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Universidade de Brasília Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade Departamento de Administração
Tribunal de Contas do Distrito Federal
RAQUEL GERALDA MÁXIMO
A LEI DE CONFLITO DE INTERESSES E SUA
APLICAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Brasília - DF
2017
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RAQUEL GERALDA MÁXIMO
A LEI DE CONFLITO DE INTERESSES E SUA
APLICAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Trabalho de Conclusão de curso apresentado à Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FACE) como requisito parcial à obtenção do título de especialista em Controle
Externo.
Professor Orientador: Doutor André Luiz Marques Serrano
Brasília - DF
2017
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1. Introdução ........................................................................................................................ 6
1.1. Objetivos 7
1.2. Justificativa 8
2. Referencial Teórico ......................................................................................................... 9
3. Metodologia ..................................................................................................................... 12
4. Desenvolvimento da Lei de Conflito de Interesses ....................................................... 13
4.1. Dos conceitos, dos destinatários e das regras de transparência. 13
4.2. Das situações de conflito de interesses 16
4.3. Das atribuições da Comissão de Ética Pública e da CGU. 18
4.4. Das sanções previstas na lei 18
4.5. Das atribuições e competência da Comissão de Ética Pública e da CGU. 19
4.5.1. Aspectos teóricos sobre o instituto da competência 19
4.5.2. A competência da CGU definida na Lei 12.813/2013. 21
4.6. Da natureza jurídica das deliberações da Controladoria-Geral da União 24
4.7. Da competência interna corporis para deliberar sobre conflito de interesses 26
4.8. Da estruturação atual da CGU para atuar sobre o conflito de interesses 27
4.9. Das possíveis deliberações proferidas no âmbito da CGU acerca do conflito de interesses
31
4.10. Da atuação da CGU e das Unidades de Recursos Humanos. 33
4.11. Reflexão sobre a atuação e entendimentos adotados na CGU 35
4.12. Das Propostas de Melhorias e de Adequação 39
4.12.1. Evolução do Sistema Eletrônico de Conflito de Interesses - SeCI 39
4.12.2. Consolidação e Proposta de Redação para a PRT CGU-MPOG 333/2013 42
5. Análise dos Resultados .................................................................................................... 43
5.1. Das disposições da Lei 12.813/2013 43
5.2. Exame da atuação da CGU 44
3
5.3. Melhorias e ajustes propostos na implantação da Lei 12.813/2013. 45
6. Conclusões ........................................................................................................................ 46
7. Anexos e Apêndices ......................................................................................................... 47
8. Referências Bibliográficas .............................................................................................. 49
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Lista de Abreviaturas
(AGU) Advocacia-Geral da União
(CEP) Comissão de Ética Pública
(CGU) Controladoria-Geral da União
(DAS) Direção e Assessoramento Superior
(LCI) Lei de Conflito de Interesses
(MPOG) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(STPC) Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção
(ENAP) Escola Nacional de Administração Pública
(SeCI) Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflitos de Interesses
(UFV) Universidade Federal de Viçosa
(UFRN) Universidade Federal do Rio Grande do Norte
(SFC) Secretária Federal de Controle
(RCI) Representação de Conflito de Interesses
(ANS) Agência Nacional de Saúde
(CRFB) Constituição da República Federativa do Brasil
(PRT) Portaria interministerial
(RI-CGU) Regimento interno da Controladoria-Geral da União
(CF/88) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
(SFC) Secretaria Federal de Controle
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Lista de Tabelas, Quadros e Figuras
Tabela 1: Evolução das Solicitações cadastradas no SeCI
Quadro 1: Normativos elaborados pela CEP e CGU
Figura 1: Procedimento acerca de Conflito de Interesse submetido à CGU
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1. Introdução
A questão dos conflitos de interesses no setor público, a par da problemática da
corrupção, com a qual apresenta uma relação direta, vem assumindo um papel de destaque no
Brasil e na comunidade internacional. (Portugal/2012)
O conflito de interesses, prática indutora de desvios éticos e legais, passou a ser
tratado como questão específica a partir da criação da Comissão de Ética Pública - CEP, em
maio de 1999, com a edição do Código de Conduta da Alta Administração Federal, em agosto
de 2000.
Ocorre que o Código de Conduta da Alta Administração Federal destinava-se a um
pequeno número de agentes públicos, os que ocupam os cargos do primeiro escalão no Poder
Executivo Federal. Os demais servidores públicos estavam fora do alcance das regras desse
Código.
Em janeiro de 2002, outro grupo de agentes públicos foi alcançado por normas que
tratavam especificamente sobre o conflito de interesses com a edição do “Código de Conduta
dos Agentes Públicos em exercício na Presidência e Vice-Presidência da República”. O
normativo tinha por objetivo, dentre outros, o de “evitar a ocorrência de situações que possam
suscitar conflitos entre o interesse privado e as atribuições públicas do agente público”. Os
servidores alcançados por esse Código, como o seu próprio nome indica, são apenas os que se
encontravam em atividade na Presidência e na Vice-Presidência da República, mantendo a
situação vigente no sentido de que pequena parcela de servidores públicos federais se
sujeitava às regras.
No ano de 2013, foi promulgada e publicada a Lei 12.813/2013 – Lei de Conflito de
Interesses (LCI), tema de alta relevância na Administração Pública brasileira e preocupação
crescente na maior parte dos países da comunidade internacional, principalmente quanto à
eficiência na prestação de serviços públicos e na prevenção e combate da corrupção. A edição
se justificou ante a necessidade se buscar mecanismos legais que aumentassem os padrões de
integridade dos agentes públicos no desempenho de suas funções. (EM/2006).
Não é difícil perceber, embora existissem disposições sobre o tema em tratados e
normas esparsas, que o diploma legislativo inovou a ordem jurídica, trata-se, portanto, de
regulamentações recentes. A doutrina ainda não se debruçou sobre o tema e o conteúdo
jurídico das normas estabelecidas pela lei.
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Após exaustiva pesquisa pouco se encontrou acerca da aplicação e interpretação da
LCI, dificultando, mas por outro lado desafiando, a elaboração de um estudo de cunho
jurídico e inovador.
O estudo da aplicação da LCI se mostra necessário, conforme melhor delineado
abaixo, em razão de tal legislação já estar vigente e produzindo efeitos jurídicos e, ainda,
merecer, no âmbito da Controladoria-Geral da União - CGU, uma reflexão sobre o assunto.
As situações de conflito, por sua importância e correlação direta com atos de
corrupção, há muito já são abordadas em legislações esparsas, porém, o novel diploma
legislativo, considerado marco no tratamento desta comum, reiterada e indesejável conduta,
há muito praticada por agentes públicos, regulou as diversas situações, definiu competências,
atribuiu responsabilidades e impôs sanções.
Conforme será estudado neste trabalho, a Lei 12.813/2013 conferiu à Controladoria-
Geral da União – CGU, em específico à Secretaria de Transparência e Prevenção da
Corrupção – STPC, a competência para, no âmbito do poder executivo federal, dispor e
deliberar sobre eventuais situações de conflitos de interesses aos quais possam estar
submetidos determinados agentes públicos.
Daí o apelo para uma leitura sistematizada do diploma legal combinado com um
estudo de campo, que aborde aspectos jurídicos relacionados à competência da CGU
associado a forma de implementação escolhida para dar aplicação aos dispositivos
positivados.
Ao final, espera-se ter perfeita compreensão do papel da CGU, em especial da
Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção – STPC, e ser capaz de propor
medidas que auxiliem e colaborem com o desenvolvimento das ações do órgão público de
controle interno.
O objeto do estudo consistirá na avaliação das atribuições legais da Controladoria-
Geral da União – CGU e na sua forma de atuação no que concerne a implementação dos
dispositivos da Lei 12.813/2013 – Lei de Conflito de Interesses.
1.1. Objetivos
O objetivo geral desse estudo é compreender o alcance e a regulação do conflito de
interesses associados às funções institucionais atribuídas à CGU pela lei, bem como as
medidas até o momento implementadas e sua compatibilidade com o ordenamento jurídico.
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Por fim, e como acessório ao objetivo geral, tem-se por intuito elaborar um conjunto
de sugestões para, se constatada invalidade na forma de atuação, se estabeleça uma correção
de rumo, ou, se identificada oportunidade de melhoria e incremento na atuação seja proposta à
instituição responsável.
Pode-se, portanto, sintetizar o objetivo geral do trabalho como: estudar as medidas
adotadas na CGU, como órgão setorial responsável pela resolução de possíveis situações de
conflito de interesses, realizar exame crítico da situação e propor uma sistemática,
mecanismo, metodologia para ampliação da sua atuação e efetividade na implementação da
Lei 12.813/2013.
Por sua vez, tem-se como objetivos específicos do trabalho os seguintes:
a) compreender e situar em conformidade com a Lei 12.813/2013, no âmbito da
CGU, as diferentes manifestações proferidas e que se destinam aos órgãos jurisdicionados;
b) verificar a forma como foi estruturada a atuação e o cumprimento de suas
atribuições legais;
c) estudar e identificar, se houver, vícios de competência nas medidas até então
adotadas no âmbito da CGU;
d) oferecer propostas de melhoria para auxiliar na implementação da Lei
12.813/2013.
1.2. Justificativa
O estudo sistemático das competências e atribuições, bem como a realização de
diagnóstico, por meio de uma pesquisa de campo, a ser realizada diretamente na Secretaria de
Transparência e Prevenção da Corrupção – STPC, permitirá se compreender:
(a) as funções, o alcance e a natureza jurídica dos pronunciamentos do órgão de
controle interno no tocante ao conflito de interesses eventualmente existente entre os
servidores do poder executivo federal;
(b) a forma definida pelo órgão para atuar e cumprir suas atribuições legais.
Após a compreensão tanto do aspecto jurídico-legal e prático-operacional, o desafio
do estudo será associar, verificar e pesquisar a existência de eventuais discrepâncias,
incongruências e inconsistências entre o modelo teórico-legal estatuído e sua implementação
prático-operacional levada a efeito pela CGU.
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Caso se tenha êxito, o produto final do trabalho consistirá no diagnóstico de situação
e proposta de incremento na atuação do órgão.
2. Referencial Teórico
Com o estabelecimento, nos últimos anos, de novas formas de cooperação entre a
administração pública e o setor privado, tais como terceirização e parcerias público-privadas,
a questão do conflito de interesses tornou-se cada vez mais relevante, pois o gerenciamento
inadequado desses conflitos pode conduzir ao abuso de autoridade pública, à corrupção e,
certamente, enfraquecer a confiança do cidadão nas decisões das organizações públicas.
(OCDE/2011).
O cidadão espera do serviço público decisões íntegras, objetivas e imparciais, sem
influência de interesses privados de quaisquer servidores.
Segundo Morais (2015) conflito de interesses é um tema atual, mas não novo. O
Código Penal, de 1940, ao qualificar como crime a corrupção, a concussão, a advocacia
administrativa e o tráfico de influência, objetivou prevenir e reprimir conflitos de interesses
no serviço público. Outras leis e regulamentos, editados desde então, também tiveram a
mesma finalidade, embora nem sempre façam referência expressa a essa questão.
(Morais/2015)
A Lei da Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), por exemplo, elenca
algumas condutas proibidas aos agentes públicos tais como: (a) receber vantagem econômica
de qualquer natureza de quem tenha interesse que possa ser atingido ou amparado por ação ou
omissão decorrente das atribuições do agente público (art. 9º, inciso II); (b) aceitar emprego
ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha
interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das
atribuições do agente, durante a atividade; é o que se denomina de atividade paralela
incompatível com o cargo público (art. 9º, inciso VIII); (c) receber vantagem econômica para
intermediar a liberação ou aplicação de dinheiro público; é o conhecido tráfico de influência
da função pública (art. 9º, inciso IX); (d) revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, o teor de medida de natureza política ou
econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço; trata-se do uso indevido de
informação privilegiada (art. 11, inciso VII). (Brasil/1992)
A Lei 8.112/1990 (Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Federais), no art.
117, relaciona as condutas que são vedadas aos servidores públicos. Dentre elas, algumas têm
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implicação direta com a questão do conflito de interesses. São elas: gerência ou administração
de empresa privada (inciso X); representação de interesses privados (inciso XI) e recebimento
de vantagem de qualquer espécie (inciso XII). (Brasil/1990)
As Leis 9.986/2000 e 10.871/2004, que dispõem sobre a gestão de recursos humanos,
cargos e carreiras nas agências reguladoras, também já continham normas destinadas a evitar
situações de conflito de interesses, quais sejam: proibição de prestar serviços, ainda que
eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada ou fiscalizada pela agência, salvo os casos
de designação específica; proibição de firmar ou manter contrato com instituição regulada ou
autorizada a funcionar pela entidade, em condições mais vantajosas que as usualmente
ofertadas aos demais clientes; e a proibição de exercer direção político-partidária (art. 2º da
Lei 9.986/2000 e artigos 23, 35 e 36-A da Lei 10.871/2004). (Brasil/2000 e Brasil/2004).
Nessa linha de exemplos, podemos citar, também, a vedação contida no inciso III do
art. 9º da Lei de Licitações (Lei 8.666/1993), a qual consiste na proibição de contratação, para
a execução de obra, serviço ou fornecimento de bens, de empresa cujo capital participe, direta
ou indiretamente, o dirigente do órgão ou entidade contratante, ou mesmo o servidor
responsável pela contratação ou pelo processo licitatório (Brasil/1993).
A regulação do conflito de interesses no âmbito do poder executivo federal, por meio
da Lei 12.813/2013, deve ser considerado como um marco no tratamento desta comum,
reiterada e indesejável conduta há muito praticada por agentes públicos. (ENAP/2015)
Trata-se também da consolidação em um único diploma legislativo de regras
esparsas sobre o tema, revogando dispositivos da Lei 9.986/2000, e das Medidas Provisórias
2.216-37/2001, e 2.225-45/2001.
A exposição de motivos do projeto de lei que deu origem foi assim apresentada, pelo
Ministro de Estado da Controladoria Geral da União à Presidência da República:
Submeto à elevada consideração de Vossa Excelência a anexa proposta de projeto de lei, por meio do que se pretende dispor sobre “o conflito e interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal e impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego”.
2. A busca de mecanismos legais que aumentem os padrões de integridade dos agentes públicos no desempenho de suas funções constitui tema de alta relevância na Administração Pública brasileira, sendo também preocupação crescente na maior parte dos países da comunidade internacional, principalmente quanto à eficiência na prestação de serviços públicos e à prevenção e combate da corrupção.
3. Para a elaboração da proposta ora apresentada, foram identificados no direito comparado as mais avançadas disposições normativas, no sentido de prevenir que o servidor público atue influenciado por interesses privados; não se olvidou, todavia,
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dos princípios que regem a matéria no Brasil, que, conquanto incipientes e tratados em normas esparsas, não poderiam ser ignorados.
4. Nesse sentido, buscando avançar no tratamento das situações geradas pelo confronto, a dano do interesse coletivo, entre interesses públicos e privados, apresento a Vossa Excelência a anexa proposta, cujos principais objetivos são:
a) adequar a legislação pátria ao previsto em convenções internacionais, com destaque para a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada pela Assembléia-Geral das Nações Unidas, em 31 de outubro de 2003, ratificada pelo Congresso Nacional e promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006;
b) prevenir conflitos de interesses e a corrupção dos agentes do Poder Executivo Federal;
c) estabelecer requisitos e restrições aos servidores da Administração Pública Federal que tenham acesso a informações privilegiadas;
d) dispor sobre impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego no âmbito Poder Executivo Federal; e,
e) delimitar competências para fiscalização, avaliação e prevenção de conflitos de interesses.
5. Cumpre destacar que o presente anteprojeto foi debatido e aprovado no âmbito do Conselho da Transparência e Combate à Corrupção, com substanciais contribuições de parte de seus membros, que concorreram sobremaneira para aperfeiçoar e legitimar o texto final do anteprojeto de lei, que foi também submetido a consulta pública, nos termos do art. 34, inciso II, do Decreto no 4.176, de 28 de março de 2002.
6. Por todo o exposto, entendo que a presente proposta constitui um importante marco na legislação brasileira voltada à prevenção da corrupção, a par de também atender a compromissos internacionais firmados pelo Brasil.
Essas são, em síntese, as razões que me conduzem a oferecer à consideração de Vossa Excelência a proposta de projeto de lei ora em apreço.
A lei estruturada em três capítulos, além das disposições gerais e finais, define
conflito de interesses e informação privilegiada, dispõe os órgãos, entidades e agentes a que
se destina, disciplina as situações que configuram o conflito de interesses durante e após o
exercício do cargo ou emprego, estabelece competências para a fiscalização e a avaliação
acerca da existência do conflito de interesses, bem como institui sanção para o
descumprimento de suas regras. (Brasil/2013)
No tocante ao presente estudo, conforme já explicado em tópicos antecedentes,
interessa, sem prejuízo do exame dos demais capítulos, o aprofundamento do “Capítulo IV -
Da fiscalização e da avaliação do conflito de interesses”, pois neste encontram-se definidas as
atribuições da Controladoria Geral da União - CGU.
O estudo sistemático da lei será realizado em tópicos, quais sejam: (a) conceito de
conflito de interesses e informação privilegiada; abrangência e a quem se dirige a lei, em
especial aos destinatários da atuação da CGU, bem como as regras de transparência
estatuídas; (b) abordagem sintética das situações que ocasionam conflito de interesses; (c) as
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atribuições da Comissão de Ética Pública e da CGU, e por fim, (d) as sanções previstas na
legislação. (Brasil/2013)
Destaca-se desde já que neste tópico somente será mencionado os artigos que tratam
do assunto referente a alínea “c” do parágrafo precedente, uma vez que conforme já exposto
na introdução, o principal objetivo do trabalho é compreender e verificar o alcance e a atuação
do órgão. Deste objetivo surge a necessidade de dar ênfase ao estudo deste tópico da lei, de
forma distinta e destacada.
3. Metodologia
Nesse estudo é importante destacar que foi utilizado o método de pesquisa
qualitativo-descritivo, uma vez que o método difere, em princípio, do quantitativo, à medida
que não emprega um instrumental estatístico como base na análise de um problema, não
pretendendo medir ou numerar categorias (Richardson, 1989).
A metodologia consistiu na sistematização da Lei 12.813/2013, seguida do trabalho
de campo acerca da atuação e aplicação da lei pela CGU, para em seguida se fazer a análise
das informações levantadas e correlacioná-las ao estudo sobre a aplicação da novel legislação
acerca do conflito de interesses.
O estudo da aplicação da Lei 12.813/20139 (sistematização) foi estruturado nos
seguintes grupos: (a) dos conceitos, dos destinatários e das regras de transparência; (b) das
situações de conflito de interesses; (c) das atribuições da Comissão de Ética Pública e da CGU
e (d) das sanções previstas na lei.
As atribuições da CEP e da CGU foram ainda subdivididas em: (a) aspectos teóricos
sobre o instituto da competência e, (b) a competência da CGU definida na Lei 12.813/2013.
No estudo sistematizado foram ainda avaliados a natureza jurídica das deliberações da
Controladoria-Geral da União no âmbito da Lei 12.813/2013 e a competência interna corporis
para deliberar sobre conflito de interesses.
Por sua vez, os trabalhos de pesquisa de campo em conjunto com os normativos
permitiram identificar o modo de atuação da CGU no tema de estudo. Tais esforços
consistiram na verificação da atual estrutura da CGU para atuar sobre o conflito de interesses,
nas possíveis deliberações proferidas no âmbito da CGU acerca do conflito de interesses e na
atuação da CGU e das unidades de recursos humanos dos órgãos e empresas estatais sobre o
conflito de interesses.
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Por derradeiro, fez-se uma reflexão sobre a atuação e entendimentos adotados na
CGU e descreveu-se algumas propostas de Melhorias e de Adequação para o estudo em
questão, tais como: evolução do Sistema Eletrônico de Conflito de Interesses - SeCI; proposta
de Criação do Pedido de Manifestação; proposta de Criação da Representação de Conflito de
Interesses – RCI e Denúncia de Conflito de Interesses – DCI e finalizando com a
Consolidação e Proposta de nova Redação para a PRT CGU-MPOG 333/2013.
4. Desenvolvimento da Lei de Conflito de Interesses
4.1. Dos conceitos, dos destinatários e das regras de transparência.
Inicia-se o estudo sistematizado da Lei 12.813/2013 pelo Capítulo I, acrescido das
regras de transparência dispostas nas disposições finais e inseridas no art. 11.
No Capítulo I, o legislador definiu a abrangência da Lei 12.813/2013, conceituou
conflito de interesses e informação privilegiada, dispôs sobre a quem se aplica e criou
relevante obrigação de fazer para os agentes destinatários das normas.
Por questões didáticas, aborda-se em primeiro lugar o art. 3º, da Lei 12.813/2013,
que define conflito de interesses como “a situação gerada pelo confronto entre interesses
públicos e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira
imprópria, o desempenho da função pública” conceitua, ainda, informação privilegiada como
aquela “que diz respeito a assuntos sigilosos ou aquela relevante ao processo de decisão no
âmbito do Poder Executivo Federal que tenha repercussão econômica ou financeira e que não
seja de amplo conhecimento público.” (Brasil/2013, LCI).
O conceito legal é bastante amplo e as diversas situações fáticas rotineiras nos órgãos
da Administração Pública, sem dúvidas, exigirão dos agentes envolvidos (órgãos e servidores)
a adoção de boas práticas e compromisso ético para o cumprimento e alcance dos objetivos
visados pelo legislador. Nesse sentido, a lei disciplinou e atribuiu responsabilidades aos
órgãos para dirimir eventuais dúvidas, resolver e prevenir, no âmbito administrativo,
controvérsias sobre o assunto.
Nas disposições iniciais, a lei, em seu artigo primeiro, introduz o objeto do diploma
legislativo, qual seja, as situações que configuram conflito de interesses dos servidores
públicos do Poder Executivo federal, os requisitos e restrições a estes agentes que tenham
acesso a informações privilegiadas, os impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou
14
emprego e as competências para fiscalização, avaliação e prevenção de conflitos de interesses.
(Brasil/2013)
Destaca-se tratar de lei federal e não de lei nacional, em outras palavras, as regras
alcançam tão somente o poder executivo federal, as entidades a ele vinculadas e as empresas
estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) controladas pela União.
Não é incomum nas leis que tratam do Direito Administrativo no Brasil se fazer
referência expressa aos órgãos e entidades da administração indireta (autarquias, fundações e
empresas estatais), o que não se observa na lei sob estudo. Embora a lei não faça menção
expressa, justifica-se o afirmado e a abrangência e sua aplicação, em especial às empresas
estatais, ao se observar regra básica de hermenêutica, na qual dispõe não existir na lei palavras
inúteis. Dessa forma, o verbete “emprego” utilizado tanto no art. 1º como no art. 2º, somente
conduziria aos ocupantes dos empregos públicos das empresas estatais, uma vez que o regime
jurídico aplicável aos órgãos e entidades de direito público, de acordo com a Constituição
Federal de 1988, é único e, no âmbito federal, estatutário. (Brasil/1993)
Ademais, conforme a exegese exposta, o art. 2º, III elucida qualquer dúvida e dispõe
que se submetem ao regime da LCI os ocupantes dos cargos e empregos de presidente, vice-
presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou
sociedades de economia mista. (Brasil/2013)
Dois outros pontos do primeiro artigo merecem destaque.
A um, menciona-se que a lei tratará dos requisitos e restrições aos ocupantes de
cargo ou empregos que tenham acesso a informações privilegiadas, contudo, verifica-se que
se ocupa o diploma de pormenorizar as restrições, deixando para segundo plano os requisitos.
A dois, pertinente discutir, pois inova no ordenamento e trata-se do objeto deste
estudo, a disciplina das competências para fiscalização, avaliação e prevenção de conflitos de
interesses. Nota-se, em especial, que objetiva o legislador estabelecer processo de prevenção
de conflitos de interesses, novel forma de controle no combate ao inoportuno conflito.
Definido o objeto, o conceito legal de conflito de interesses e dito que ela se aplica
somente ao poder executivo federal, o art. 2º, da lei, de forma expressa, discrimina os agentes
alcançados pelas normas. Da leitura do aludido artigo e seu parágrafo único, verifica-se que se
sujeitam as suas disposições os ocupantes de cargos ou empregos cujo exercício proporcione
acesso a informação privilegiada capaz de trazer vantagem econômica ou financeira para o
agente público ou para terceiro. (Brasil/2013)
15
O art. 2º deve ser sempre lido e interpretado em conjunto com os arts. 4º, §1º
(Capítulo I); art. 8º, parágrafo único (Capítulo IV):
Art. 4º O ocupante de cargo ou emprego no Poder Executivo federal deve agir de modo a prevenir ou a impedir possível conflito de interesses e a resguardar informação privilegiada.
§ 1º No caso de dúvida sobre como prevenir ou impedir situações que configurem conflito de interesses, o agente público deverá consultar a Comissão de Ética Pública, criada no âmbito do Poder Executivo federal, ou a Controladoria-Geral da União, conforme o disposto no parágrafo único do art. 8o desta Lei.
(...)
Art. 8º Sem prejuízo de suas competências institucionais, compete à Comissão de Ética Pública, instituída no âmbito do Poder Executivo federal, e à Controladoria-Geral da União, conforme o caso:
(...)
Parágrafo único. A Comissão de Ética Pública atuará nos casos que envolvam os agentes públicos mencionados nos incisos I a IV do art. 2º e a Controladoria-Geral da União, nos casos que envolvam os demais agentes, observado o disposto em regulamento.
A repartição de competências estatuída será discutida em tópico subsequente,
bastando, neste momento, avaliar que a lei atribuiu à Comissão de Ética Pública, vinculada à
Presidência da República, a competência para fiscalizar, avaliar e prevenir conflitos de
interesses referentes aos cargos e empregos mais elevados na hierarquia da administração
direta e indireta. Assim, submete-se a esta comissão eventos que possam se enquadrar como
conflito de interesses. Os demais cargos, em sua maioria, ocupados por servidores
concursados, submetem-se a avaliação, fiscalização e prevenção da Controladoria-Geral da
União – CGU. (Brasil/2013)
Não é difícil perceber que os ocupantes de cargos ou empregos de maior envergadura
política se reportarão e estarão submetidos ao escrutínio da Comissão de Ética Pública e os
cargos de natureza técnico-operacional se submeterão à CGU. Vê-se, portanto, que a lei
alcança todos os agentes públicos vinculados ao poder executivo federal.
Acerca das regras de transparências, destacam-se duas obrigações de fazer instituídas
pela lei.
Quis o legislador positivar especial proteção contra conflito de interesses e que
informações privilegiadas fossem repassadas e causando sensíveis prejuízos ao Estado, dessa
forma, todos os ocupantes de cargo ou emprego no poder executivo federal deverão agir de
modo a prevenir ou a impedir possível conflito de interesses e a resguardar informação
privilegiada. (Brasil/2013).
16
E foi além, ao estabelecer que, no caso de dúvida, sobre como prevenir ou impedir
situações que configurem conflito de interesses, o agente público deverá consultar a Comissão
de Ética Pública, criada no âmbito do Poder Executivo federal, ou a Controladoria-Geral da
União (art. 4º, §1º).
Ademais, em complemento a esta regra, a lei obriga o agente público a comunicar
por escrito à Comissão de Ética Pública ou à unidade de recursos humanos do órgão ou
entidade, o exercício de atividade privada ou o recebimento de propostas de trabalho que
pretende aceitar, contrato ou negócio no setor privado, ainda que não vedadas pelas normas
vigentes (art. 9º, II) e as unidades de recursos humanos, de informar ao servidor e à
Controladoria-Geral da União as situações que suscitem potencial conflito de interesses entre
a atividade pública e a atividade privada do agente (art. 9º, parágrafo único).
A segunda obrigação criada, refere-se a medida também preventiva e está prevista
art. 11. Trata-se da agenda pública de compromissos da alta cúpula da Administração Pública
Federal. Assim, os Ministros de Estado, a alta direção das empresas estatais, os diretores de
autarquias, fundações públicas, os ocupantes de cargos ou empregos de natureza especial e os
ocupantes de cargos ou empregos de DAS 6 e 5, deverão divulgar, diariamente, por meio da
internet, sua agenda de compromissos públicos.
As duas regras, além de preventivas, buscam dar clareza e transparência a atuação
dos agentes públicos, busca-se dar concretude ao princípio constitucional da publicidade e a
salutar prática de absoluta clareza no relacionamento público-privado.
4.2. Das situações de conflito de interesses
Os capítulos dois e três da Lei 12.813/2013 disciplinam as situações que configuram
conflito de interesses durante e após o exercício do cargo ou emprego.
São sete as situações tipificadas como conflito de interesses, durante o exercício do
cargo, podendo ser assim resumidas:
(a) Divulgar ou fazer uso de informação privilegiada (art. 5º, I);
(b) Manter relacionamento negocial, oneroso ou gratuito, com quem tenha interesse
na sua decisão (art. 5º, II);
(c) Exercer atividade incompatível com o cargo (art. 5º, III);
(d) Atuar na forma da denominada advocacia administrativa (art. 5º, IV);
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(e) Praticar ato que beneficie pessoa jurídica que participe o agente ou seu parente
até o terceiro grau (art. 5º, V);
(f) Receber presente de quem tenha interesse nas suas decisões fora das condições do
regulamento (art. 5º, VI);
(g) Prestar serviços a empresa cuja atividade seja controlada, fiscalizada ou regulada
pelo ente ao qual o agente público está vinculado (art. 5º, VII).
Após o exercício do cargo, o legislador estabeleceu que o agente:
(a) a qualquer tempo não pode divulgar ou fazer uso de informação privilegiada
obtida em razão das atividades exercidas; e
(b) deve respeitar período de quarentena de seis meses para as situações descritas no
art. 6º, II.
É oportuno breve registro acerca da atuação da CGU no que diz respeito a estes dois
capítulos, uma vez que o exame do mérito das diversas situações de potencial conflito de
interesses não está inserido no objeto deste estudo. Do exposto, surge a necessidade de relato
sintético acerca da atuação da CGU.
A partir de diversas e diferentes demandas foram editadas duas orientações
normativas conjuntas com a CEP e duas orientações normativas somente pela CGU sobre
conflito de interesses. Abaixo as situações já normatizadas pelo órgão competente sobre
conflito de interesses:
Quadro 1: Normativos elaborados pela CEP e CGU Normativo Tema
Orientação Normativa
Conjunta CEP-CGU 01/2016
Dispõe sobre a participação de agentes públicos nos Jogos
Olímpicos e Paralímpicos.
Orientação Normativa
Conjunta CEP-CGU 02/2016
Dispõe sobre a participação de agentes Públicos federais
em eventos e atividades custeados por terceiros.
Orientação Normativa CGU
01/2014
Dispõe sobre a aceitação por agente público federal de
convite para assistir ou participar de eventos por ocasião da
Copa do Mundo FIFA 2014.
Orientação Normativa CGU
02/2014
Dispõe sobre o exercício de atividades de magistério por
agentes públicos do Poder Executivo federal.
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Fonte: http://www.cgu.gov.br/assuntos/etica-e-integridade/conflito-de-interesses/orientacoes-normativas: Acesso em 10/4/2016.
Observa-se que tanto a Orientação Normativa Conjunta CEP-CGU 01/2016 quanto a
Orientação Normativa CGU 01/2014 perderam o objeto, por se tratar de situações transitórias
já exauridas.
4.3. Das atribuições da Comissão de Ética Pública e da CGU.
As atribuições dos órgãos competentes, seu alcance, e os agentes subordinados estão
bem delimitados nos arts. 2º, parágrafo único, 8º, seus incisos, e parágrafo único, e 10, da Lei
12.813/2013 e fornecem a base legal para se definir a natureza e o alcance das deliberações da
CGU, bem como suas competências e atribuições.
Conforme já registrado, para fins deste estudo, o Capítulo IV é o mais relevante e
será tratado de forma pormenorizada em tópico destacado.
4.4. Das sanções previstas na lei
As sanções estão previstas no Capítulo V; o artigo 12 estatui para todos os agentes
que, além da caracterização do conflito de interesses, respondem por ilícito civil, sujeito as
penalidades da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), caso não tenham cumprido as regras dos
arts. 9º e 10 (obrigações de prestar informações e consultas em circunstâncias que possam
conferir conflito de interesses). (Brasil/2013)
Por sua vez, o parágrafo único do art. 12 é claro ao dispor que a sanção aplicável ao
agente que se encontre em conflito de interesses é a pena de demissão do serviço público
prevista nos arts. 127, III, 132, da Lei 8.112/91, ou medida equivalente.
Vale, ainda dizer, que o dispositivo é expresso e complementado pelo art. 13 ao não
afastar outras sanções previstas em legislações esparsas, a exemplo, da devida restituição se
dano ao erário for causado.
Art. 12. O agente público que praticar os atos previstos nos arts. 5o e 6o desta Lei incorre em improbidade administrativa, na forma d o art. 11 da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando não caracterizada qualquer das condutas descritas nos arts. 9º e 10 daquela Lei.
Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto no caput e da aplicação das demais sanções cabíveis, fica o agente público que se encontrar em situação de conflito de interesses sujeito à aplicação da penalidade disciplinar de demissão, prevista no inciso III do art. 127 e no art. 132 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, ou medida equivalente.
Art. 13. O disposto nesta Lei não afasta a aplicabilidade da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, especialmente no que se refere à apuração das responsabilidades e possível aplicação de sanção em razão de prática de ato que configure conflito de interesses ou ato de improbidade nela previstos.
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4.5. Das atribuições e competência da Comissão de Ética Pública e da CGU.
Examina-se neste tópico a quem a lei estabeleceu decidir sobre conflito de interesses,
importante a reflexão, pois, de atos praticados por agente incompetente decorre sua nulidade,
com o prejuízo seja jurídico ou econômico da decisão adotada.
Por ser o objetivo deste trabalho, exatamente, verificar a competência, a extensão e a
natureza, bem como fazer diagnóstico da operacionalização acerca da prevenção no âmbito da
Controladoria-Geral da União – CGU, os arts. 2º, parágrafo único, 8º, seus incisos, e
parágrafo único, e 10, da Lei 12.813/2013 merecem atenção especial, pois fornecem a base
legal para se definir a natureza e o alcance das deliberações da CGU, bem como suas
competências e atribuições.
Entende-se pertinente e necessário, previamente, ao estudo dos dispositivos da lei
que tratam da competência administrativa, fazer um breve estudo acerca do que pensa e
ensina a doutrina do direito administrativo acerca do mencionado instituto jurídico.
Desta forma, o tópico será dividido em dois subitens: (a) Aspectos teóricos e
doutrinários sobre o instituto da competência administrativa, e (b) A competência da CGU
definida na Lei 12.813/2013.
4.5.1. Aspectos teóricos sobre o instituto da competência
Registra-se que o estudo do instituto da competência, elemento do ato administrativo,
tem como referencial teórico a doutrina de José dos Santos Carvalho Filho. (Filho/2015)
De acordo com o autor são cinco os elementos de validade do ato administrativo,
sem um deles o ato é inválido, quais sejam: (a) Competência, (b) Finalidade, (c) Forma, (d)
Motivo, e (e) Objeto.
Dos elementos do ato administrativo, nos interessa, para os fins que se propõe neste
trabalho, o estudo do primeiro elemento, a Competência.
A competência, elemento do ato administrativo, ainda de acordo com os
ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho “é o círculo definido por lei dentro do qual
podem os agentes exercer legitimamente sua atividade. Na verdade, poder-se-ia qualificar
esse tipo de competência como administrativa, para colocá-la em plano diverso das
competências legislativa e jurisdicional”.
O instituto tem por fundamento a necessidade de se distribuir, entre os diversos
agentes e órgãos da Administração Pública, as tarefas a serem exercidas, tal distribuição, em
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regra, é realizada por lei, fonte da competência administrativa, no caso sob estudo, a Lei
12.813/2013, mais especificamente o art. 4º.
A competência possui duas características, das quais não há como desvincular o
instituto, quais sejam, a inderrogabilidade, que, de acordo com a doutrina citada, a
“competência de um órgão não se transfere a outro por acordo entre as partes, ou por
assentimento do agente da Administração. Fixada em norma expressa, deve a competência ser
rigidamente observada por todos” e a improrrogabilidade, na qual “a incompetência não se
transmuda em competência, ou seja, se um órgão não tem competência para certa função, não
poderá vir a tê-la supervenientemente, a menos que a antiga norma definidora seja alterada”.
Os critérios definidores da competência constituem fatores necessários à consecução
do fim último do instituto (a organização e a distribuição de tarefas) e são estabelecidos em
razão da matéria, da hierarquia, do lugar e do tempo. Nos interessa breve destaque ao critério
relativo à matéria que “envolve a especificidade da função para sua melhor execução”.
A doutrina, também, pontua a possibilidade de se delegar ou avocar a competência.
Neste ponto também nos interessa somente a delegação. Nos ensina José dos Santos Carvalho
Filho: (Filho/2015).
Em algumas circunstâncias, pode a norma autorizar que um agente transfira a outro, normalmente de plano hierárquico inferior, funções que originariamente lhe são atribuídas. É o fenômeno da delegação de competência. Para que ocorra é mister que haja norma expressa autorizadora, normalmente de lei. Na esfera federal, dispõe o art. 12 do Decreto-lei nº 200, de 25.2.1967 (o estatuto da reforma administrativa federal), que é possível a prática da delegação de competência, mas seu parágrafo único ressalva que “o ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação”.
A lei pode, por outro lado, impedir que algumas funções sejam objeto de delegação. São as funções indelegáveis, que, se transferidas, acarretam a invalidade não só do ato de transferência, como dos praticados em virtude da indevida delegação. É o caso, por exemplo, da Lei nº 9.784, de 29/1/1999, que regula o processo administrativo na Administração Federal, pela qual é vedada a delegação quando se trata de atos de caráter normativo, de decisão de recurso administrativo ou quando as matérias são da competência exclusiva do órgão ou da autoridade. (art. 13, I a III)
O vício de competência decorre da inadequação entre a conduta e as atribuições do
agente que o pratica e ocasiona a invalidação do ato administrativo. Dessa forma, se
determinado ato administrativo é praticado por agente incompetente, não possui a atribuição
definida na lei para praticá-lo, ele torna-se inválido e, salvo exceção, não deverá produzir
nenhum efeito.
21
4.5.2. A competência da CGU definida na Lei 12.813/2013.
O legislador ordinário atribuiu à CGU, art. 4º, §1º, c/c art. 8º, caput e parágrafo
único, da Lei 12.813/2013, a competência para decidir sobre conflito de interesses.
Importante salientar que não se está a discutir a conveniência e oportunidade acerca
da definição da competência determinada na Lei 12.813/2013, este debate já foi tratado pelo
parlamento, o legislador ordinário, após o regular processo legislativo e a devida discussão
com a sociedade, fez a escolha e determinou ao órgão a quem compete definir sobre conflito
de interesses.
Observa-se, para os fins a que se propõe este estudo, o Capítulo IV da Lei
12.813/2013 é o mais relevante, pois inovou o ordenamento jurídico e de forma expressa
atribuiu à CGU competências institucionais dispostas no art. 8º.
A princípio, numa análise perfunctória da lei, poder-se-ia interpretar que o papel
relevante no exame do conflito de interesses caberia à CEP, restando à CGU as atribuições
suplementares, meramente burocráticas e(ou) consultivas, orientativas ou mesmo de mero
fomento, uma vez que o potencial conflito de interesses ocorreria somente na cúpula e quando
ocorresse na base caberia ao próprio órgão ou empresa estatal a que pertence o servidor
decidir a respeito, contudo, o exame percuciente do diploma legal, ao contrário, da introdução
deste parágrafo, permite concluir que a competência da CGU assemelha em tudo à
competência da CEP, diferenciando tão somente pela posição hierárquica ocupada pelos seus
jurisdicionados.
Para ilustrar a afirmação do parágrafo anterior, cita-se, tão somente como exemplo, o
eventual conflito de interesses que possa ocorrer entre a atividade exercida por um fiscal de
obras contratado ad hoc para fiscalização de determinado contrato, mas que ao mesmo tempo
seja empregado do banco contratante. Haverá conflito de interesses? O que se quer com o
exemplo é tão somente afirmar que as situações fáticas podem ser as mais diversas e a
envolver toda a hierarquia, daí a importância conferida pela lei à CGU.
O afirmado nos parágrafos precedentes encontra sustentação no exame sistemático
da lei, especialmente nos arts. 8º parágrafo único, 9º e 10. O art. 10 estende a incidência das
regras legais para todos os ocupantes de cargos e empregos públicos e obriga-os a também se
portar de modo a resguardar as informações privilegiadas, evitar o conflito de interesses e
prestar todas as informações aos órgãos de controle.
22
Ora, se aplicável a todos os servidores, haveria a lei que definir a quem se submete
aqueles agentes que não se encontram enumerados no art. 2º. A resposta ao questionamento
está expressa no art. 8º. Nota-se que o parágrafo único do art. 8º reserva à CEP o exame da
cúpula e, simultaneamente, incumbe à CGU, na forma do regulamento, atuar nos casos que
envolvam os demais agentes. (Brasil/2013)
Reforça, ainda, a tese acerca da ampla competência da CGU, a obrigatoriedade de os
agentes públicos encaminharem à Controladoria-Geral da União a declaração com
informações acerca da “situação patrimonial, participações societárias, atividades econômicas
ou profissionais e indicação sobre a existência de cônjuge, companheiro ou parente, por
consanguinidade ou afinidade, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, no exercício de
atividades que possam suscitar conflito de interesses” (Brasil/2013).
No mesmo sentido caminha o art. 9, II, ao dispor que os agentes deverão comunicar à
unidade de recursos humanos do órgão em que exerce o cargo “o exercício de atividade
privada ou o recebimento de propostas de trabalho que pretende aceitar, contrato ou negócio
no setor privado, ainda que não vedadas pelas normas vigentes, estendendo-se esta obrigação
ao período a que se refere o inciso II do art. 6”. Se as aludidas atividades suscitarem potencial
conflito de interesses entre a atividade pública e a atividade privada do agente deverá à CGU
ser instada a se manifestar e deliberar.
Optou o legislador por promover uma repartição de competências acerca do conflito
de interesses, em razão do cargo ou emprego ocupado pelo agente. A cúpula da
Administração Pública (art. 2º, incs. I a IV), a exceção, por óbvio daqueles cargos ocupados
por mandato eletivo (Presidente e Vice-Presidente da República), terão suas eventuais
condutas enquadradas como conflito de interesses avaliadas, julgadas e fiscalizadas pela
Comissão de Ética Pública – CEP da Presidência da República e os demais servidores, a
exemplo dos ocupantes dos cargos de DAS 1,2, 3 e 4, que por ventura tenha acesso a
informações privilegiadas ou em decurso de seu cargo possam estar em conflito de interesses,
terão como órgão avaliador, fiscalizador e decisório a Controladoria-Geral da União – CGU.
(Brasil/2013)
A deliberação acerca da existência ou não do conflito de interesses, no âmbito do
poder executivo federal, está subordinada à CGU. É o que se extrai dos arts. 8º e incisos (já
reproduzidos acima) e 4º, §1º e:
23
Art. 4º O ocupante de cargo ou emprego no Poder Executivo federal deve agir de modo a prevenir ou a impedir possível conflito de interesses e a resguardar informação privilegiada.
§ 1º No caso de dúvida sobre como prevenir ou impedir situações que configurem conflito de interesses, o agente público deverá consultar a Comissão de Ética Pública, criada no âmbito do Poder Executivo federal, ou a Controladoria-Geral da União, conforme o disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei.
Vê-se, portanto, que o órgão dotado de competência, no âmbito do poder executivo
federal, para resolver controvérsias e disciplinar acerca da existência ou não de conflitos de
interesses é a CGU. Conforme visto, competência não se derroga nem se transmuda, a fonte é
a lei, e a Lei 12.813/2013, de forma expressa, atribuiu à CGU a competência para deliberar
sobre eventual conflito de interesses.
Por fim, em que pese entender que a interpretação gramatical ou literal da lei já seria
suficiente para afirmar a competência da CGU, há outros fatores e técnicas interpretativas que
conduzem ao mesmo resultado. Caso se adote uma interpretação histórica e o contexto do
momento da elaboração da lei, verifica-se que a segregação de funções é objetivo almejado,
dessa forma, a demanda de um servidor vinculado ao órgão pode ser a mesma demanda de
outros servidores do mesmo que julgarão a consulta, demonstrando que na própria
manifestação, se delegada ao órgão, poderá haver suspeição e(ou) impedimento do julgador,
logo, a inteligência e perspicácia da lei ao atribuir a competência ao órgão de controle interno.
No mesmo sentido, qual seja de competir à CGU deliberar sobre existência de
conflito de interesses, caminha a conclusão caso se adote uma interpretação finalística, nota-
se que ao se delegar a diferentes órgãos e entidades a deliberação sobre existência ou
inexistência de potencial conflito de interesses, diversas podem ser as manifestações sobre a
mesma situação. Não é difícil imaginar que poderá a Universidade Federal do Rio Grande do
Norte – UFRN entender que a atividade de professor do Departamento de Direito, ainda que
com dedicação exclusiva, não configura conflito de interesses com o exercício da advocacia
privada, ao passo que a Universidade Federal de Viçosa – UFV possa propor exatamente o
contrário. Observa-se que a lei busca, com a centralização das manifestações, a unificação de
entendimentos e aplicação em todo o poder executivo federal. Tanto é assim que confere ao
órgão de controle interno (CGU) a autorização para edição de normativos, de observância
vinculante, cujos objetivos são a aplicação dos mesmos direitos aqueles na mesma situação
jurídica.
Dessa forma, além da expressa competência para dizer o direito, no âmbito
administrativo do poder executivo federal, referente às diversas situações de potencial conflito
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de interesses, e do exame das atribuições definidas na lei (art. 8º), pode-se afirmar diversas
funções a serem desempenhadas pela CGU quais sejam: (a) função normativa, prevista no inc.
I e VII, (b) função fiscalizatória prevista no inc. II, (c) função preventiva, prevista no inc. III;
(d) funções consultiva e orientativa previstas nos incs. III, IV, V e VI.
Como regra na Administração Pública, a manifestação da CGU em qualquer dos
casos deve ser antecedida do devido processo administrativo, no qual todos os princípios e
consectários lógicos devem ser observados.
Em razão do estudado e afirmado acerca das atribuições legais conferidas à CGU,
entende-se haver desdobramentos que merecem ser tratados em itens específicos, quais sejam:
(a) a natureza jurídica das deliberações da CGU no exercício de suas funções; trata-se de
decisões vinculantes ou meramente consultivas e de apoio aos órgãos (b) o órgão e a
autoridade competente na CGU para proferir as deliberações, sejam vinculantes ou
consultivas; e (c) como tem a CGU atuado para o cumprimento de suas atribuições legais.
No âmbito da CGU, há manifestação de equipes de auditoria sobre as diversas
normas do ordenamento jurídico, inclusive referente ao setor de pessoal, qual a natureza
destas manifestações destinadas aos órgãos jurisdicionados? E se as recomendações
contrastarem com outras manifestações em casos concretos? Como evitar e dirimir tais
supostas controvérsias? E, ainda, a quem compete a edição, se cabível, de orientações
normativas?
4.6. Da natureza jurídica das deliberações da Controladoria-Geral da União
Examina-se aqui se os agentes públicos envolvidos deverão obrigatoriamente
cumprir a decisão da CGU ou se trata de mera recomendação e boa prática a ser adotada.
A questão ora posta para estudo, busca identificar qual a natureza jurídica das
deliberações da CGU no exercício de suas funções relacionadas a lei de conflito de interesses.
Trata-se de decisões vinculantes ou meramente consultivas e de apoio aos órgãos?
Neste tópico busca-se refletir sobre a natureza jurídica, atribuída por lei, das decisões
da CGU. É incontroverso a repartição de competências na lei, a CEP processa, julga e avalia,
nos termos de seus normativos, a cúpula da administração pública (ministros, presidentes e
diretores de autarquias, DAS 5 e 6 e outros). Por sua vez, os demais agentes, aos quais passa-
se a denominar de agentes técnico-operacionais, estarão submetidos ao controle a ser exercido
pela CGU.
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No mesmo sentido também já abordado neste trabalho, há obrigação de fazer criada
pela Lei 12.813/2013 (art. 9º, §2º) para os agentes técnico-operacionais e para as unidades de
recursos humanos. Para os agentes é obrigatório comunicar ao órgão de recursos humanos o
exercício de atividade privada ou o recebimento de propostas de trabalho que pretende aceitar,
contrato ou negócio no setor privado, ainda que não vedadas pelas normas vigentes e o órgão
estatal deverá informar ao servidor e à Controladoria-Geral da União as situações que
suscitem potencial conflito de interesses entre a atividade pública e a atividade privada do
agente.
Percebe-se que o dispositivo obriga o órgão a comunicar tanto a CGU quanto ao
servidor sobre o eventual conflito de interesse, mas, extrai-se, da leitura sistemática da lei, que
não cabe ao órgão de recursos humanos decidir a respeito, caso entenda existir ou inexistir o
conflito, a ele cabe tão somente a operação, dar cumprimento à decisão do órgão competente
(Controladoria-Geral da União).
Vê-se, portanto, que o órgão dotado de competência, no âmbito do poder executivo
federal, para resolver controvérsias e disciplinar acerca da existência ou não de conflitos de
interesses é a CGU. Da conclusão exposta, resta avaliar a questão do tópico. Qual a natureza
jurídica das deliberações?
A norma é cristalina no sentido de que suas decisões são vinculantes, em outras
palavras, a deliberação do órgão competente, qual seja a CGU, vincula tanto o órgão da
Administração Pública, que por ventura tenha consultado, quanto o agente público
destinatário da deliberação. Uma vez decidido pela CGU, com a observância do devido
processo administrativo, não resta outra alternativa a não ser dar cumprimento ao decidido.
A tese encontra respaldo nos verbos do artigo 8º, quais sejam, estabelecer normas,
para prevenir e impedir; determinar medidas corretivas; manifestar sobre a existência ou não;
autorizar a ocupação e dispensar de cumprimento do período de quarentena.
A lei não terá seus objetivos alcançados se, aos órgãos couber a decisão sobre
conflito de interesses e se utilizar a manifestação da CGU como mera consulta. Não foi o que
estatuiu o legislador ordinário, quis o parlamento dotar a CGU de poder-dever para, de fato,
atuar de forma a prevenir e impedir o conflito de interesses.
Há ainda que se mencionar aspectos da decisão. Embora notório no ordenamento
jurídico, não custa lembrar que a decisão da CGU possui natureza de decisão administrativa e
pode por força do princípio constitucional da inafastabilidade da jurisdição ser revista e
26
reformada a qualquer tempo pelo Poder Judiciário. Assim, ainda que vinculante, trata-se de
decisão administrativa.
Outro aspecto relevante refere-se ao modo ou ao caminho percorrido para a situação
de potencial conflito seja submetida à CGU. Tal questão será detalhada em item subsequente
e específico. Neste momento, interessa tão somente refletir acerca do descumprimento da
decisão.
Se a decisão acerca do conflito de interesses estiver desacompanhada das
providências do art. 9º, §2º da Lei, além da penalidade de demissão (art. 12, §§1º e 2º), poderá
vir a ser responsabilizado pelo Ministério Público por improbidade administrativa.
Dessa forma, conclui-se que as deliberações da CGU sobre conflito de interesses,
seja normativa, consultiva, fiscalizatória ou deliberativa, possuem natureza administrativa e
vinculante para todos os órgãos, entidades e empresas estatais do poder executivo federal e
seu descumprimento pode vir a ser apenado com a demissão do serviço público, bem como
ser considerado ato improbo.
4.7. Da competência interna corporis para deliberar sobre conflito de interesses
Discute-se neste tópico a qual órgão, na estrutura organizacional da CGU, compete
decidir e deliberar sobre situações de eventuais conflitos de interesses. Outro ponto ainda a ser
abordado e relacionado à formalidade refere-se ao rito a ser seguido para a obtenção de uma
decisão hígida e isenta de vícios legais ou constitucionais.
As respostas aos quesitos devem ser encontradas na legislação infralegal editada,
qual seja, Decreto 8910/2016 - Regimento Interno da CGU, Portaria Interministerial CGU-
MPOG 333/2013 que disciplinou os institutos da Consulta e Pedido de Autorização.
O Regimento Interno da CGU disciplina competir à Secretaria de Transparência e
Prevenção da Corrupção – STPC atuar para prevenir situações, apoiar a implementação de
planos, programas, projetos e normas voltados à prevenção da corrupção e ao fortalecimento
da transparência, da integridade e da conduta ética no setor privado e na sua relação com o
setor público (art. 16, II). (Brasil/2016)
Nos termos do decreto, observa-se que no âmbito da CGU, o órgão responsável para
deliberar acerca de eventuais conflitos de interesses é a STPC. Portanto, uma vez estabelecido
o rito, cabe o titular desta Secretaria se manifestar de forma conclusiva e vinculante sobre
eventual situação de conflito de interesses.
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Em que se pese ter-se afirmado ser da STPC a competência para deliberar acerca das
situações de conflito de interesses, após levantamentos de campo, verifica-se que todas as
atribuições definidas pela lei ainda não se encontram devidamente normatizadas e
estabelecidas.
Nota-se, por exemplo, ainda que a competência atribuída por lei, tem por titularidade
unicamente a CGU, a Portaria 333/2013 foi editada em conjunto com o MPOG, logo assinada
pelos titulares dos dois Ministérios. Neste normativo foram definidos dois institutos, a
Consulta e o Pedido de Autorização, objetos de exame ainda neste tópico. (Brasil/2013)
Verifica-se também, no sítio da CGU, que as duas Orientações Normativas
Conjuntas CEP/CGU (1 e 2) foram assinadas pelo Presidente da Comissão de Ética Pública e
Ministro de Estado da Transparência, Fiscalização e Controladoria Geral da União. No
mesmo sentido, as duas orientações normativas da CGU foram subscritas pelo Ministro de
Estado. (Brasil/2016) e (Brasil/2016)
Conclui-se, portanto, que compete à STPC (Secretaria da CGU) a deliberação dos
casos concretos a ela submetidos, por sua vez, a formação de juízo em abstrato que vincula e
deverá por todos ser observado está submetido ao escrutínio do titular da pasta (Ministro de
Estado da CGU).
Por certo que orientações normativas para alcançar tanto os jurisdicionados da CEP
quanto da CGU deverão ser editadas em conjunto.
4.8. Da estruturação atual da CGU para atuar sobre o conflito de interesses
De acordo com o identificado no item antecedente, observou-se que coube a
Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção – STPC a competência para deliberar
acerca de situações de conflito de interesses. Não é difícil perceber que se trata de Secretaria
de Prevenção, logo, a se esperar que os primeiros trabalhos estruturantes tenham por
prioridade, exatamente, modos operacionais preventivos.
Há que se destacar a legitimidade de o agente público, nas diversas circunstâncias
fáticas, se deparar com dúvidas razoáveis acerca da existência ou inexistência do conflito.
A existência de uma situação limite, na qual há dúvida razoável, não deve pressupor
irregularidade, mas deve emitir alerta para que cuidados sejam adotados. Por outro lado, a não
resolução e o não enfrentamento da situação pode vir a trazer prejuízos ao Estado. Nessa linha
de raciocínio entendeu-se no âmbito da CGU a necessidade de se tentar evitar e prevenir
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situações que possam dar origem a conflitos entre os interesses particulares dos agentes
públicos e o exercício de suas funções oficiais.
Considerando que a maior parte dos servidores e empregados públicos atuam em
consonância com as normas regentes e tendo em vista uma política de prevenção de conflitos
de interesses, optou-se, no âmbito da STPC, por desenvolver um mecanismo que
possibilitasse ao órgão responsável pela prevenção fornecer toda a orientação necessária aos
agentes para que se mantivessem no trilho da probidade e ética e afastasse as práticas
desaconselhadas.
Vale destacar as inciativas adotadas na CGU para a aplicação da Lei 12.813/2013.
De início elaborou-se a Portaria CGU-MPOG 333/2013, na qual foram disciplinados dois
institutos denominados, “Consulta” e “Pedido de Autorização”. Após a edição da aludida
Portaria, a CGU criou o Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflito de Interesses – SeCI,
definiu o rito, bem como promoveu a divulgação para que os órgãos envolvidos promovessem
os respectivos cadastramentos no sistema. (Brasil/2013) e (Brasil/2013)
Ato contínuo, para dar concretude à lei, elaborou-se em conjunto com a Escola
Nacional de Administração Pública – ENAP um treinamento para os órgãos do poder
executivo federal. Em síntese, o treinamento trata dos procedimentos operacionais e do
raciocínio analítico a ser adotado pelos órgãos para atuarem em conjunto com a CGU na
implementação da lei. (ENAP/2016)
Ainda, no âmbito interno e de forma simultânea as etapas da implementação
descritas, estabeleceu-se na STPC estrutura dotada de servidores para o exame e análise dos
casos concretos dos conflitos de interesses submetidos ao órgão, objeto de estudo em item
específico neste trabalho.
Por fim, em setembro de 2015, foi realizado um “Monitoramento da Implementação
da Lei de Conflito de Interesses”. (CGU/2015)
Do exame do documento, depreende-se que a implantação foi estratificada em
estágios e fases, e o monitoramento realizado por indicadores definidos para os estágios e
fases. Verifica-se que a CGU definiu os seguintes estágios de implementação da política:
(a) Fase 3 – Indicadores do Grupo 3 - Detecção e responsabilização: “A partir do
know-how acumulado, o órgão identifica riscos, detecta ativamente os casos e apura
responsabilidades”;
29
(b) Fase 2 – Indicadores do Grupo 2 - Análise dos Casos: “Órgão analisa casos
concretos e constrói entendimentos sobre a aplicação da Lei de Conflito de Interesses – LCI
na sua realidade”
(c) Fase 1 – Indicadores do Grupo 1 - Divulgação e SeCI: “Agentes Públicos devem
conhecer os deveres e sanções trazidos pela LCI, e a possibilidade de uso do SeCI para
prevenir situações de conflito de interesses”; “Órgão se cadastra no SeCI”; “Define
competências e fluxos para a análise das consultas”.
Foram definidos quatro indicadores para a Fase 1 (Indicadores 1 a 4), cinco
indicadores para a Fase 2 (Indicadores 5 a 9) e os da Fase 3 estão em construção.
Os indicadores e os resultados obtidos pelo monitoramento podem ser resumidos na
tabela constante do Anexo 1 – Indicadores – Monitoramento da Implementação da Lei de
Conflito de Interesses pela CGU.
Para o que interessa a este estudo, o exame da Portaria CGU-MPOG 333/2013
permite afirmar que a CGU estabeleceu mecanismo para atuar numa de suas atribuições, a
prevenção do conflito de interesses.
Para tanto normatizou dois institutos, por meio de definição infralegal, a consulta e o
pedido de autorização (art. 2º, I e II, da PRT CGU-MPOG 333/2013), abaixo transcritos.
Art. 2º Para os fins desta Portaria, considera-se:
I - consulta sobre a existência de conflito de interesses: instrumento à disposição de servidor ou empregado público pelo qual ele pode solicitar, a qualquer momento, orientação acerca de situação concreta, individualizada, que lhe diga respeito e que possa suscitar dúvidas quanto à ocorrência de conflito de interesses; e
II – pedido de autorização para o exercício de atividade privada: instrumento à disposição do servidor ou empregado público pelo qual ele pode solicitar autorização para exercer atividade privada.
Parágrafo único. O servidor ou empregado público poderá formular a consulta e o pedido de que trata o caput em caso de superveniência de situação que configure potencial conflito de interesses.
Em síntese, a consulta e o pedido de autorização são instrumentos prévios à
disposição dos servidores para se precaverem de eventuais ilícitos associados ao conflito de
interesses. De forma esquemática e sintética, representa-se o procedimento a ser seguido.
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Petição Eletrônica
Unidade de RH do Órgão
Deliberação preliminar sobre POTENCIAL Conflito de
Interesses no Órgão do servidor demandante.
15 dias
NÃO SIMInexistência de conflito de
Interesses Potencial conflito de Interesses
Comunicado e(ou) Autoização para o exercício de Atividade
Privada
Encaminhamento com razões de fato e direito à CGU acerca do
conflito de interesses
NÃO HÁ
Deliberação vinculante sobre POTENCIAL conflito de
interesses para CGU
HÁCaracterização do conflito de
interesses
NÃO HÁDeliberação pela Autoridade
Superior Interposição de recurso
HÁ NÃOCaracterização de conflito de
interesses
Adoção de providências para eliminação ou mitigação do
conflito de interesses
Figura 1: Procedimento acerca de Conflito de Interesse submetido à CGU - Elaborada pela autora do trabalho
Da literalidade do conceito tanto da consulta, quanto do pedido de autorização,
verifica-se tratar de mecanismos postos à disposição do servidor, operacionalizado, por meio
dos órgãos a que estão vinculados.
Superada a discussão sobre Portaria CGU-MPOG 333/2013 e a forma como a CGU
se estruturou para a implementação da Lei 12.813/2013, verifica-se pertinente já pontuar neste
tópico, duas situações que merecem destaque e maior aprofundamento neste estudo, pois se
não adotadas as cautelas pertinentes podem vir a constituir vícios. As questões estão
correlacionadas à forma de atuação definida e normatizada pela CGU, por intermédio da PRT
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CGU-MPOG 333/2013, e serão tratadas tanto no tópico determinado ao estudo de possíveis
vícios como serão abordadas como oportunidades de melhoria e medidas preventivas
sugeridas. (Brasil/2013) e (Brasil/2013).
A primeira questão refere à Delegação de Competências às Unidades de Recursos
Humanos, supostamente, prevista no art. 5, da PRT CGU-MPOG 333/2013. Antecipa-se aqui
o título para já registrar que o assunto será tratado em subitem específico deste estudo e
ocasionará recomendação ao órgão de controle interno. (Brasil/2013)
A segunda questão relacionada à possibilidade de os órgãos por inciativa própria,
sem a demanda de servidores, formularem consultas à CGU, assunto também antecipado e
tratado em item específico que também ocasionará, como proposta de melhoria,
recomendação ao órgão de controle interno.
4.9. Das possíveis deliberações proferidas no âmbito da CGU acerca do conflito de
interesses
Já foi identificado que cabe à STPC a competência para deliberar de forma
vinculante acerca das situações de conflito de interesses. Entretanto, a CGU realiza diferentes
auditorias nos órgãos do poder executivo federal. A Controladoria exerce o papel
constitucional definido no art. 74 da CF/88 de controle interno.
Dessa forma, não é difícil prever que os auditores do órgão se depararão, em
diferentes circunstâncias, com situações a envolver o conflito de interesses. Vale lembrar que
as normas aplicáveis garantem ao auditor a independência e autonomia funcional para se
manifestar acerca do fato auditado.
De todo modo, as manifestações da CGU no exercício da auditoria sejam elas
referentes à gestão ou de iniciativa própria do órgão são denominadas “recomendações”.
Estas recomendações não têm natureza mandamental, em outras palavras, as
recomendações proferidas pela CGU se caracterizam como orientações que têm por objetivo a
melhoria e o aprimoramento dos procedimentos administrativos e de gestão dos órgãos, não
são impositivas, logo, por sua natureza não vinculam o gestor ao cumprimento.
As auditorias da CGU, em apertada síntese, ao final contam com o parecer do
Dirigente do Órgão de Controle Interno, alocada na Secretaria Federal de Controle – SFC.
Tais decisões tratam-se de recomendações que conforme já dito possuem natureza opinativa e
consultiva.
32
Por outro lado, a Lei 12.813/2013 atribui a CGU a manifestação vinculante sobre
conflito de interesses, assim, seriam as recomendações sobre conflito de interesses expedidas
em auditorias de observância vinculada pelos gestores públicos?
Para que um ato administrativo, aqui entendido como um ato decisório, seja válido,
há que possuir cinco requisitos, a saber, Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto.
Em relação aos quatro últimos requisitos entende-se dispensáveis maiores digressões, pois,
tanto as auditorias da SFC como as manifestações da STPC atendem os requisitos do ato
administrativo. Entretanto, no tocante à competência há aspectos relevantes a ser
mencionados.
De fato, a lei atribuiu à CGU a competência para dispor sobre conflito de interesses,
mas, isto não significa que qualquer servidor ou autoridade está investido de competência
para deliberar sobre o tema, há que se definir qual a autoridade legitimamente constituída para
decidir. Nesse sentido, pelo já exposto, a autoridade investida de competência pelo RI-CGU é
o titular da STPC, não possuindo competência para tanto o Secretário Federal de Controle ou
o Dirigente-Titular dos órgãos de controle interno.
Por isso, eventuais recomendações acerca de situações de conflitos de interesses,
registrados nos relatórios de auditoria não submetidos ao rito específico definido em
normativo, não possuem natureza vinculante e, portanto, não obrigam os gestores públicos a
quem o relatório é dirigido a acatar a recomendação como determinação imposta pela Lei
12.813/2013.
As manifestações acerca do conflito de interesses em auditorias em nada diferem das
demais recomendações expedidas, são opinativas, consultivas e orientativas, mas não
vinculantes.
Assim como no tópico anterior, entende-se oportuno citar que será realizada
proposição de um mecanismo que aproveite a capilaridade alcançada pela SFC para auxiliar a
STPC na prevenção e mitigação das situações de possíveis conflitos de interesses. Tal
situação está correlacionada à possibilidade de os órgãos por inciativa própria, sem a demanda
de servidores, formularem consultas à CGU.
O mecanismo a ser proposto, entendido como proposta de melhoria para alcance dos
resultados pretendidos com a Lei 12.813/2013, será tratado em tópico específico.
33
4.10. Da atuação da CGU e das Unidades de Recursos Humanos.
Uma vez já estabelecido o contorno teórico acerca da competência no direito
administrativo, e a definição da competência para deliberar sobre conflito de interesses,
aprofunda-se na atuação realizada pela CGU.
Compete à CGU, administrativamente, decidir sobre eventuais conflitos de interesses
no âmbito do poder executivo federal.
No âmbito de sua competência administrativa, a CGU editou em conjunto com o
MPOG a Portaria CGU-MPOG 333/2013.
Nos incs. II e III do art. 5º disciplinou a Portaria CGU-MPOG 333/2013:
Art. 5º Cabe à unidade de Recursos Humanos:
(...)
II - efetuar análise preliminar acerca da existência ou não de potencial conflito de interesses nas consultas a elas submetidas;
III - autorizar o servidor ou empregado público no âmbito do Poder Executivo federal a exercer atividade privada, quando verificada a inexistência de potencial conflito de interesses ou sua irrelevância; (grifos acrescidos)
Do exame conjunto dos casos de sucesso relatados na página da CGU, do manual de
treinamento elaborado com a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, prevaleceu
o entendimento no âmbito da STPC/CGU que cabe à Unidade de Recursos Humanos do
Órgão a quem se submeteu a consulta ou o pedido de autorização deliberar sobre o conflito de
interesses. Se entender inexistente o conflito, autoriza-se o consulente ou subscritor do pedido
a exercer a atividade, se existente, submete-se à CGU para deliberar sobre o potencial
conflito.
É o que se extrai, por exemplo, da entrevista com representante da ANS
(CGU/2015):
3. Algum tema se destaca nas consultas analisadas?
Tendo em vista a proibição legal destacada acima, as consultas mais analisadas pela comissão tratam de pedidos de autorização para exercício do magistério por parte dos servidores, uma vez que o art. 37, inciso XVI da CRFB/88, torna lícita a acumulação de um cargo de professor com outro técnico ou científico, desde que haja compatibilidade de horários. Os pedidos de autorização para o exercício do magistério abrangem um leque amplo de atividades, como, por exemplo, aulas particulares de língua estrangeira, aulas em cursos preparatórios para concursos (exceto para concursos para ingresso na ANS) e aulas em cursos de graduação, de pós graduação e de aperfeiçoamento profissional, em instituições de ensino tanto públicas quanto privadas.
Caso o tema da aula seja relacionado à saúde suplementar é preciso que o servidor obtenha autorização da Diretoria em que está lotado e que assuma o compromisso de não divulgar dados sigilosos e de não gerar confusão entre suas opiniões pessoais e a
34
posição institucional da agência, conforme previsto no Código de Ética da agência. Nos casos de pedido de autorização para o exercício do magistério, a comissão dedica especial atenção à identificação da instituição promotora do evento, de modo a evitar que o servidor seja contratado por ente regulado ou por qualquer outro ente que tenha interesse em decisão do servidor, como seria o caso de fornecedores a serem contratados pela ANS.
Em consulta à CGU, em relação ao juízo de mérito das consultas realizadas pelos
órgãos e respondidas até a data de 9/3/2017, identificou-se a situação resumida na Tabela 1 –
Evolução das Solicitações cadastradas no SECI.
Tabela 1: Evolução das Solicitações cadastradas no SECI Descrição Número de
Solicitações
Criadas no SECI 3021
Respondidas pelas Unidades de RH dos Órgão 2362
Enviadas à CGU 386
Descumprimento formalidades 273
Fonte: Banco de Dados da SeCI
Após o exame da “Tabela 1: Evolução das Solicitações cadastradas no SeCI”, em
conjunto com a avaliação dos documentos do sítio da CGU (casos de sucesso), e a entrevistas
com responsáveis pela matéria no âmbito da STPC/CGU, conclui-se que o entendimento,
acerca da Portaria CGU-MPOG 333/2013 e da Lei 12.813/2013, consiste no seguinte:
(a) A STPC/CGU é órgão do sistema, cuja função é de orientação, normatização aos
diversos órgãos da Administração Pública, a estes cabe montar suas estruturas ou comissões e
decidir sobre o conflito de interesses;
(b) se os órgãos do poder executivo federal entenderem existir, no caso concreto, o
conflito, ele é submetido à STPC/CGU;
Dessa forma, é possível concluir que a interpretação dada pela CGU aos incs. II e III
do art. 5º Portaria CGU-MPOG 333/2013 e a dispositivos da Lei 12.813/2013 ao termo
potencial conflito de interesses é no sentido de que se o próprio órgão deliberar e entender
inexistente o conflito não há sequer potencial conflito, somente haverá potencial conflito se o
órgão deliberar de forma positiva e afirmar a existência do conflito.
Explica-se o afirmado no parágrafo anterior por meio de uma situação hipotética.
35
Situação Hipotética (1): Imagina-se suposto conflito de interesses existente entre as
atividades exercidas pelo Secretário da Previdência, formulador de uma reforma da
previdência, subordinado ao Ministro da Previdência e sua participação como membro do
conselho de entidade de previdência privada, logo, entidade privada, supostamente interessada
na mencionada reforma. Considere-se, ainda, que a mencionada autoridade exerça função de
nível DAS 4 que, conforme definição legal, o submeta à CGU e não a Comissão de Ética
Pública,
Nesta situação e adotado entendimento ora aplicado pela CGU, a avaliação da
situação do servidor somente seria submetida à CGU se o Ministério da Previdência
entendesse existente o conflito, do contrário, se o Ministério da Previdência avaliasse que
inexiste o conflito, a CGU não seria instada a se manifestar e, autorizado estaria o servidor a
atuar tanto como formulador da reforma como membro do conselho da entidade privada.
Em outras palavras, o entendimento e a forma como tem atuado a CGU faz com que
os eventuais conflitos sejam submetidos a sua manifestação se somente se o órgão no qual
atua o servidor entender que há conflito de interesses, se entender inexistente não será a CGU
demandada e não se manifestará sobre o conflito.
4.11. Reflexão sobre a atuação e entendimentos adotados na CGU
A reflexão proposta tem por objetivo colaborar com o perfeito entendimento e
aplicação da Lei 12.813/2013, sem, contudo, exaurir, as possibilidades acercar da melhoria da
atuação da CGU no que refere a aplicação deste diploma.
Na exposição de motivos da Lei 12.813/2013 (item 4, alínea “e”), restou a
necessidade de se avançar no tratamento das situações geradas pelo confronto a dano ao
interesse coletivo e interesses públicos e privados, por, restou neste documento pontuado
como um dos principais objetivos a delimitação de “competências para fiscalização, avaliação
e prevenção de conflitos de interesses”.
Foi destacado como um dos objetivos determinantes na edição de lei específica sobre
conflito de interesses, justamente, a delimitação de competências para a avaliação sobre as
situações. A lei determina que a competência para manifestar e decidir sobre os conflitos de
interesses é da CGU (art. 8º, incisos e parágrafos, da Lei 12.813/2013), logo, a existência ou
inexistência de conflito de interesses somente poderá decidida pelo órgão competente.
(Brasil/2013).
36
Como visto no subitem anterior, a competência é inderrogável e improrrogável, não
se admite, senão por lei, a transferência de um órgão a outro, seja por acordo entre as partes,
seja por imposição de um órgão politicamente mais influente, a competência deve ser
rigidamente observada, também não se admite que a competência seja transmudada de um
órgão a outro.
No caso estudado, não há dúvida de que a competência para decidir se há ou não
conflito de interesses pertence à CGU e esta competência não pode ser transferida, pois
inderrogável, também não pode ser delegada, nos termos em que se entendeu e se instituiu na
CGU.
Percebe-se que a delegação, conforme já afirmado, pressupõe requisitos, quais sejam,
autorização legal e hierarquia entre os órgãos. Nenhum dos dois requisitos encontra-se
presente no caso ora estudado. Não se identifica em nenhum dos dispositivos da lei a
possibilidade de delegação; no mesmo sentido, não há hierarquia entre os órgãos da
administração para quem a CGU tem determinado a avaliação do conflito de interesses e o
órgão de controle interno. (Brasil/2013)
Torna-se importante, neste momento, o exame da expressão “potencial conflito de
interesses”. Preliminarmente vale lembrar que a expressão reproduzida na PRT CGU-MPOG
333/2013 também foi utilizada pela lei (art. 9º, parágrafo único):
Art. 9º Os agentes públicos mencionados no art. 2o desta Lei, inclusive aqueles que se encontram em gozo de licença ou em período de afastamento, deverão:
(...)
Parágrafo único. As unidades de recursos humanos, ao receber a comunicação de exercício de atividade privada ou de recebimento de propostas de trabalho, contrato ou negócio no setor privado, deverão informar ao servidor e à Controladoria-Geral da União as situações que suscitem potencial conflito de interesses entre a atividade pública e a atividade privada do agente.
Pela relevância e em razão do entendimento ora adotado pela CGU é fundamental se
entender o significado jurídico de potencial, exposto tanto na lei como na PRT CGU-MPOG
333/2013. Potencial no sentido usado na lei e na portaria quer dizer possibilidade,
suscetibilidade de acontecer ou não. Não se pode atribuir ao verbete “potencial” o juízo
positivo da unidade de recursos humanos, a qual pertence o servidor consulente, mas tão
somente a avaliação da possibilidade, se o conflito existe ou não é competência da CGU
determinar, ao órgão cabe tão somente avaliar se na situação questionada há qualquer
possibilidade de conflito.
37
Por oportuno, utiliza-se de uma situação hipotética para distinguir inexistência de
conflito de interesses, na qual o órgão pode decidir e informar o servidor, nos termos da PRT
333/2013, potencial conflito de interesses, e existência de conflito de interesses.
Imagine-se a seguinte situação hipotética:
Situação hipotética:(2): Um assessor, servidor público concursado, com cargo de
direção e assessoramento nível 3 (DAS 3), atua diretamente perante o Secretário de
Previdência no desenvolvimento da reforma da previdência social e faz três consultas, por
meio do SeCI, à unidade de recursos humanos do Ministério da Previdência:
Consulta (1): Se há conflito de interesses em sua atuação com o exercício da
atividade de motorista de UBER.
Consulta (2): Se há conflito de interesses em sua atuação com o exercício da
atividade de motorista particular do presidente de uma entidade privada de previdência
complementar que tem por objetivo desenvolver produtos a serem oferecidos aos servidores
públicos.
Consulta (3): Se há conflito de interesses em sua atuação com o exercício de
consultoria a uma entidade privada de previdência complementar para desenvolvimento de
produto a ser oferecidos aos servidores públicos.
Não é difícil perceber que em relação à Consulta (1) não há sequer potencial conflito
de interesses, a atividade executada pelo servidor, salvo legislação que proíba qualquer outra
atividade remunerada ou mesmo não remunerada, em nada se assemelha a atividade de
motorista de UBER, não há sequer potencial (possibilidade, suscetibilidade de acontecer)
conflito de interesses, neste sentido deve ser interpretado a expressão “potencial” exposta,
poderia ser interpretado que cabe ao órgão decidir e comunicar a inexistência de potencial
conflito.
Por outro lado, no tocante à Consulta (2), a verificação não é direta e automática,
nota-se que ao exercer atividade remunerada com grau de proximidade razoável a outra parte
diretamente interessada na primeira atividade do servidor, dois podem ser os desdobramentos,
dependendo da avaliação do mérito. Alguns podem entender que as atividades executadas são
completamente distintas, não havendo qualquer conflito de interesses entre as atividades.
Outros podem entender que embora completamente distintas, as funções desempenhadas pelo
servidor e pelo presidente da entidade privada estão diretamente relacionadas e atraem o
interesse comum, o que, por precaução, recomenda prudência e a atribuição de conflito de
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interesses entre as duas atividades. Neste caso, não caberia ao Ministério da Previdência
deliberar sobre a existência ou inexistência de conflito, mas a caracterização do potencial
conflito e a imediata remessa à CGU para deliberação. A nosso sentir, este é o significado
jurídico de “potencial” conflito de interesses, a possibilidade de existir ou não o conflito, e
não o juízo positivo de conflito feito pelo órgão.
Na Consulta (3), por sua vez, o conflito parece eminente, ainda que possa haver
modulação e entendimentos diversos quanto ao momento da ocorrência do conflito. Assim,
poderia o Ministério da Previdência afirmar que após a saída do projeto de reforma do
Ministério não haveria conflito de interesses e, de acordo com o entendimento atualmente
adotado no órgão de controle, sequer haveria que se submeter a consulta para deliberação da
CGU.
Percebe-se da situação hipotética e das consultas formuladas que olhares diversos
sobre o mesmo fato, suscita diferentes interpretações, por isso o legislador ordinário atribui
competência a determinado órgão para dizer o direito acerca do fato.
De acordo com o exposto na Lei 12.813/2013 e na Portaria CGU-MPOG 333/2013,
entende-se inexistir controvérsia acerca de que cabe à Unidade de Recursos Humanos do
Órgão a quem se submeteu a consulta ou o pedido de autorização, um exame preliminar
acerca de potencial conflito de interesses e se, concluído, pela inexistência autorizar o
exercício da atividade privada. Do contrário, se identificado potencial conflito, deverá o pleito
ser submetido à CGU.
Dessa forma, entende-se que a situação ora estudada merece ser revista ou no
mínimo submetida a instâncias jurídicas consultivas tanto da CGU quanto da Advocacia-
Geral da União - AGU. O entendimento proposto não afasta de forma alguma a competência
da CGU para normatizar procedimentos acerca do tema, dessa forma, nada impede que o
órgão de controle interno elabore normativo e requisite apoio institucional dos órgãos nos
quais as consultas sejam formuladas.
Refoge ao objetivo específico deste trabalho propor alternativas, ou mesmo
melhorias, pois isto requereria maior aprofundamento dos mencionados obstáculos e o mister
deste tópico está adstrito, para efeitos deste trabalho, ao exame da competência da CGU e da
forma de atuação em relação ao juízo de mérito das consultas elaboradas pelos servidores.
39
4.12. Das Propostas de Melhorias e de Adequação
Assim que a Lei 12.813/2013 foi editada, a CGU deu início à sua implementação e
adotou a estratégia de criar um sistema informatizado, denominado Sistema Eletrônico de
Conflito de Interesses – SeCI, que recebe, processa e dá tratamento as informações
necessárias para as decisões acerca do conflito de interesses.
Nesse sentido, conforme visto, o processo de tratamento do confronto de interesses
está em construção, e é desejável o aperfeiçoamento contínuo, logo, melhorias poderão e
deverão ser inseridas para melhor se combater a indesejável prática conflituosa.
4.12.1. Evolução do Sistema Eletrônico de Conflito de Interesses - SeCI
A CGU com foco na sua atuação preventiva de combate à corrupção desenvolveu o
Sistema Eletrônico de Conflito de Interesses – SeCI e para suportar o seu uso normatizou dois
institutos, por meio de definição infralegal. Os dois institutos jurídicos, a consulta e o pedido
de autorização (art. 2º, I e II, da PRT CGU-MPOG 333/2013), abaixo transcritos, possibilitam
o recebimento de demandas relacionadas à Lei 12.813/2013.
Art. 2º Para os fins desta Portaria, considera-se:
I - consulta sobre a existência de conflito de interesses: instrumento à disposição de servidor ou empregado público pelo qual ele pode solicitar, a qualquer momento, orientação acerca de situação concreta, individualizada, que lhe diga respeito e que possa suscitar dúvidas quanto à ocorrência de conflito de interesses; e
II - pedido de autorização para o exercício de atividade privada: instrumento à disposição do servidor ou empregado público pelo qual ele pode solicitar autorização para exercer atividade privada.
Parágrafo único. O servidor ou empregado público poderá formular a consulta e o pedido de que trata o caput em caso de superveniência de situação que configure potencial conflito de interesses.
De acordo com a normatização, inexistem dúvidas que os dois instrumentos
instituídos configuram meios disponíveis aos servidores que queiram dar cumprimento às
suas obrigações previstas art. 9º, §2º, da Lei 12.813/2013. Os dois instrumentos, preconizados
na PRT CGU-MPOG 333/2013, determinam que a legitimidade ativa pertence,
exclusivamente, aos servidores ou empregados públicos, não atribui ao órgão legitimidade
para iniciar o processo de deliberação sobre conflito de interesses.
Neste trabalho propor-se-á a criação de três outros instrumentos que serão melhor
detalhados nos subitens subsequentes e consolidados no último subitem deste tópico.
40
4.12.1.1.Proposta de Criação do Pedido de Manifestação
Nota-se, da forma como normatizado, que não há instrumento específico que
possibilite ao órgão ou a unidade de recursos humanos, caso identifique uma situação de
potencial conflito de interesses, submeter o pleito à CGU.
Por certo que todos os órgãos administrativos, aí incluído o órgão de controle
interno, devem obediência ao Princípio do Devido Processo Administrativo, de estatura
constitucional, e à Lei 9784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal. Dessa forma qualquer proposição, para que seja válida, não
pode olvidar da observância tanto do princípio, quanto da legislação regulamentar.
Sem a necessidade de maiores delongas acerca do Princípio do Devido Processo
Administrativo, basta pontuar que são consectários lógicos os Princípios do Contraditório e da
Ampla Defesa, todos com previsão na Constituição Federal de 1988.
A observação das normas disciplinadoras da consulta e do pedido de autorização e o
procedimento esquematizado figura 1: Procedimento acerca de Conflito de Interesse
submetido à CGU deste trabalho, permitem concluir que, da forma como instituídos os dois
instrumentos postos à disposição dos servidores e empregados públicos, a nosso sentir, não
ofendem o princípio do devido processo administrativo e seus consectários lógicos da ampla
defesa e do contraditório.
A PRT CGU-MPOG 333/2013, no momento em que escolheu os legitimados ativos
permitiu aos servidores e empregados públicos não só consultar ou requerer autorização para
exercício de atividade privada, mas também oportunizou que eles apresentassem, caso
queiram, todos as razões, teses, argumentos, alegações e fundamentos de fato e direito para
que obtivessem o pleiteado. Observa-se que, no caso, o legitimado ativo é a parte interessada
na consulta e a sua peça inaugural lhe permite manifestação nos autos.
A recomendação proposta consiste na criação de um instituto que se assemelhe aos
dois já desenvolvidos e normatizados na PRT CGU-MPOG 333/2013, mas que possibilite aos
órgãos do poder executivo federal suscitarem à CGU que delibere sobre potencial conflito de
interesses.
A proposta da criação do pedido de manifestação deve contemplar estrita obediência
ao princípio do contraditório e da ampla defesa e oportunizar ao servidor ou empregado
público, que tenha a atividade privada questionada, a prévia manifestação sobre a existência
ou inexistência de conflito de interesses.
41
Dessa forma, enfatiza-se que a manifestação do servidor ou empregado, para se
conformar ao devido processo administrativo, deve ser prévia a deliberação da CGU, sob pena
de nulidade do processo administrativo.
4.12.1.2.Proposta de criação da Representação de Conflito de Interesses – RCI e
Denúncia de Conflito de Interesses – DCI
Em tópico antecedente deste estudo discutiu-se acerca da existência de diferentes
manifestações da CGU acerca do conflito de interesses, com destaque para a atuação
opinativa, que ocorre no momento das auditorias e da atuação prevista na Lei 12.813/2013.
As auditorias realizadas pela CGU nos órgãos do poder executivo federal ocorrem no
mínimo uma vez por ano, momento em equipes se deslocam para os órgãos e produzem um
relatório sobre as contas anuais dos gestores públicos.
Nesta oportunidade pode surgir a identificação de eventos e de situações que
configurem execução de atividades por servidores públicos que suscitem potencial conflito de
interesses e, não haver a vontade nem do órgão nem do servidor envolvido no cumprimento
da obrigação prevista no art. 9º, §2º da Lei 12.813/2013 (art. 9º, §2º).
Com vistas a captar a sensibilidade dos auditores que realizam as auditorias de
contas, melhor aproveitar a capilaridade que desfruta a Secretaria Federal de Controle - SFC e
promover uma desejável e conveniente convergência das ações das duas secretarias (SFC e
STPC), entende-se adequado a criação de instrumento a ser denominado Representação de
Conflito de Interesses – RCI.
Este instrumento proporcionaria aos auditores de contas ou chefe de unidade
representar ao órgão competente da CGU para que delibere sobre determinada situação que no
entendimento destes servidores configuraria conflito de interesses.
Outra situação bastante peculiar ocorre quando um terceiro quer denunciar situação
que envolva conflito de interesses, ainda que via ouvidoria da CGU. Nesta situação em que há
intenção volitiva de terceiros, tal como nas auditorias do órgão de controle interno, não há
mecanismo que preveja o regular processamento, assim, no mesmo sentido, da proposta
anterior, entende-se necessário criar os meios para que tanto as equipes de auditorias quanto o
cidadão que tenha a intenção de apresentar denúncias possam ser regularmente processadas.
O instrumento proposto para esta segunda hipóteses trata-se de Denúncia de Conflito
de Interesses - DCI.
42
Propõe-se, portanto, a criação de dois outros instrumentos para que sejam
contempladas as manifestações das equipes de auditoria (Representação de Conflito de
Interesses) e a convergência das ações da Secretaria Federal de Controle e da Secretaria TPC,
bem como a possibilitar que o cidadão também tenha a denúncia acerca de conflito de
interesses julgados por órgão competente (Denúncia de Conflito de Interesses).
4.12.2. Consolidação e Proposta de Redação para a PRT CGU-MPOG 333/2013
Propõe-se acrescentar à PRT CGU-MPOG 333/2013 os dispositivos abaixo
relacionados e promover a adequação e renumeração de todos os demais artigos de forma a
ajustar o normativo à criação dos novos instrumentos de demandas submetidas à CGU.
Art. 2º São instrumentos hábeis a provocar à CGU, acerca do conflito de interesses, a
consulta, o pedido de autorização, o pedido de manifestação, a representação sobre conflito de
interesses e a denúncia sobre conflito de interesses.
Art. 3º Para os fins desta Portaria, considera-se:
(...)
III – Pedido de Manifestação sobre a existência de conflito de interesses:
instrumento, à disposição de órgãos do poder executivo federal ou de empresa estatal, pelo
qual podem estas unidades solicitar, a qualquer momento, deliberação acerca de situação
concreta, individualizada, que diga respeito a determinado servidor ou empregado público, e
que possa suscitar dúvidas quanto à ocorrência de conflito de interesses;
(a) O Pedido de Manifestação, insculpido neste inciso, também poderá ser utilizado
pelo órgão consulente para requisitar a elaboração de orientação normativa, acerca de
determinada situação que tenha reiteradas decisões no mesmo sentido e que configure firme,
pacífico e assentado entendimento do órgão competente.
IV – Representação sobre a existência de Conflito de Interesses – RCI: instrumento,
à disposição das equipes de auditoria que, no exercício regular de auditorias ou fiscalizações,
tenha ciência sobre situação que apresente potencial conflito de interesse
(a) O instrumento deste inciso poderá ser apresentado por qualquer membro da
equipe, sem a necessidade da concordância dos demais;
(b) A constatação a ser relatada pela equipe de autoria nos relatórios de auditoria ou
fiscalização deve apenas informar o fato, concernente na interposição de Representação sobre
43
a existência de Conflito de Interesses – RCI, sem qualquer recomendação à instituição
auditada;
V – Denúncia sobre a existência de Conflito de Interesses – RCI: instrumento, à
disposição da ouvidoria da CGU para registrar denúncia de qualquer cidadão, seja servidor
público ou não, que tenha apresentado situação de potencial conflito de interesse.
§1º O servidor ou empregado público poderá formular a consulta e o pedido de que
trata o caput em caso de superveniência de situação que configure potencial conflito de
interesses.
§2º Nos instrumentos dos incisos III a V deverá o órgão da CGU, responsável pelo
exame, com o auxílio da unidade de recursos humanos do órgão demandante, submeter a
demanda ao servidor ou empregado público, certificando sua inequívoca ciência, que tem a
atividade questionada, para que este, caso queira, se manifeste sobre a existência ou
inexistência do conflito de interesses.
§3º O Pedido de Manifestação que tenha por objetivo a elaboração de orientação
normativa terá precedência sobre todas as demais demandas submetidas à CGU.
5. Análise dos Resultados
Por questões didáticas, neste tópico se dividirá a avaliação em subitens, quais sejam:
(a) Disposições da Lei 12.813/2013; (b) Exame da atuação da CGU e (c) Melhorias e ajustes
propostos na implantação da Lei 12.813/2013.
5.1. Das disposições da Lei 12.813/2013
O estudo sistemático da Lei 12.813/2013 permite concluir que o diploma legislativo,
de abrangência federal e não nacional, em outras palavras, alcança tão somente os órgãos,
entidades e empresas estatais vinculados ao poder executivo federal, insere no ordenamento
jurídico novel forma de controle, busca-se atuar de forma preventiva para que se evite a
conflito de interesses.
As regras de transparência obrigam os agentes públicos a reportar aos órgãos de
controle, Comissão de Ética Pública e Controladoria-Geral da União todas as atividades
privadas, negócios jurídicos ou compromissos que pretendam assumir na iniciativa privada e
que tenha potencial conflito com as atividades de interesse público por eles desenvolvidas.
Tais normas permitem aos órgãos de controle atuar de forma a permitir ou reprimir a
atividade pretendida.
44
Trata-se, portanto, de controle preventivo executado por órgãos competentes,
conforme expressa disposição legal.
O exame da lei autoriza ainda a dizer que as situações que caracterizam o conflito de
interesses foram tipificadas e autorizou os órgãos competentes a edição de regulamento para o
alcance da máxima efetiva do conteúdo normativo.
Por fim, e não menos importante, é possível afirmar que as consequências jurídicas
para o descumprimento dos preceitos estatuídos foram devidamente definidas na lei, as
sanções, a exemplo da demissão do serviço público e a prática de ato de improbidade, estão
expressas no diploma legal.
Em síntese, afora as dificuldades operacionais para a implementação, algumas delas
tratadas, ainda que de forma sintética, neste trabalho, a legislação trata as situações de conflito
e os agentes envolvidos, define competências para deliberar e manifestar sobre a prática e
estabelece as sanções.
5.2. Exame da atuação da CGU
Foi delimitado como objetivo do presente estudo, a avaliação acerca do alcance e
extensão das atribuições dadas pela lei ao órgão de controle interno do poder executivo
federal, conhecida Controladoria-Geral da União – CGU. Após os estudos efetivados,
conclui-se que a lei, de forma expressa, conferiu à CGU competência administrativa para
fiscalizar e manifestar, de forma conclusiva, sobre a existência ou inexistência das situações
de conflito de interesses. A natureza destas deliberações é vinculante, obrigam os agentes e
órgãos envolvidos a sua observância, sob pena da subsunção às sanções definidas na Lei
12.813/2013 e outras penalidades do ordenamento jurídico.
O desenvolvimento dos trabalhos de campo realizados neste trabalho permitiu
verificar a forma de atuação da CGU e a interpretação jurídica dada pelo órgão aos
dispositivos legais, em especial à expressão “potencial conflito de interesses”. Em que pese
ter a CGU elaborado e colocado à disposição dos órgãos, entidades e empresas estatais
vinculados ao poder executivo federal um Sistema Eletrônico de Conflito de Intereses – SeCI
para registro e consulta de dúvidas ou situações que envolva potenciais conflito de interesses,
possibilitando dar efetividade ao disposto na lei, conclui-se que o entendimento ora adotado
pela CGU para a expressão potencial precisa ser revista.
45
A conclusão acerca da tese de ser competência da CGU e da impossibilidade de
transferência aos órgãos, entidades e empresas do poder executivo federal funda-se nos
seguintes argumentos:
a) a Lei 12.813/2013, de forma expressa, atribuiu à CGU a competência
administrativa para normatizar (art. 8º, I e VII), fiscalizar (art. 8º, II), prevenir (art. 8º, III);
orientar e manifestar de forma conclusiva sobre potenciais conflito de interesses (art. 8º, III,
IV, V e VI);
b) a natureza das decisões da CGU, praticada por órgão competente, referente a
conflito de interesses, por expressa disposição legal, são vinculantes e de observância
obrigatória por órgão e agentes envolvidos;
c) o instituto da competência, elemento do ato administrativo, é inderrogável, não se
transfere, e improrrogável, não se transmuda, logo, inválido o ato se praticado por outro
agente ou autoridade;
d) a competência para ser delegada necessita de autorização legal e deverá ser
realizada para órgão de estatura hierárquica inferior e não para órgãos no mesmo nível
hierárquico, como ocorre no presente caso;
e) a transferência da competência da CGU para os órgãos, entidades e empresas
estatais vinculados ao poder executivo federal, conforme realizado no presente estudo,
apresenta vício, e deverá ser revisto.
5.3. Melhorias e ajustes propostos na implantação da Lei 12.813/2013.
Conclui-se dos estudos que coexistem na CGU em razão de suas atribuições legais
atos de natureza opinativa, orientativa, a exemplo, daqueles praticados por seus agentes no
curso de auditorias; e atos de natureza vinculante e de observância obrigatória, a exemplo, dos
atos praticados na sua competência de decisão sobre conflito de interesses.
Dessa forma, com intuito de se evitar qualquer desentendimento ou confusão
conceitual, especialmente por parte dos órgãos, entidade e empresas estatais, acerca das
manifestações da CGU, entende-se necessário recomendar ao órgão que normatize a forma
como as equipes de auditoria deverão se posicionar nos casos em que identifique situações
que configurem potenciais conflitos de interesses.
46
6. Conclusões
O estudo sistemático da Lei 12.813/2013 possibilitou entender o conceito legal de
conflito de interesses e informação privilegiada; aos agentes a quem se dirigiu a lei, em
especial aos destinatários da atuação da CGU e as regras de transparência estatuídas, as
situações que ocasionam conflito de interesses, as atribuições da Comissão de Ética Pública e
da CGU, e, por fim, as sanções previstas na legislação.
Verificou-se a natureza jurídica das deliberações da CGU no exercício de suas
funções, e se estudou no âmbito da CGU, o órgão e a autoridade competente para proferir as
deliberações sobre conflito de interesses, bem como se compreendeu as diferentes
manifestações proferidas pelo órgão de controle interno e que se destinam aos órgãos
jurisdicionados.
Constatou-se a forma como foi estruturada a atuação da CGU e o cumprimento de
suas atribuições legais para em seguida verificar se a forma de atuação do órgão de controle
interno se amoldava as disposições legais e identificou-se a necessidade de ajuste de percurso
em relação a delegação de competência às unidades de recursos humanos instituídas pela
CGU.
Verificou-se a existência de propostas de melhoria que devem ser registradas como
recomendações como a necessidade de ajuste de percurso, por parte da CGU, relacionada à
competência para se manifestar sobre o conflito de interesses. Deve o órgão de controle
interno, de forma institucional, submeter o entendimento ora aplicado a instâncias jurídicas
consultivas tanto da CGU quanto da AGU.
Outra providência julgada adequada e recomendada para que sejam evitados
desentendimentos ou confusões conceituais, especialmente por parte dos órgãos, entidade e
empresas estatais, acerca das manifestações da CGU, consiste na criação, por meio de
normativo adequado, de instrumento que possibilite às equipes de auditoria a representação
para o órgão competente da CGU delibere sobre a situação informada. Associada a este
instituto (Representação de conflito de interesses – RCI), recomenda-se, ainda, com o intuito
de se promover a ampliação do controle social e conferir máxima efetividade a lei, a criação
de instituto semelhante ao RCI, mas que tenha como legitimado ativo qualquer cidadão que
tenha conhecimento sustentado sobre situação de conflito de interesses.
Por fim, outra questão identificada no estudo e que requer melhoria refere-se à
normatização realizada pela PRT CGU-MPOG 333/2013 que instituiu dois instrumentos que
47
possibilitam aos servidores manifestarem sobre determinada demanda, mas não atribuiu
legitimidade ativa para o próprio órgão, entidade ou empresa estatal a legitimidade para
apresentar a demanda. Assim, com vistas à evolução do normativo e a possibilitar a todos os
vinculados demandarem posicionamento conclusivo ao órgão competente sobre o conflito de
interesses e para melhor adequação jurídica, propõe-se a instituição de instrumento
denominado Pedido de Manifestação.
Pelo exposto, entende-se que as conclusões do trabalho e as recomendações
propostas, se adotadas, certamente contribuirão para o aprimoramento da atuação do órgão de
controle e no auxílio ao combate à prática indesejável do conflito de interesses na
Administração Pública Federal.
7. Anexos e Apêndices
Anexo 1 – Indicadores – Monitoramento da Implementação da Lei de Conflito de
Interesses pela CGU
Indicador Descrição Objetivo Resultado
1
Instituições
Cadastradas no
SeCI
Cadastrar no SeCI a totalidade
dos 246 órgãos e entidades do
Poder Executivo Federal.
93,5% de alcance
no cadastramento.
2
Ações de
Comunicação
Interna
Verificar a adoção nos órgãos de
comunicação e divulgação da Lei
13.813/2013.
33% dos órgão
realizaram as
ações
3 Consultas
registradas no SeCI
Avaliar o impacto de ações de
disseminação do tema,
individualmente e no conjunto
dos órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal.
Foram registradas
1332 consultas,
134 instituições
não registraram
nenhuma consulta.
4
Abrangência: Total
de Consultas /
Total de servidores
Prover subsídios ao
direcionamento de ações de
disseminação do tema e avaliar o
seu impacto nos órgãos e
entidades do Poder Executivo
Foram realizadas
1332 consultas de
um total de
1.088.021
servidores, o que
corresponde a
48
Federal. 0,08%.
5
Cumprimento dos
prazos de resposta
de solicitações
registradas no SeCI
Ampliar o número de consultas
respondidas no prazo, pelos
órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal.
44,90% das
consultas foram
respondidas no
prazo pelos
órgãos.
6
Atendimento aos
requisitos de
admissibilidade na
análise preliminar
de solicitações
registradas no SeCI
Ampliar o número de consultas
com juízo de admissibilidade
adequado, pelos órgãos e
entidades do Poder Executivo
Federal.
92,52% das
consultas foram
realizadas
atendendo os
requisitos de
admissibilidade.
7
Identificação da
unidade
responsável pela
análise preliminar
de solicitações
registradas no SeCI
Ampliar o número de consultas
constando a devida identificação
da unidade responsável pela
análise preliminar, no âmbito dos
órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal.
Em 66,67% das
consultas já consta
o órgão
responsável pela
análise preliminar
da consulta.
8
Fundamentação da
análise preliminar
de solicitações
registradas no SeCI
Ampliar o número de consultas
com análise preliminar
fundamentada pelos órgãos e
entidades do Poder Executivo
Federal.
Em 96,3% dos
casos as análises
preliminares das
consultas já se
encontram
fundamentadas
9
Adequado registro
no SeCI das
decisões em sede
de análise
preliminar
Ampliar o número de consultas
com registro adequado no SeCI,
pelos órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal.
Em 87,07% dos
casos o indicador
foi atendido.
49
8. Referências Bibliográficas
Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo 28ª ed. São Paulo:
Atlas, 2015.
BRASIL. Lei nº 12.813, de 16 de maio de 2013. Dispõe sobre o conflito de
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julho de 2000, e das Medidas Provisórias nos 2.216-37, de 31 de agosto de 2001, e 2.225-45,
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2014/2013/lei/l12813.htm. Acesso em: 16/04/2017
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administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acesso em: 16/04/2017
BRASIL. Lei nº 8.429/92, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis
aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm. Acesso
em: 16/04/2017
BRASIL. Lei nº 8.112/90, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime
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federais. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm. Acesso
em: 16/04/2017
BRASIL. Decreto nº 8.910/2016, de 22 de novembro de 2016. Aprova a Estrutura
Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança
do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União - CGU,
remaneja cargos em comissão e funções de confiança e substitui cargos em comissão do
Grupo Direção e Assessoramento Superiores - DAS por Funções Comissionadas do Poder
Executivo – FCPE. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2016/decreto/D8910.htm. Acesso em: 16/04/2017
BRASIL. Portaria Interministerial nº 333, de 19 de setembro de 2013. Disponível
em:
http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=80&data=20/09/2
013. Acesso em 17/04/2017.
50
BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário
Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 11 jan. 1999. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em 4 jul. de 2011.
BRASIL. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm. Acesso em 16 ago. de 2016.
BRASIL. Lei 9.986, de 18 de julho de 2000. Dispõe sobre a gestão de recursos
humanos das Agências Reguladoras e dá outras providências. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9986.htm. Acesso em 18/04/2017.
BRASIL. Lei 10.871, de 20 de maio de 2004. Dispõe sobre a criação de carreiras e
organização de cargos efetivos das autarquias especiais denominadas Agências Reguladoras, e
dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2004/lei/l10.871.htm. Acesso em 18/04/2017.
BRASIL. Código de Conduta da Alta Administração Federal. Exposição de
Motivos Nº 37, de 18.8.2000. Aprovado em 21.8.2000.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/codigos/codi_conduta/cod_conduta.htm. Acesso em:
16/04/2017
BRASIL. Exposição de Motivos n° 005/2006/CGU-PR, de Brasília, 13 de outubro
de 2006. Disponível em /
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/projetos/EXPMOTIV/CGU/2006/5. Acesso em
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BRASIL. Decreto Nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Promulga a Convenção das
Nações Unidas contra a Corrupção, adotada pela Assembléia-Geral das Nações Unidas em 31
de outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em
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16/04/2017
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cgu-no-1-911-conflito-de-interesses.pdf. Acesso em: 16/04/2017
51
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BRASIL. Orientação Normativa CGU Nº 01 da Ouvidoria-Geral da União da
Controladoria-Geral da União, de 05 de novembro de 2014. Disponível em
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