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Relatório Geral

MINISTÉRIO DA SAÚDE

1.O FÓRUM NACIONAL DO PROFAECONSTRUINDO UMA POLÍTICA PÚBLICA DE

FORMAÇÃO PROFISSIONAL EM SAÚDE

9 a 11 dezembro de 2002Brasília, DF

Relatório Geral

Brasília - DF2003

MINISTÉRIO DA SAÚDESECRETARIA DE GESTÃO DO TRABALHO E DA EDUCAÇÃO NA SAÚDE

DEPARTAMENTO DE GESTÃO DA EDUCAÇÃO NA SAÚDEProjeto de Profissionalização dos Trabalhadores da Área de Enfermagem

1.O FÓRUM NACIONAL DO PROFAECONSTRUINDO UMA POLÍTICA PÚBLICA DE

FORMAÇÃO PROFISSIONAL EM SAÚDE

9 a 11 dezembro de 2002Brasília, DF

Relatório Geral

Série D. Reuniões e Conferências

Brasília - DF2003

Ó2003. Ministério da Saúde.É permitida a reprodução total ou parcial desta obra, desde que citada afonte.

Série D. Reuniões e Conferências

Tiragem: 3.000 exemplares

Distribuição e informações:MINISTÉRIO DA SAÚDESecretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na SaúdeDepartamento de Gestão da Educação na SaúdeProjeto de Profissionalização dos Trabalhadores da Área de EnfermagemEsplanada dos Ministérios, bloco G, edifício sede, 7.º andar, sala 733CEP: 70058-900, Brasília � DFTel.: (61) 315 2993

Projeto gráfico, capa (sobre imagem de Bertoni),revisão e editoração eletrônica:UNA produção gráfico-editorial(una2812@hotmail.com)

Ficha Catalográfica________________________________________________________________________________________________

Fórum Nacional do Profae (1.: 2002: Brasília, DF).1.o Fórum Nacional do Profae: construindo uma política de

formação em saúde, 9 a 11 de dezembro de 2002: relatório geral /Ministério da Saúde; relatoria geral: Janete Lima de Castro(coordenadora), Maria Inês Martins, Rosana Lúcia Alves de Vilar. �Brasília: Ministério da Saúde, 2003.

192 p. � (Série D. Reuniões e Conferências)

ISBN 85-334-0721-1

1. Educação Profissionalizante. 2. Educação em Saúde. I. Brasil.Ministério da Saúde. II. Título. III. Série.

NLM WY 18.8_______________________________________________________________________________________________

Catalogação na fonte � Editora MS

Impresso no Brasil/ Printed in Brazil

Sumário

Apresentação, 11

Esclarecimentos da relatoria geral, 13

Mesa de abertura, 15

Prêmio, 27

Conferências, 41

Globalización, educación y salud, 43

PROFAE: resultados e desafios, 56

Escola e trabalho, 64

Painel 1, 81

Políticas públicas na formação profissional, 83

Painel 2, 123

PROFAE como política pública, 125

Corredores temáticos, 143

Educação, saúde e sociedade, 145

Reconstruindo a educação profissional em saúde, 155

Tendências da avaliação em educação profissional, 163

Tecnologia em educação, 171

Anexos, 183

Programa, 185

Lançamento de livros, 188

Equipe técnica dos corredores temáticos, 189

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Apresentação

Este documento apresenta o relato das atividadesdesenvolvidas durante o 1º Fórum Nacional do Projeto deProfissionalização dos Trabalhadores da Área de Enfermagem� PROFAE, realizado em Brasília, no período de 09 a 11 dedezembro de 2002, com o apoio do Banco Interamericano deDesenvolvimento � BID, do Fundo de Amparo aoTrabalhador � FAT, e da Organização das Nações Unidas paraa Educação, a Ciência e a Cultura � UNESCO.

Os objetivos do evento consitiram em consolidar o modelogerencial do PROFAE e suas orientações estratégicas naexecução da política de formação profissional e analisar aspossibilidades técnicas e políticas visando a ampliação domodelo PROFAE em outras áreas profissionais.

O evento reuniu os atores, formuladores e executores doPROFAE, abrangendo os alunos, as instituições parceiras deensino e serviço, os gestores nos setores de educação e saúde,os formuladores de políticas na área de formação profissionalpara o setor saúde, além dos organismos e agênciasinternacionais.

Para garantir que o Fórum se constituísse em um espaçode diálogo e reflexão entre os atores com diferentes apropriaçõesdo PROFAE, foram utilizadas metodologias ativas quepossibilitaram disponibilizar informações, trocas deexperiências sobre os processos, os resultados, os produtos e asestruturas já criadas ou com possibilidade de serem criadas.Para tanto, as atividades foram organizadas em eixos quepermitiram a análise do PROFAE enquanto política públicade formação profissional em saúde.

Tendo em vista assegurar a unicidade das diferentesatividades, porém garantindo a especificidade de cada eixo doPROFAE, foram viabilizadas oficinas de trabalho comcorredores temáticos que possibilitaram trânsito livre dos

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participantes, em áreas de conteúdos constitutivos do trabalhodo Projeto.

Os corredores foram desenvolvidos em quatro eixostemáticos: Saúde, Educação e Sociedade; Reconstruindo aEducação Profissional em Saúde; Tecnologia em Educação;Tendências na Avaliação em Educação Profissional.

Várias outras atividades foram realizadas, tais como:conferências e painéis, em que foram tratados temas relevantespara a política de educação profissional; lançamento dos livrosPROFAE: Educação Profissional em Saúde e Cidadania e Izabeldos Santos: a arte e a paixão de aprender fazendo; entrega do�Prêmio UNESCO/PROFAE de Incentivo à Gestão Escolarda Formação Profissional�, promovido pela UNESCO e peloPROFAE e a apresentação da peça teatral Discutindo ahumanização nos hospitais.

Sem dúvida, as várias discussões realizadas serão de grandeimportância para a continuidade do PROFAE e para o seufortalecimento enquanto política pública de formaçãoprofissional.

Rita SórioGerente Geral do PROFAE/MS,

de janeiro de 2000 a maio de 2003.

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Esclarecimentos da Relatoria Geral

Este documento representa o resultado de um rico processode discussão e reflexão realizado durante o 1° FórumNacional do PROFAE que aglutinou cerca de 500 pessoasenvolvidas no debate sobre a educação profissional emsaúde.

Os textos aqui publicados, produtos das diversasapresentações e discussões, tiveram formas diferenciadas detratamento, em função de suas particularidades.

Dessa forma, as falas de abertura receberam tratamento detranscrição quase textual sendo feitas algumas adaptaçõesnecessárias ao se passar da linguagem falada à escrita.

As conferências e as exposições nos painéis passaram porum processo de síntese que procurou respeitar as idéias dosexpositores, contudo, alguns palestrantes entregaram os textosde suas exposições por escrito, os quais foram publicados naíntegra, tendo sido, inclusive, preservada a forma que os autoresutilizaram para as notas de rodapé e para as referênciasbibliográficas. Atenção especial merece a conferênciaGlobalización, educación y salud que em seu interior temquadros e figuras com legendas em português, apesar de o textoestar escrito em espanhol. Nesse caso, a relatoria geral optouem deixar a redação da forma que foi encaminhada pelo autor,uma vez que as imagens foram as mesmas utilizadas para aapresentação no Fórum.

Nas seções Mesa de Abertura, Painel 1 e Painel 2, a relatoriageral tomou a liberdade de introduzir os textos que foramtranscritos da língua oral para a escrita com um fragmento �publicado entre aspas � retirado das respectivas apresentações.Todavia, nos textos entregues por escrito, constam os títulosdados pelos autores.

Os relatórios dos corredores temáticos foram processadosde forma que fossem ressaltadas as conclusões dos grupos.

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Uma concisa apresentação dos livros lançados durante oevento consta na última parte deste Relatório Geral.

Relatoria Geral

Janete Lima de Castro (coordenadora)Maria Inês Martins

Rosana Lúcia Alves de Vilar

M E S A D EA B E R T U R A

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�A grande dimensão do PROFAE foi um desafioassumido pelo Ministério da Saúde�

Jorge Tejada*

Boa-noite autoridades da Mesa, autoridades e convidadospresentes no plenário. Primeiramente, eu gostaria de dizer queo BID sente-se muito honrado de ter sido convidado pelogoverno brasileiro para fazer parte desta parceria com oPROFAE, especialmente se considerarmos o impacto imediatoque tem significado este projeto, oportunizando para quase190 mil trabalhadores formados ou em formação acesso a umstatus profissional que garante a sua continuidade na forçalaboral, além do grande efeito positivo sobre a qualidade deserviço que oferece à comunidade nacional e que pode serevidenciado nos hospitais e nos postos de saúde.

Vemos de forma muito favorável a confiança que temdespertado nos cidadãos de modo geral, e em particular nosusuários do Sistema Único de Saúde, a implantação do novosistema de certificação por competência que sabemos está sendoagora trabalhado e esperamos que em futuro próximo possaser implementado.

O PROFAE, ao fazer licitações, habilitar escolas e instituirum cadastro dos potenciais alunos, criou um mercado de ofertae demanda e estimulou as escolas a se esforçaram para atrairalunos, mudando os horários e flexibilizando os cursos.

A grande dimensão do PROFAE foi um desafio assumidopelo Ministério da Saúde e os seus resultados só têm sidopossíveis graças à eficiência da equipe profissional do projeto,ao modelo descentralizado optado para a sua gestão e aoenvolvimento das instituições parceiras com as metasestabelecidas.

* Representante do Banco Interamericano de Desenvolvimento � BID, noBrasil.

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Em relação às atividades desenvolvidas, eu quero destacara formação dos docentes, o aprimoramento dos quadrostécnicos do setor mediante incorporação de um contingentede técnicos de enfermagem, a produção de materiais didáticos,a organização dos cursos e também os projetos das escolas dosistema de saúde estadual.

Finalmente, quero parabenizar mais uma vez a equipe doPROFAE do MS, pelo sucesso alcançado até agora. Nessesentido, quero destacar os reconhecimentos que tem recebidoo PROFAE fora do Brasil, entre eles o próprio BID já enfatizouo caráter excepcional do PROFAE como projeto exemplar dacompetência do organismo executor. Também constitui umtestemunho eloqüente nesse sentido a presença internacionalde convidados da enfermagem conosco hoje. Confiamos queesses resultados compartilhados permitam-nos seguirtrabalhando juntos na continuidade desse processo.

�Está em nossas mãos o futuro no que diz respeitoà valorização e ao aperfeiçoamento dos nossos

recursos humanos�Fernando Passos Cupertino*

Boa-noite a todos. Gostaria de cumprimentar as autoridadesda Mesa nas pessoas do dr. Mercadante, que, neste ato,representa o senhor Barjas Negri, ministro da Saúde, e o dr.Jacobo Finkelman, representante da OrganizaçãoPan-americana da Saúde. Gostaria também de cumprimentar,

* Na época, presidente do Conselho Nacional de Secretários de Saúde �CONASS.

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de modo muito especial, Rita Sório, gerente geral do PROFAE,e acho que estarei traduzindo o sentimento de afeição e dereconhecimento de todos nós que, direta ou indiretamente,nos envolvemos com esse projeto.

É uma grande alegria, como representante dos secretáriosestaduais de saúde, poder falar do PROFAE. Tenho a certezade que esta iniciativa, a qual o CONASS se associou desde osseus primeiros instantes, marca um tempo importante nahistória da saúde pública brasileira. Trata-se de colocar emrelevo, e dar o valor que lhe cabe, a maior riqueza do SistemaÚnico de Saúde: os seus recursos humanos. Espero ardoro-samente que nós todos, atores envolvidos na consolidação destesistema público de saúde, saibamos lutar com todas nossasforças para que essa iniciativa prospere, se amplie e atinja atotalidade do espectro de ação, possibilitando capacitação atodos os segmentos profissionais que se espalham nas diferentesmunicipalidades deste país, das mais humildes, das maisremotas às mais importantes, do ponto de vista populacionalou econômico.

Acredito que está em nossas mãos o futuro no que dizrespeito à valorização e ao aperfeiçoamento dos nossos recursoshumanos. O caminho foi aberto, cabe a nós todos trilhar essecaminho e conseguir alargar essas fronteiras em beneficio dopovo brasileiro.

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�O PROFAE está sendo um exemplo de políticapública voltada para a formação de profissionais�

Jorge Werthein*

Boa-noite, dr. Mercadante, representando neste ato o senhorministro da Saúde e, cumprimentando-o, cumprimento oscolegas da Mesa.

É com grande satisfação que participo da solenidade deabertura do 1° Fórum Nacional do PROFAE. A parceria daUNESCO com o PROFAE tem contribuído enormementepara o cumprimento do mandato da educação da Unesco noBrasil. A educação profissional na área da saúde busca oaumento da qualidade, da dignidade e da humanização daassistência médica à população, devendo ser vista não apenascomo um direito de todos, mas também como dever decidadania.

A iniciação de profissionais no mercado de trabalhodepende da qualificação e da capacidade de adaptação dessestrabalhadores às transformações contínuas. A nova tecnologia,entre outros fatores, contribui e ajuda à melhoria da qualidadedos recursos humanos tornando necessária a implementaçãode políticas públicas que assegurem condições de aquisição ede renovação dos conhecimentos.

Para a UNESCO, a educação profissional de qualidaderepresenta um dos caminhos mais seguros para enfrentar, comêxito, as mudanças que se operam em decorrência do avançocientífico e tecnológico, notadamente no que diz respeito aosprogressos das tecnologias, da informação e da comunicação.Na reunião realizada em Seul, em 1999, convocada pelaUNESCO, especialmente para discutir as novas tendências daeducação técnica profissional, ficou claro que o século XXI serápalco de uma economia e de uma sociedade radicalmente

* Representante da UNESCO no Brasil.

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diferentes e isso terá implicações profundas para o ensino técnicoe profissional que deverá se adaptar, cada vez mais, a constanterevolução das tecnologias, a revolução da informação e dacomunicação. A sociedade criada com base no saber provenientedessas mudanças oferece novas modalidades e opções paraformação e educação. Além disso, se requer, cada vez mais, umaeducação permanente ao longo da vida. Estou seguro de que oPROFAE já se inscreve nessas novas tendências.

O PROFAE está sendo um exemplo de política públicavoltada para a formação de profissionais, baseado na ética e naqualidade, contribuindo com a dignidade e respeito aos usuáriosdo sistema de saúde. A qualificação dos trabalhadores da equipede enfermagem é um grande desafio para o Sistema Único deSaúde. Desafio encarado pela UNESCO e pelo PROFAE.

A equipe de saúde no Brasil possui trabalhadoresatuando no mercado sem o reconhecimento legal para oexercício profissional por não terem a formação adequada.Com esta parceria, milhares de trabalhadores têm aoportunidade de concluir a escolaridade necessária àlegalização profissional.

O PROFAE contabilizou um contingente deaproximadamente 250.000 trabalhadores do sistema de saúde,sem formação profissional. Após dois anos de execução doprojeto, já temos 50.106 trabalhadores formados e outros 104.687em sala de aula, nos cursos de qualificação profissional em todoo País. Além de apoiar a formação dos trabalhadores da equipede saúde, o PROFAE também vem atuando em outros aspectosque estão contribuindo no desenvolvimento das políticas derecursos humanos para o SUS, considerados como pontosrelevantes e de destaque sob o ponto de vista educacional.

O primeiro ponto seria a preocupação com a formação dosprofessores que atuam nos cursos. A criação do Curso deFormação Pedagógica, em nível de especialização, realizadopor meio de educação a distância, além de ser um grandeestímulo para os professores dos cursos, garante a atualizaçãodos conhecimentos desse profissional.

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A tecnologia educacional utilizada � ensino a distância �envolvendo diversas universidades como parceiras do curso ecriando assim uma estrutura de formação do docente no País,fortalece, ainda mais, a qualidade do ensino técnico em saúde.

O segundo ponto a ser destacado é a valorização, peloPROFAE, das escolas técnicas do Sistema Único de Saúde,nos diversos estados. Com a proposta de modernização dessasunidades, podemos dar início à garantia de sustentabilidadeda formação do nível técnico em saúde. A implementação deum projeto político-pedagógico, a implantação de currículovoltado para as competências laborais dos profissionais desaúde, a informatização e a modernização da gestão são pontosfundamentais para o desenvolvimento e fortalecimento dessasinstituições e estão sendo levados em consideração num projetode modernização já em andamento.

Também vale destacar a elaboração de um sistema decertificação de competência que vem sendo desenvolvido peloPROFAE e que, futuramente, irá garantir uma avaliação deseus egressos. Essa avaliação poderá contribuir para oaprimoramento dos cursos e a real compatibilização deles comas necessidades dos serviços.

Menciono, ainda, o grande trabalho das instituiçõesparceiras do PROFAE, sem as quais não seria possível arealização deste trabalho. Realço, também, o grande esforçode professores e alunos durante a realização dos cursos.

Quero expressar meu reconhecimento ao Ministério daSaúde pela condução do projeto e dizer que a UNESCO sente-se honrada em cooperar com este trabalho. A todos participantesdeste 1° Fórum, desejo um grande proveito dos trabalhos queserão realizados e que este momento se reverta em reflexõespara melhoria de nossa prática.

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�O PROFAE é um exemplo de projeto que vaiampliando o seu foco�

Otávio Mercadante *

Em nome do ministro da Saúde, eu quero cumprimentar asautoridades da Mesa e os participantes deste Fórum. Depoisdos oradores que me antecederam, resta-me, apenas, ressaltaros pontos já levantados e fazer uma abordagem do que temsido realizado na área de desenvolvimento de recursoshumanos, nos últimos anos, no Ministério da Saúde.

Nós passamos por transformações profundas, e aqui lembroque não temos apenas o PROFAE. Ele, seguramente, é o maiorprograma em termos de extensão de cobertura, mas tambémtemos as ações de capacitação desenvolvidas pelos Pólos deCapacitação em Saúde da Família, o Programa de Incentivo àsMudanças Curriculares das Escolas Médicas � PROMED,diversos cursos de especialização desenvolvidos pelas agências,cursos para gestores e gerentes dos serviços de saúde, cursos deconselheiros, mestrados profissionalizantes e outras. Dessaforma, posso dizer que é um conjunto de iniciativas voltadopara a formação de recursos humanos.

O que pretendo fazer não é elencar essas iniciativas, poisseguramente iria esquecer de algumas, mas sim fazer umareflexão sobre o significado comum a todas elas.

O primeiro significado importante é que são programas demassa, pois não se trata de programas piloto em áreasfocalizadas. Todos eles têm a ambição de serem os mais extensospossíveis e por isso é que se fez necessário buscarfinanciamentos nas mais diversas fontes.

Uma outra característica de todos esses programas é queeles são realizados de acordo com os princípios básicos de

* Na época, Secretário Executivo do Ministério da Saúde, representando oentão ministro da Saúde, Barjas Negri.

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organização do SUS � são programas descentralizados queprivilegiam o envolvimento dos gestores do SUS das distintasesferas governamentais. Além disso, são programas ligados àsações prioritárias e estratégicas, eles não partem de diagnósticosou de necessidades descoladas daquilo que a política nacionalde saúde definiu como estratégico. Todos esses programas sãoestruturantes, eles procuram mudar as práticas, organizarsistemas e se projetar como ações permanentes.

Dr. Jorge Werthein explicou muito bem o PROFAE nosseus pontos essenciais de caráter estruturante de mudança daformação do pessoal de saúde. O projeto começa voltado parao auxiliar de enfermagem, para o público de atendentes nãoqualificados, começa a caminhar para outras áreas, apresenta-se como um desafio para a rede de escolas técnicas naidentificação de novas áreas técnicas a serem enfrentadas;trabalha com certificação de competências e desenvolve todoum conhecimento nesta área que começa a influenciar outrosprogramas; caminha numa linha de desenvolvimento ecapacitação pedagógica que também se desdobra em outrosprogramas. Enfim, o PROFAE é um exemplo de projeto quevai ampliando o seu foco, vai aprofundando e criandocompetência e conhecimento, até, além do que se propunhainicialmente.

Podemos dar outros exemplos, como o que acontece noPROMED. Este não é um programa experimental como o quehouve nas décadas de 1960 e 1970, com unidades experimentais,centros de saúde-escola, programa de docente-assistencial eoutros. É um programa de interferência em um maior númeropossível de escolas médicas, no sentido de promover mudançacurricular e adequação do currículo médico às necessidadesdo SUS. É importante ressaltar que a experiência do PROMEDjá se desdobra em perspectivas para projetos de mudançascurriculares nas escolas de enfermagem.

O mesmo eu poderia falar do Pólo de Capacitação emSaúde da Família. Inicialmente concebido para formar agentesde saúdes, ampliou para enfermeiros e médicos e logo depois

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para os cirurgiões-dentistas. Progressivamente o pólo decapacitação passou a ser o local de maior visibilidade daaproximação da universidade com a rede de serviços.

Gostaria também de citar os programas de mestradosprofissionalizantes. Esta é uma linha para formar, em cursosde mestrados, os profissionais que estão em ação no Ministérioda Saúde. Hoje, temos a satisfação de, ao longo de um ano, veros mestrandos terminando as suas dissertações, refletindo sobrea experiências que eles tiveram no ministério. Estamosterminando uma gestão, com mestres titulados por instituiçõesuniversitárias de alto prestigio, mas, principalmente, commestrandos que construíram a produção de conhecimentobaseado na prática, dando uma contribuição importante paraa construção das práticas inovadoras do Sistema Único deSaúde.

Eu não tenho a menor dúvida que essas políticas sãopermanentes e que se projetam no futuro governo. A suacontinuidade é assegurada porque se trata de políticas de Estadoque tem bases permanentes e constitucional. Não se trata deum programa de governo, mas de um compromisso dasociedade e do Estado com a melhoria da saúde da população.

Concluindo, eu quero reiterar o meu desejo de que esteFórum seja extremamente produtivo e seja uma oportunidadede reflexão e de avanços necessários ao aprimoramento doPROFAE.

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P R Ê M I O

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Prêmio UNESCO /PROFAE de Incentivo à GestãoEscolar da Formação Profissional

Maria Rebeca Otero Gomes*

Apresentação

O Projeto de Profissionalização de Trabalhadores da Área deEnfermagem � PROFAE � implementado pelo Ministério da Saúdedesde setembro de 2000, em parceria com a Organização das NaçõesUnidas para Educação, Ciência e Cultura � UNESCO � contaatualmente com um grande número de instituições de educaçãocontratadas para a execução de seus cursos. Até setembro de 2002,ou seja, após dois anos de sua execução, o PROFAE tinha 130.000alunos em sala de aula e 43.000 formados na qualificação profissionalpara auxiliar de enfermagem. O total de 300 instituições de ensinoprofissionalizante está executando a formação desses profissionais.

Visando a implementação de processo avaliativo dasinstituições na execução dos cursos PROFAE, assim como aefetiva participação das instituições nesse processo, a UNESCOinstituiu, no âmbito do PROFAE, o �Prêmio UNESCO/PROFAE de Incentivo à Gestão Escolar da FormaçãoProfissional�.

O objetivo, nesta primeira versão do Prêmio, foi elaboraruma coleta sistemática de informações sobre diversos aspectosrelacionados a cada instituição, visando reconhecer e incentivarexperiências inovadoras referentes ao desenvolvimento daspotencialidades humanas, gestão dos cursos e inovaçãoeducacional. Nesta versão não foi realizado um processoavaliativo, apenas buscou-se incentivar as escolasprofissionalizantes a participar de forma mais dinâmica eengajada no desenvolvimento do PROFAE.

* Enfermeira e mestra em Ciências da Saúde. Oficial de Projetos daUNESCO e coordenadora do �Prêmio UNESCO/PROFAE de Incenti-vo à Gestão Escolar da Formação Profissional � 2002�

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A premiação 2002 buscou, ainda, subsídios para que aUNESCO possa estudar, junto à gerência do PROFAE, apossibilidade de construção de um sistema de avaliação quepermita identificar as melhores iniciativas e experiências. Oobjetivo é a premiação das melhores instituições e, além disso,a realização de um monitoramento de indicadores que possamcontribuir para o aprimoramento da gestão dos cursos dequalificação profissional, mensurar a contribuição das novasexperiências apresentadas para inovação educacional e,também, promover um futuro intercâmbio entre as experiênciasbem-sucedidas.

Metodologia

Foram incluídas todas as instituições de ensino que ofereceramcursos de qualificação profissional para auxiliar de enfermagemno ano de 2002. Ao todo, participaram 108 instituições deensino em 81 municípios sedes de turmas e 25 unidadesfederadas.

Definiu-se trabalhar informações provenientes de trêsfontes: o aluno dos cursos de qualificação profissional emauxiliar de enfermagem, o diretor/coordenador geral da escolae o professor/coordenador local de turmas.

Algumas limitações foram encontradas, uma delas foi adificuldade em mobilizar todos os professores dos cursos,sabendo-se das diversas atividades que eles exercem. A opçãoencontrada foi trabalhar com os professores coordenadoreslocais de turma, incluindo coordenadores de turmasdescentralizadas, como uma amostra do grupo professores. Asegunda limitação foi percorrer todas as turmasdescentralizadas. Optou-se por entrevistar os alunos das turmasque funcionavam na sede das executoras e de classes localizadasno mesmo município. Essas definições foram as mesmas paratodas as escolas, procurando-se manter uma homogeneidadena coleta de informações.

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Para operacionalizar o trabalho, buscou-se a parceria como Centro de Estudos e Promoção e Seleção de Eventos daUniversidade de Brasília � CESPE/UnB � por sua renomadaexperiência de trabalho de campo, elaboração de instrumentosde coleta e processamento de dados, visando agilizar epadronizar o trabalho da coleta das informações, de modo aconstituir total imparcialidade no processo de premiação.

As primeiras informações sobre as escolas participantesforam fornecidas pelo Sistema de Informações Gerenciais doPROFAE � SIG/PROFAE. Após o recebimento desse primeirobanco de dados, foi realizada uma pesquisa telefônica dechecagem e ampliação das informações. Este trabalho portelefone serviu também para promover esclarecimentos juntoàs escolas participantes. Também forneceu informação sobre aoperacionalização do prêmio e data do trabalho de campo.Foram incluídas notas no Jornal do aluno do PROFAE sobre apremiação e enviadas mensagens na lista de informações doPROFAE junto às instituições.

Foram construídos quatro instrumentos de coleta deinformações. O questionário do aluno, não identificado pelorespondente, abordou aspectos relacionados à descrição doperfil socioeconômico, ao processo de ensino e aprendizagem,à escola, aos professores e outros.

O segundo instrumento dirigido ao professor e coordenadorlocal de turmas também não teve a identificação dorespondente. Foi dirigido para coletar as seguintes informações:perfil socioeconômico, formação do professor, atividadesdesenvolvidas em sala de aula no laboratório e na práticasupervisionada, método de ensino utilizado, entre outras.

O questionário dirigido ao coordenador geral ou diretorda escola buscou informações diversas sobre a escola que dirige,professores vinculados, tecnologias existentes na escola, bemcomo informações sobre o acervo bibliográfico. Ainda para odiretor ou coordenador geral, foi aplicado um questionárioaberto contendo duas questões centrais sobre odesenvolvimento de experiências inovadoras exercidas na sua

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escola nos cursos do PROFAE e estratégias que vêm sendoimplementadas durante sua gestão para superar os desafiosexistentes.

Após o encerramento do banco de dados cadastraisexecutado pelo CESPE, conferidos números de alunos, turmas,período de funcionamento das turmas, entre outros dados,foram mobilizados diversos profissionais avaliadores erepresentantes locais, já recrutados pelo Centro, para executaro trabalho de campo. Ao todo, foram mobilizados de Brasíliapara a sede das instituições 81 avaliadores e convocados 81representantes locais. Todos esses profissionais foramdevidamente treinados para a aplicação dos questionários, jápreviamente pré-testados. Os quatro instrumentos descritosacima foram aplicados em um mesmo dia para todas asinstituições. Os avaliadores retornaram a Brasília trazendo osquestionários preenchidos.

Os questionários foram lidos através de leitura ótica, deacordo com os pesos estabelecidos para cada item. Do resultadodesta análise, foi realizada uma classificação entre as escolas.

Foram criadas três categorias de premiação:

Desenvolvimento das Potencialidades HumanasPara premiação nesta categoria, foram consideradasquestões que mostram que a prática de docentes e alunos(trabalhadores de saúde) foi modificada a partir daparticipação no PROFAE, por intermédio de atividadesteóricas, estágio supervisionado e na aproximação da escola,serviço e comunidade, valorizando as potencialidades doaluno e promovendo seu sucesso.

Inovação EducacionalNesta categoria, considerou-se o desenvolvimento de açõesque propiciaram o desenvolvimento do projeto político-pedagógico da escola; elaboração e implementação derecursos didáticos e audiovisuais que beneficiaram o

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processo de ensino-aprendizagem, demonstrandocriatividade na prática docente; desenvolvimento deestratégias de ensino e técnicas pedagógicas inovadoras.

Gestão EscolarEsta categoria procurou contemplar as iniciativas em gestãoescolar preocupadas com a execução de classesdescentralizadas, levando em conta a quantidade de alunosatendidos e a quantidade de municípios sedes de turma;estabelecimento de parcerias entre atores externos ao projeto,planejamento participativo e pactuado entre os pares;acompanhamento sistemático das turmas pela coordenaçãogeral e pedagógica; provimento e gerenciamento de recursosmateriais, tecnológicos e humanos para o desenvolvimentodo processo ensino-aprendizagem; fluxo de informaçõessistematizadas; promoção de eventos de formação docenteadequada às especificidades e necessidades destesprofissionais, garantindo atualização e promovendo reflexõesda práxis educacional.

A comissão julgadora do prêmio foi composta por trêsintegrantes do setor de educação da UNESCO, um integranteda Organização Pan-americana da Saúde � OPAS � e doisintegrantes da Fundação Oswaldo Cruz � FIOCRUZ. Combase na análise desta comissão, foram premiadas trêsinstituições. A avaliação foi realizada em duas fases:

Fase I � A escola que obteve melhor classificação, de acordocom os critérios de pontuação estabelecidos nos quesitosdos questionários aplicados, recebeu o prêmio na categoria�Desenvolvimento das Potencialidades Humanas�.

Fase II � Para os prêmios referentes à �InovaçãoEducacional e Gestão Escolar�, o júri analisou, além daclassificação estabelecida nos quesitos dos questionáriosaplicados utilizados na Fase I, os questionários abertosaplicados aos dirigentes.

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0

10

20

30

40

50

%

15 a 24 25 a 34 35 a 44 45 a 54 acima 55

A cerimônia de premiação ocorreu durante o 1° Fórum doPROFAE em dezembro de 2002 e o prêmio consistiu na outorgade um título de reconhecimento e oferecimento de um kitbibliográfico contendo livros, cds-rom e vídeos.

Resultados

Participaram do estudo 108 escolas executoras de cursos doPROFAE no ano de 2002. O contingente de alunosentrevistados foi proveniente das turmas que funcionavam nasede da escola ou no mesmo município nos três turnos (manhã,tarde e noite).

AlunosAo todo, foram 14.197 alunos que responderam aosquestionários aplicados. A média dos pontos obtidos dos alunospara as escolas variou de 326,9 para a escola mais pontuada e99 para a menos pontuada.

O Gráfico 1 demonstra que 70% dos alunos respondentesapresentavam idade entre 25 a 44 anos. Os dados obtidos naconsolidação dos questionários apontaram que 78% são do sexofeminino, 42% são casados e 80% têm uma renda familiar deaté quatro salários mínimos.

GRÁFICO 1 - Distribuição percentual da idade dos alunos respondentes- Premiação 2002.

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Quanto ao hábito de leitura, menos de 50% dos alunosentrevistados têm o hábito de ler jornais, revistas ou livros comfreqüência. Os mais constantes meios de atualizaçãoprofissional referidos por eles foram o contato com outrosprofissionais e a participação em cursos.

A freqüência com que os alunos entrevistados utilizam ocomputador para fazer os trabalhos didáticos também foiabordada. 25% dos alunos referiram fazer uso sempre decomputador para seus trabalhos didáticos, 31% raramenteutilizam e 41% disseram nunca ter utilizado. Dos que utilizam,54,8% fazem na casa de algum amigo ou parente, 22,8% notrabalho, 12,4 % em sua própria residência. Apenas 4,3%disseram utilizar o computador da escola e 5,7% em mais deum dos locais listados.

De maneira geral, os professores foram bem avaliados pelosalunos. Em sua maioria, os alunos concordaram em dizer que�os professores são bons�, �têm conhecimento necessário paraensinar o conteúdo que lecionam� e �motivam os alunos aserem bons profissionais�. As afirmativas que tiveram menosconcordância por parte dos alunos foram �os professores sãodisponíveis para atendimento extraclasse�, �utilizam atividadesinovadoras�, �discutem as questões de prova� e �utilizammaterial didático além dos livros do PROFAE�. Mas mesmopara essas afirmativas, obteve-se da maioria dos alunos aconcordância de que são realizadas.

A respeito das metodologias de ensino utilizadas pelosprofessores, as atividades de grupo, debates em sala de aula,utilização de recursos audiovisuais foram as mais relatadas pelosalunos. As atividades com músicas, teatro, jogos, trabalhoscomunitários são pouco utilizadas pelos professores na opiniãodos alunos.

Para 88% dos alunos, as práticas supervisionadas sãorealizadas em grupos de até 10 alunos. Para 10% dos alunos oestágio é realizado em grupos de até 15 alunos, 2% dos alunostiveram prática supervisionada em grupos maiores de 15 alunos.

36

0

2000

4000

6000

8000

10000

Núm

ero

de a

luno

s Laboratórios

Instalações hospitalares

Trabalhos comunitários

Outros equipamentos

Sem resposta

Em relação às aulas práticas em laboratório, 35% dos alunosreferiram que o número de alunos dentro do laboratório éinadequado e 42% disseram que não há material suficientenos laboratórios de prática.

Mais de 80% dos alunos afirmam ser importante para suasvidas o curso do PROFAE.

Coordenador localA mobilização desse tipo de profissional para responder oquestionário apresentou algumas falhas; em 52 escolas, apenasum professor coordenador local respondeu o questionário. Onúmero de professores respondentes por escola variou entreum a vinte professores coordenadores locais. Ao todo, 297responderam ao questionário.

Esses coordenadores locais em sua maioria (87%) são dosexo feminino e têm idade entre 25 e 40 anos. Quase 50%desses profissionais relataram ter cursado algumaespecialização e apenas 5% já cursaram o mestrado. Sãoformados na área de saúde 78% dos respondentes e 16% têmpós-graduação em duas áreas das citadas no questionário.Quanto a terem cursado licenciatura, 54% responderamafirmativamente.

Em relação ao curso de formação pedagógica por meio deensino a distância oferecido pelo PROFAE, 61% doscoordenadores locais estão cursando e 12% já concluíram ocurso (GRAF. 3).

GRÁFICO 2 - Recursos utilizados pelos professores segundo a opiniãodos alunos - Premiação 2002.

37

GRÁFICO 3 - Distribuição dos coordenadores locais em relação ao cursode formação pedagógica do PROFAE - Premiação 2002.

Cerca de 90% dos professores coordenadores já participaramde curso ou treinamento mais de duas vezes nos últimos doisanos. Quanto à freqüência de leitura sobre a área em queatuam, 49% responderam que lêem de dois a quatro livros ourevistas especializadas por ano.

Quanto às metodologias utilizadas em sala de aula,houve uma concordância com as respostas dadas pelosalunos e professores para a mesma questão. A maiorfreqüência de resposta foi para debates em sala de aula,trabalhos em grupo e aula expositiva. As atividadesenvolvendo a cultura popular, dramatizações, músicas ejogos foram pouco referidas nas respostas dos coordenadoreslocais e alunos.

Quando questionados sobre a atuação dos outrosprofessores dos cursos do PROFAE, os coordenadores locaisreferiram que eles exercem com freqüência a maioria dasatividades questionadas. Atividades como avaliações deaprendizagem diversificada e revisão do planejamento sãopouco executadas pelos professores. A grande maioria doscoordenadores afirma conhecer a proposta de estágio daescola e promover efetivamente a participação dos alunosno estágio. Apenas 50% dos coordenadores concordamtotalmente que suas sugestões são acatadas pela direção daescola, outros 33% concordam parcialmente com essaafirmativa.

61%12%

2%

25%

Estão cursando

Concluíram

Não têm interesse

Sem resposta

38

Diretor ou coordenador geralSegundo o perfil apresentado para os diretores/coordenadoresgerais, 80% são do sexo feminino. A faixa etária da grandemaioria está entre 36 e 50 anos. Quanto à escolaridade, 57%têm especialização ou mestrado, 34% são formados na área desaúde, 31%, na área de educação, 5%, em administração e orestante, em outras áreas não especificadas.

Em relação ao tempo que estão na função de coordenadorgeral ou diretor, 63% exercem essa atividade há mais de 18 meses.Os cursos de administração escolar são os menos freqüentadospelos diretores/coordenadores gerais, mas a grande maioria,muitas vezes, participa de cursos de atualização.

As atividades de gestão escolar relacionadas à interação comoutras escolas, instituições ou comunidade foram poucorelatadas. A maioria dos diretores/coordenadores gerais conhecee participa do plano de curso do PROFAE.

Dessa categoria de profissionais que respondeu aoquestionário, 32% referiram nunca promover ou promoverapenas às vezes a interiorização e a descentralização dos cursosdo PROFAE em sua região.

Quanto às dificuldades encontradas na gestão dos cursosdo PROFAE, apesar da grande abstenção de respostas (66%), adificuldade mais apontada foi a indisponibilidade de outrasinstituições para estabelecer parcerias.

A biblioteca, auditório e salas de apoio técnico foram asáreas consideradas mais deficientes da escola, na opinião dosalunos, coordenadores locais e diretores/coordenadores gerais.A cantina, cozinha e estacionamento também foram as áreasapontadas como mais deficientes ou inexistentes na grandemaioria das escolas.

Premiados

De acordo com o regulamento da premiação, três escolas foramcontempladas, uma em cada categoria. Vale ressaltar que muitasescolas tiveram pontuação próximo de uma premiação. Com

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relação às experiências inovadoras, as três escolas contempladas,além de receberem excelente nota na avaliação quantitativa,relataram atividades inovadoras na gestão dos cursos do PROFAE,tais como: integração com outras instituições de educação, de saúdee com a comunidade; articulação institucional para a melhoria deacervo bibliográfico, bem como outros materiais para os cursos;articulação com universidades para oferecer cursos de atualizaçãoa seus professores. A introdução sistemática do ensinoproblematizador e o desenvolvimento de projeto político-pedagógico também foram marcas dessas instituições, promovendoum aumento no êxito dos docentes e alunos, assim como os itensavaliação contínua e ética.

As escolas vencedoras promovem trabalhos para evitar aevasão dos alunos, bem como descentralização das turmas,gerando a ampliação da cobertura dos cursos e a oportunidadepara diversos trabalhadores.

Foram vencedoras neste primeiro prêmio as seguintes escolas:

� Categoria Gestão EscolarCentro Formador de Recursos Humanos para a Saúdede PariqueraLocal: Pariquera-Açu � São Paulo

� Categoria Inovação EducacionalEscola de Formação Técnica em Saúde Prof. JorgeNovisLocal: Salvador � Bahia

� Categoria Desenvolvimento das PotencialidadesHumanasEscola SENAC de Minas GeraisLocal: Belo Horizonte � Minas Gerais

Considerações finais

Essa primeira experiência com o �Prêmio UNESCO/ PROFAEde Incentivo à Gestão Escolar da Formação Profissional� poderáser revisada e reeditada para os próximos anos. A receptividade

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das instituições em receber os profissionais de campo e emconvocar alunos e professores para responderem aosquestionários foi muito grande, apesar do curto tempo em quefoi desenvolvido. Também destaca-se o empenho dosprofissionais do PROFAE no fornecimento de informaçõestécnicas para a equipe que estava desenvolvendo a premiação.O trabalho de logística apresentado pelo CESPE daUniversidade de Brasília foi fundamental para o sucesso destainiciativa. No entanto, o aprimoramento de processos eprocedimentos sempre faz-se necessário para próximas edições,tendo em vista algumas limitações encontradas durante oprocesso.

Neste artigo, descrevemos apenas parte dos resultados daanálise das informações obtidos em todo processo de premiação.Relatório mais detalhado está sendo elaborado pelas equipesda UNESCO e do CESPE e será divulgado em breve.

É importante novamente destacar que os resultados aquiencontrados não são de uma avaliação das escolas, e os dadosencontrados não podem ser analisados como uma amostrarepresentativa de todo o universo de executoras dos cursos doPROFAE.

Em geral, podemos concluir com esses dados que umgrande número de escolas de educação profissional em saúde,que foram parceiras do PROFAE no ano de 2002, está seesforçando para que ocorra uma melhoria do desempenho dosseus alunos e professores, buscando aplicar em sua gestãoexperiências inovadoras. Esperamos poder destacar estas outrasexperiências em um futuro próximo.

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C O N F E R Ê N C I A S

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Globalización, educación y saludHugo Sérgio Mercer*

Introducción

La Organización Mundial de la salud a través de suDepartamento de Provisión de Servicios de Salud organizóhace pocos días un Workshop,1 que se llamó Human resourcesand national health systems: shaping the agenda for action. Aese evento asistieron funcionarios de salud de diferentes países(Brasil fue uno de ellos), de la organismos técnicos yfinancieros internacionales, de agencias de cooperación y deasociaciones profesionales, universidades y centros deinvestigación. Todos ellos tenían en común su dedicación altema de recursos humanos en salud. Tal como se refleja en elInforme Final de dicha reunión la presentación de laexperiencia brasilera fue seguida con mucho interes por losasistentes y dentro de las recomendaciones del evento está lade fomentar un mayor conocimiento e intercambio con loque aquí se está realizando.

En ese contexto, pretendo aportar con esta presentaciónalgunos elementos que explican porque visto desde �afuera�lo que aquí se está realizando desde el PROFAE es importante.A veces cuando se está comprometido con las dificultades dela cotidianeidad y cuando hay muchas cosas para resolver,resulta casi imposible atribuir a lo propio un valor y unaimportancia que solo se reconoce cuando se lo mira desde ciertadistancia, y bajo condiciones de comparación con lo que sucedeen otros contextos.

* Assessor do Programa de Recursos Humanos da Organização Mundialde Saúde � OMS, em Genebra.

1 WHO (2002): Final report, �Human resources and national healthsystems: shaping the agenda for action�; WHO/EIP/OSD/03.2. http://www.who.int/health-services-delivery/human/hr_nhs/index.htm

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Globalización

Desde principios de la década pasada el comercio internacionalmantuvo un sostenido crecimiento con un incremento anualdel 10%. Esta magnitud de flujos de bienes, servicios, ideas ypersonas no había tenido precedente histórico. Toda laorganización normativa preexistente, destinada a acompañarel intercambio internacional, había sido construida para unmundo con fronteras claramente demarcadas y controladas,con intercambios que circulaban con la velocidad permitidapor los medios de transporte maritimos, terrestres o aereos.Hoy en día, cuando parte de esos flujos se expresan por Internet,las normas establecidos un siglo atrás comienzan a expresarsignos de obsolescencia.

Varias de las organizaciones internacionales hoy existentesencuentran sus antecedentes en los esfuerzos desarrolladosdesde mediados del siglo XIX para normatizar el comerciointernacional. En ese entonces preocupaban: la sanidad delos puertos, las migraciones internacionales y las condicionesde producción de las materias primas necesarias para la

FIGURA 1 - Globalización y papel de los organismos internacionales desalud y comercio.

GLOBALIZAÇÃO

Abertura econômica

Normas e instituições internacionais

Bens, serviços, capital, pessoas, idéias, informação

BM/FMI OMC OMS

Fluxos comerciais

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expansión de los países industrializados. Los CódigosSanitarios y los primeros organismos públicos de salud demuchos países encuentran sus raíces en ese períodoconstitutivo de la salud pública mundial. Actualmente,además de plantear nuevas y diferentes demandas a losorganismos técnicos (OMS, OMC, OIT), también pesa laopinión de organsmos de asistencia financiera como el FMIy el Banco Mundial.2

Surge entonces un ciclo de creciente demanda de nuevas ymejores regulaciones del comercio internacional. Lasnecesidades de mejor regulación abarcan la circulación debienes y servicios, como asi también de patentes, tecnologías,reclutamiento de personal, acreditación de normas para elfuncionamiento de instituciones, etc. El sector salud estáubicado en una posición central dentro de los debatesgenerados por la globalización. Las razones para que estoocurra son múltiples. Por una parte, quienes están interesadospor incrementar la globalización presionan por un incrementode la apertura económica en un mundo sin fronteras, a su veza mayores flujos de intercambio entre países se hacen visibleslas presiones de las empresas en términos políticos y comercialessobre las instituciones encargadas de definir y hacer efectivaslas normas que regulan la apertura. El sector salud y otrosrelacionados de manera estrecha (agua, saneamiento,educación, regulaciones ambientales, etc.) comienzan a ser unespacio donde se dirimen y manifiestan esas múltiplespresiones. La discusión sobre el tabaquismo, el consumo dealcohol, las normas de seguridad en el transporte o en lascondiciones de trabajo, o las cuotas de exportación de materiasprimas, o los precios de los medicamentos, son materia denegocicación comercial y sanitaria. La salud internacional, sedebate en la OMS, pero también en la OMC.

2 Drager N. & Beaglehole, R (2001): Globalization: changing the publichealth landscape. Bulletin of the World Health Organization, 79 (9), 803-805.

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Este proceso de globalización que además de susmanifestaciones económicas genera repercusiones políticas yculturales, repercute de manera muy visible en el plano social.Los cambios verificados en las últimas décadas nos hablan deun mundo cada vez más polarizado, ya no en términos debloques ideológicos, sino en cuanto a las condiciones de vidade los habitantes del planeta.

La distancia que se estableció entre los más ricos y el resto dela poblacón es sideral. Esa distancia no trada en tener consecuenciasen el plano de la salud, máxime en países en lso que se aplicaronpolíticas de desmantelamiento de sus servicios públicos de salud,con el propósito de extender el mercado también al espacio de laatención a la enfermedad. Basta con mirar en varios países, inclusovecinos, que se ha registrado una reducción de la cobertura de lsoservicios de salud, un deterioro de los sistemas previsionales y lamarginación de vastos contingentes poblacionales que quedanahora fuera de los beneficios de protección social universal queoperaban desde medidados del siglo pasado.

Por otra parte, esta polarización social no ha sidoacompañada por una mayor ayuda internacional de los paísesricos hacia los más pobres, ayuda que tendría que habercontribuido a paliar los efectos del empobrecimiento. En ese

QUADRO 1 - Efectos sociales de la globalización.

1960

20% mais rico = 70%20% mais pobre = 2,3%

2000

20 % mais rico = 90%20% mais pobre = 1%

1.200 milhões de pessoassobrevivem com menos

de 1 dólar diário

A ajuda aodesenvolvimento

diminuiuaproximadamente 20%

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contexto alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio, queson las conquistas sociales que expresarían una mejora en lascondiciones de vida de la población y una esperanza paramuchos millones de personas, queda en manos de la capacidadde los propios países en encontrar respuestas solidarias yefectivas usando sus propios recursos, lo cual es insuficiente.

Educación

El discurso de la globalización suele estar acompañado por lapresentación de modelos deseables de sociedad, en los que seprioriza la eficiencia, la ley, el orden y el mercado.3 Durante lasultimas dos décadas ese modelo de sociedad eficiente, con Estadoreducido, llevo en varios lugares al desmantelamiento deinstituciones que aportaban a la construccion de una sociedadmás justa. Pretendiendo incluso convencer a muchos, en la falsaaseveración que justicia social es incompatible con eficiencia.

Sin embargo, si nos adentramos en el funcionamiento dela opción por una sociedad más justa, podremos ver que no esexcluyente la justicia de la eficiencia, la ley y el orden, por elcontrario. La experiencia de varios países4 ilustra que es

3 Pasquino, Gianfranco (2002): �Istruzioni (e istruzione) per una sinistravincente�, Reset, Sett e Ottobre 2002, 75, pp 80-83. Roma.

4 Ver el ranking de países según su nivel desarrollo humano, �HumanDevelopment Report 2002, Deepening Democracy in a FragmentedWorld�, United Nations Development Programme � UNDP.

QUADRO 2 - Modelos de sociedad en el marco de la globalización.

� Sociedade eficiente

� Lei e ordem

� Sociedade de mercado

� Sociedade meritocrática

� Sociedade justa

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compatible una mayor justicia distributiva con condiones devida más saludables. Precisamente, los países que nodestruyeron sus políticas sociales y que conservarn un rol delsector público en la prestación de servicios sociales básicos asu población son aquellos que detentan más alto nivel dedesarrollo humano. Ese tipo de riqueza se mide no en laposesión de bienes materiales o en la magnitud de las cuentasbancarias individuales, sino en el hechoi de poder vivir enuna sociedad previsible, donde el crimen organizado o lacorrupción no sustituyen a las instituciones públicas. En esecontexto, los ciudadanos no vacilan en cumplir y hacer cumplirlos valores que les fueron transmitidos en sus familias y en lasescuelas, y es posible encontrar un generalizado sentido cívico.Donde los derechos y las obligaciones personales y colectivasson respetados. Ese modelo de sociedad, no es utópica, existeen la realidad y es alcanzable. Pero, para eso se necesita unasistemática tarea de construcción colectiva donde la educaciónjuega un papel central.

En una sociedad con mayor justicia social, en la que sehace efectivo un acuerdo a través del cual sus integrantespropician una mejor y equitativa distribución de la riqueza, yexisten dispositivos legales cuyo cumplimiento fortalece elcumplimiento de los propósitos de equidad.

Sociedade justa

� sociedade ordenada � onde o crime organizado ou a corrupção

não substituem o Estado � há um sentido cívico generalizado

� os direitos são respeitados � os deveres são cumpridos

QUADRO 3 - Rasgos de una sociedad justa.

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Sociedade justa

� A educação é o principal instrumento democratizador � o mais amplo

� o mais universal � o mais igualitário � o mais público

� o de melhor qualidade

QUADRO 4 - Papel de la educación en una sociedad con justicia social.

Sin duda, que Brasil puede mostrar varios ejemplos acercadel papel democratizador que ha tenido la extensión de laeducación y el crecimiento de la participación social en muchasde las acciones del sistema descentralizado de servicios de salud.Sobre eso se ha escrito5 y explicado bastante demostrando queha sido una lenta construcción colectiva, donde diferentessectores sociales han podido aportar su capital de experienciaspersonales y políticas y traducirlas en una mejora de beneficiocolectivo. En ese proceso la educación ha generadocomunidades más concientes de sus derechos, máscomprometidas y consiguientemente más luchadoras.6

5 Feuerwerker, L.C.M; Sena, R.R (1999): A construção de novos modelosacadêmicos, de atenção à saúde e de partipação social. In Almeida, M.J etal. A educação dos profissionais na América Latina: teoria e prática deum movimento de mudança. São Paulo: Hucitec.

6 Mercer H., Ruiz V. (2002): � Estudo Especial : O Programa Uni a as Co-munidades. Informe Final� http://www.prouni.org

Uma cidadania educada:- produz mais e melhor;- se requalifica rápido, �empregabilidade�;- entende e produz inovação;- reduz o clientelismo e a submissão;- incrementa a avaliação, os incentivos.

QUADRO 5 - Educación e ciudadania.

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Si además de analizar las ventajas sociales y políticasde contar con una población más educada, se lo piensaen términos de mercado, resulta claro que la calidad dela fuerza de trabajo mejora de manera considerable, yaque es capaz de innovar, encontrar mejores solucionesfrente a los cambios en el estado de salud de lascomunidades. La educación de los trabajadores de salud,debiera en ese sentido pasar de la mera enunciación deque en �salud es necesario seguir estudiando siempre�para incluir lo como parte sustantiva e incentivolegalizado en los contratos vigentes. De esa manera lostrabajadores, cuando hacen esfuerzos para incrementarsu capacitación saben que al mismo tiempo estánmejorando su propia empleabilidad. Es decir que ganaen estabilidad para el largo plazo y extienden su tiempode inserción laboral actualizada.

El personal capacitado, gana en autonomía y por lo tanto,deja atrás actitudes de sumisión y clientelismo que tenían fuertepresencia en el sector salud. Como resabio de la estructuras dedominación basadas en modelos de genero y poder profesionalque la realidad, los conocimientos y los procesos políticos estánsuperando.

Diferentes estudios y descripciones de lo que sucede enlos ámbitos de trabajo son claros en destacar que la educacióngenera trabajadores que a su vez se interesan más por la políticay establecen una trama de redes sociales que evidencia un fuerte

� Os mais educados se interessam mais por política,compreendem melhor o sentido de eficácia, avaliam asações e não-ações

� Os mais educados têm uma rede de relações sociais maisvasta, criam circuitos informativos

� As redes de relações se transformam em grupos eassociações, constroem civilidade

QUADRO 6 - Educación e trabajo.

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capital social. Esa trama es la base de una mayor civilidad yrespeto por el interes colectivo.

Cambios en las condiciones de salud

Las evidencias acerca de un cambio en las condiciones de saludson múltiples. No se trata solo de la transición epidemiológicaexpresada en la aparición en los países menos desarrollados delos patrones de enfermedad y muerte de los países más ricos,sino la existencia de una dinámica que une a la coexistenciade enfermedades de la pobreza, la exportación de lasconsecuencias nocivas de la economía de mercado y susestructuras de producción y consumo. En otras palabras, lamirada de varias industrias productoras de bienes cuyasconsecuencias nocivas para la salud están siendo limitadas enlos países centrales, no vacilan en trasladar su consumo a lospaíses más pobres.

Algunos de los datos que expresan el impacto de laglobalización y de los procesos de pauperización son visiblesen las diferencias entre países según causas de mortalidad esdesarrollados.

El conjunto del personal de salud fue preparado paratrabajar en instituciones destinadas a atender a los pacientesafectados por enfermedades transmisibles, a mujeres que

GRÁFICO 1 - Mortalidad por grandes grupos de causas - 2000.

Condições não transmissíveis(59,0%)

Doenças transmissíveis,condições maternas eperinatais e deficiênciasnutricionais (31,9%)

Lesões (9,1%)

Total de mortes: 55.694.000

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necesitan atención en el momento del parto, y a los reciénnacidos. A pesar que en los últimos años creció el esfuerzopor educar al personal de salud en contextos de atenciónmás cercanos a la comunidad, alhogar y a las familias. Elénfasis sigue colocado en lo que sucede en los medioshospitalarios. Va a tomar un tiempo todavia revertir losvalores y los prestigios derivados de la jerarquía que seconstruye en torno a diversas enfermedades. Mientras tantose producen cambios en el perfil epidemiológico que hacenevidente para la gran mayoría de los países que lascondiciones no transmisibles se han convertido en el grupode causas más importantes. Si bien existen marcadasdiferencias según las diferentes Regiones en las que la laborde la OMS está organizada, esa transformación del perfilde causas de muerte genera nuevas demandas para lostrabajadores de salud, y una consiguiente necesidad deactualización en el tratamiento a la población y elgerenciamiento de esas nuevas modalidades de atención.

Tres de las Regiones muestran el fuerte peso que lasenfermedades transmisibles aón tienen (Africa, el MedioOriente y el Sudeste asiático) mientras que las otras tresRegiones reflejan una caída en su relevancia y el creciente pesode las causas asociadas a enfermedades crónicas, violencia,accidentes.

FIGURA 1 - Mortalidad por grupos de causas, regiões da OMS - 2000.

Condições nãotransmissíveis

Lesões

Condiçõestransmissíveis

AFR EMR SEAR WPRO AMRO EURO

%

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GRÁFICO 2 - Mortalidade nos 20% mais pobres da população mundial,principais causas (%) - 1990.

Fonte: The Burden of Disease among the Global Poor, World Bank 2000.

IRA (13.4)

DiarréiasLesões

OutrasPerinatal (7.9)Doenças infantis

Doenças isquêmicas do coraçãoTuberculose

Neoplasias (5.6)Doenças cerebrovasculares

MaláriaRespiratórias (2.7)

Nutricionais

� Condições maternas (1.4)� Anomalias congênitas (1.3)� Cardíacas (1.2)� Genito-urinárias (1.1)� HIV/AIDS (0.9)� Condições neuropsi- quiátricas (0.8)� Diabetis mellitus (0.7)

Además de la fuerte concentración geográfica se da unamuy elocuente concentración según niveles de pobreza. El20% más pobre de la población mundial es también el afectadopor condiciones transmisibles, junto a los efectos deinadecuadas condicones de vida y, sobre todo de falta de trabajo.

Frente a este perfil de salud, con fuertes contrastes socialesy geográficos, no hay respuestas terminantes acerca de cómodebe ser la estructura de personal de salud necesaria paraasegurar una cobertura que permita alcanzar las Metas deDesarrollo del Milenio. Si hay evidencias respecto a que lasmejores soluciones son las que se adaptan a las realidadeslocales, las que tienen posibilidad de modificación a lo largode la vida laboral de los trabajadores y las opciones receptivasa la innovación. Razones que contribuyen a reconocer losméritos de programas centrados en la capacitación continuadel personal de salud.

Conclusiones

Desearía concluir reforzando, al menos, tres mensajes. Elprimero, se refiere a la importancia de un programa como elPROFAE centrado en la fuerza de trabajo en salud. A pesar de

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la importancia y del reconocimiento que la gran mayoría delos países viene otorgando de manera sistemática a los recursoshumanos en salud, existe una demora por convertir esereconocimiento en política pública.

Durante las últimas décadas los problemas de deterioro delas remuneraciones y de las condiciones de trabajo se hangeneralizado en el sector salud. Afectando en mayor medida alos estratos medios y bajos de la estructura ocupacional delsector. No sólo los médicos y médicas se han visto afectadospor esta situación sino que también, el personal de enfermería,administrativos, técnicos y auxiliares encontraron que susexpectativas de mejoramiento y ascenso social vía su inserciónen el área de la salud no eran ya posibles.

Frente a esta situación, la creación de un programa comoel PROFAE que capacita, incentiva y valoriza a la fuerza detrabajo sectorial, comenzando desde sus sectores de apoyo yenfermería es una señal de enorme importancia porque marcacon claridad ese reconocimiento que los trabajadores de la saludnecesitan.

Una señal importante, porque revierte la tendencia haciala desvalorización del trabajo, y porque destaca que el sectorde la salud y de los servicios sociales en general, constituyenáreas de trabajo dignas y valoradas por la comunidad; dentrode las cuales es posible encontrar realización personal yprofesional en un marco de seguridad de mejora económica.Ahí radica la importancia del mensaje que se transmite a losactuales trabajadores y a la sociedad toda cuando se sostiene yapoya un programa como PROFAE.

Esos mensajes no se olvidan, quedan presentes porgeneraciones y aseguran que un país pueda tener � poracumulación sucesiva � cada vez mejores recursos humanos,orgullosos de trabajar en una sociedad que los respeta. Laeducación es, para eso, el mejor medio de fortalecimientopersonal y colectivo. De la calidad y permanencia de una laboreducativa se derivaran mejoras en muy diversos planos de laprestación de servicios de salud, tales como la satisfacción de

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los usuarios, la mejora en la calidad clínica y de los resultadosen términos de población más saludable.

Un segundo mensaje que querría destacar apunta a que alser la formación de recursos humanos, a través de la educaciónde grado y de la educación continua, una actividad de largoplazo, dista de ser atractiva para la inversión por parte del sectorprivado. En la mayoría de los casos, sigue siendo una labor delEstado la de capacitar al personal de salud. Seguramente, enlos próximos años PROFAE comenzará cosechar evidenciasrespecto a los beneficios que una labor de capacitación generay comenzará a recibir demandas y ofertas de cooperación departe de instituciones pertenecientes al sector privado e inclusode otras áreas externas a la de la salud. La creación de parcerias,será un buen indicador de la madurez que alcance esteprograma y del reconomiento social logrado.

Finalmente, un comentario frente a una circunstanciacontextual muy singular. Brasil está a punto de festejar unhecho de enorme importancia para el país y para AméricaLatina. Digo festejar, porque la transición de un gobiernodemocrático a otro también elegido democráticamente, y queambos detentan una preocupación por lo social merece sercelebrada. Por muchos años no contamos en nuestros paísescon transiciones de este tipo, que son las únicas capaces deasegurar en el largo plazo sociedades más justas y más sanas.Por esa razón, la continuidad de una política de recursoshumanos en salud, basada en la capacitación y en la promociónde mayor autonomía en los trabajadores seguramente lograrásu necesaria continuidad en el largo plazo. Será esa una manerade festejar también el respeto a aquellas actividades quedemuestran resultados sociales muy positivos, como elPROFAE.

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PROFAE: resultados e desafiosRita Sório*

Boa-tarde a todos. É com muito prazer que me dirijo a vocêspara falar de um projeto que é tão precioso para todos nós.Achei maravilhoso que antes da minha exposição tenha sidoapresentada a peça teatral Humanização nos Hospitais,interpretada pelo grupo Auxiliares da Alegria, constituído poralunos egressos do curso da Escola de Formação em Saúde doSUS � EFOS, de Santa Catarina. Iniciativas como essa estãosendo desenvolvidas em várias partes do País e provam que épossível, apesar das dificuldades e dos obstáculos, introduzirelementos de leveza em nosso trabalho. Parabenizo aos alunosque interpretaram a peça e a todos os professores que têmincentivado a utilização de metodologias para falar de algoque, para nós, é tão caro, tão nobre, tão presente e tão buscado,que é o reconhecimento da saúde como direito da sociedadebrasileira.

Gostaria de falar do tema �Resultados e Desafios doPROFAE�, focalizando algumas das questões ressaltadas nesteFórum, pelos participantes dos mais diferentes estados, poissuponho que ao realçarem tais questões, estão demonstrandoa sua relevância para todos aqueles que participam daconstrução contínua e permanente do Projeto deProfissionalização dos Trabalhadores da Área de Enfermagem.

Quero iniciar reforçando que o PROFAE é o resultadode uma luta de décadas, de um processo histórico-social quevem sendo construído ao longo desses anos, até constituir-seem uma política pública de educação profissional em saúde.Essa luta segue um curso coerente com a própria história dosistema de saúde brasileiro. Estão presentes, neste plenário,pessoas que participaram, que escreveram e vem escrevendo

* Gerente Geral do PROFAE/MS, de janeiro de 2000 a maio de 2003.

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essa história, incansavelmente. Entre essas pessoas, temosIzabel dos Santos, que é a nossa grande mestra, e temos,também, um conjunto de colegas e de instituições que tem asua marca na história da enfermagem, do PROFAE e doSistema de Saúde. Daí dizermos que o PROFAE, na verdade,aproveitou a boa semente já existente. E o que tem sido feitodurante a execução do projeto é fortalecer esse campo,fertilizando-o cada vez mais, rumo à construção e àconsolidação de uma política de educação profissional paraa educação técnica em saúde.

Nesse sentido, eu não poderia deixar de afirmar que osresultados alcançados e apresentados neste Fórum,certamente, não seriam os mesmos se acreditássemos que elesexistiriam apenas por força e orientação governamental, poruma diretriz verticalizada, ou unicamente pela garantia derecursos financeiros para executar o projeto. Não, eles sóforam possíveis porque houve o envolvimento completo,absoluto e comprometido de milhares de pessoas queacreditam neste projeto e estão ajudando a construí-lo. Eunão poderia deixar, neste momento, de ressaltar esseenvolvimento.

O PROFAE faz parte de um movimento de sensibilidadee solidariedade. Ele se coaduna com políticas solidárias queestão interessadas em promover os indivíduos, em incluir ostrabalhadores � corrigindo desigualdades � e na melhoriados sistemas de saúde. No entanto, tem uma questão quenos inquieta: que possibilidades tem a proposta do PROFAEem se constituir uma política pública permanente de formaçãoprofissional em saúde? Se esta pergunta nos inquieta porum lado, por outro, ela nos move. É um desafio permanentepara as equipes que estão no Ministério da Saúde, nasAgências Regionais, nas Operadoras, nas Executoras, nosNúcleos de Apoio à Docência, nas Secretarias de Saúde enos institutos de pesquisa que estão apoiando o PROFAE.Esta inquietude vem sendo respondida com constanteaperfeiçoamento do projeto.

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Partindo da premissa de que os resultados alcançados peloPROFAE apontam na direção de sua constituição em umapolítica permanente de formação profissional em saúde, euchamo a atenção para alguns desses resultados debatidosdurante estes dias:

� A grande capacidade de cobertura que o PROFAEteve, em dois anos de execução, de realizar cursos deformação e escolarização em todo o País, é um fatoímpar na história do setor saúde. O PROFAEconseguiu alcançar um grande contingente de pessoasem uma imensa extensão territorial. Neste mês dedezembro de 2002, com pouco mais de dois anos deexecução, o projeto já qualificou 70 mil trabalhadores,e possui 130 mil matriculados nos seus diversos cursos,em turmas sediadas em 2000 municípios.

� A grande mobilização de atores diferenciados.Embora seja um projeto que está trabalhando,inicialmente, com um segmento de trabalhadores, oPROFAE conseguiu mobilizar um conjunto enormede atores sociais, inclusive com interessesdiferenciados. Isso colocou, para todos nós, novasquestões na agenda, como por exemplo a importânciade estarmos discutindo e nos articulando com aimplementação de outras políticas públicas no âmbitodo SUS e fora dele. E muito mais do que pensar comoa política foi concebida, o importante é compreendercomo ele se transforma em verdade. É oacompanhamento dessa implementação que faz oprojeto ser vivo, com toda a intensidade que osdesafios para sua implementação impõem. Não é maisum projeto, um modelo ou uma proposta, nemmesmo um Acordo de Empréstimo. Quero dizer comisso que o que fez e faz o PROFAE, cada vez mais, seconsolidar na direção de tornar-se uma políticapública permanente para o SUS é a sua capacidade

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de mobilizar atores, de articular instituições, detrabalhar com conflitos de interesses e opiniõesdistintas e com parceiros diferenciados.

� O PROFAE trouxe para a agenda do gestor, commaior visibilidade, a questão da formação dos recursoshumanos, talvez por sua característica nacional e porestar constituindo grandes redes institucionais egrandes parcerias. O PROFAE está fazendo emergir,com força, uma temática que, também, sempre foimuito cara para o setor saúde, mas, paradoxalmente,foi deixada um pouco à margem do que era centralna discussão de recursos humanos: a questão daformação do pessoal técnico da saúde. Essadificuldade o PROFAE está superando. Isto significadizer que está sendo superada a prática institucionalde investir, exclusivamente, nos treinamentosemergenciais, que não conferem ao indivíduopossibilidades de ir se constituindo como sujeito ecomo cidadão e que, também, não o habilita asobreviver num mundo do trabalho cujastransformações são rápidas e galopantes, exigindocada vez mais acesso a bens culturais e educacionais.

Acredito que grande parte dos resultados que poderiamser ressaltados decorreu da sintonia que o projeto possui comos princípios do Sistema Único de Saúde. É evidente queresultados envolvendo um conjunto tão grande de indivíduose coletividade impõem grandes desafios. Todavia, grandesdesafios são próprios da construção de projetos políticos cujoshorizontes estão em aberto. E este projeto está sendoconstruído, é uma política que depende de todos nós, da nossamarca, do nosso desejo. Portanto, ao estarmos vivenciando osresultados, estamos nos debatendo com os desafios. Entre tantosdesafios, destaco:

� A ampliação do PROFAE a outros segmentos detrabalhadores. Para isso, é fundamental compreender

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que o PROFAE não existe isolado, ele está ocorrendonum contexto em que se firmou uma nova Lei deDiretrizes e Bases da Educação, e está em curso umareforma da educação profissional. E isso é bastantepromissor. O PROFAE nasceu em um momento detransformações da sociedade brasileira, no que dizrespeito à formação profissional. Neste sentido, ele sevale das novas perspectivas que a educação profissionalvem colocando: da reafirmação e do respeito pelotrabalho técnico; do reconhecimento da educaçãoprofissional como nível diferenciado e específico deformação, que deve vincular-se ao mundo do trabalho;da perspectiva de construção e desenhos de currículosprofissionais que não excluam a possibilidade de otrabalhador retornar e se formar em qualquer momentode sua vida. Estamos no momento vivenciando umcontexto social que possibilita que a educaçãoprofissional em saúde galgue novos patamares, poisela não está mais à margem da legislação brasileira, ouseja, não se constitui mais em ação marginal evoluntária de muitos que no passado brigaram parapromover a formação para a saúde, a partir dosinteresses do setor saúde. Portanto, é necessário que sepromova, cada vez mais, o diálogo entre o setoreducacional e o setor saúde, de modo a nãoretrocedermos naquilo que conquistamos. É precisoestreitar o debate intersetorial, lembrando sempre daprerrogativa constitucional da ordenação dos recursoshumanos. No âmbito do PROFAE, vários passos foramdados na busca de soluções conjuntas de modo alegitimar nossas necessidades: a discussão sobre aarticulação entre qualificação profissional e formaçãotécnica, estabelecendo os requisitos de escolaridade apartir da clientela do SUS; a articulação que se fez emtorno da consolidação, criação e expansão da rede deescolas técnicas do Sistema Único de Saúde, só para

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falar de alguns passos com maior impacto nas açõesdo projeto.

� Um outro desafio diz respeito à pergunta que já fizaqui, neste plenário: É possível transformar oPROFAE em uma política pública permanente?Responder, positivamente, a esta pergunta foi ocaminho escolhido por todos nós. Por esse motivo,foi reforçado o apoio às escolas técnicas do SUS quepassaram a ter um papel bastante diferenciado naformação. Ou melhor dizendo, o PROFAE,articulado com as políticas educacionais, apostou queas escolas técnicas do Sistema Único de Saúdepoderiam ir muito além do que centros para ofertarcursos, apostou que essas escolas poderiam ser umespaço de mediação entre o mundo do trabalho e omundo da educação. Portanto, é necessário dizer queo Sistema Único de Saúde, ao se reconhecer comoum sistema que se fortalece para dar conta dedesigualdades, não pode abrir mão desse aparato, poisjamais existirá um trabalhador que tenha suaformação definitivamente concluída em um contextodinâmico e de transformações como o nosso. Otrabalhador vai se formar e vai ficar retornando aosprocessos educacionais para garantir sua atualizaçãopermanente. É na perspectiva da defesa do direito dotrabalhador de ir e vir, de se refazer e se requalificar,sem que isso signifique sua exclusão do mercado detrabalho em saúde, que o PROFAE investe. Porqueos diferentes fazeres da saúde também se modificame é preciso considerar os sujeitos que realizam estasações, não torná-los peças obsoletas, frente a novastecnologias e inovações constantes do sistema desaúde. Essa é a essência do desafio referido antes.Um outro lado desse mesmo desafio é que a escolado SUS precisa estar articulada com a dinâmica nomercado de trabalho, seja ele público, seja ele privado.

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É preciso investir em estudos, em pesquisa, emprocessos pedagógicos inovadores.

� A aliança entre a universidade e as escolas técnicasdemonstra o reconhecimento do PROFAE como atorno processo de formação do trabalhador em saúde,seja ele nível superior, seja ele nível médio. Apromoção dessas articulações é fundamental parafortalecer o processo de parceria, no entanto, éimprescindível reconhecer que o trabalhador técnicode saúde tem especificidades diferenciadas dotrabalhador de nível superior. Esse reconhecimentoé fundamental para se entender a defesa pelas escolastécnicas do SUS.

� A implantação de mais de quarenta núcleosuniversitários no Brasil, envolvidos com a formaçãodo educador para profissões técnicas, representou asuperação de um grande desafio. No entanto, umoutro desafio se coloca como desdobramento desse:ampliar a missão dos Núcleos de Apoio à Docência,os NADs, para além da formação da enfermagem. Apergunta é: como? Acho que um caminho pode serapostar nas universidades que foram se apropriandoe se envolvendo com o debate sobre a articulação entreensino médio e ensino superior. Elas podem ampliaros seus núcleos e ajudar a implantação de novos emoutras universidades.

� Vários outros desafios fazem parte da agenda doPROFAE, entre eles: a reforma dos currículos, aelaboração de currículos por competência, o reforçoàs capacitações institucionais, o registro dasexperiências e conseqüente maior visibilidade delas,a contribuição acadêmica em discutir o objeto,Educação Profissional em Saúde e, por fim, umgrande desafio, fazer emergir questões referentes àregulação setorial na área de recursos humanos, como

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por exemplo questões ligadas à carreira e à ascensãofuncional. E isso só é possível porque se tem avocalização de uma demanda que estavacompletamente reprimida socialmente e que, hoje,representa um grande contingente de profissionaisde saúde, com maior poder de luta frente àsnecessidades de mudanças.

É assim que o PROFAE vem se consolidando no mundoreal. E acredito que é assim que as políticas se consolidam.Elas não se consolidam por iluminados, por decretos ou pormanuais. Muito pelo contrário, elas só se tornam fortes àmedida que vão enfrentando os conflitos, superando os desafiose envolvendo atores importantes e diferenciados.

Finalizando, gostaria de dizer que os resultados alcançados,os desafios enfrentados e os que ainda estão por vir demonstrama magnitude do que cabe a cada um de nós, neste auditório,assim como, também, o que cabe a todos aqueles que estãocompartilhando desta experiência.

Esta é uma proposta que deve continuar na linha docompartilhamento, na discussão dos atores, no respeito aosindivíduos, na busca da inclusão desses milhares detrabalhadores e, evidentemente, na busca do respeito e daqualidade ao atendimento que é feito pelo sistema de saúdeno Brasil; do respeito, na verdade, a nós, cidadãos.

Nesta oportunidade, gostaria de agradecer, a cada um devocês, o envolvimento, a paixão e a participação no caminhare no fazer cotidiano do PROFAE.

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Escola e trabalho: desafios e oportunidadesna construção de uma política pública de

formação profissional em saúdeMiguel G. Arroyo*

Construir uma política pública de formação profissional emsaúde é o foco das preocupações do 1° Fórum Nacional doPROFAE. Essas temáticas do Fórum indicam algunsreferenciais para tal construção: deverão ser levados em contaos impactos da globalização no campo da saúde. Este é o olharmais amplo para onde o Fórum aponta.

Um excelente e desafiante tema para um projeto que tempor objetivo formar profissionais da área da saúde. A globalizaçãotanto pode nos oferecer a expansão de sofisticadas tecnologias,que deverão ser dominadas, como pode nos oferecer � e nosvem oferecendo � a expansão do número de vidas despedaçadas,de corpos famintos e desnutridos, vitimados pelo desemprego epela recessão econômica dos países periféricos.

De ambos os lados, a globalização indagará a formaçãoprofissional. Ser competentes no uso de tecnologias maissofisticadas, mas para quê? Para dar conta das vítimas daglobalização? A globalização nos diz: se preparem, as tecnologiasde lá poderão chegar aqui. Mas não nos promete que a saúdeaqui será a mesma de lá. Ao contrário, a globalização nos vemrevelando que os doentes aqui continuam semelhantes aosdoentes de todas as periferias do progresso. Uma globalizaçãodo desemprego, da fome e das doenças?

A compreensão dessas ambigüidades da globalização deveráfazer parte de todo programa de profissionalização na área dasaúde.

* Professor titular da Faculdade de Educação da Universidade Federal deMinas Gerais � UFMG. Doutor em Educação pela Stanford University.

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O Fórum nos propõe outra referência para pensar aformação: não esquecermos dos avanços encontrados naafirmação da consciência pública do direito à saúde e àeducação. Paulo Freire nos ensinou que aqueles queexperimentam a negação dos direitos passam a ter consciênciade serem sujeitos de direitos.

Formamos profissionais dos direitos, do público, o queexige outras competências do que aquelas demandadas pelomercado. O Fórum enfatiza a visão do PROFAE como políticapública, o que traz conseqüências na formação do perfil públicodos seus profissionais. Políticas públicas, políticas para agarantia dos direitos, que competências profissionais devemser desenvolvidas para garantir direitos?

Os corredores temáticos sugerem dimensões e competênciasmais específicas na formação profissional. Dimensões maisvoltadas para o especificamente escolar: projeto pedagógico,diretrizes curriculares, tecnologia, gestão e avaliação, entreoutras. A profissionalização dos trabalhadores da área deenfermagem incorpora sua escolarização, conseqüentementeterão de ser discutidos os componentes da escola, sua funçãosocial, seus currículos, seus projetos, sua gestão, suas didáticas,entre outros.

Porém, que concepção de formação nos guiará paraequacionar no campo dos direitos as temáticas trabalhadas nasoficinas? Não poderão ser esquecidas algumas peculiaridadesde uma política pública de educação na área da saúde.

O PROFAE se volta para construir currículos didáticos,tecnologias, organização, avaliação para projetos de formação-escolarização de adultos, mulheres trabalhadoras em sua maiorparte. Esta peculiaridade é central. Como projeto de educaçãode adultos trabalhadores, traz peculiaridades nem semprecoincidentes com a escolarização e educação fundamental emédia de crianças, adolescentes e jovens. A nova LDB afirmaa especificidade da Educação de Jovens e Adultos � EJA �como modalidade própria, o que exige um diálogo entreeducação e saúde que leve em conta e reforce essas

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especificidades quando repensamos currículos, didáticas,formas de organização, avaliação, exigências de tempos e cargahorária, entre outros.

O espaço do PROFAE pode ser uma rica contribuiçãonacional nas políticas de afirmação da especificidade daeducação de jovens e adultos trabalhadores. Políticas quesuperem a velha concepção de simples suplência daescolarização não tida quando eram crianças ouadolescentes. Nessa velha concepção, as modalidades deensino fundamental e médio continuaram como referência.Mais de 40 anos de história da educação popularacumularam outra concepção de educação de jovens eadultos que o PROFAE vem incorporando. O diálogo entreeducação, escolarização e profissionalização de adultostrabalhadores encontrará sua maior riqueza nessa fecundatradição da educação de jovens e adultos populares. OPROFAE estará trazendo uma rica contribuição para aspolíticas de educação-profissionalização de adultostrabalhadores, se não esquecer as peculiaridades educativasda vida adulta. É com a riqueza acumulada na EJA que asaúde tem que dialogar. O Fórum vai além das relaçõesmais específicas entre saúde, escolarização, EJA. A relaçãoentre educação e formação de profissionais na área da saúdetem de situar o diálogo no campo da teoria pedagógica, daformação e do cuidado do ser humano. Onde se encontramofícios tão próximos como educar e cuidar?

A temática que me foi proposta aponta mais diretamentepara o campo pedagógico. Pretende-se formar profissionais quearticulem saúde e educação. Profissionais das artes de educare de cuidar da vida humana. Que concepções de educação ouque matrizes pedagógicas poderão servir de referenciais naspráticas de educação-cuidado-saúde? Que profissional daráconta dessas delicadas relações? Como formá-lo?

A pedagogia tem acumulado concepções diversas sobre aformação e o cuidado do ser humano. Tem destacado umadiversidade de matrizes constituintes, formadoras. Quando

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pensamos especificamente no trato profissional das relaçõesentre educação e saúde, que concepções, que matrizes oureferenciais pedagógicos nos ajudarão a melhor compreendere tratar os processos educativos na saúde e na formação dosseus profissionais?

O trabalho como princípio educativo

Vincular trabalho-educação deverá ser mais do que educar parao trabalho, mais ainda do que incentivar didáticas curricularesque incorporem as experiências como trabalhadores dosprofissionais da saúde. O trabalho não é um recurso didático,nem um tema do currículo. É muito mais: é uma matriz dateoria pedagógica.

A temática que me foi proposta aponta para uma dasmatrizes mais consagradas ao longo da história da pedagogia:o trabalho como princípio educativo. Sugere que nosinterroguemos sobre a matriz que nos foi conformando comoseres humanos, como sujeitos cognitivos, sociais, políticos,culturais, éticos e estéticos... As diversas correntes pedagógicase as diversas ciências do homem nos responderão: foi otrabalho.

A palavra, os discursos, a transmissão de lições e conselhostêm feito parte da educação, mas não dão conta, isoladamente,dos complexos processos de produção do conhecimento, dosvalores e da cultura, das letras e das artes, das ciências e dastecnologias. Não dão conta da formação e do desenvolvimentohumano. O trabalho molda as instituições da sociedade, moldaos seres humanos. Molda sua corporeidade, sua saúde e suasrepresentações e valores sobre o corpo e a saúde. Sobre a própriacondição humana.

Tentamos desdobrar o tema saúde-educação-trabalhoperguntando-nos que dimensões formadoras do trabalho tocammais de perto na formação dos profissionais da saúde e daeducação. Comecemos pelo campo da educação básica.

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Escolarização e mundos do trabalho

Um dos objetivos do PROFAE é garantir o direito à educaçãobásica dos trabalhadores da área da saúde. Como vemos aeducação básica? Como a sociedade construiu seu imagináriosobre a escola? Como os trabalhadores em saúde vêem suaescolarização ou falta de escolarização? Como o Programa vêa articulação entre a formação profissional e a escolarização detrabalhadores adultos?

Temos destacado muito os vínculos entre escolarização ecidadania, vínculos historicamente fortes, porém os maisdeterminantes vêm dos mundos do trabalho. Há uma �Faceoculta da escola�, adverte-nos Mariano Enguita. De tal maneiraa escolarização foi atrelada ao trabalho que passou a ser umdos fatores mais determinantes da escolarização dos filhos eaté dos jovens e adultos no imaginário social. �Estude e suavida de trabalho mudará�. Estas estreitas vinculações estão namídia, na lógica do mercado e compõem o sonho popular eaté das camadas médias quando equacionam a escolarizaçãoprópria, ou dos filhos e filhas. Milhares de jovens e adultostrabalhadores fazem enormes sacrifícios pela escolarizaçãoporque associam escola-trabalho.

Dizer que essa relação é ideológica e falsa não destruirá apercepção dessa estreita vinculação entre trabalho-educação.Possivelmente, ela revela a centralidade do trabalho na vidasocial, familiar, humana. A centralidade dada à escola vemdessa centralidade dada ao trabalho. Centralidade aprendidaao longo de décadas. O trabalho ainda concentra comohorizonte todas as esperanças. É o direito básico.Conseqüentemente, a escolarização e a educação das novasgerações passam a ser vistas como referência a essa centralidadedada ao trabalho. Estes vínculos exigem lucidez por parte dosprofissionais da educação. Como trabalhar pedagogicamenteesse imaginário social e popular? Como reeducá-lo semdesprezá-lo? Como explicitar sua construção histórica? Mastambém, como relativizar os vínculos entre trabalho-

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escolarização? Os vínculos entre escolarização e trabalho sãotão mecânicos quanto o imaginário social supõe? Em temposde globalização e desemprego estrutural, como repensar essesvínculos?

O projeto não poderá passar a imagem funesta de que abaixa escolarização explica a baixa qualidade dos serviços desaúde, nem que a elevação dos níveis de escolarização dosprofissionais mudará por encanto a qualidade de suas vidas ea qualidade dos serviços de saúde.

Equacionar devidamente estas questões deverá fazer parteda formação profissional de quem se dedica à educação e àsaúde. Não é suficiente escolarizar os profissionais da área, épreciso repensar de maneira mais radical os vínculos entreescola-trabalho.

Recuperar dimensões perdidas

Se entender os vínculos históricos entre trabalho e educaçãonos ajudará a equacionar com maior realismo as demandas deescolarização, esses vínculos históricos nos ajudam ainda arecuperar dimensões da educação que foram perdidas nodidatismo e no cientificismo utilitarista que dominam na áreada educação e formação profissional nas últimas décadas.Reduzimos a formação profissional ao domínio de técnicas,necessárias, mas não suficientes, para o devido trato dos direitoshumanos. Reduzimos a escolarização e a educação comoprocesso social à transmissão de saberes escolares e habilidadesdemandadas pelo mercado pontual, pelos concursos evestibulares. O próprio termo educação perdeu sua densidadehistórica, social e cultural para ser reduzido a um mecânicoadestramento ou a um repasse de informações. Será apenasisso que se espera quando vinculamos saúde e educação? Serápossível e necessário vincular saúde a uma compreensão maisrica, mais densa de educação?

Entender os vínculos históricos entre trabalho e educaçãopoderá levar os profissionais da saúde-educação a descobrir

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outras dimensões dos processos educativos. Interrogar oshistóricos vínculos entre trabalho-educação nos aproximará deuma concepção humanista de nosso ofício de educar e de cuidarda vida.

Por que o trabalho tem sido reconhecido como a matrizfundante e formadora do que somos como humanos, sociais eculturais e até como corpóreos? Para equacionar essasinterrogações, teremos de iniciar por repor o próprio conceitode educação. Superar uma visão estreita que reduz educação àescolarização e esta a ensino-aprendizagem-domínio decompetências, habilidades e técnicas de intervenção. Educação,na tradição mais permanente e fecunda, encontra seu sentidocomo trato pedagógico dos complexos e delicados processosde humanização. E também como cuidado. Educar éhumanizar. Cuidar é, também, humanizar. É acompanhar oser humano desde a infância nas artes de aprender a ser gente.De se construir e se formar como gente.

As relações entre trabalho e educação encontram seu plenosentido quando referidas aos processos de humanização. Comonos produzimos como humanos? Nos mesmos processos emque produzimos bens, produzimos a vida, a saúde, a cidade, ocampo. Quando nos produzimos como sujeitos sociais? Àmedida que produzimos e reproduzimos, mantemos oureinventamos as relações sociais. Quando nos produzimos enos formamos como sujeitos culturais, éticos, de memória ehistória...? Quando produzimos, vivenciamos ou reinventamose celebramos a cultura, a memória, os valores, a história...

Assumir o trabalho e a prática social como matriz formadorae retomar esses vínculos em um Fórum que se pergunta comoconstruir políticas de formação profissional em saúde podesignificar que a compreensão dessa matriz formadora tem defazer parte das competências de todo profissional que tem comotarefa tratar pedagogicamente os vínculos entre saúde-educação.

Reconhecer o trabalho como princípio educativo, formador,nos levará a questionar concepções estreitas, mercantis, de

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educação, escolarização e profissionalização; nos levará aindaa rever nossa auto-imagem de educadores profissionais dasaúde. Como fazer para que essa compreensão mais plena deeducadores faça parte da visão que reorienta as práticas dosprofissionais da área da saúde?

Recuperar as virtualidades formadoras do trabalho

Mas o trabalho sempre nos conforma como humanos? Quevivências têm os próprios profissionais de saúde do seu trabalhona sua área e na nossa sociedade? Se é verdade que o trabalhoforma, não podemos ignorar que, também, o trabalho aliena edesumaniza os trabalhadores submetidos a formas desumanasde trabalho. Para entender e tratar pedagogicamente esse caráterdeformador, devemos nos manter atentos às conseqüênciasmorais, sociais, culturais, deseducativas a que submete otrabalho, inclusive na área da saúde, milhares de trabalhadorese trabalhadoras.

Os profissionais de educação-saúde terão de aprofundaros tensos e contraditórios vínculos entre trabalho-educação-saúde. Aprender as artes de tratar pedagogicamente tanto asconseqüências formadoras quanto as deformadoras do trabalhoe da produção da existência. O próprio trabalho na área dasaúde pode formar ricas personalidades como pode deformar.Qual o trato pedagógico dessas tensas relações entre educaçãoe trabalho em saúde?

Ainda outra questão sobre a qual teremos de sercompetentes profissionais: e o não-trabalho, a falta detrabalho, o desemprego, a constante ameaça de perder oemprego a que a sociedade submete os trabalhadores?Estamos em tempos de globalização em que grandes setoreshumanos são condenados ao desemprego, a formasprecaríssimas de sobrevivência e ao permanente medo deperder o emprego, que conseqüências morais, sociais,culturais deformadoras produzem essas constantes ameaçasnos mundos do trabalho? A precariedade do trabalho é

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formadora? Qual o trato pedagógico a ser dado a essarealidade nos cursos de profissionalização?

É preciso ter cuidado em não cairmos no ingênuoequacionamento de tantas políticas de formação profissionalque atribuem um poder mágico à profissionalização, àescolarização e à requalificação dos trabalhadores,esquecendo � perverso esquecimento � que pouco adiantaformar profissionais para formas de trabalho desqualificadas.É mais urgente qualificar o trabalho na saúde do quequalificar os trabalhadores. É ilusório sonhar quequalificando os profissionais de saúde sem qualificar ascondições do seu trabalho estaremos melhorando os serviçosde saúde. Políticas de formação e de requalificação dascondições de trabalho terão de ser concomitantes. É o trabalhoque forma ou deforma, qualifica ou desqualifica otrabalhador. Políticas de formação de trabalhadores adquiremsentido quando acompanham políticas de qualificação dospostos e das condições de trabalho.

Quem deforma o trabalhador inclusive na área de saúde?As péssimas condições de trabalho, sua intensidade, o tratocontínuo com situações humanas de saúde tão no limite... Eainda a insegurança diante das constantes ameaças dodesemprego. Como qualificar e humanizar os mundos dotrabalho na saúde especificamente para que o trabalho seja amatriz formadora e educativa? Nos cursos de profissiona-lização, estas questões tão desafiantes devem ser debatidas eequacionadas devidamente.

Saúde-trabalho no imaginário social

Vimos que reconhecer o trabalho como uma das referênciasou como uma das matrizes da formação nos ajuda a entendermelhor a educação e nos pode ajudar a entender melhor nossafunção como educadores e como profissionais da área da saúde.Podemos avançar e nos perguntar se de alguma forma otrabalho nos ajuda a entender melhor a saúde, a representação

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de saúde que faz parte de nossa cultura, de nosso imagináriosocial e profissional. Não trabalhamos apenas com a saúde,mas também com representações de saúde dos própriosprofissionais.

A pergunta que guiaria nossas reflexões poderia ser esta:quando pensamos na saúde nossa, dos filhos, de um grupohumano, de uma categoria social, pensamos saúde referida aquê? Referida à qualidade de vida, aos direitos, à cidadania,poderemos responder. Um grande avanço seria situar a saúdeno campo dos direitos, reconhecer-nos profissionais da garantiados direitos. A saúde adquiriu uma relevância especial entreos direitos humanos por se vincular à vida, ao trabalho.Referimo-nos à saúde, e de maneira muito estreita, ao trabalho.Quando se equacionam políticas de saúde estão justificadasem políticas de emprego, de mudanças produtivas etecnológicas, em custos do abandono do trabalho ou reduçãoda produtividade por motivos de saúde. A saúde dos cidadãos,dos trabalhadores, é equacionada como um componentecentral da riqueza das nações. Como indicador deprodutividade e de qualidade do trabalho e da qualidade devida de um grupo social.

Podemos ver nessa relação uma visão demasiado utilitáriaquando equacionada sob a ótica do mercado, mas ela fazparte do imaginário social. A saúde é um bem, inclusive naprodução da vida; os estreitos vínculos entre trabalho-saúde-vida-produção e reprodução da existência não foram umainvenção do mercado. Fazem parte do longo aprendizado daprodução da existência. Somos vida. Nossa primeira tarefa éproduzir a vida. Alargar a vida. Produzir saúde. Brindamosnos grandes momentos celebrativos da vida, do aniversário,da passagem do ano. Saúde é produto e pré-requisito para areprodução da vida. O direito mais radical dos seres humanosé a vida.

Onde a humanidade aprendeu essas lições? Nos repetidosprocessos de produção da existência, do plantio, da colheita,do trabalho. Sem saúde não há plantio, colheita, trabalho. Não

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há vida. Exatamente por vivenciar esses vínculos ao longo degerações, os grupos humanos colocam, como primeiro valor, asaúde. Porque todo ser vivo coloca como primeiro valor estarvivo. A produção e reprodução da vida.

Não será conveniente que estas constatações e essesaprendizados históricos façam parte dos currículos deformação de profissionais da área de saúde-educação?Retomar os vínculos entre trabalho-produção da existência-vida-saúde pode abrir horizontes luminosos para alargar nossavisão e ação profissional. Como trabalhar profissionalmenteo imaginário social sobre a saúde? Como trabalhar o pesoque se dá nesse imaginário aos vínculos entre saúde, trabalhoe vida?

Trabalhar a saúde como um bem, como o bem principalna produção da vida. A saúde entrou no campo dos direitos dacidadania não colada a um civismo idílico, mas na centralidadeque tem a saúde para a vida, para a produção e reprodução daexistência e para o trabalho. Saúde, antes de tudo, como direitocolado à reprodução material da existência. Como preparar osprofissionais da área para o trato competente desse imagináriosocial sobre a saúde? Como tratar esse imaginário que dá tantacentralidade à saúde na produção da existência quando esseimaginário e esses vínculos são ameaçados pela doença?Doença pode significar perda do trabalho e perda da vida. Emtempos de tanta insegurança nos mundos do trabalho, a faltade saúde se torna ainda mais dramática. Como trabalharpedagogicamente essas sensações de ameaça?

Corpo-trabalho-saúde-educação

Estas reflexões nos levam a um dos traços mais próximos dosprofissionais da saúde: sua relação estreita com os corpos, coma condição corpórea do ser humano. Poderíamos encontraralguns vínculos entre corpo-trabalho-educação?

A sensibilidade para o corpo tem estado bastante ausenteda reflexão pedagógica. Educamos as mentes. Os corpos nos

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incomodam na relação pedagógica escolar. Ignorá-los pode seruma postura ou, se incomodam, adestrá-los, discipliná-los, paraque a educação das mentes seja possível. Na relaçãopedagógico-profissional na área de saúde, como ignorar oscorpos? Eles se impõem e em situações às vezes limite. Pensartrabalho-educação-saúde nos ajudará a equacionarprofissionalmente esse trato humano dos corpos?

Não seria difícil mostrar que foi o trabalho que nosensinou a centralidade dos corpos. Com nossa condiçãocorpórea, entramos nos processos de produção de bens e deprodução de relações sociais. Corpo, produção, trabalho,formas diversas de produção e convívio se misturam ao longoda história. Civilizar os corpos tem sido uma tarefa tãocomplexa quanto civilizar as mentes. Corpo, cultura,trabalho, consciência de nossa condição humana, tudo semistura. Nossa condição de sujeitos sociais passará peloconvívio de corpos.

O corpo pode ser uma trilha promissora na compreensãodos processos de educação e de formação profissional. Comoentender o trabalho como princípio educativo desconsiderandoo corpo? Nossos conhecimentos, nossas sensibilidades estéticas,nossos padrões de comportamento, nossos medos, nossossaberes e sabores, nossos cuidados sobre saúde, nossa condiçãosocial e cultural passam pela condição corpórea. Aprendemosa ser humanos e sociais com o corpo. Quando a doença redefinenossa relação com o corpo, somos obrigados a reaprender-nos,a reaprender hábitos, condutas, sensibilidades, saberes,relacionamentos sociais, espaciais, temporais, afetivos, sexuais.

De qualquer ângulo que vejamos a educação comoprocesso civilizatório, como produção de conhecimentos,hábitos, condutas, valores ou identidades, o corpo aparece comoo grande pedagogo nesses múltiplos processos. Com o corponos �incorporamos� na produção, no trabalho, na pólis, navida social e cultural. A burguesia precisou reeducar os corpospara o ethos do trabalho, da assiduidade, da regularidade dostempos da máquina. Mas também a classe operária recolocou

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a defesa do corpo, dos tempos de trabalho, do descanso, dasaúde no campo dos direitos, para além da lógica do mercado.

Não há como ser educadores no campo da saúde sem ter umacompreensão profissional desses processos. Sem ter umainteligência do corpo, sem compreender sua centralidade nosprocessos sociais, culturais, pedagógicos. A história da medicina eda enfermagem, assim como a história do trabalho e da produção,passa pelo trato dado aos corpos. Aos corpos individuais e sobretudoaos corpos coletivos. A história das relações sociais também. Ahistória da educação, do conhecimento e da cultura pode serreconstruída através do trato dado historicamente aos corpos.Dependendo do trato dado aos corpos, as relações pedagógicaspodem mudar de sentido. Podem ser apenas adestradoras oupodem ser pedagógicas, formadoras de sujeitos humanos totais.Um projeto pedagógico escolar ou extra-escolar só encontra sentidono pulsar dos corpos dos seres humanos que entram com atotalidade de sua condição humana. Corpórea também.

Os profissionais da saúde estarão mais abertos àcompreensão dessa centralidade dos corpos dada suafamiliaridade com a pluralidade de vivências, até no extremo,da nossa condição corpórea. Eles e elas, profissionais, sabemque a concretude de seu trabalho, inclusive educativo, estaránas competências e artes de tratar os corpos.

Se o corpo nos enraíza na produção, no trabalho, na pólis,na cidadania, na vida social e cultural, também podedesenraizar-nos. Incluir-nos excludentemente, preconceituosa-mente, desigualmente. Os corpos coletivos marcados pelospreconceitos de cor, de gênero, de classe, de idade, de limitesfísicos... Corpos coletivos rejeitados no mercado porquedoentes, mutilados, desnutridos, ou simplesmente por seremidentificados como �deficientes físicos� ou catalogados pelopertencimento a um gênero, uma raça, uma idade ou umaclasse social. Corpos coletivos fora do lugar.

Dos profissionais da educação e da saúde se exigecompreender os complicados processos de exclusão dos corpos.Compreender as conseqüências sociais, morais, culturais,

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identitárias, que padecem tantos grupos sociais por carregaresses corpos que os preconceitos colocam fora do lugar. Comotrabalhar pedagogicamente essas conseqüências? São possíveispolíticas educativas e de saúde menos excludentes, ou melhor,inclusivas? É possível que todos os corpos tenham lugar notrabalho, na produção da existência, da vida no campo e nacidade? Tarefas que exigem preparos especiais dos profissionaisda educação e da saúde. Estas questões não podem estarausentes de um projeto consistente de formação de profissionaisna área da saúde.

Cultura, matriz do aprendizado humano

Tentamos desdobrar o tema trabalho-saúde-educaçãoperguntando-nos que dimensões formadoras do trabalho tocammais de perto na formação dos profissionais da saúde e daeducação. Falamos de algumas dimensões, poderíamos destacarmuitas outras. Fechemos estas reflexões apontando as fecundasconexões entre cultura-trabalho-saúde-educação.

O que é educar e formar seres humanos? É mais do quetransmitir informações, é aprender significados, desenvolveros sistemas simbólicos e expressivos, aprender valores, condutas,formar hábitos... Todos esses processos são produtos da vidasocial e cultural. São produtos da cultura aprendidos nospróprios processos de inserção na cultura e na sociedade. Acultura é a matriz de todo nosso aprendizado humano.

Corpo-trabalho-cultura são inseparáveis dos processos deformação, de aprendizagem e desenvolvimento humano. Aformação dos sistemas simbólicos e expressivos e seu uso têmuma base orgânica, fazem parte do desenvolvimento biológico.Por sua vez, nosso desenvolvimento e nossas aprendizagensserão resultado da interação com o meio, de sua transformação,do trabalho e das práticas sociais com que interagimos, dasinstituições de que participamos... Sobretudo das práticasculturais existentes em nosso meio, das quais participamos eque vamos dominando desde crianças. A cultura que

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vivenciamos, o conhecimento cultural que acumulamos vaiconstituir a caixa de ferramentas com que ao longo da vidaconstruiremos significados, saberes, valores e condutas. Comque faremos escolhas, participaremos da vida social e política,produziremos e reproduziremos nossa existência.

Mas como os seres humanos foram construindo esse acervoe esse conhecimento cultural? Nos próprios processos deprodução da vida, de interação e intervenção no meio pelotrabalho. Cultura, trabalho e produção da existência sãoinseparáveis. A palavra cultura nos remete ao campo daprodução, do cultivo da terra. Até hoje na linguagem rural sefala em cultura do milho, do feijão. Cultura, trabalho, produçãode bens, da vida, dos símbolos, dos saberes, das letras e dasartes. Cultura, trabalho, produção, formação dos sereshumanos.

Voltemos às questões que o tema proposto nos trazia: queconcepções de educação, que matrizes pedagógicas poderãoservir de referenciais nas práticas de educação e saúde? Quereferenciais formar nos profissionais para darem conta das artesde educar na área da saúde? Sugerimos ao longo destas reflexõesque os profissionais da saúde terão de aprofundar teoricamentee cultivar as sensibilidades humanas necessárias para entenderas ricas relações formadoras que passam pela articulação entretrabalho, saúde, corpo. Mas, também, cultura.

As representações da escola, do trabalho, da saúde, do corpo,com que lidam, são produzidas culturalmente. Trabalhar essasdimensões exigirá não esquecer a diversidade cultural e o pesoda cultura. Mexer com culturas exige artes e competênciasprofissionais refinadas. O projeto qualifica profissionais, emsua grande maioria mulheres trabalhadoras. A educação e ocuidado têm sido configurados em nossa tradição como umatarefa feminina, o que carrega uma carga cultural forte. Comotratar pedagogicamente os imaginários das mulherestrabalhadoras em saúde, sobre si mesmas, mulheres, seutrabalho, sobre a saúde, o corpo, a educação e o cuidado davida humana?

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Radicalizando a relação saúde-educação

O PROFAE vem sendo uma rica experiência de articulaçãoentre saúde e educação. Onde ela se encontra? Na formaçãopedagógica e didática para os cursos de escolarização e dequalificação profissional? Na formação dos docentes dasinstituições promotoras da educação profissional em saúde?No domínio por parte da docência dos avanços ocorridos nasáreas do currículo, avaliação, tecnologias, organização eoutros? Vincular educação e saúde nesses campos traz umarica contribuição para a formulação de políticas públicas deformação profissional em saúde. Porém, será necessário iralém.

O fato de introduzir a temática educação e trabalhomostra que o PROFAE tem consciência de que os vínculosentre educação e saúde são colocados no campo mais radicalda teoria pedagógica: educação-saúde se encontrando nosprocessos de humanização-desumanização. Na procura dossignificados formadores que são comuns a profissionais quetêm por ofício o trato, o acompanhamento, o cuidado depessoas humanas em seus percursos humanos. Até nospercursos mais no limite, em que estão em jogo ossignificados da saúde, da vida, do corpo, da cultura, dasidentidades... Que teoria pedagógica dará conta dacompreensão e acompanhamento e cuidado dessas travessiashumanas?

Uma sólida formação profissional exigirá aprofundarteoricamente esses pontos aqui apenas indicados. Exigirá,ainda, aprendermos a traduzir esses embasamentos teóricosem práticas, currículos, didáticas, condutas pedagógicas.Exigirá, sobretudo, cultivar e formar nos profissionais da saúdeposturas, sensibilidades, condutas. Éticas, competênciasnecessárias para que cada trabalhador na área da saúde aprendaa tratar com seres humanos. Aprenda o fino trato que se requerquando se lida com a educação, a saúde, o corpo, corposcoletivos, a vida...

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Quando navegamos por essas complexas relações, tomamosconsciência da necessidade de dominar saberes, teorias etecnologias eficazes, mas tomamos consciência também danecessidade profissional de adentrar por trilhas que nos levarãoa campos profissionais pouco trilhados, mas indispensáveis aotrato ético da educação e da saúde.

Programas como o PROFAE procuram dar conta de formarprofissionais competentes nas artes de lidar com representaçõese esperanças, com medos e horizontes existenciais por vezesno limite. Lidar com valores e culturas. Tratos profissionaisque exigem competências refinadas. Que coletivo profissionalformar para dar conta de dimensões tão misturadas e tãodelicadas? Tão humanas?

P A I N E L 1

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Políticas Públicas na Formação Profissional

�É necessário distinguir quando a educaçãoprofissional está ligada e associada à educação básica

e quando ela está situada fora da educação básica�Carlos Jamil Cury*

As políticas de educação e formação profissional no Brasiltiveram e têm, ainda, uma forte herança do seu passado.Esse passado no nosso país é um passado de dualidades. Aprimeira dualidade é com relação às trajetórias distintas ediferenciadas entre a educação básica de modo geral, de umlado, e a educação continuada, de outro. Esta dualidade seexpressa na alternância entre os aparatos institucionais deEstado que se ocuparam de uma e de outra modalidade.

Outra dualidade se expressa e se expressou, no valoratribuído aos diplomas ou aos certificados eventualmenteemitidos pelas instituições concedentes e autorizadas, comrelação à educação básica e à educação profissional. Este aspectojá muito explorado e estudado tem sua origem na nossaformação colonial e imperial que coloca uma oposição evalorização distinta entre o trabalho intelectual e o trabalhomanual. Segundo Anísio Teixeira, havia a escola destinada aosnossos filhos e a escola para os filhos dos outros. A escola dosnossos filhos situava-se no âmbito da formação secundáriasuperior e a escola dos filhos dos outros no âmbito da formaçãoprimária profissional.

Dessa forma, a educação profissional no Brasil nunca foidistinta da educação básica de modo geral, embora sua

* Professor, membro do Conselho Nacional de Educação.

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formação se realizasse fora dos padrões regulamentares daeducação. Assim, até hoje é necessário distinguir quando aeducação profissional está ligada e associada à educação básicae quando ela está situada fora da educação básica. Essa foi,justamente, a questão central do PROFAE na medida emque ele nasceu fora do âmbito do MEC, o que o colocavacomo um projeto de curso livre. Dessa forma, ele não teriacapacidade de certificar e até diplomar os seus eventuaisalunos. Foi então que se iniciou a busca junto ao Ministérioda Educação e à Câmara de Educação Básica para transformaro PROFAE, ainda no momento da sua concepção, num cursoque pudesse também emitir diploma ou certificado para osseus cursistas que tivesse validade oficial chancelada pelorespectivo ministério competente no assunto.

A terceira dualidade está na própria estruturaorganizacional brasileira que oferece cursos articulados àeducação escolar propriamente dita, e neste sentido a educaçãoprofissional tem uma destinação, uma vez que se atribui aoconcluinte um diploma, um certificado nacionalmente válido.E, contrariamente, ou na contraluz, cursos como osdesenvolvidos pelo FAT que, no sentido profissionalizante,não possuem a chancela de certificação ou de diplomação. É oque nós chamamos, na linguagem da educação, de cursos livres,que podem ter eventual valor de mercado, mas não têm o valorda chancela profissional. Portanto, a competência, a habilidadee o conhecimento ali adquiridos, embora validados pelainiciativa privada ou até mesmo por instituições públicas, nãoconferem ao sujeito um diploma de validade nacional,certificado por uma autoridade pública. É neste ponto que oPROFAE se diferencia, ao obter a chancela do ConselhoNacional de Educação.

No Brasil, não é possível hoje se ter uma visão da educaçãoprofissional sem considerarmos esses dois pólos:profissionalização dentro da educação regular escolar oueducação lato sensu, o que poderíamos caracterizar como forada LDB.

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Na tradição brasileira, esta ligação conheceu temposmuito diferenciados. A educação profissional no Brasilnasceu ligada ora ao Ministério da Agricultura, ora aoMinistério da Justiça, nos idos da Velha República, semter relação com educação escolar propriamente dita.Destinava-se aos �desvalidos da fortuna�, às �pessoaspobres�, �desgarradas� e vários outros nomes que revelamos estereótipos da época. Ao mesmo tempo, desenvolvia-se uma política escolar que era propedêutica, para osnossos filhos, como dizia Anísio Teixeira, cuja finalidadeera o acesso à profissionalização trazida pelo ensinosuperior. Essa foi a grande marca das políticas profissionaisno Brasil. Lentamente, as políticas de profissionalizaçãopropriamente ditas foram se estruturando e o Ministérioda Educação passa a ter que conviver com políticas deprofissionalização fora dele, inclusive com a questão daequivalência para procedimentos de estudos. Aos poucos,a profissionalização foi ganhando igualdade com aeducação propedêutica ou formativa. Na década de 1970,o Brasil deu uma grande guinada e simplesmenteequalizou a educação profissional com a chamadaeducação de 2º grau ou ensino de 2º grau e, compulsóriae universalmente, integrou os dois momentos, aqualificação profissional e a possibilidade deprosseguimento de estudos do nível superior sobre a formapropedêutica para o ensino superior.

O Governo Fernando Henrique se defrontou com aquestão: o que fazer com a ligação entre a educação escolarpropriamente dita � aquela que nasce na educação infantil,prossegue no ensino fundamental, coroada pelo ensino médio,qualificada desde a Constituição de 1988 e, posteriormente,pela LDB como educação básica, base para a cidadania � e asinjunções trazidas pelas novas formas de alteração no processoprodutivo, no processo tecnológico e nas novas formas entrepatrões e trabalhadores? Manter-se-á uma integração entreeducação profissional e educação básica? Elas correrão

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paralelamente ou terão uma terceira fórmula de conjugação?A proposta que vem através do Decreto 2.208 da Presidênciada República não é nem de integração nem de paralelismo, éde articulação.

O referido governo entendeu, através do Decreto 2.208,que a melhor forma para atender as novas necessidades doprocesso produtivo seria garantir a escolarização força detrabalho. Dessa forma, os trabalhadores deveriam ter oensino médio completo para posteriormente obter umdiploma de educação profissional. Como vocês sabem, oensino básico não emite diploma, mas sim certificado.Enquanto que a educação profissional, porque tem umaligação estrita com o mercado de trabalho, emite diploma.A fórmula encontrada pelo governo foi esta: só pode obterdiploma de técnico em educação profissional quem tiverum certificado de ensino médio. Todavia, os dois podemser cursados concomitante e paralelamente. Mas o decretoproíbe a integração de ambos na mesma carreira, na mesmatrajetória.

Por outro lado, a educação profissional não pode emitirdiploma se não tiver a concomitância ou a presença do ensinomédio. Mas, paralelamente ao processo de qualificaçãoprofissional, não foram criadas políticas adequadas para aeducação de jovens e adultos. Então, o grande problema quetemos hoje é: as pessoas que freqüentam a escola na idadeapropriada têm chances de fazer essa articulação profissional,caso tenham um nível de vida capaz de fazê-los concatenaros dois momentos. O que isto significa? Significa que aeducação básica tornou-se claramente um dever de Estado,contudo, o mesmo não aconteceu com a educaçãoprofissional.

Na condução do PROFAE, tivemos a sensibilidade emnão romper com a figura do auxiliar de enfermagem, existentena Lei 5.692, introduzindo a expressão �Itinerário daFormação Profissional�. Esta fórmula coloca a qualificaçãoprofissional no eixo de um itinerário profissionalizante que

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deverá se consagrar e se consumar com o ensino médio, como ensino médio básico. No caso do PROFAE, possibilitou amanutenção do nome �Auxiliar de enfermagem� que provémda Lei 5.692, como também permitiu a esse profissional passaradiante na escala como técnico em enfermagem. Todavia, épreciso ressaltar que esta categoria profissional contou comuma política pública advinda do Ministério da Saúde, o quenão é o caso da maior parte das outras áreas profissionaislivres.

No contexto da educação profissional, temos vários pontosa ser conferidos nas atuais políticas públicas, no entanto, elesteriam que ser lidos distintamente. A política de apoio que oPROFAE ganhou na associação entre o Ministério da Saúde eo Ministério da Educação não pode ser generalizada naperspectiva de uma análise mais precisa para o conjunto daspolíticas públicas no âmbito da profissionalização, na medidaem que se mantém ainda a qualificação livre de um lado,conduzida pelo Ministério do Trabalho, sem as chancelasdevidas da certificação e da diplomação, e, de outro lado, aeducação profissional que corre concomitante, articulada aoensino médio.

É evidente o ganho do PROFAE uma vez que ele recebeuo decisivo apoio do Ministério da Saúde; entretanto, noconjunto das políticas públicas de formação profissional, háde se atentar para as contradições que eu assinalei.

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�A qualificação do sistema exige melhoresresultados, gerando uma demanda mais

qualificada de formação�Antônio Ivo de Carvalho*

Nos últimos anos, todos nós temos vivenciado intensasmudanças ocorridas no sistema de saúde brasileiro. Muitasdelas, em parte, provocadas por um movimento ativo eorganizado da sociedade, de caráter político e técnico,estruturado no que se convencionou chamar movimento pelareforma sanitária.

Este movimento acontece num ambiente de mudançasmais amplas e reflete uma transição de paradigmas, ocorrendoem diversos níveis da vida social. No caso do Brasil, ele seexpressa na saúde em alterações importantes no desenhoinstitucional do sistema na direção da incorporação de valoresideológicos importantes, como a universalidade e ocompromisso com a eqüidade. Em relação à organização daatenção à saúde, afasta-se de um paradigma reduzido,reducionista, de base estritamente biomédica e caminha paraum paradigma mais amplo, de compreensão da saúde,aproximando-se do conceito de qualidade de vida. Busca-se,no campo da organização, a construção de um modelointersetorial na sua organização e interdisciplinar no seunúcleo do saber. Os novos padrões gerenciais vão estarorientados por um processo de descentralização político-administrativo talvez sem similar no mundo contemporâneo,e por um processo de descentralização na relação Estado xSociedade, através do modelo do controle social representadopelos Conselhos de Saúde.

Isso gerou obviamente novas demandas no campo daformação. A clientela deixou de ser apenas composta por

* Vice-diretor da Escola Nacional de Saúde Pública � ENSP/FIOCRUZ.

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profissionais de saúde, que em algum momento atrás eramalvo de políticas de adestramento, para usar o termo doexpositor anterior, e se estender a outras categorias profissionais,hoje sabidamente fundamentais para construção de um sistemaadequado. Agregam-se ainda a esta nova clientela setores quese inserem no sistema de saúde não pelo elo profissional, maspelo elo de cidadania através do controle social e daparticipação, numa dimensão de formação, de educação paraa cidadania.

No aspecto quantitativo, não é preciso falar sobre a imensamultiplicação de processos de formação para dar conta danecessidade de formar novos quadros, novos operadores, novosgestores do sistema, considerando, inclusive, a diversidade quecaracteriza o país.

As modificações ocorridas no sistema e a conseqüentenecessidade de formar pessoas capazes de conduzir esteprocesso exigiram mudanças no perfil qualitativo dosprofissionais de forma a se tornarem sujeitos no seu processode trabalho, com um certo grau de autonomia técnica e políticae elevada capacidade decisória e técnica. Isso gerou avalorização de projetos pedagógicos com enfoques educacionaiscada vez mais comprometidos e apoiados nos problemas, narealidade do mundo do trabalho, associados à utilizaçãoprogressiva das novas tecnologias de comunicação e formaçãonesses campos.

A qualificação do sistema exige melhores resultados,gerando uma demanda mais qualificada de formação. Osistema de saúde que antes recebia os processos de capacitaçãode forma passiva começa a complexificar sua demanda,solicitando estudos qualitativos, novos modelos emetodologias que possam ajudá-lo a resolver os problemas,exigindo, assim, resultados mais efetivos do aparelhoformador.

Neste contexto, começa a ficar claro para alguns núcleosformadores, entre eles a Fundação Oswaldo Cruz � FIOCRUZ,que o modelo utilizado principalmente no campo da saúde

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pública para difundir novos conhecimentos, centrado apenasna formação de recursos humanos, deveria evoluir paramodelos mais complexos, focados no que se poderia chamargestão tecnológica de conhecimentos. Ou seja, fazia-senecessária a revisão de processos educacionais e da própriarelação entre o processo educacional e o processo de produçãode conhecimento no âmbito das instituições formadoras, nonosso caso na FIOCRUZ.

Nesse sentido, a FIOCRUZ vem repensando as diferentesdimensões do conhecimento na perspectiva da ciência, datecnologia e da inovação em saúde. Portanto, aprofunda adiscussão entre o que seria o conhecimento produzido, atravésdos indicadores científicos, e o conhecimento tecnológico,capaz de responder de maneira mais imediata às necessidadesdo sistema de saúde.

Este compromisso duplo e articulado da Fundação, deinstituição científica e, ao mesmo tempo, escola de governo,levou à institucionalização do Projeto Escola de Governo quenasce não como um programa específico, mas como uma dasdimensões da missão da FIOCRUZ, aquela maisimediatamente focada ao apoio e à resposta às necessidades dosistema de saúde.

Nesta perspectiva de Escola de Governo, a experiênciado PROFAE foi decisiva para compreender como, daimplementação de um projeto, surge a necessidade decapacitação, de qualificação, de formação, que por sua vezmobiliza serviço e academia no sentido de novos modelosde gestão de conhecimentos, da pactuação social, de saberesde diversas áreas, num processo que não tem um finalpredefinido, mas se realimenta da interação com asociedade, com as organizações gestoras e com os diversostipos de atores. Nesse movimento, autores e atores doprocesso social e das políticas convivem e se confundemnos papéis, num compromisso com o resultado final, queseria o impacto sobre o nível de saúde e a qualidade de vidada população.

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Portanto, a idéia da Escola de Governo não é a de umaescola de treinamento de quadros, nem mesmo de capacitaçãosimples de quadros, mas a idéia de um centro de referência naprodução, difusão e aplicação de conhecimentos tecnológicosrelacionados à saúde. Isso exige uma reconfiguraçãoorganizacional que dê lugar a programas de ensino estratégico,de pesquisa estratégica e de intervenção estratégica. Este desafionão pode ser cumprido isoladamente por uma instituição deformação, ainda que esteja articulada a instâncias de operaçãode políticas na sociedade de implementação, masnecessariamente articula-se a redes nacionais compostas porinstituições gestoras e instituições formadoras, redes de Escolade Governo. Nesta direção, a Rede de Escolas Técnicas doSUS apoiada pelo PROFAE, cuja Secretaria Executiva está naFIOCRUZ, é um exemplo de espaço de construçãocompartilhada de consensos sobre políticas e suaimplementação.

Do ponto de vista da Escola de Governo, na FIOCRUZ, aidéia é que se trabalhe com um modelo que possa apontarpara uma reorientação programática que permita alterar nossaagenda e nossa oferta de temas e cursos a partir da interaçãocom os gestores. Assim, a oferta de formação não se fará deforma unilateral dirigida a indivíduos, mas será uma ofertaacordada com instituições gestoras, de maneira que elascompartilhem o processo educacional não apenas liberando oaluno para poder estudar sozinho, mas oferecendo problemase se envolvendo organicamente nesse processo. A idéia é deum modelo de educação permanente, com a constituição deuma rede de egressos que permaneça se comunicando e serealimentando.

Esta proposta envolve uma abordagem de educação adistância, com emprego extensivo das novas tecnologias deinformação e educação e a introdução orgânica da pesquisano processo de informação, como geração de conhecimentonovo e aprendizagem institucional paralelamente ao processode qualificação.

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E, por fim, a idéia de que isso também esteja acompanhadode uma alteração do processo de regulação e gestão doconhecimento e da formação, na perspectiva da qualidade, asaber: construção social de um sistema de acreditaçãopedagógica já em curso, de um sistema de avaliação deaprendizagem e avaliação de impacto. Este é um processoaberto que se dá de maneira permanente, cuja imagem dechegada está permanentemente em discussão e reformulação,a partir das novas necessidades, que nunca são objetiváveis,mas são sempre socialmente construídas.

Isso é um pouco das nossas experiências mais recentes nasquais se inscreve a própria experiência do PROFAE, da qualretiramos muitos dos elementos que configuram esse modelo.

Políticas públicas e processos de implementação:o caso do PROFAE

Pedro Luiz Barros Silva e Geraldo Biasoto Jr*

Este ensaio pretende discutir o papel central do processo deimplementação para maior eficácia e efetividade das políticaspúblicas. Mobiliza, inicialmente, elementos conceituais,buscando apresentar duas visões polares na construção deabordagens e estratégias de avaliação dos processos deimplementação: numa, os formuladores de políticas públicasatuam a partir de uma posição normativa e noutra, o processode implementação é compreendido como um complexo fluxode ações e decisões de governo, envolvendo atores sociais com

* Professores do Instituto de Economia e pesquisadores do Núcleo dePolíticas Públicas da UNICAMP.

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interesses concretos e quase sempre conflituosos articuladospara dar sustentação à política ou criar obstáculos à suaimplantação, influindo no próprio desenho estratégico daspolíticas e exigindo um constante aprendizado institucionalpor parte dos tomadores de decisão e mecanismos permanentesde negociação e coordenação entre os atores envolvidos.

A análise da formulação e da implementação do PROFAE,apresentada na segunda parte deste ensaio, tenta dar materialidadeao quadro teórico colocado na parte anterior. Procura demonstrarque o projeto foi formulado com base na identificação de atores einstituições presentes e nos papéis que mais seriam adequados acada um dentro de um esforço concentrado de capacitação dosprofissionais de saúde. Ao mesmo tempo, a própria estruturacriada, ao favorecer a inserção dos atores de sua execução, mostrouagilidade e capacidade de crítica necessária para a realização derápidas e importantes correções de rumo.

A implementação de políticas públicas: algumasconsiderações teóricas1

A implementação de programas governamentais tem sidoanalisada como uma das dimensões cruciais � se não a variávelcentral � para a explicação das dificuldades dos governos ematingir os objetivos estabelecidos no desenho das políticaspúblicas. Os processos de implementação, por envolverem,necessariamente, problemas não antecipados, podem representarobstáculos intransponíveis para ações e políticas públicas voltadasà melhoria da eficiência e da eficácia dos governos. Essa�constatação�, realizada no plano teórico a partir de estudos

1 Essa parte do trabalho foi desenvolvida, inicialmente, por Pedro LuizBarros Silva e Marcus André Melo no âmbito de uma pesquisa de avali-ação dos programas sociais prioritários do governo federal brasileiro rea-lizada pelo Núcleo de Estudos de Políticas Públicas � NEPP/UNICAMPem 1999. Agradecemos, assim, ao pesquisador Marcus André Melo, apossibilidade de utilizarmos esse quadro conceitual para a análise doPROFAE neste ensaio.

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concretos acerca da intervenção estatal no plano internacional,tem chamado atenção para a centralidade dos problemas deimplementação de programas como elemento chave noaperfeiçoamento da ação do governo. Entretanto, diversosestudos vêm demonstrando que a maior parte dos tomadores dedecisão e da própria burocracia pública no Brasil, e mesmo emâmbito internacional, possui uma visão inadequada, quandonão equivocada mesmo, do processo de formulação eimplementação de políticas e programas governamentais.

Tomando-se, por exemplo, a visão clássica do ciclo daspolíticas públicas (policy cycle 2), a implementação constitui umade suas fases. Ela corresponderia à execução de atividades quepermitem a concretização de metas definidas em outra etapadesse mesmo ciclo, ou seja, no momento de formulação oudesenho das políticas. Presume-se que, com base em umdiagnóstico prévio e em um sistema adequado de informações,na fase de formulação são definidas não só as metas mas tambémos recursos e o horizonte temporal da atividade de planejamento.Definidos esses dois parâmetros, pode-se aferir a eficiência dosprogramas ou políticas e seu grau de eficácia (FIG. 1).

Na visão clássica do ciclo da política (policy cycle), não seconsideram aqueles aspectos relativos à implementação que,por sua própria natureza, interferem e modificam o processode formulação ou desenho da política. A implementação estaria

Formulação de políticas

Implementação de políticas

FIGURA 1 - Visão clássica do ciclo da política.

2 Para uma análise abrangente dessa problemática, veja-se o trabalho, jáclássico, editado por May & Wildavsky (1978), denominado �The PolicyCycle�, no âmbito da interessante série da Sage Publications intituladaYearbooks in Politics and Public Policy.

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sendo percebida, fundamentalmente, como um jogo de umasó rodada no qual a ação governamental, expressa emprogramas ou projetos de intervenção, é implementada de cimapara baixo (top down), sem maiores problemas ou resistências.

Mesmo em perspectivas menos simplistas � em que aformulação e a implementação de políticas são vistas comoparte de um processo � essa última, embora apareça comodimensão importante a ser considerada, funciona como variávelrelativamente dependente do processo de formulação. Emoutras palavras, embora os problemas derivados daimplementação de políticas sejam incorporados à análise,predomina uma visão normativa na qual se pode sempre,mediante o correto monitoramento e a avaliação das políticas,realizar correções de rota, retornando ao desenho originalmentebuscado (FIG. 2). Obstáculos e problemas da implementaçãoaparecem quase sempre associados, segundo essas perspectivasde análise, às seguintes questões, de natureza variada:

� Maior ou menor capacidade institucional dos agentesimplementadores.

� Problemas de natureza política na implementação dosprogramas ou políticas.

� Resistência e boicotes realizados por grupos ou setoresnegativamente afetados pela política � em muitos casossetores da própria máquina administrativa estatal.

FIGURA 2 - A visão do ciclo da política como um processo simples elinear.

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Obviamente, as perspectivas de análise do ciclo da política,como um processo, representam um avanço em relação à visãoclássica da questão. No entanto, elas continuam partindo depremissas equivocadas. Em primeiro lugar conferem umprimado excessivo à atividade de formulação, em detrimentodas outras dimensões. A questão da implementação, mesmosendo incorporada à análise, é vista como uma atividaderelativamente não problemática. Assume-se que:

� O diagnóstico que informa a formulação de políticasestá essencialmente correto.

� O formulador dispõe de todas as informaçõesnecessárias ao desenho das propostas programáticas,e de um modelo causal verdadeiro.

Adotar como premissa que é possível estabelecer ummodelo causal verdadeiro torna-se, para essas perspectivas, umelemento essencial ainda que seja admitido que o modelo,freqüentemente, não está explicitado. Esse modelo causalconsistiria em um conjunto de hipóteses e pressupostos sobredeterminados fenômenos sociais.3 Exemplificando, as políticasativas de mercado de trabalho estão baseadas em um modelocausal a respeito do desemprego e suas manifestações específicaspara classes de trabalhadores, segundo ocupação, gênero ouidade; a política pública de combate à mortalidade infantil estáancorada em um modelo causal sobre esse tipo de mortalidade,e sobre o papel de variáveis ambientais e nutricionais, bemcomo sobre a avaliação de perfis de morbidade que provocama mortalidade precoce. Muitas vezes tais modelos causais nãose relacionam ao fenômeno em si � veja-se o exemplo damortalidade infantil � mas em relação ao efeito de determinadosfatores sobre sua redução. Um bom exemplo, sobre esse últimoaspecto, seria a observação de que o nível de escolaridade dasmães é um dos determinantes da presença ou ausência dofenômeno mortalidade infantil.

3 Weiss, Carol. Evaluation, Prentice Hall, 1998.

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A adoção dessa perspectiva, em que o ciclo da política é vistocomo um processo simples e linear, consagra a visão top down daformulação e desenho dos programas cujos problemas deimplementação são necessariamente entendidos como �desviosde rota�. Essa perspectiva de análise da implementação de políticase programas públicos consagra uma visão ingênua e irrealista dofuncionamento da administração pública, que aparece como �ummecanismo operativo perfeito� no qual seria possível assegurar afidelidade da implementação ao desenho proposto inicialmente.Essa visão hierárquica da burocracia pública como correspondenteao ideal weberiano é francamente idealizada. Ela está ancoradaem um policy environment caracterizado por informação perfeita,recursos ilimitados, coordenação perfeita, controle, hierarquia,clareza de objetivos, enforcement de regras perfeitas e uniformes,linhas únicas de comando e autoridade, além de legitimidadepolítica e consenso quanto ao programa ou política.

No entanto, estudos de situações concretas revelam umpadrão muito distinto, em que prevalece a troca, a negociaçãoe a barganha, o dissenso e a contradição quanto aos objetivos.Ao invés de controle, autoridade e legitimidade, verifica-seambigüidade de objetivos, problemas de coordenaçãointergovernamental, recursos limitados e informação escassa.4

A análise de políticas públicas revela que os formuladoresde política operam em um ambiente carregado de incertezasque se manifestam em vários níveis:

� Os formuladores de política � mas também ospróprios especialistas e estudiosos � enfrentamgrandes limitações cognitivas sobre os fenômenos nosquais intervêm. Tais limitações derivam, em últimainstância, da complexidade dos fenômenos sociaiscom os quais lidam e das próprias limitações dosconhecimentos das disciplinas sociais sobre asociedade. Em um nível mais operacional, tais

4 Cf. por exemplo Lane, Jan Erik. The Public Sector: concepts, models andapproaches, Sage, 1993.

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limitações são produto dos constrangimentos detempo e recursos com que operam os formuladores.

� Os formuladores de política não controlam nemmuito menos têm condições de prever ascontingências que podem afetar o policy environmentno futuro.

� Planos ou programas são documentos que delimitamapenas um conjunto limitado de cursos de ação edecisões que os agentes devem seguir ou tomar. Umamplo espaço para o comportamento discricionáriodos agentes implementadores está aberto.Freqüentemente avaliado de forma negativa pelacultura burocrática dominante, esse espaço é o lugarde práticas inovadoras e criativas.

� Os formuladores expressam suas preferênciasindividuais ou coletivas através de programas epolíticas, cujo conteúdo substantivo pode ser divergentedaquele da coletividade. Projetos e programas nãopodem ser vistos como um projeto ideal e coletivo emque predomine uma visão negativa da esfera política edas influências e pressões derivadas daí, consagrandoa percepção de que quando essas ocorrem seria minadaa racionalidade técnica dos planos e programas.

Contribuições recentes em torno da questão da implementaçãoenfatizam os elementos de aprendizagem,5 adaptação e da�implementação como decisão política�. Outro elemento centraldessas contribuições é a consolidação da idéia de que é necessáriose ter uma visão estratégica dos problemas de implementaçãoincorporando questões críticas como a viabilidade política depolíticas e os problemas de coordenação interorganizacional. Oque é comum a essas contribuições é a recusa à noção deimplementação como uma etapa subseqüente à formulação � esta

5 Pressman, J. e H. Wildavisky. Implementation. Berkeley, University ofCalifornia Press, 1984.

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última entendida como uma instância racional e compreensiva.A implementação é entendida como processo autônomo em quedecisões cruciais são tomadas e não só �implementadas�. Conflitosinterjurisdicionais entre órgãos e instituições, brechas eambigüidades legais, omissões de normas operacionais, além deoutros fatores, permitem que os executores de política tomemdecisões relevantes para o sucesso da política. Em algumas áreas �como é o caso daqueles agentes que Lipsky6 denominou streetlevel bureaucrats: fiscais, agentes de trânsito, médicos e enfermeirosnas unidades básicas de saúde, funcionários administrativos nosbalcões de atendimento da previdência social, entre outros � oespaço de discrição do agente executor é muito grande, e oimplementador toma as decisões cruciais de uma política setorial,a tal ponto que a adesão normativa do implementador de decisõesé variável decisiva do seu sucesso.

A implementação, portanto, �cria� e reordena políticas eprogramas previamente desenhados: a implementação de políticasconstantemente orienta novas políticas.7 Como a implementaçãoimplica tomada de decisões, ela própria se constitui fonte deinformações para a formulação de políticas. A prática de análise deprogramas de governo revela que apenas em raríssimos casos osformuladores de política decidem ex nihilo. As decisões, na maioriadas políticas setoriais, constituem apenas inovações em relação apolíticas existentes ou manutenção de políticas existentes, realizando-se ajustes incrementais de metas, recursos e prazos de execução.

Nesse sentido, a idéia de avaliação, como instrumento decorreção de rota, deve ser substituída pela noção de avaliaçãocomo policy learning: o aprendizado na implementação de umapolítica pública. A própria idéia da rota como trajetóriapreconcebida deve dar lugar à constante reformulação � nolimite da reversão ou substituição da política. A implementaçãoe a avaliação de políticas devem ser entendidas como testes demodelos causais sujeitos à corroboração ou ao abandono.

6 Lipsky, Michael. Street Level Bureaucrats, Russel Sage, 1980.7 Lindblom, Charles. The policy-making process, Prentice Hall, 1980.

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Contribuições recentes da literatura têm enfatizado, também,a dimensão política do processo de implementação em umaperspectiva realista e positiva e não negativa e utópica. A estratégiatecnocrática de se eliminar ou insular a política pública do jogopolítico mais amplo tem efetivamente se mostrado irrealista e poucodemocrática. Irrealista porque toda ação ou intervençãogovernamental através de programas e projetos é constitutivamentepolítica: ela distribui custos e benefícios, utiliza recursos coletivose é formulada por autoridades públicas. Por outro lado, a estratégiade insulamento pressupõe que as burocracias governamentais sãodesinteressadas e racionais, e, portanto, portadoras do interessecoletivo, enquanto que o jogo político caracterizar-se-ia porparticularismos ou pelo corporativismo. Essa estratégia tambémparece pouco democrática porque restringe a participação, ainformação e o controle social.

Ao se reconhecer o jogo político como essencial à vidademocrática e fundamental para o controle social da açãodo governo, contribuições recentes têm enfatizado aimportância de se incorporarem os stakeholders � gruposenvolvidos e interessados pelas políticas � ao processo deformulação e implementação de políticas. Nesse sentido,têm-se revelado fundamentais os mecanismos de ownershipda política por setores estratégicos e que lhes dêemsustentação política e legitimidade.8 O desenho estratégicodas políticas deve incluir a identificação dos atores que dãosustentação à política e mecanismos de concertação enegociação entre tais atores. Sem tais atores, políticaspúblicas de caráter redistributivo, como os programas naárea social, tendem a se sustentar apenas na adesão fortuitae muitas vezes oportunista de setores das burocraciasespecializadas, o que lhes confere pouca legitimidade sociale baixa sustentabilidade.

8 Sabatier foi um dos autores que introduziram a nova linguagem dapolítica pública, na qual são centrais os conceitos de advocacy coalitions estakeholders. Sabatier, Paul �Top down and bottom up approaches toimplementation research�, Journal of Public Policy, n. 6, 1986.

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O ciclo da política (policy cycle), nessa última perspectiva(FIG. 3), não pode ser concebido de forma simples e linear.Nem pode, por definição, possuir um ponto de partidaclaramente definido. Ele é melhor representado por umcomplexo fluxo de ações e decisões de governo; um conjuntode stakeholders que dá sustentação à política; e, finalmente,por �nós� críticos. Esses �nós� ou �elos críticos� representamos pontos no tempo em que questões referidas ao processo desustentação política dos programas, de coordenaçãointerinstitucional e de capacidade de mobilizar recursosinstitucionais se conjugam. Nesse momento de conjugação, seproduz uma espécie de �crise�, concretizada no processo detomada de uma decisão crítica por um ator estratégico, cujodesenlace impele o programa em uma direção nova. Essemomento de �crise� representa um momento de aprendizadona dinâmica do programa.

É, portanto, essa a visão do processo de implementação e deavaliação como parte constitutiva central do ciclo da política (policycycle) que deveria informar a ação dos atores que interagem emdiferentes níveis na implementação de políticas e programaspúblicos. Desenhar estratégias de implementação, considerandoos determinantes e o efetivo funcionamento da intervenção estatal,parece ser o único e profícuo caminho para aumentar a eficácia ea efetividade dos programas públicos, especialmente na área social.

FIGURA 3 - A implementação como aprendizado e tomada de decisão

stakeholders

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A implementação do PROFAE:um exemplo de sucesso?

O Projeto de Profissionalização de Trabalhadores da Área deEnfermagem consiste num bom exemplo de como uma corretavisão da implementação de políticas e programas públicos podecontribuir para o enfrentamento, de forma eficiente e eficaz,de sérios problemas na área social e econômica no Brasil.Concebido como uma estratégia massiva de qualificaçãoprofissional e reforço ao aparelho formador, foi articulado peloMinistério da Saúde e implementado em conjunto com asoutras esferas públicas do SUS e agentes públicos e privados.Buscou-se o apoio do BID, conseguindo-se uma engenhariafinanceira que articulou recursos internos e externos necessáriosà viabilização de um programa de ampla dimensão e forteconcentração no tempo.

A avaliação de alguns aspectos da implementação desteprojeto é uma excelente oportunidade para que o leitor possaverificar como a natureza desse processo, quandoconsiderado em toda a sua complexidade e não-linearidade,exige por parte dos tomadores de decisão uma atividadeconstante de aprendizado institucional, especialmente emum ambiente de gestão tão particular quanto o SUS. Nessesentido, vale destacar, de imediato, que o PROFAE é umprojeto dotado de uma estratégia de implementação queconsagra a interdisciplinaridade e a cooperação entre níveisde governo e organizações bastante incomuns dentre osprojetos do Ministério da Saúde e de outras agências daárea social.

Uma avaliação crítica do desenho e da implementação doPROFAE, até o momento, exigiria a identificação minuciosados principais problemas de recursos humanos no âmbito doSUS, o que foge aos propósitos deste ensaio. Limitar-se-á àidentificação dos aspectos do projeto que exigiram soluçõesque evidenciam o papel dos atores interessados (stakeholders)e o aprendizado institucional por parte dos gestores no processo

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de implementação do programa. O objetivo é exemplificarcomo a adoção de uma correta percepção da natureza doprocesso de implementação permitiu � aos tomadores dedecisão que coordenam e induzem, em nível federal, oPROFAE � superar obstáculos e criar alternativas, consolidandoinstitucionalmente a intervenção em questão.

O papel da esfera federal de governoÉ largamente reconhecido que a descentralização da políticade atenção à saúde envolve um enorme esforço das esferassubnacionais em desenvolver capacidade de gestão do sistemade saúde, num quadro em que a tendência é que ao governofederal sejam reservadas apenas funções de normatização,prestação de assistência técnica e captação e repasse de recursos.A realidade, no entanto, envolve grandes dificuldades para aconsecução das diretivas postas na formulação do SistemaÚnico de Saúde, especialmente num ambiente em que ainstitucionalidade e a capacidade de ação pública sãofortemente heterogêneas dentre as diversas realidades dasesferas subnacionais. Em diversos casos, a adoção de umapostura passiva pela área federal pode ser desastrosa para oprocesso de construção do SUS.

A intervenção do Ministério da Saúde acabou assumindo,na década de 1990, um movimento quase pendular. Emdiversas situações, premidos por questões sistêmicas, ostomadores de decisão em nível federal orientaram a elaboraçãoe implementação de grandes projetos nacionais, objetivandomudanças estruturais. Em outros momentos, pressionadospelas demandas de estados e municípios, promoveram-serepasses e ações episódicas e de âmbito local. No primeiro caso,podem ser enquadrados o projeto REFORSUS, o PAB e oPrograma de Saúde da Família, dentre outros. No segundocaso, as emendas de parlamentares e os repasses por meio deconvênios, tanto para ações de custeio, quanto para realizaçãode obras e compra de equipamentos, deram o tom de umaação que tinha um conteúdo discricionário exacerbado.

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A definição do novo papel do Ministério da Saúde frente àdescentralização, nesse contexto de heterogeneidade, envolveuuma clara percepção da implementação de políticas eprogramas como um processo de aprendizagem institucional.Para enfrentar demandas fragmentadas, próprias dos sistemassubmetidos a fortes graus de heterogeneidade, a autoridadecentral teve que aperfeiçoar sua capacidade de trabalhar osdiagnósticos sistêmicos e o desenho dos programas de alcancenacional e estrutural. Ou seja, transformar as questõesparticulares em temas gerais, justamente para formular políticasde âmbito nacional.

O tema da capacitação profissional no nível médio refletebem essa nova abordagem. A ação do Ministério, na função deórgão central do sistema, exigia que uma questão sistêmicafosse enfrentada com uma intervenção organizada a partir doâmbito federal, que se desdobrasse através de todo o sistema.Esta é uma visão do papel do órgão central, distinta daquelaque preconiza a adoção de uma estratégia top down pura, eprivilegia a construção de um processo de cooperação ativacom os outros níveis do SUS, com organizações públicas eprivadas sem restrições. Duas razões determinaram essa decisão:os limites do próprio aparelho formador, cuja debilidadetornava-se evidente pela própria persistência da inadequadaqualificação dos profissionais de saúde; a natureza do mercadode trabalho, cujo restrito desenvolvimento também poderia seridentificado pela fragilidade dos vínculos trabalhistas e pelosgeneralizados problemas de qualificação da mão-de-obra. Emsíntese, os problemas da qualificação profissional no nívelmédio não se localizavam em elos específicos do sistema, masse espalhavam por unidades públicas e privadas, em diversasfunções e tipos de ação.

A forma projeto, o financiamento externo e acontrapartida nacional

A decisão de conduzir as ações de qualificação profissionalpela forma projeto com financiamento externo é de extrema

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relevância no contexto das políticas públicas. Evidentemente,a alocação de recursos até poderia ser a mesma no âmbito deum programa qualquer. Mas a forma projeto confere um nívelhierárquico completamente distinto.

Os projetos dotados de recursos provenientes definanciamento externo envolvem um grande conjunto deelementos que proporciona à ação um suporte financeiroe uma capacidade de intervenção muito diferenciada emrelação a outros programas orçamentários. Em primeirolugar, o financiamento envolve a aprovação de umaproposta de carta consulta pela Comissão de FinanciamentoExterno � COFIEX (conselho de vários órgãos de governo,dirigido pelo Ministério do Planejamento) na qual ospontos básicos da ação já são discutidos, questionados evalidados por um fórum qualificado. Em segundo lugar,o conjunto das ações a serem executadas é objeto dediscussões que se estendem por cerca de um ano. Nessasdiscussões, as características do projeto e seusdesdobramentos são analisados por técnicos do organismointernacional financiador e por várias instâncias degoverno, como a Procuradoria da Fazenda Nacional, aSecretaria de Assuntos Internacionais do Ministério doPlanejamento e a Secretaria do Tesouro Nacional doMinistério da Fazenda.

O contrato de empréstimo que resulta de todas essasnegociações é apreciado e autorizado pelo Senado Federal. Estefato confere ao projeto um status legal completamentediferenciado em relação aos demais. Em verdade, os termosdo contrato assumem a condição de lei. Esse fato envolve umaimportância enorme para a execução das ações do Projeto, dadoque as regras de contratação de serviços e aquisição de produtospassam a ser dadas pelas normas fixadas no contrato deempréstimo. Logicamente, as normas são pautadas pelaspráticas licitatórias dos organismos internacionais, mas abremcondições para que aspectos de interesse do projeto sejamnegociados.

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No caso do PROFAE, esta possibilidade de realização deregras licitatórias diferentes das nacionais foi crucial. O amparodas condições contratuais permitiu que as licitações tivessemum preço fixo por aluno para o serviço das operadoras eexecutoras, limitando a concorrência entre as proponentes aaspectos qualitativos. Desta forma, impediu-se que aconcorrência em preço violasse a qualidade dos cursos eaviltasse as remunerações dos docentes.

Outro grande elemento a destacar em projetos comfinanciamento externo é a necessária constituição de uma Unidadede Gerenciamento de Projeto, que configura uma condição deexecução completamente diferenciada em relação ao conjunto dasações do Ministério enquanto unidade orçamentária daadministração direta. Ao mesmo tempo, os projetos podem seramparados, para sua execução, em contratos de cooperação técnicae financeira com organismos internacionais como a UNESCO, oPrograma das Nações Unidas para o Desenvolvimento � PNUD,o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura �IICA, dentre outros. Assim, são viabilizadas as condições paracontratação de pessoal e para realização de licitações fora do âmbitodas estruturas burocráticas próprias do Ministério.9

A condição de projeto financiado por recursos externostambém confere prerrogativas dos pontos de vista orçamentárioe financeiro. Primeiro, porque há necessidade de indicaçãoparticularizada da ação financiada, inclusive porque a fonteexterna é específica, do ponto de vista da peça orçamentária.Segundo, porque a liberação de recursos respeita uma lógicadistinta do rito normal da execução orçamentária e financeira,dada a existência dos adiantamentos do Tesouro Nacional,baseados no fundo rotativo dos empréstimos.

9 A estrutura governamental identifica as subsecretarias de administraçãodos Ministérios como órgãos responsáveis pelos procedimentos de com-pra de bens e serviços e pela contratação de recursos humanos. O proble-ma é que um grande conjunto de compras acaba sendo realizado poruma única instância que tem que se ocupar de aquisições extremamentediferenciadas.

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É importante notar, também, que o ritmo de execução dosprojetos externos tem seu monitoramento realizado por umnúmero maior de instâncias de governo do que as açõesfinanciadas com recursos do Tesouro. Em todos os casos, acondução dos gastos define-se entre o Ministério e a Secretariade Orçamento e Finanças do Ministério do Planejamento,sendo que, apenas em alguns casos, a Secretaria dePlanejamento e Avaliação, também do Ministério doPlanejamento, tem participação ativa. No caso dos projetosfinanciados com recursos externos, além dos órgãos acimacitados, a Secretaria de Assuntos Internacionais, do Ministériodo Planejamento, a Secretaria do Tesouro Nacional, doMinistério da Fazenda, e a COFIEX acabam tendo papel dedestaque. Além disso, periodicamente, os projetos sãosubmetidos a análises dentro das avaliações de carteiras deempréstimos, realizadas no âmbito de cada banco financiador.

Na grande maioria dos projetos financiados com recursosinternacionais, os mutuários alocam recursos próprios aosprojetos, perfazendo contrapartidas mínimas de 40% dovalor global. No caso do PROFAE, o financiamentosignificou 50% do valor do projeto. Os recursos decontrapartida nacional acabaram sendo divididos entre oorçamento do Ministério da Saúde e o orçamento doMinistério do Trabalho. No caso deste último, a fonte derecursos não era o Tesouro Nacional, mas a receita do Fundode Amparo ao Trabalhador � FAT.

O acesso aos recursos do FAT tinha dois precedentes. Deum lado, o PROEP, conduzido pelo Ministério da Educação,já havia se utilizado, na composição da contrapartida nacional,desse expediente. De outro lado, o Plano Nacional deQualificação do Trabalhador � PLANFOR, executado comrecursos do FAT, já realizava ações de capacitação deprofissionais de saúde de nível médio.

Essa configuração de fontes de recursos e os mecanismosde execução orçamentária e financeira construídos acabaramgerando uma capacidade invejável para a consolidação de

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parcerias, em âmbito estadual e municipal, que são centraispara que a implementação ocorra de forma efetiva, a despeitoda complexidade e da ambição contidas nos objetivos doprojeto.

Estratégia de implantação:os componentes do PROFAE e sua sustentabilidade

O PROFAE é composto por uma ação concentrada no tempo:a execução de cursos de capacitação profissional de auxiliaresde enfermagem. Esse componente mobiliza recursos humanose institucionais da área educacional e de enfermagem de grandemagnitude. Por isso, a formação pedagógica de enfermeiros-docentes, numa articulação com diversas instituições de nívelsuperior, se impôs como condição de desenvolvimento doscursos. Ao mesmo tempo, o material didático teve que serdesenvolvido, de forma centralizada, para a garantia dehomogeneidade no conteúdo e disponibilidade de materialde apoio aos alunos.

Optou-se pela contratação de entidades públicas e privadaspara execução dos cursos. A necessidade de mobilização amplade recursos e a tentativa de criar condições de atração daquelaparcela do aparelho formador que reunisse as melhorescondições foram viabilizadas pela soma de esforços das váriasinstituições existentes.

Uma importante diferença entre o PROFAE e outrosprogramas e projetos conduzidos pelo Ministério da Saúde éo tipo de execução. Ao invés de a alternativa ter sido o repassede recursos às secretarias estaduais e municipais para queelas promovessem as contratações de escolas ou fizessem aexecução com recursos próprios, optou-se pela realização, emcada estado, pelo Ministério da Saúde, de licitações abertas ainstituições públicas e privadas. A exigüidade de prazos, ovolume de recursos envolvidos, as particularidades doprocesso licitatório por preço único e as exigências do BID,no que toca a aspectos formais dos procedimentos, seriamboas razões para legitimar este procedimento. No entanto, a

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maior explicação para a alternativa seguida é justamente suamelhor adequação ao formato de intervenção do Ministério,tendo em conta a realidade heterogênea da descentralizaçãoe a criação de bases técnicas e políticas de apoio queultrapassassem as fragilidades e dificuldades deimplementação vividas pelas secretarias estaduais emunicipais.

Vale notar que, já desde o início da formulação doprojeto, o PROFAE identificou uma instância intermediáriaentre a escola e o projeto, com o objetivo de reduzir onúmero de entidades referidas à coordenação do projeto ecom vistas a impedir que a fragilidade da organizaçãojurídica das escolas impedisse a sua qualificação frente aosprocessos licitatórios ou ocasionasse problemas parapagamento das parcelas devidas, durante a prestação dosserviços. Por isso, criou-se a figura da operadora, que podeexecutar ela própria ou congregar um conjunto de escolasexecutoras, assumindo todos os procedimentos contábeis,tributários e de pagamento. Além disso, o projeto conservaum número administrável de operadoras, eximindo-se deatuar junto a centenas de escolas.

A necessidade de monitoramento dos cursos, com respeitoao número de alunos atendidos e à qualidade da execução,levou à criação de uma entidade fiscalizadora. Esta entidade,chamada Agência Regional, no âmbito do PROFAE, acabouresponsabilizada pela fiscalização e atesto das faturas emitidaspelas operadoras, além de prestar apoio técnico às escolas e àsoperadoras. Embora pudesse parecer importante reservar estafunção às secretarias estaduais de saúde, a realidade mostrouque, em vários estados, as escolas técnicas do SUS tiveram papelcrucial na realização dos cursos. Isto impedia que as agênciasregionais fossem do estado, pelo evidente conflito de interessesenvolvidos.

Uma importante participação dos gestores estaduais emunicipais, além das escolas que acabaram se mobilizandopara ofertar os cursos, foi o auxílio no processo de cadastramento

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dos pretendentes ao curso. Além do apoio logístico, o acesso àsunidades de saúde públicas e privadas foi facilitado pelaintervenção dos gestores. No caso da complementação daqualificação para formação de técnicos, os gestores tiverampapel essencial, dada a diretiva de identificação de pontos narede de saúde na qual a formação técnica deveria ter prioridade.

Um problema crucial que se tentou enfrentar, ao longo doprocesso de implantação, foi o de como garantir asustentabilidade da ação de formação. Em outras palavras, comoconseguir que o aparelho formador do SUS consiga acumularcapacidade de intervenção, impedindo que o mesmo problemase reponha logo à frente. As principais ações, nesse sentido,visaram formar instituições capacitadas a promover,continuamente, cursos de formação e a exercer uma atividadereguladora de outras instituições formadoras, quandonecessário.

As Escolas Técnicas do SUS � ETSUS � passaram a receber,via eixo especial do projeto, apoio para, em cada realidadeestadual ou regional, poder coordenar as ações de capacitaçãoprofissional. A idéia central é que as escolas do SUS podem edevem desempenhar as funções de coordenação da formaçãode recursos humanos, de nível médio, em cada região. Nosestados onde o setor privado tem peso na formação, a funçãoda ETSUS seria mais a de regular a oferta e a qualidade decursos oferecidos, além de capacitar os recursos humanos dosistema público. Nos estados onde o setor privado não possuias condições mínimas para uma capacitação com qualidade,as ETSUS teriam que assumir, ainda que remuneradas porrecursos não provenientes do SUS, a função de capacitaçãopara as áreas pública e privada.

As duas outras partes integrantes do Componente 2 doPROFAE procuram completar um processo de implantaçãoque crie condições institucionais e bases políticas de apoiosustentáveis para a formação contínua, posteriormente aotérmino do projeto. A primeira é a certificação decompetências. Ao procurar definir, de maneira rigorosa, as

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atribuições do auxiliar e identificar as partes fundamentaisde sua formação, criam-se condições para um salto dequalidade na identificação dos compromissos que oaparelho formador deve cumprir e no monitoramento queos órgãos públicos devem fazer do processo de formação. Asegunda parte integrante do Componente 2, que deve serressaltada para a sustentabilidade da formação profissionalde nível médio em saúde, é o acompanhamento do mercadode trabalho setorial. No início do projeto de implementação,percebeu-se que o reforço do aparato de formaçãoprofissional de forma divorciada da análise dos sinais e dadinâmica do mercado de trabalho pode levar a equívocosgigantescos. A implantação do Sistema de Acompanha-mento do Mercado de Trabalho em Saúde � SAMETS �visa dar suporte a uma melhor identificação da problemáticacolocada para os trabalhadores abrangidos pelo PROFAE,levando as escolas técnicas a começar a tratar da formaçãocomo um contínuo que integra e articula qualificação esinais do mercado de trabalho.

Vale notar, finalmente, que o PROFAE procura se mover,ao mesmo tempo, no âmbito de duas dimensões estratégicasda construção do SUS, de forma pouco convencional. Oprocesso de controle centralizado e de execução descentralizadatem objetivos claramente compensatórios, tanto para o conjuntodas instituições que operam no interior do SUS quanto para aárea privada do sistema de assistência à saúde, num campoonde a negligência pública e privada acabou criando um déficitestrutural de trabalhadores com competência profissional. Nocampo da sustentabilidade, a proposta do PROFAE é arealização de um grande esforço no sentido de dotar os governosestaduais, por meio de suas escolas técnicas, da capacidade deformação contínua de recursos humanos e de regulação dosaparelhos formadores, tanto na esfera pública quanto naprivada.

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A perspectiva do gestorRose Marie Inojosa*

O cenário político que se conformou com as eleições de 2002é favorável a avanços na implementação da proposta do SistemaÚnico de Saúde e ao necessário diálogo entre as políticas sociaispara o desenvolvimento social. Temos esperança de que serealize a principal inversão, com uma política pública em queo social subordine o econômico.

* Coordenadora de Recursos Humanos da Secretaria Municipal da Saúdeda Prefeitura do Município de São Paulo, desde janeiro de 2001.Técnica em planejamento e gestão e coordenadora de projetos deconsultoria e formação da Fundação de Desenvolvimento Administrati-vo � FUNDAP, desde 1984.

Conclusões

A adoção de uma estratégia de implementação inovadora, e bem-sucedida em muitos aspectos, não garante o sucesso daintervenção, nem elimina automaticamente pontos críticos oufuturos desafios. Cria, entretanto, melhores condições para queo redesenho das políticas seja efetuado mais prontamente evalorize o papel do implementador da política. Com isso, oselos de solidariedade e compromisso se forjam de maneira aconsolidar relações entre as políticas, e seus formuladores, eaqueles executores que se encontram no campo, onde a políticaefetivamente tem lugar, definindo condições imediatas deenfrentamento dos obstáculos próprios do cotidiano do gestorna implementação de políticas públicas. As chances de ganhosna eficácia e efetividade dos programas se multiplicam ante esteexercício continuado da avaliação das políticas e dos programas.

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Aqui estamos, neste Fórum, compartilhando os ganhospromovidos pelo PROFAE e discutindo rumos para umapolítica pública de formação do profissional de saúde, com anecessária consideração das diferentes variáveis presentes nocenário contemporâneo.

Assim, há que considerar a profunda mudança ocorridanas últimas décadas no mundo do trabalho, com fatores inter-relacionados como a revolução informacional, a economia doconhecimento e o desemprego estrutural. E, de outro lado, aexistência de uma discussão, embora incipiente, sobre a rupturado paradigma disjuntivo e reducionista no qual se apóia aformação disciplinar, predominante no aparelho formador, eque se replica na formatação e funcionamento das organizaçõesda sociedade, inclusive do Estado.

Os protagonistas da nova cena do mundo do trabalho nãosão mais simplesmente empregadores e empregados, dirigentese servidores, mas dirigentes de empreendimentos; colabora-dores, empresas ou indivíduos prestadores de serviços;voluntários, clientes, um elenco de novos atores e múltiplaspossibilidades de relação. Claro, ainda temos donos dos meiosde produção e a força de trabalho, mas os atores simplesmenterotulados como patrões e empregados estão com outrosfigurinos e falas. Também o consumidor está de roupa nova,com cartilhas de direitos no bolso, mas ainda com restritacapacidade de intervenção face à lógica das redes que dominamo mercado mundial e dos gigantes da comunicação a serviçodos interesses desse mercado. Isso sem considerar os grupos epopulações que não integram essa categoria e ficam privadosde direitos de cidadania, na confusão indesejável entre cidadãoe consumidor.

Encontram-se em mudança as relações entre as pessoas eas organizações para as quais trabalham e rotos os liames desegurança que costuravam a aliança tradicional entre otrabalhador e a instituição empregadora. A precarização dasrelações de trabalho informa ao trabalhador que já não podecontar com essa aliança para sua incapacidade momentânea

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ou permanente. Isso também muda o compromisso dotrabalhador. Ele tem de fazer o time, em que estiver, ganhar,mas aí se esgota a sua relação com esse time. Essa visão, deambos os lados, é inadequada para o serviço público, no qualse requer, além de competência, um vínculo de solidariedadeentre o cidadão prestador de serviços e o cidadão usuário.

Peter Drucker faz uma análise da situação do mundo dotrabalho, juntando duas pontas: os trabalhadores do conhecimentoe suas necessidades especiais e a tendência das empresas de selivrarem dos custos da administração de recursos humanos.

Esse novo trabalhador é a força de trabalho estratégica,baseada em conhecimento �de ponta�. Junto com as novastecnologias, tende a substituir uma massa de trabalhadores demenor qualificação. Esse trabalhador não é apenas umsuperespecialista, mas também deve ser capaz de pensar e agirtransdisciplinarmente, para gerar inovações.

Os chamados trabalhadores do conhecimento sãoconsiderados os principais criadores de riquezas, na medidaem que são responsáveis por inovações e por ações altamentequalificadas que fazem a diferença de desempenho entre asorganizações. A frase que Drucker cunha para demonstrar aimportância desse trabalhador é que �eles não são o trabalho,são o capital.� E o decisivo no capital não é quanto ele custamas a sua produtividade.

De outro lado, os demais empregados são vistos como�passivo�, como custo. As empresas reclamam do �fardo cadavez maior de leis e regulamentos que os empregadores têm deseguir� e cujo custo �ameaça estrangular os negócios�. Não éapenas o custo dos encargos, mas dos processos judiciais emesmo da própria administração de recursos humanos paradar conta de tudo isso. E, desse modo, as organizaçõesprocuram aplicar a lógica da relação entre a empresa e otrabalhador do conhecimento e sua relação com toda a forçade trabalho, sem contudo tratá-la como capital.

Como é que esse cenário permeia a produção em saúde eo Sistema Único de Saúde?

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A saúde é uma co-produção, um produto de experiência(Walsh). Não é possível fazer saúde para alguém mas sim comalguém, indivíduo ou grupo. E nessa definição estão supostasas doenças quando atingem um indivíduo e os agravos queatingem grupos sociais, como a violência, por exemplo.

A co-produção da saúde é privilegiadamente realizadaatravés de organizações profissionais (Mintzberg). Sãoorganizações cujo funcionamento depende, sobretudo, de seusoperadores, onde o trabalho exige qualificações de alto nível enão se presta bem à formalização. Dada a complexidade e avariabilidade do trabalho, os profissionais da saúde conservammuita discrição nas decisões relativas ao tipo e à maneira deproduzir os serviços, o que limita o poder gerencial e decoordenação do Sistema.

A saúde tem seus trabalhadores do conhecimento nasorganizações e no Sistema Único de Saúde. Eles estão naintersecção dos serviços com o aparelho formador e de pesquisae são irradiadores de inovações. Porém, constituem uma fatiapequena dos trabalhadores envolvidos na co-produção dasaúde. Essa co-produção implica um relacionamento pessoaa pessoa, equipe-família, grupo a grupo.

Diferentemente de outros produtos e serviços que podemdedicar atenção especial a um pequeno conjunto detrabalhadores do conhecimento, automatizando einformatizando o resto da produção, a saúde precisa de muitostrabalhadores, trabalhadores bem formados, com compromissocom o indivíduo, que é participante ativo da produção da suaprópria saúde e com compromisso com a saúde coletiva, coma saúde pública.

Essa massa de profissionais envolvida na co-produção dasaúde também cria e inova. Cria e inova no cotidiano queimpõe restrições de toda a ordem à aplicação de seus saberes eaté mesmo às condições de relacionamento com o co-produtor.Cria e inova porque confrontada face a face com problemas esituações que interferem na co-produção da saúde precisasolucioná-los tecendo redes com outros atores sociais.

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Se a formação na saúde é disciplinar e interdisciplinar, aprática de saúde, a efetiva produção da saúde, é, neces-sariamente, transdisciplinar. Trabalhadores que acumulamsaberes técnico-científicos no campo da saúde, para aplicá-los,precisam, em primeiro lugar, ter a capacidade de dividi-loscom os co-produtores da saúde e em seguida exercitá-los deforma cooperativa.

Por esse motivo, o conceito de comunidade saudável nãopode ser um conceito apropriado apenas pela área da saúde,mas deve permear outras áreas de intervenção e de promoçãodo desenvolvimento social � compreendido como a distribuiçãomais equânime das riquezas e como o exercício dacompreensão da diversidade.

O que significa formar profissionais de saúde no ambienteatual do mundo do trabalho e no contexto do Sistema Únicode Saúde?

O Sistema Único de Saúde é um projeto contra-hegemônico que visa à universalização e à eqüidade numambiente capitalista, cuja filha dileta é a desigualdade. Esteparadoxo permeará, necessariamente, a formulação da políticapública de formação do profissional de saúde para o momentohistórico atual.

Para o chamado trabalhador do conhecimento � aquele dainovação �de ponta�, que transita entre a universidade e oserviço, envolvido no nível da pesquisa, da pós-graduação � apolítica precisa ser intensamente discutida com as áreas deEducação e de Ciência e Tecnologia, buscando permear oaparelho formador do nível superior e as instituiçõesfinanciadoras de pesquisa e tecnologia com a discussão dasdiretrizes e estratégias do Sistema Único de Saúde. Essapermeabilização é essencial para fomentar a aproximação daprodução científica e tecnológica das propostas do Sistema.Penso que, para esse segmento, seja imprescindível discutir osincentivos vinculando seu volume e destinação aodesenvolvimento de tecnologias adequadas para o projeto quea sociedade escolheu.

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Temos ainda poucos e localizados esforços compartilhadosentre os serviços e o aparelho formador visando, por exemplo,contribuir com tecnologias adequadas à saúde da família,estratégia de mudança do modelo de atenção à saúde.

Essa adequação da formação à situação epidemiológica dopaís e suas regiões e à proposta e estratégias do Sistema Únicode Saúde é igualmente essencial para a formação e a atualizaçãode todos os trabalhadores envolvidos no cotidiano da co-produção da saúde, na rede de serviços onde o profissionalencontra face a face o cidadão.

Porém, havia � e, localizadamente, talvez ainda haja � umpasso anterior: a necessidade identificada pelo PROFAE degarantir qualificação profissional para trabalhadores que, naprática, estavam realizando serviços de saúde, sem esse requisito.Tal diagnóstico levou o PROFAE à proposta de capacitar em cincoanos, a partir de 1999, cerca de 380 mil trabalhadores da área deenfermagem, tanto no setor público como no setor privado. Essacapacitação envolveu a rede de escolas técnicas existentes nas váriasregiões do país, desde que habilitadas como operadoras, tendo,possivelmente, fomentado a expansão dessa rede.

Sendo corrigida uma situação de ausência de formação paraum contingente quantitativamente importante e qualitativamenteestratégico � como o auxiliar de enfermagem � não há possibilidadede condescendência com a contratação de novos trabalhadoresque não estejam devidamente formados. E isso passa a serbasicamente uma questão de fiscalização, salvo em locais onde asdisponibilidades e o acesso ao aparelho formador ainda sejamfrágeis e necessitem de fomento.

Avultam, porém, os desafios da adequação dos programasàs necessidades do Sistema Único de Saúde e da avaliaçãopermanente da qualidade da formação.

Permito-me, agora, falar um pouco da perspectiva da cidadede São Paulo.

A Prefeitura de São Paulo ficou oito anos apartada do SUS,no período de 1993 a 2000, experimentando um modelo

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alternativo, que trabalhava com a lógica da assistência médica,com mais da metade dos profissionais sem vínculo com oserviço público e a maior parte dos médicos contratada porhora. Não houve, nesse período, nem concurso público nempreocupação com uma política pública de capacitação. A gestãoque assumiu em janeiro de 2001, com a proposta explícita deimplementar o SUS na cidade de São Paulo, teve comoprimeira tarefa resgatar a rede de prestação de serviços para agestão direta.

Em janeiro de 2001, com a maior parte da rede de serviçosde saúde em mãos de terceiros, encontrou-se o quadro de pessoalda Secretaria Municipal da Saúde de São Paulo esfacelado: dezmil servidores originários da saúde haviam sido dispersos poroutras Secretarias e órgãos, cinco mil estavam cedidos ao modelocooperativado, que trabalhava com mais doze mil profissionaissem nenhum vínculo com a Prefeitura, e cerca de treze milservidores estavam na Secretaria Municipal de Saúde.

Os últimos contratos do modelo cooperativado venciamem junho de 2001 e até então era preciso ter quadros mínimospara as unidades a serem retomadas. Acreditávamos quepodíamos retomar a rede para a gestão direta, sem paralisação.E isso aconteceu.

Para recuperar o quadro, foi necessário trazer de voltapessoal que havia sido transferido para outras secretarias e,como o retorno foi de apenas metade � cinco mil servidores -e estávamos há duas gestões sem concurso público, a opção foicontratar por tempo determinado, em regime de emergência.Foram contratados mais de dez mil profissionais. Ao mesmotempo, foram disparados nove concursos públicos, iniciando-se com concursos para médicos, enfermeiros e auxiliares deenfermagem.

Abrindo nove mil vagas entre médicos, enfermeiros eauxiliares de enfermagem, tivemos quase cem mil candidatos,sendo 70% para as cinco mil vagas de auxiliares de enfermagem.O percentual de aprovação para esses cargos foi semelhante,ficando por volta de 40%.

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A cidade de São Paulo tem grande oferta de cursos, no setorpúblico e no setor privado, porém, é de se notar que a margem dereprovação no concurso foi importante. Isso informa que há umcontingente de trabalhadores formados e eventualmente atuandono mercado cuja qualificação não foi suficiente para aprovaçãoem um concurso no qual os conhecimentos requeridos devemfazer parte do programa de formação.

O outro aspecto notável é o grande distanciamento dosprofissionais formados e recém-formados, em termos deinformação sobre o Sistema Único de Saúde e suas prioridades.

Na cidade de São Paulo, temos o Centro de Formação dosTrabalhadores da Saúde � CEFOR, que é parte daCoordenadoria de Recursos Humanos. O CEFOR foi criadoem 1990 e no período de 1993 a 2000 trabalhou sem incentivosao seu funcionamento. Ainda assim, cuidou de realizar cursosde aprimoramento e atualização para servidores públicos. Apartir de 2001, retomou seu lugar no sistema local de saúde ehoje conta com uma escola técnica do SUS, recém-criada.

O CEFOR dedicou-se, em 2002, à capacitação gerencialdos dirigentes de Unidades da rede, considerando-seessencial reposicionar no Sistema e instrumentalizar osresponsáveis pela entrega de serviços de saúde à população.Esse esforço de capacitação gerencial foi apoiado peloMinistério da Saúde e realizado com a tecnologiadisponibilizada pela Organização Pan-americana da Saúde,em parceria com a Faculdade de Saúde Pública daUniversidade de São Paulo. São 400 gerentes em processode especialização. Um dos objetivos é que eles sejam capazesde socializar com os novos e os antigos servidores a culturado Sistema Único de Saúde.

Esse é um papel complementar. Porém, é preciso introduzira lógica do Sistema, suas diretrizes, as questões e prioridadesde saúde no processo de formação dos profissionais. Mesmoque o profissional vá exercer suas atividades no setor privado,é preciso reforçar sua responsabilidade compartilhada com osetor público em relação à saúde da coletividade.

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O governo da cidade de São Paulo elegeu como estratégiade inversão do modelo de atenção à saúde o programa de saúdeda família. Escolheu fazê-lo em parceria. Temos hoje 12organizações parceiras para a implementação do programa,entre elas instituições que fazem parte do aparelho formadorde profissionais de saúde, como a USP, a UNIFESP, a UNISA,a Santa Casa e a Santa Marcelina. Essa parceria, que está nasua fase inicial, constitui uma extraordinária aproximação doserviço com o aparelho formador. A articulação dessas parcerias,entre outros objetivos, visa introduzir nessas instituições deensino e pesquisa a preocupação com o desenvolvimento detecnologias para esse programa, acreditando que o trabalho éum lugar de formação, de produção de conhecimentos, umespaço de inovação e de criação, sobretudo quando se trabalhacom o foco da territorialização, com a equipe atuando de formapró-ativa orientada pelos indicadores epidemiológicos,envolvendo e �empoderando� a população através dadisponibilização de informações e da troca de experiências.

Claro está que essa possibilidade que se abre com aarticulação entre uma rede de serviços como a de São Paulo einstituições formadoras de âmbito nacional precisa de tempopara consolidar-se e promover essa interpenetração, porém épreciso dar-lhe desde já a dimensão que merece.

Finalmente, desde 2001 estamos convidando nossosprofissionais a revisitar a questão ética, oferecendo semináriossobre �valores que não têm preço�, encontros de acolhimentoe grupos de diálogo, como estratégia para disseminar a discussãodo acolhimento do cidadão na rede pública de saúde, dahumanização do atendimento e da produção solidária dosserviços de saúde. A partir desse processo de revisão conceituale de valores, para o qual temos tido uma parceria com a PalasAthena, têm se formulado e implementado mudanças noprocesso de atendimento, nas múltiplas dimensões que osserviços comportam. Só como exemplo das muitas iniciativasjá realizadas e outras tantas em curso, citamos o Projeto Brincaré Coisa Séria, que focaliza especialmente o atendimento da

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criança nos serviços de saúde. Utilizando como mote ainstalação de brinquedotecas � já temos onze hospitais e váriosserviços equipados � consegue-se envolver as equipes paradiscutir o acolhimento da criança e seus acompanhantes nosserviços.

Com esse conjunto de apontamentos e considerações,pretende-se apenas sugerir algumas dimensões que requeremdiscussão no processo de formulação e implementação de umapolítica pública de formação do trabalhador da saúde, quaissejam:

� Articulação de rede com instituições formadoras eserviços para a contínua adequação programática doscurrículos do aparelho formador e fomento àinteração ensino-serviço.

� Recolocação da questão ética, da introdução naformação do profissional na perspectiva dahumanização do atendimento, do acolhimento e darelação solidária entre os co-produtores da saúde.

� Especial atenção à rede formadora pública, no sentidode incentivar a sua capacidade de inovação edesenvolvimento de tecnologias compatíveis com arealidade epidemiológica e com as diretrizes eestratégias do Sistema Único de Saúde.

� Incentivos pontuais à rede de capacitação privada parafomentar a sua capilaridade onde for insuficiente.

� Esforço permanente de avaliação da qualidade daformação, com incentivo vinculado ao desempenho.

� Fomento à discussão intersetorial, tanto no âmbitodo aparelho formador como na organização daprestação dos serviços.

� Ampla discussão sobre o serviço civil ou estágioobrigatório na rede pública para profissionaisformados pelo aparelho formador público.

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Afinal, se é um desafio formar para o SUS, vale lembrarque desde o movimento de reforma sanitária um grupo grandeacreditou que era possível lançar o desafio de formular umprojeto contra-hegemônico para este país. Depois, ao grupojuntaram-se mais alguns que acreditaram ser possível implantaresse projeto. Com recuos e avanços, há muitos que hojetrabalham para isso por todo o país. E também podemosacreditar, neste momento histórico, na possibilidade deimpulsionar uma mudança mais profunda na formação depessoas que, no processo de interação, de co-produção da saúde,poderão vir a realizar as diretrizes da eqüidade, respeito àdiversidade, integralidade da atenção e acolhimento solidário.