forma impessoal. Ainda, como o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado

sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no

interesse próprio ou de terceiros.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, a impessoalidade se confunde com o conceito do

Princípio da Isonomia, no qual fica vedada a prática de ato administrativo sem interesse público ou

conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo

ou perseguição dos agentes governamentais, sob forma de desvio de finalidade, configurando senão o

próprio princípio da isonomia. Segundo ainda, outros doutrinadores, a impessoalidade é o fundamento para a

Responsabilidade Objetiva do Estado, ou seja, o agir da Administração Pública não se confunde com a

pessoa física de seu agente, até porque este age com base na lei.

Dessa forma, o conceito de PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE depende do foco dado pelo autor à

matéria, sendo assim definido:

IMPESSOALIDADE = FINALIDADE [Hely Lopes Meirelles]

IMPESSOALIDADE = ISONOMIA [Celso Antônio Bandeira de Mello]

Significa que o Agente Público é um mero instrumento do Estado na consecução de seus fins , ou

seja, ao praticar o ato administrativo, na verdade, o Agente Público executa a vontade do Estado e não sua

vontade pessoal. Vejamos alguns entendimentos do STF – Supremo Tribunal Federal sobre o tema:

CF/Art. 37, §6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito

privado prestadoras de direito público responderão pelos danos que

seus agentes, nesta qualidade, causarem a terceiros, assegurado o

direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

AI N° 7955559 – MT – 2012 – REL. MIN. CARMEN LÚCIA

Trata-se de AGRAFO DE INSTRUMENTO sobre improbidade

administrativa contra decisão que não admitiu RECURSO

EXTRAORDINÁRIO. Publicidade da Administração Pública. Promoção

pessoal do agente público. Ofensa aos PRINCÍPIOS DA

IMPESSOALIDADE e MORALIDADE. Veiculação de imagem do

administrador.

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AI N° 824460 – SP – 2010 – REL. MIN. CARMEN LÚCIA

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO sobre matéria trabalhista

[cesta básica]. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. Não se considera plausível

que uma situação que nasceu sob o manto da ilegalidade possa gerar

efeitos a terceiros sob o argumento de ofensa ao PRINCÍPIO DA

ISNOMIA. A jurisprudência do Supremo Tribunal assentou que a

equiparação salarial por isonomia não pode ser concedida por decisão

judicial, sendo necessária a edição de lei específica para tanto. SÚMULA

Nº 3392 STF.

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MS N° 31187 – DF – 2010 – REL. MIN. JOAQUIM BARBOSA

Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA sobre matéria relativa ao

preenchimento de vaga, por merecimento, de desembargador do TJ

Amapá. O impetrante afirma que após regular procedimento

administrativo foi promovido, por merecimento, ao cargo de

2 SÚMULA Nº   339 NÃO CABE AO PODER JUDICIÁRIO, QUE NÃO TEM FUNÇÃO LEGISLATIVA, AUMENTAR VENCIMENTOS DE SERVIDORES PÚBLICOS SOB FUNDAMENTO DE ISONOMIA.

desembargador do TJAP. Tanto pela incidência do PRINCÍPIO DA

IMPESSOALIDADE como pela incidência do PRINCÍPIO DA

MORALIDADE, faz-se mister reconhecer o impedimento de juiz que

ostenta parentesco com uma das partes.

I.III.D - PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA

Diz respeito à imposição legal da divulgação no Órgão Oficial (Diário Oficial da União, Diário do

Minas Gerais, Diário Oficial do Município) do ato administrativo, como regra geral, no intuito do

conhecimento do conteúdo deste pelo Administrado e início de seus efeitos externos. A publicidade do ato

administrativo o torna exequível, ou seja, passível de ser exigido pela Administração Pública, a sua

observância. Vejamos a seguir alguns entendimentos do STF – Supremo Tribunal Federal sobre o tema.

Nem todos os atos administrativos necessitam de divulgação oficial para serem válidos. Existem

exceções onde esta publicidade será dispensada, conforme previsto no art. 5°, inciso LX, da C.F./88, como

nos casos de:

assuntos de segurança nacional;

investigações policiais;

interesse superior da Administração Pública.

HC N° 102819 – DF – 2011 – REL. MIN. MARCO AURÉLIO

Trata-se de AÇÃO CONTROLADA sobre ambivalência da

Administração Pública. A denominada ação controlada surge

ambivalente, não devendo ser glosada em se tratando do dia a dia da

Administração Pública, em que os desvios de conduta são escamoteados.

Inquérito – PUBLICIDADE que norteia a Administração Pública,

deságua na busca pela EFICIÊNCIA, ante o acompanhamento pela

sociedade.

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AI N° 805366 – MT – 2012 – REL. RICARDO LEWANDOWSKI

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO sobre decisão que negou

seguimento a RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EXIBIÇÃO DE

DOCUMENTOS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE DOS ATOS DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. A exibição de todos os documentos

requeridos na inicial deve ser deferida, por se tratarem de documentos

revestidos do PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE DO ATO

ADMINISTRATIVO.

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SS N° 3902 – SP – 2011 – REL. MIN. AYRES BRITTO

Trata-se de processo sobre SUSPENSÃO DE SEGURANÇA e

divulgação em sítio eletrônico de informações funcionais de servidores

públicos, inclusive a respectiva remuneração. A prevalência do

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE administrativa outra coisa não é

senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto

forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano

de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma

que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado.

I.III.E - PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA

O Princípio da Eficiência não estava previsto no texto constitucional original da C.F./88, tal

princípio foi o único acrescentado à C.F. através da Emenda Constitucional n.º 19/98, que trata da

Reforma Administrativa do Estado. Ao ser inserido no caput do art. 37, da C.F./88, o Princípio da

Eficiência, implantou-se no Brasil a Administração Pública Gerencial. As Avaliações Periódicas de

Desempenho, que geram a estabilidade flexível do servidor, e o Contrato de Gestão, são exemplos desta

nova cultura que passa a ser instalada no âmbito interno da Administração Pública. Veja alguns exemplos do

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA no entendimento do STF – Supremo Tribunal Federal.

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AI N° 703704 – SP – 2012 – REL. MIN. JOAQUIM BARBOSA

Trata-se de processo sobre AGRAVO DE INSTRUMENTO contra

RECURSO EXTRAORDINÁRIO interposto de acórdão do TJSP. Trata

de licenciamento eletrônico do DETRAN que atende ao PRINCÍPIO DA

EFICIÊNCIA. A fundamentação do RECURSO EXTRAORDINÁRIO

impede a exata compreensão da controvérsia, impondo-se a aplicação da

SÚMULA Nº 2843.

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HC N° 102819 – DF – 2011 – REL. MIN. MARCO AURÉLIO

Trata-se de AÇÃO CONTROLADA sobre ambivalência da

Administração Pública. A denominada ação controlada surge

ambivalente, não devendo ser glosada em se tratando do dia a dia da

Administração Pública, em que os desvios de conduta são escamoteados.

Inquérito – PUBLICIDADE que norteia a Administração Pública,

deságua na busca pelo PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA, ante o

acompanhamento pela sociedade.

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3 SÚMULA Nº   284  É INADMISSÍVEL O RECURSO EXTRAORDINÁRIO, QUANDO A DEFICIÊNCIA NA SUA FUNDAMENTAÇÃO NÃO PERMITIR A EXATA COMPREENSÃO DA CONTROVÉRSIA.

AI N° 730490 – RJ – 2009 – REL. MIN. CEZAR PELUSO

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO contra decisão que negou

processamento a RECURSO EXTRAORDINÁRIO interposto de acórdão

do TJRJ. CERTIDÃO DE ÓBITO. Alegação da autoridade da

impossibilidade técnica na identificação das substâncias tóxicas que

provocaram a morte do filho da impetrante que se afasta ante o

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA que rege a Administração Pública.

Existência dos requisitos da responsabilidade estatal, em razão da demora

injustificada na elaboração de laudo conclusivo acerca da substância que

ensejou a morte do cidadão.

I.IV – QUADRO RESUMO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS DE DIREITO

ADMINISTRATIVO