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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
PROCESSOS DE COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Por: Adriana da Silva Pozzi
Orientador
Prof. Willian Rocha
Rio de Janeiro
2011
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
PROCESSOS DE COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Gestor Público
Por: Adriana da Silva Pozzi.
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AGRADECIMENTOS
Agradeço ao Deus eterno e todo
Poderoso, a possibilidade de
crescimento e de permitir a realização
deste trabalho; a minha mãe Rosélia,
fiel incentivadora, pela sua presença
incansável; aos meus filhos amados e
queridos, Ramon e Pilar, pelo tempo
que lhes tirei; ao “Grupo fechado da
Fiocruz” - como éramos chamados pela
turma – Luciene, Alexandre e Carla
pela união e incentivo. Foi muito bom
contar com vocês...
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DEDICATÓRIA
Este trabalho é carinhosamente dedicado
a estrutura que possibilitou a sua
realização: Minha família.
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RESUMO
Nos dias de hoje, a Administração Pública tem passado por diversas
transformações com o advento da internet. O governo, que até então se
mostrava um tanto quanto burocrático, ineficiente e pouco transparente, tem se
utilizado dos recursos da tecnologia de informação para se reestruturarem e se
adequarem às exigências quanto à eficiência, desburocratização e
transparência de suas ações.
O presente trabalho pretende demonstrar a importância da utilização
de novas tecnologias de informação no âmbito da Administração Pública, na
busca por maior eficiência e celeridade nas compras realizadas pelos entes
públicos, analisando os efeitos da modernização do Processo Licitatório
Brasileiro, notadamente através da implantação da modalidade Pregão, em sua
forma eletrônica. É notório o crescimento significativo da utilização do pregão
eletrônico como modalidade de licitação.
O trabalho ressalta a eficácia da implantação e do uso do Pregão
Eletrônico em relação às finalidades ambicionadas pelo ente público e para as
quais o mesmo foi criado, entre elas, redução da burocracia e dos custos,
agilidade do sistema, flexibilidade, aumento da publicidade e, principalmente, o
de revestir de maior transparência os processos de compra e contratação
pública. Busca esse trabalho expor uma reflexão de cunho teórico. Deseja-se,
demonstrar de que forma a utilização do pregão eletrônico pode agregar novos
valores aos processos licitatórios, dando maior eficiência e agilidade, além de
reduzir os custos e o tempo do procedimento dos mesmos.
Uma pesquisa também foi realizada no setor de compras do Instituto
Oswaldo Cruz com o intuito de trazer o embasamento legal requerido ao
estudo apresentado.
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Foi possível identificar resultados benéficos trazidos pelo uso e
aplicação do pregão eletrônico, bem como inúmeras vantagens alcançadas por
essa modalidade no tocante à inovação e modernização da administração
pública.
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METODOLOGIA
O presente estudo foi desenvolvido em pesquisas do tipo bibliográfica,
com fundamentos baseados em publicações, livros, trabalhos acadêmicos,
revistas, sites da internet, buscando apresentar a relação de compras no
âmbito da Administração Pública Federal.
As fontes principais dos dados e informações foram às leis, decretos
normas, artigos, revistas especializadas e autores com notório saber em tais
assuntos.
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SUMÁRIO
Folha de apresentação ....................................................................... 02
Agradecimento ..................................................................................... 03
Dedicatória ........................................................................................... 04
Resumo ................................................................................................ 05
Metodologia.......................................................................................... 07
Sumário ................................................................................................ 08
Introdução ............................................................................................ 09
Capítulo I – Compras na Administração Pública. ................................. 11
Capítulo II – Aquisições de bens e serviços no Governo Federal ........ 19
Capítulo III – Licitação – Modalidades de compras .............................. 24
Conclusão . .......................................................................................... 31
Referências Bibliográficas ................................................................... 32
Folha de Avaliação ............................................................................... 33
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INTRODUÇÃO
Toda instituição pública tem o dever de gerir com eficiência os recursos
financeiros e orçamentários a e ela repassados. Neste intuito e buscando
atingir seu papel social, bem como atender o interesse coletivo, torna-se
necessário à prática de uma infinidade de atos, dentre estes, a realização das
compras de acordo com os princípios institucionais que se encontram inseridos
na Constituição Federal. Será focado o trabalho do Instituto Oswaldo Cruz
(unidade da Fundação Oswaldo Cruz).
Na busca pela desburocratização, por uma atividade licitatória menos
formal e, ainda, por alternativas na melhoria da gestão dos recursos públicos,
uma vez que é de competência da Administração Pública gerir os recursos
públicos de maneira eficaz, o Governo Federal inovou na forma de realizar
suas aquisições, criando uma nova Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, o
Congresso Nacional acabou por estender a aplicabilidade dessa modalidade
licitatória aos Estados e Municípios, instituída inicialmente pela Medida
Provisória nº. 026/00, antes restrita ao âmbito da União. Passando a ser a
sexta modalidade de licitação - o pregão eletrônico, e agregou novos valores
aos processos licitatórios, dando maior eficiência e agilidade, além de reduzir
os custos e o tempo do procedimento licitatório. Diferentemente das demais
modalidades de licitação onde a prática e a seqüência lógica dos atos que lhe
são atribuídos determinam uma contratação lenta e burocrática, esta
modalidade que será apresentada trouxe celeridade, diminuindo assim, os
prejuízos à Administração Pública em função da morosidade.
Atualmente é necessário que os gestores públicos tenham uma maior
agilidade, segurança, presteza e, principalmente, transparência no tratamento
das contratações de bens e serviços, sem perder de vista os princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, atualmente, a questão
da eficiência administrativa, alçada a princípio constitucional. E, como
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conseqüência disso, a busca pela redução de custos e agilidade de
procedimentos e rotinas nas compras e contratações tem sido uma
preocupação constante no setor público.
Diante da necessidade de aperfeiçoamento das modalidades de licitação
existentes, e vislumbrando a busca de soluções para as dificuldades
encontradas é introduzida uma nova modalidade, com a proposta de maior
agilidade e desburocratização dos procedimentos licitatórios.
O pregão surge em um contexto de reformas e diante do anseio
generalizado por certames licitatórios mais ágeis, com diminuição dos custos
operacionais e uma maior eficiência da Administração no cumprimento de sua
finalidade primordial, qual seja, o atendimento ao interesse público.
Com a utilização da tecnologia de informação nas etapas de realização
do pregão eletrônico, conseguiu-se uma modernização do procedimento, o que
teoricamente resultou num elevado ganho de eficiência, com proporcional
redução dos custos envolvidos.
Por tratar-se de uma inovação, cuja implantação e operacionalização
geram modificações ao contexto pré-existente, é necessário criar parâmetros
que justifiquem a escolha.
11
CAPÍTULO I
PROCESSO DE COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
"Se quisermos avançar na adoção de formas modernas
de gestão pública, é imprescindível, também, que os
servidores passem a ter uma nova visão de seu papel,
pois é no dia a dia do exercício das funções públicas que
a mais profunda e verdadeira reforma vai realizar-se.”
(CARDOSO, 1995).
Neste capítulo abordaremos a administração Pública, nas compras
governamentais, suas manifestações atuação segundo as normas pertinentes
a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua
realização. Assim, para a consecução dos objetivos traçados pela Lei, a
Administração Pública necessita contratar obras e serviços, realizar compras,
sendo que para a efetivação dessas contratações faz-se necessária a
realização de prévia licitação.
Assim, a seção inicial apresenta as características gerais do sistema
compras governamentais na administração Publica trazendo o contexto em que
foi elaborada a Lei de Licitações (Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993), as
exceções que garantem preferência à produção nacional e um quadro geral
dos gastos com compras nos três níveis de governo.
A seção da Editora RT Revistas dos Tribunais 8ª Edição Revista
ampliada e atualizada Odete Medauar, analisa os procedimentos de compra
presentes na legislação brasileira, trazendo um quadro geral de que
modalidades o governo federal vem utilizando em suas compras destinadas a
custeio. A seção final traz a introdução das tecnologias da informação nas
compras brasileiras, destacando a criação do sítio comprasnet
(www.comprasnet.gov.br) e a simplificação dos processos e reduções de custo
conseguidas com isto.
12
Tem como finalidade zelar pela melhor gestão dos interesses públicos
devolvendo para a sociedade aquilo que lhes foi tirado com o propósito de
atingir o bem social em todas as esferas governamentais.
O Portal Comprasnet foi criado em 1998 para atingir o seguinte objetivo:
“(...) avançar na melhoria das ações de logística governamental e, também
pelas necessidades de se alcançar maior amplitude, divulgação e
transparência às compras e contratações do governo federal”. (BRAGA, 2001,
p. 4). O sítio é mantido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
O primeiro momento do sítio se caracterizou por divulgar os avisos e
editais das modalidades de licitação do Governo Federal através do Sistema de
Divulgação Eletrônica de Compras (SIDEC) e o resumo dos contratos da
Administração Federal Direta e Indireta.
A partir de dezembro de 2000 passou a ser realizado o pregão eletrônico
no Portal. Nesse período foram colocadas as seguintes funcionalidades à
disposição dos cidadãos e fornecedores:
“(...) disponibiliza opções específicas de acesso para o pregoeiro,
fornecedores e a sociedade em geral. Para o pregoeiro, que irá monitorar a
realização do processo de compras, o acesso se dá através de senha
específica, a partir da qual, passa a ter visibilidade sobre as propostas
recebidas, classificadas em relação ao menor preço ofertado, além do acesso à
descrição do objeto, valor de referência, entre outras informações.
Adicionalmente, o sistema mantém um “Chat” para a comunicação (Pregoeiro x
Fornecedor), onde podem ser esclarecidas dúvidas e outras informações
pertinentes ao Pregão Eletrônico que estiver sendo realizado.
A opção fornecedor permite a elaboração e o encaminhamento da
proposta, trazendo mensagens de “operação realizada com sucesso”, ou de
devolução quando esta não for acatada. O fornecedor sempre terá a visão da
melhor proposta e do lance de menor valor, podendo participar ou não da
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competição na etapa de lances. Caso seja exigido em edital, o fornecedor
poderá anexar à sua proposta, arquivo contendo especificação detalhada do
objeto. A sociedade pode acompanhar o processo de licitação que, ao final,
terá disponibilizada pelo sistema, a todos interessados, ata circunstanciada dos
fatos ocorridos ao longo do certame”. (BRAGA, 2001, p.5).
Como empresa da Administração Pública, o Instituto Oswaldo Cruz, em
todas as suas manifestações, deve atuar com legitimidade, ou seja, segundo
as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse
coletivo na sua realização.
Torna-se necessário a prática de uma infinidade de atos e, dentre estes,
a realização das compras de bens e serviços que são de ordem administrativa,
de acordo com os princípios institucionais que se encontram inseridos na
Constituição Federal que são eles: Legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e, atualmente, a questão da eficiência administrativa. Segue abaixo
os princípios listados e conceituados conforme nossa Constituição Federal de
1988 art. 37.
• Legalidade - Na sua concepção originária esse princípio vinculou-se à
separação de poderes e ao conjunto de idéias que historicamente
significaram oposição às práticas do período absolutista. No conjunto
dos poderes do Estado traduzia a supremacia do poder legislativo em
relação ao poder executivo; no âmbito das atuações, exprimia a
supremacia da lei sobre os atos e medidas administrativa, Mediante a
submissão da Administração à lei, o poder tornava-se objetivado;
obedecer à Administração era o mesmo que obedecer à lei, não à
vontade instável da autoridade. Daí um sentido de garantia, certeza
jurídica e limitação do poder contido nessa concepção do princípio da
legalidade administrativa.
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• Impessoalidade - No entender de Celso Antônio Bandeira de Mello,
impessoalidade “traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a
todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas.
O princípio em causa não é senão o próprio princípio da legalidade ou
isonomia” (Elementos de direito administrativo, 1992, p. 60). Os
aspectos apontados acima representam ângulos diversos do intuito
essencial de impedir que fatores pessoais, subjetivos sejam os
verdadeiros móveis e fins das atividades administrativas.
• Moralidade - O princípio da moralidade é de difícil tradução verbal talvez
porque seja impossível enquadrar em um ou dois vocábulos a ampla
gama de condutas e práticas desvirtuadoras das verdadeiras finalidades
da Administração Pública. Em geral, a percepção da imoralidade
administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar
o contexto em que a decisão foi ou será tomada. A decisão, de regra,
destoa do contexto, e do conjunto de regras de conduta extraídas da
disciplina geral norteadora da Administração.
• Publicidade - A Constituição de 1988 alinha-se a essa tendência de
publicidade ampla a reger as atividades da Administração, invertendo a
regra do segredo e do oculto que predominava. O princípio da
publicidade vigora para todos os setores e todos os âmbitos da atividade
administrativa. Um dos desdobramentos desse princípio encontra-se no
inc. XXXIII do art. 5.', que reconhece a todos o direito de receber, dos
órgãos públicos, informações do seu interesse particular ou de interesse
coletivo ou geral.
• Eficiência - Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da
Administração Pública. O vocábulo liga-se à idéia de ação, para produzir
resultado de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública,
o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de
modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as
15
necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a
descaso, a negligência, a omissão - características habituais da
Administração Pública brasileira, com raras exceções.
A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da
isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de
maneira a assegurar oportunidade igualitária a todos os interessados,
possibilitando assim o comparecimento ao certame do maior número possível
de concorrentes.
Face às considerações traçadas, o objetivo deste estudo é analisar o
pregão eletrônico como um instrumento econômico e eficiente de promoção da
inovação e modernização das compras públicas. Destarte, constitui-se objetivo
final do presente estudo identificar se o pregão eletrônico traduz-se em um
instrumento eficaz de inovação e modernização da administração, no tocante
às compras públicas.
1.1 - Conceito
O estudo teve como objetivo apresentar uma proposta de intervenção na
atividade de compras e contratações da FIOCRUZ visando dotar a Instituição
de modelo integrado de compras e regulamento adequado à sua área de
atuação para conseguir atingir sua missão, a consecução dos interesses
públicos que lhe são pertinentes, e ainda dar cumprimento a todos os seus
programas. Torna-se necessário que esta Fundação tenha uma gestão interna
voltada para a operacionalização de ações administrativas com enfoque legal,
que permitam às áreas operacionais e de planejamento obter o suporte
necessário à finalização de suas atividades.
Neste contexto, vislumbra-se a prática da licitação como instrumento
para atingir um fim, qual seja, onde a FIOCRUZ tenha condições de oferecer a
16
infra-estrutura necessária para que seu corpo funcional consiga atingir as
metas estabelecidas.
Ao final, o presente trabalho apresenta conclusão com análise crítica de
todas as informações obtidas. Espera-se que este trabalho contribua para a
melhoria dessa atividade no âmbito da Fundação Oswaldo Cruz, em especial
junto a unidade Instituto Oswaldo Cruz, e também em outras esferas públicas
federais, situadas no Ministério da Saúde e no Ministério da Ciência e
Tecnologia, através da replicação do modelo e regulamento proposto.
1.2 – Breve histórico sobre o Instituto Oswaldo Cruz - FIOCRUZ
Instituição de saúde pública, conhecida mundialmente – Fundação
Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), iniciou seus trabalhos em 1900, como uma iniciativa
pioneira no país para a produção de vacinas, e foi inicialmente denominada por
Instituto Oswaldo Cruz (IOC). Nos dias de hoje, está sub-dividida por Unidades
e o IOC é uma delas. Em seus 110 anos de existência o Instituto Oswaldo
Cruz (IOC) diversificou suas ações e hoje constitui um complexo que gera
conhecimento, produtos e serviços na área biomédica para atender as
necessidades da saúde da população brasileira.
O IOC atua nas áreas de pesquisa, desenvolvimento tecnológico e
inovação e na prestação de serviços de referência para diagnóstico de doenças
infecciosas e genéticas e controle de vetores, amparado pela ação de
comissões internas responsáveis por garantir os padrões de biossegurança, de
qualidade e de gestão ambiental. O IOC também mantém coleções científicas
de importância nacional e internacional e forma cientistas e técnicas através da
atuação na educação profissional e de pós-graduação.
A base de ação do Instituto são seus 71 laboratórios de pesquisa,
desenvolvimento tecnológico e inovação, dedicados ao estudo e à geração de
produtos e insumos para diversas doenças. A interface mais direta do IOC
17
junto ao Sistema Único de Saúde (SUS) consiste na prestação de serviços de
referência de âmbito regional, nacional e internacional. A interface com a
população se dá através da assistência médica de referência em Hanseníase e
Hepatites, da capacitação profissional oferecida nas diversas modalidades de
cursos, e da atualização constante de seu sítio na internet.
Os acervos biológicos que compõem as Coleções Científicas do IOC
formam um conjunto de amostras de valor estratégico para o estudo de
diversas doenças. Na área de pós-graduação, são oferecidos dezenas de
cursos em programas lato sensu e stricto sensu, além de cursos técnicos.
Até 1907, quando o Instituto foi premiado com a grande medalha de ouro
do Congresso Internacional de Higiene e Demografia, em Berlim, sua produção
científica, divulgada pelos periódicos mencionados, resultava do trabalho de
jovens pesquisadores que nunca tinham frequentado outro centro de
investigação. Só depois daquele evento cientistas renomados como Stanislas
Von Prowazek, Gustav Giemsa e Max Hartmann manifestaram interesse em
trabalhar nos laboratórios de Manguinhos, aqui permanecendo por longo tempo
colaborando em estudos sobre varíola, citologia, soro antidiftérico,
espiroquetose, ciliados, amebas, triconinfas, hemogregarinas e outros
protozoários.
O impacto da premiação do Instituto foi decisivo em outros aspectos. O
projeto que transformava o Instituto Soroterápico Federal em "Instituto de
Patologia Experimental", adormecido há longo tempo no Congresso, foi
rapidamente aprovado e sancionado pelo presidente Affonso Penna, como
Decreto n° 1812, em 12 de dezembro de 1907. Ao ser aprovado pelo Governo
o respectivo regimento, em 19 de março de 1908, foi oficialmente adotado a
denominação "Instituto Oswaldo Cruz".
Inaugurado em 1908, o Curso de Aplicação foi a primeira escola
brasileira de pós-graduação, verdadeira inovação no panorama científico
18
nacional. Nele se ensinava e trabalhava, durante dois anos, sobre métodos de
investigação e experimentação em microscopia, microbiologia, imunologia,
física e química biológica, e parasitologia sensu lato.
Foi assim que especificamente destinado à fabricação de soro e vacina
contra a peste e à campanha contra essa endemia, o Instituto Soroterápico
formou um pequeno grupo que rapidamente absorveu e ampliou o
conhecimento científico e tecnológico necessário ao sucesso da empresa. De
posse desse know-how, uma estrutura medíocre limitar-se-ia a uma
produtividade rotineira, de grande utilidade social, mas confinada à sua
finalidade imediata. Quis o acaso, porém, que à frente do empreendimento
estivesse alguém preparado para entender que esse bem sucedido primórdio
científico e tecnológico podia ser ampliado para abranger outros campos da
patologia nacional. Com um desenvolvimento científico nivelado, aos mais altos
padrões da época, associado à transmissão do conhecimento através do Curso
de Aplicação e à produção de vários agentes profiláticos, terapêuticos e
diagnósticos, já em 1909 o Instituto Oswaldo Cruz havia assumido, numa
sequência inversa, as tarefas que hoje caracterizam a moderna Universidade:
ensino, pesquisa e extensão. E, para melhor assegurar a difusão do
conhecimento gerado em seus laboratórios, pôs em circulação a partir de 1909
as "Memórias do Instituto Oswaldo Cruz", atualmente o mais antigo periódico
biomédico da América Latina.
19
CAPÍTULO II
A AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS NO GOVERNO
FEDERAL
A criação de uma empresa, de acordo com Clézio Santos,
"Uma organização pública forma-se por diversas razões e
interesses, porque é dirigida para atender às
necessidades da população. Ela permite aos seus
dirigentes desenvolver projetos, realizar atividades,
superar obstáculos, controlar seu ambiente, por meio da
especialização das tarefas, da coordenação de esforços,
da unidade de direção e do uso inteligente dos recursos.
A organização pública pode, assim, fazer mais do que um
governo sozinho faria”. (SANTOS, 2006, p. 21)
Este capítulo vai abordar a redução de custos e de tempo, gerando os
seguintes benefícios: economia, desburocratização e rapidez. Disciplinando
esse assunto, o nosso ordenamento jurídico conta com a lei 8.666/93, que trata
das normas gerais relativas à licitação, as quais devem ser seguidas por todos
aqueles que estão obrigados a licitar. Princípio constitucional, apenas sendo
dispensada ou inexigível expressamente previsto em Lei.
Conforme Morais e Madeira (2002, p.125) esta lei, deve ser seguida a
risca, segundo comentário de representante da Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão.
Porém, as modalidades instituídas e adotadas pela lei 8.666/93
passaram a mostrarem-se, ao longo dos anos, burocráticas e um tanto lentas
no seu desdobramento e, em determinados casos, onerosas aos cofres
20
públicos. Nesse contexto, em muitos casos, também não deram a celeridade
desejável à atividade administrativa destinada ao processo de escolha de
futuros contratados.
2.1 – O Processo da aquisição de bens e Serviços no Âmbito
Federal
As obras, serviços, compras e alienações, exceto em casos
determinados em lei e obedecendo aos princípios já citados, serão contratadas
mediante processo de licitação que busque assegurar igualdade de condições
a todos os concorrentes. Destaca-se que a regulamentação deste inciso foi
feita pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e alterações posteriores que
instituiu as normas e os procedimentos para realização de compras nos três
níveis de governo.
Esta circunstância, que sensibilizava particularmente o Congresso,
concorreu para o detalhismo de procedimentos e o caráter exaustivo da lei, que
deixa pouca ou nenhuma margem para a normatização autônoma do assunto,
por cada órgão ou entidade, ou para a adaptação de procedimentos a
circunstâncias específicas.
Destaca-se ainda que este contexto contribua a explicar o grande
número de artigos da lei, um total de 126, contra 90 do Decreto-Lei anterior, e a
pouca liberdade dada aos agentes públicos, aos quais é vedado admitir,
prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam
preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos
21 licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para
o específico objeto do contrato.
21
É também proibido estabelecer tratamento diferenciado entre empresas
brasileiras e estrangeiras, sendo a única exceção a compra de bens e serviços
de informática, conforme definido na Lei n. 8.666, art. 3º, § 1º, inciso II.
Assim, o combate à corrupção também exerceu alguma influência
sobre a forma como é feita à avaliação das licitações e esta se concentra na
legalidade do processo, havendo pouca referência a sua economicidade, sendo
que o acompanhamento das compras é feito pelos Tribunais de Contas
somente muito tempo após as compras já terem sido realizadas e não há um
órgão coordenador que atue em todas as fases do processo.
A Lei nº 8.666/93 é considerada por alguns especialistas como um dos
principais entraves à melhoria da gestão das aquisições governamentais. Estes
afirmam que a licitação traz regulamentações extremamente complexas e
morosas e que não garante a pretendida transparência e a ausência de
corrupção.
O formalismo exacerbado da citada lei, gera uma demora excessiva na
realização do processo de compras além de se apresentar como uma forma de
controle burocrático de eficácia duvidosa.
Dessa forma, os governos são pressionados a mudar constantemente
para se adequarem às necessidades que a sociedade do conhecimento impõe.
E, em busca de uma maior eficiência como forma de resposta aos anseios dos
cidadãos, a administração pública vem fazendo uso intensivo das tecnologias
de informação e comunicação, aplicando-as nos serviços públicos.
Este uso tem suscitado reflexões em torno dos meios de utilização das
novas tecnologias, em particular a Internet, de forma a colocar em prática as
mudanças requeridas pelo novo ambiente.
Nesse sentido, pode-se dizer que:
22
“A Internet constitui uma vida comunitária regulada por interações, e
não por leis, decretos, portarias ou “medidas provisórias”. Os seres orgânicos
das comunidades virtuais, desvencilhados da coincidência histórica entre
espaço e tempo, fazem valer o salvo-conduto para estar em toda parte sem
sair do lugar. Longe de dispensar os indivíduos de deveres éticos, o
ciberespaço propõe uma coexistência auto-regulada, em constantes revisões.
Longe de padronizar condutas com base numa “maioria moral” (normas e
interdições a serviço das totalidades dominantes), a cibernética apoia-se em
regras e valores consensuais estabelecidas pelas células de usuários,
respeitando-se a pluralidade de contextos, os projetos societários e, acima de
tudo, a liberdade de manifestação do pensamento”. (MORAES, 2000).
2.2 – Conceito
Muito tem se discutido sobre a utilização e aplicação do Pregão
Eletrônico na Administração Pública Federal, a qual tem impactado as
contratações feitas pelo Governo, apresentando inúmeras vantagens aos entes
públicos, devido às suas características de agilidade, economia,
desburocratização, publicidade e eficiência na contratação.
Também motivou a presente pesquisa a escassa literatura sobre o tema
pregão eletrônico, o qual é relevante justamente por ser inovador, acabando
por acarretar grandes 18 repercussões em nosso ordenamento jurídico e na
aplicabilidade das demais modalidades licitatórias da Lei nº. 8.666/93, que
praticamente estão perdendo campo de aproveitamento.
E, tendo em vista suas características inovadoras e peculiares, as quais
poderão causar certa desconfiança e aversão por parte de alguns gestores
governamentais, por diversos fatores, dentre eles a falta de estrutura
tecnológica e a falta de incentivo para a qualificação de seus servidores,
tornou-se imperativa a realização do estudo aqui apresentado como forma de
23
avanço no conhecimento sobre a eficácia da implementação do pregão
eletrônico.
Deste modo, não se pode negar que a ideologia fincada no modelo de
Administração burocrática, com nítida preocupação com o processo e controle
dos atos da Administração, que orientou (e talvez ainda oriente) a formação
das normas que regulamentam os procedimentos licitatórios, fracassam neste
desiderato; a uma, porque a complexidade das licitações, com um volume
exagerado de documentos e exigências legais, quando não afastam potenciais
contratados, emperram sobremaneira a gestão da coisa pública; a duas,
porque em sentido contrário à finalidade da licitação, os licitantes se
especializam no cumprimento formal das burocracias dos Editais, deixando de
lado a preocupação com a prestação mais eficiente à Administração.
Entretanto, ao Gestor Público compete zelar pela moral administrativa de
suas ações e dele sempre se esperou eficiência e economicidade na sua
atuação, sendo certo que, na busca de uma de gestão de resultados, deve-se
pugnar pela minimização de custos e de tempo, principalmente num momento
em que, a toda evidência, os recursos públicos são finitos, em contraposição à
uma infinidade de atividades ainda sob a responsabilidade e execução direta
pelo Estado.
E no intuito de dar efetividade aos postulados acima mencionados,
verifica-se a constante criação de mecanismos visando à otimização das
atividades do Gestor Público. E é neste contexto e atendendo reivindicações
reiteradas, que o governo acabou por instituir a nova modalidade de licitação -
o pregão – com o objetivo básico de acelerar o procedimento licitatório e
reduzir custos.
24
CAPÍTULO III
LICITAÇÃO – MODALIDADES DE COMPRAS
Neste trabalho será demonstrado o processo licitatório na Administração
Pública com ênfase na modalidade de licitação denominado Pregão. O objetivo
deste estudo é expor uma reflexão de cunho teórico, demonstrando o desafio
atual dos gestores públicos dentro da modalidade licitatória pregão, na escolha
da proposta mais vantajosa para os bens e serviços comuns, sem prejuízo de
qualidade, desde os procedimentos, no ato de licitar, até o resultado final, no
momento da homologação. Também serão retratados os pontos críticos e os
relevantes da modalidade Pregão.
Este procedimento licitatório foi instituído em um contexto de mudanças,
na busca por maior eficiência e celeridade nas compras realizadas pelos entes
públicos. A instituição do pregão tende a substituir as modalidades tradicionais
instituídas pela Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, por procedimentos
licitatórios mais ágeis e eficientes, atribuindo praticidade à atividade
administrativa.
Hely Lopes Meirelles, (1999, p.23), conceitua licitação como: ”O
procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona
a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse”, torna-se
indiscutível que em todo e qualquer certame licitatório busca-se instalar efetiva
e real competição entre aqueles que por ele se interessam. Constitui finalidade
precípua da licitação a busca da proposta que se apresente mais vantajosa,
observados e respeitados para esse efeito, os critérios fixados no edital
respectivo. Pretende-se, com isso, em cada procedimento instaurado,
perseguir e alcançar a condição mais econômica para o contrato de interesse
da administração. A igualdade entre os licitantes é pressuposto de validade da
licitação, que não se confunde com seu objetivo, que é a seleção da proposta
mais vantajosa para a Administração.
25
A Lei Federal nº 8.666/93, com as alterações introduzidas pela Lei nº
8.883/94 estabelece a obrigatoriedade do Poder Público em realizar licitações
públicas sempre que desejar adquirir algum bem ou contratar serviços. Essa é
a regra geral. As exceções são as hipóteses de dispensa e inexigibilidade de
licitação, estabelecidas na Lei. Inicialmente, a Lei 8.666/93, em seu artigo 22,
enumera cinco modalidades de licitação, quais sejam: concorrência, tomada de
preços, convite, concurso e leilão.
O critério de escolha da modalidade licitatória a ser empregada é, em
primeiro lugar, o valor estimado para a contratação, levando-se em conta
também a complexidade do objeto a o a ser contratado.
Concorrência
Modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase
inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de
qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto, conforme artigo
22, § 1º da Lei nº 8.666/93. É empregada em contratos de maior valor
econômico.
Tomada de Preço
Tomada de preço é a modalidade de licitação entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas
para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das
propostas, observada a necessária qualificação, conforme exposto no § 2º,
artigo 22 da Lei nº 8.666/93. É utilizada para contratos de vulto econômico
médio, como por exemplo, em obras e serviços de engenharia com valores de
até R$ 1.500.000,00 (artigo 23, inciso I, alínea “b” da Lei mencionada).
26
Convite
Convite é a modalidade de licitação entre os interessados do ramo
pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em
número mínimo de 03 (três) pela Administração Pública, a qual afixará em local
apropriado e publicará “aviso”, em forma de extrato e o estenderá aos demais
cadastrados na correspondente especialidade que manifestar seu interesse
com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das
propostas (artigo 22, § 3º da Lei nº 8.666/93). Visa à utilização para contratos
de valores baixos. Aqui, as obras e serviços de engenharia não podem exceder
a R$ 150.000,00, conforme previsto no artigo 23, inciso I, alínea “a”.
Concurso
Concurso trata da modalidade de licitação destinada à escolha de
trabalho técnico, científico ou artístico, ou seja, para trabalhos que exijam uma
criação intelectual. Também é utilizada para a escolha de projetos
arquitetônicos. Nesta modalidade de licitação poderão participar quaisquer
interessados que atenderem às exigências do edital.
No concurso há a instituição de prêmio ou remuneração aos vencedores, que
não possuirá um caráter de pagamento aos serviços prestados, e sim de
incentivo, sendo que o pagamento do prêmio ou remuneração estará
condicionado a que o autor do projeto ceda os direitos relativos ao seu trabalho
à Administração, que poderá utilizá-lo para o fim previsto nas condições da
licitação. Com o pagamento do prêmio ou remuneração, a licitação se
encerrará e não haverá a figura da contratação. Inclusive, o próprio vencedor
não poderá participar de uma futura Licitação para executar o projeto, por
exemplo, podendo apenas realizar consultoria ou auxiliar na fiscalização da
execução desse trabalho.
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Leilão
E a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para venda de
bens móveis e semoventes inservíveis da Administração, ou de produtos
legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis
adquiridos em procedimentos judiciais ou de doação, a quem oferecer maior
lance, desde que igual ou superior ao da avaliação, artigo 22, § 5º.
O leilão é procedimento tradicional dentro do direito comercial e
processual. A omissão da Lei remete a aplicação das regras pertinentes a
outros ramos. O leilão se peculiariza pela concentração, em uma única
oportunidade, de inúmeros atos destinados à seleção da proposta mais
vantajosa. Além disso, o leilão se diferencia pela possibilidade de multiplicação
de propostas por parte de um mesmo interessado, ou seja, formulando
verbalmente suas propostas.
Pregão
O pregão surgiu com a Lei 10.520/2002, passando a ser a sexta
modalidade de Licitação. Com esta modalidade realmente obteve-se celeridade
nos processos e com isso o cumprimento dos prazos.
Além das modalidades previstas na lei 8.666/93, a Medida Provisória
n.º 2.026, editada em 04 de maio de 2000 e regulamentada pelo Decreto n.º
3.555, de 08 de agosto de 2000, instituiu, no âmbito da Administração Federal,
uma nova modalidade de licitação, o pregão, destinado à aquisição de bens e
serviços comuns, qualquer que seja o valor da contratação, em que a disputa
pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances, em sessão pública.
Essa MP 2.026, reeditada por diversas vezes, somente em 17 de julho de 2002
foi convertida na Lei n°. 10.520.
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O Pregão pode ser utilizado de duas formas: Presencial e Eletrônico,
devendo a Administração Pública optar sempre pela forma eletrônica,
atendendo ao que dispõe o § 1º, art.4º do Decreto 5.450 de 31 de maio de
2005.
As fases da sessão pública do pregão eletrônico possuem similaridade
com as fases do pregão presencial, todavia, enquanto o pregão presencial se
realiza em ambiente físico, onde os licitantes se encontram presentes, o pregão
eletrônico se dá em âmbito virtual – Internet - por meio de um sítio de compras
eletrônicas, favorecendo a comunicação à distância e permitindo a adesão de
interessados de quaisquer partes do País em participar dos certames
licitatórios, garantindo, assim, maior competição e conseqüentemente,
possibilidade de gerar maior economia. Pública.
O Pregão eletrônico potencializa as vantagens do Pregão presencial
devido à sua universalização, facilidade de acesso e maior transparência nos
atos do certame. Pressupõe o acesso dos cidadãos às informações públicas,
sobre as compras governamentais, permitindo que estes cidadãos possam
acompanhar as aquisições em tempo real, via internet, de qualquer lugar do
país, mostrando a transparência do processo.
A Medida Provisória nº 2026, de 28 de julho de 2000, instituiu as
compras eletrônicas no âmbito da Administração Pública brasileira. Num
primeiro momento, as compras eletrônicas só poderiam ser realizadas pela
União. O uso das tecnologias da informação e comunicação para a realização
das compras governamentais é autorizado no seguinte artigo:
Art 2º Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e
serviços comuns, promovida exclusivamente no âmbito da União, qualquer que
seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é
feita por meio de propostas e lances em sessão pública. Parágrafo único.
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Poderá ser realizado o pregão por meio da utilização de recursos de tecnologia
da informação, nos termos de regulamentação específica.
Posteriormente o pregão é regulamentado pelo Decreto nº 3.555, de 8
de agosto de 2000. Entretanto tanto na Medida Provisória quanto no Decreto
estava disposto que a utilização dos recursos da tecnologia da informação para
a realização do pregão dependia de regulamentação específica sobre esta
questão. No mesmo ano, o Decreto nº 3.697, de 21 de dezembro de 2000,
regulamentou o pregão eletrônico, ou seja, o pregão realizado pela Internet.
A Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu a possibilidade de
utilização da modalidade pregão por toda Administração, direta e indireta. A
Lei, no art. 2º, parágrafo primeiro, também previa a utilização da tecnologia da
informação desde que regulada. Esta regulação veio com o Decreto nº 5.450,
de 31 de maio de 2005, 30 que regulamenta o pregão eletrônico para todos os
entes. O pregão eletrônico é aquele que a disputa pelos bens e serviços
comuns será feita à distância em sessão pública, por meio de sistema que
promova a comunicação pela Internet. No pregão eletrônico não é mais
necessário a presença física dos do pregoeiro e dos disputantes, pois todas as
etapas do procedimento licitatório que necessite comunicação são realizadas
por meio eletrônico.
Em 2005, o Decreto n. 5.450, de 31 de maio, regulamentou o pregão
eletrônico e também outras providências: Art. 2O O pregão, na forma
eletrônica, como modalidade de licitação do tipo menor preço, realizar-se-á
quando a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns for feita à
distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação
pela internet. No mesmo ano, o Decreto nº 5.504, de 5 de agosto, estabeleceu
a exigência sempre que possível entes públicos ou privados, que realizem
compras em decorrência de transferências voluntárias de recursos da União e
do âmbito federal, devem utilizar o pregão eletrônico para a aquisição de bens
e serviços comuns. O pregão eletrônico possui as mesmas fases que o pregão
30
presencial e na mesma ordem (publicação do aviso do edital, classificação,
habilitação, homologação e adjudicação). Entretanto possui algumas outras
exigências, tais como: um sistema de segurança eletrônico criptografado para
garantir a lisura do procedimento licitatório; a divulgação do pregão tem que ser
feita não só pela publicação do aviso da imprensa como também pela internet;
a sessão pública de julgamento poderá ser acompanhada pela Internet; e, as
propostas também só serão apresentadas por meio eletrônico.
As compras eletrônicas são realizadas através da Internet,
normalmente, em portais de compras gerenciados pelos governos. O
desenvolvimento das compras eletrônicas no país deve levar em conta o
aparato jurídico já estabelecido na área de compras governamentais. Não é
possível que um Estado da Federação, por exemplo, crie um sistema de
compras eletrônicas que seja exemplar e transparente, mas que não respeite
as normas gerais sobre compras governamentais que são reguladas pela
União.
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CONCLUSÃO
É notório, portanto, perceber que o processo licitatório na
Administração Pública, com ênfase na modalidade de licitação denominado
Pregão, expõe uma reflexão de cunho teórico, demonstrando o desafio atual
dos gestores públicos dentro desta modalidade, na escolha da proposta mais
vantajosa para os bens e serviços comuns, sem prejuízo de qualidade, desde
os procedimentos, no ato de licitar, até o resultado final, no momento da
homologação. Considerando-se os estudos aqui retratados, verificou-se que o
pregão é incontestavelmente, um avanço no instituto das licitações, tendo
surgido com objetivo de simplificar os procedimentos licitatórios e priorizar o
aspecto econômico e a celeridade dos processos administrativos que visam às
compras e serviços e bens para o Governo Federal, diferentemente das demais
modalidades de licitação onde a prática e a sequência lógica dos atos que lhe
são atribuídos determinam uma contratação lenta e burocrática que culmina em
prejuízo à Administração Pública.
A aplicabilidade do pregão no INSTITUTO OSWALDO CRUZ, tem
apresentado resultados expressivos no processo de gestão de compras e deve
continuar a ser utilizado em todos os procedimentos de licitações que se
tratarem de bens e serviços comuns, face as seguintes vantagens: diminuição
dos prazos de conclusão dos procedimentos licitatórios; vantajosidade
econômica dos recursos nas contratações que são viabilizadas por meio do
uso do pregão, com uma redução de custos administrativos; maior credibilidade
em âmbito interno e externo às contratações públicas e aos certames
licitatórios, devido a sua transparência e celeridade; maior incentivo à
competitividade e à ampliação da disputa entre fornecedores com o uso do
pregão, há um avanço no tempo despendido entre a publicação do edital e a
finalização do certame licitatório, com significativa redução no prazo de
conclusão das compras, restando comprovado que o IOC vem obtendo grande
êxito, quanto ao aspecto temporal, nas contratações advindas do uso do
pregão.
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Entretanto, esta é uma caminhada onde a busca por maior redução de
prazos deve prevalecer sempre, para que ela possa atuar, ainda com mais
eficiência na realização de suas ações.
Pelas razões apresentadas, resta claro que o uso do pregão nesta
unidade da FIOCRUZ tem se revelado como mais ágil e menos oneroso,
tornando o processo de compras mais seguro, com resultados mais
satisfatórios, elevando a eficiência nas contratações de serviços e bens que
são necessários para a consecução das finalidades de interesse público,
garantindo uma gestão responsável com recursos públicos bem administrados.
Também os estudos realizados demonstram que a utilização do pregão
na forma eletrônica, nos processos de compras governamentais, vem se
consolidando como a melhor solução para o INSTITUTO OSWALDO CRUZ,
por ser mais transparente e permitir maior abrangência nacional, promovendo
maior competição e a certeza de que quanto maior for o número de empresas
aptas a participarem dos certames públicos, maior é a probabilidade de
redução dos preços ofertados inicialmente, culminando na economicidade do
uso dos recursos públicos, e colaborando para obtenção de proposta mais
justa para a Administração Pública, tornando-se para o Gestor Público, que tem
o dever de prestar serviços públicos em nome da Administração Pública, um
meio para atingir o seu objetivo, que é administrar a coisa pública com
probidade, seriedade, competência e eficiência.
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BIBLIOGRAFIA
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MEIRELLES, Lopes Hely. Licitação e Contrato Administrativo, São Paulo:
Malheiros Editores Ltda, 1999, 12ª edição;
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Lei 10.520 de 17 de julho de 2002 - Internet no endereço: www.planalto.gov.br
Decreto nº 5450/2005; www.planalto.gov.br
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Compras Governamentais na Administração Pública Federal Brasileira,
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Editora RT- Revistas dos Tribunais 8ª Edição Revista ampliada e atualizada
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Editora algo a dizer – Ministério da Saúde Fiocruz;
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34
FOLHA DE AVALIAÇÃO
