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Relatório No. 19641-BR
BrasilQuestões críticas daprevidência social(em dois volumes)
Volume I: Sinopse do relatório
19 de junho de 2000
Unidade de Administração, BrasilRegião da América Latina e Caribe
Documento do Banco Mundial
II
MOEDA E TAXAS DE CÂMBIO (R$/US$)
Unidade da moeda - Real (R$)Dezembro de 1995: R$0,97Dezembro de 1996: R$1,04Dezembro de 1997: R$1,12Dezembro de 1998: R$1,21Dezembro de 1999: R$1,84
Abril de 2000: R$1,76
PESOS E MEDIDAS
Este relatório usa o sistema métrico.
EXERCÍCIO FINANCEIRO
1 de janeiro a 31 de Dezembro
Vice Presidente LAC: David de FerrantiDiretor LCC5C: Gobind T. NankaniEconomista principal: Suman K. BeryGerente da tarefa: Indermit S. Gill
III
ABREVIAÇÕES E SIGLAS
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e SocialCLT Consolidação de Lei do TrabalhoDATAPREV Empresa de Processamento de Dados da Previdência SocialBD Plano de Pensões de Benefícios Definidos, no qual as pensões
são calculadas mediante uma fórmula baseada em anos deserviço e rendimentos.
CD Plano de Pensões de Contribuições Definidas, no qual aspensões dependem das contribuições e das rendas dosinvestimentos
DEPEM Departamento de Regimes de Previdência dos Estados eMunicípios
EET Regime que isenta de impostos as contribuições das pensões e arenda dos investimentos mas tributa os benefícios das pensões.
FAPI Plano de investimento a longo prazo administrado pelasempresas de fundos mútuos (Fundo de AposentadoriaProgramada Individual)l
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de ServiçoFGV Fundação Getúlio VargasPIB Produto Interno BrutoIBGE Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e EstatísticaFMI Fundo Monetário InternacionalINSS Instituto Nacional de Seguridade SocialDIP Dívida Implícita da PensãoIPEA Instituto de Pesquisa Econômica AplicadaMPAS Ministério da Previdência e Assistência SocialPCDN Pensões de Contribuição Definida Nocionais (Contas Escriturais)PNMEQSG Pagamento na medida em que se gastaPGBL Plano Gerador de Beneficio Livre (plano de pensões administrado
pelos fundos de pensão abertos e ativos geridos pelos fundosmútuos
PME Pesquisa Mensal de EmpregoPNAD Pesquisa Nacional por Amostra dos DomicíliosPPV Pesquisa dos Padrões da VidaCISRP Conjunto de instrumentos de simulação de reforma de pensõesRGPS Regime Geral da Previdência SocialRJU Regime Jurídico Único (regime de pensões para o funcionalismo
público)RPC Regime de Previdência ComplementarSEAP Secretaria de Estado da Administração e do Patrimônio, Governo
Federal
IV
SEAP-P Secretaria Especial para Assuntos de Previdência, Governo doEstado do Paraná
SPC Secretaria de Previdência ComplementarSUSEP Superintendência de Seguros Privados
V
RECONHECIMENTO
Este relatório consiste de dois volumes. O Volume I contém uma sinopse pormenorizada dasapurações do relatório e das suas conseqüências políticas, escrita para um público geralinteressado nas principais mensagens do relatório. O Volume II é o Relatório de Política,destinado a formuladores de política e a especialistas e contém discussões sobre asrecomendações mais importantes de política sobre cada um dos componentes do sistemabrasileiro de previdência social.
O relatório foi elaborado por uma equipe do Banco Mundial constituída por Indermit S. Gill(Gerente da tarefa, LCSHD), Truman G. Packard (Especialista em Proteção Social, LCSHD),Juan Yermo (Consultor, LCSFP, atualmente com a OECD), Anita M. Schwarz (EconomistaPrincipal de Recursos Humanos, HDNSP) e Dimitri Vittas (Economista Principal, DECRG). Orelatório foi produzido sob a supervisão de Gobind T. Nankani (Diretor, Unidade deAdministração, Brasil – LCC5C), Suman Bery (Economista Principal, LCC5C), e Eliana Cardoso(Especialista Principal – Política Econômica, LCSPR). Robert Holzmann (Diretor, ProteçãoSocial, HDNSP) proporcionou orientação e assessorou a equipe durante todo o processo. Osrevisores foram Louise Fox (Especialista Principal – Pensões, HDNSP), P.S. Srinivas(Economista Financeiro, LCSFP), e Mariluz Cortes (Responsável Principal pelas Operações,LCSFP), e os revisores externos foram Olivia S. Mitchell (Professora, Wharton School –University of Pennsylvania) e Francisco E. B. Oliveira (IPEA – Rio de Janeiro).
A tarefa foi realizada em colaboração intensa com o Governo Federal do Brasil, especialmentecom funcionários do Ministério da Previdência e da Assistência Social (MPAS) sob a liderança doMinistro Waldeck Ornelas. A equipe do relatório agradece a muitos funcionários do MPAS quepacientemente proporcionaram orientação e estímulo, especialmente a Vinicius C. Pinheiro(Secretário da Previdência Social), Marcelo Viana Estevão (ex-Secretário da Previdência Social),Paulo Kliass (Secretário da Previdência Social Complementar), e Marcelo Caetano. A equipe dorelatório também agradece aos funcionários do Governo do Estado do Paraná, que a ajudaram aentender a complexidade dos sistemas estaduais de pensões. Gostaríamos especialmente deagradecer ao Governador Jaime Lerner, a Renato Follador Junior (Secretário Especial dePensões Estaduais), Miguel Salomão (Secretário do Planejamento), Alcyone Saliba (Secretáriada Educação), e a Claudia Busnardo.
Outros que se dispuseram entusiasticamente a ajudar sempre que solicitados foram KaizôBeltrão (IBGE – Rio de Janeiro), Bruno Konder e Rigan A. Gonzalez (DATAPREV – Rio deJaneiro). George Kopits, Sandy MacKenzie, Robert Gillingham e Alberto Ramos do FundoMonetário Internacional proporcionaram análises e observações úteis. No Banco Mundial, ChrisParel (LCC5C), Aniruddha Bonnerjee, David Lindeman, Robert Palacios, Asta Zviniene(HDNSP), e Charles Griffin (LCSHD) proporcionaram perspectivas valiosas e apoio.
Reconhecemos, agradecidos, a colaboração de muitos outros funcionários do Governo, de outraspessoas e instituições. Não obstante, os pontos-de-vista que aqui figuram são os do BancoMundial e não devem ser atribuídos a qualquer das pessoas ou instituições acima mencionadas.
VI
BRASIL: QUESTÕES CRÍTICAS NA PREVIDÊNCIA SOCIALVOLUME I: SINOPSE DO RELATÓRIO
ABREVIAÇÕES E SIGLAS…………………………………………………………………………………………..III
RECONHECIMENTO……………………………………………………..……………………………………………V
ÍNDICE DO VOLUME II………………………………………………………………………………………………VII
I. DIMENSÕES DO DESAFIO DA PREVIDÊNCIA SOCIALCOMPONENTES DO SISTEMA E PROBLEMAS PRINCIPAIS ...............................................................................VIIIDESEQUILÍBRIOS FISCAIS INSUSTENTÁVEIS ...................................................................................................IXINIQUIDADES GRITANTES E DESEQUILÍBRIOS ATUARIAIS ..................................................................................XCUSTOS DE EFICIÊNCIA DESNECESSARIAMENTE ALTOS .................................................................................XICOBERTURA INSUFICIENTE DOS ESQUEMAS FINANCIADOS ............................................................................XII
II. AS METAS DA REFORMA ……………………………………………………………………………………..XIVREDUÇÃO DOS DESEQUILÍBRIOS FISCAIS ................................................................................................... XIVREDUÇÃO DOS DESEQUILÍBRIOS ATUARIAIS ................................................................................................ XVAUMENTO DA EQUIDADE E DA REDISTRIBUIÇÃO ......................................................................................... XVIIREDUÇÃO DA INEFICIÊNCIA COLATERAL ................................................................................................... XVIIIFACILITAÇÃO DA EXPANSÃO DOS ESQUEMAS FINANCIADOS ......................................................................... XX
III. AS INEVITABILIDADES POLÍTICAS …………………………………………………………………………XXIOS SUBSÍDIOS PARA AS PENSÕES GOVERNAMENTAIS TÊM QUE SER REDUZIDOS.......................................... XXIAS TAXAS DE REPOSIÇÃO TÊM QUE SER REDUZIDAS ................................................................................ XXIIO PERÍODO DE REFERÊNCIA TÊM QUE SER ESTENDIDO UNIFORMEMENTE .................................................. XXIIIUMA IDADE MÍNIMA DE APOSENTADORIA TEM QUE SER ESTABELECIDA ......................................................XXIVA IMPORTÂNCIA DOS FUNDOS DE PENSÃO TEM QUE CRESCER ..................................................................XXIVOS IMPOSTOS PARA FINANCIAR AS PENSÕES DO PRIMEIRO PILAR TÊM QUE SER REDUZIDOS .......................XXIV
IV. OUTRAS ALTERNATIVAS DE POLÍTICA ………………………………………………………………….XXVAS PENSÕES DO PRIMEIRO PILAR DEVEM SER MANTIDAS MÍNIMAS ..............................................................XXVO RJU E O RGPS PODEM SER INTEGRADOS ............................................................................................XXVO CRESCIMENTO DO TERCEIRO PILAR PODE TORNAR O SEGUNDO PILAR (COMPULSÓRIO) DESNECESSÁRIO XXVIA ASSISTÊNCIA AOS POBRES VELHOS PODERIA SER SEPARADA DAS PENSÕES...........................................XXVI
V. SUMÁRIO E CONCLUSÕES …………………………………………………………………………………XXIXOS CRITÉRIOS PARA AVALIAR AS MEDIDAS DA REFORMA...........................................................................XXIXOS AVANÇOS CONSEGUIDOS...................................................................................................................XXIXOS DESAFIOS DO FUTURO ..........................................................................................................................................XXX
TABELASTABELA 1: OS OBJETIVOS DA REFORMA E MEDIDAS COERENTES E INCOERENTES COM ESSAS METAS .......XXXIITABELA 2: RGPS – PROBLEMAS, MELHORES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS ......................XXXIIITABELA 3: RJU – PROBLEMAS, MELHORES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS.........................XXXIVTABELA 4: FUNDOS DE PENSÃO PARA O SETOR PRIVADO – PROBLEMAS, MELHORES PRÁTICAS, ERECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS .............................................................................................................XXXVITABELA 5: FUNDOS ESTADUAIS DE PENSÕES – PROBLEMAS, MELHORES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÃO DEPOLÍTICAS ...........................................................................................................................................XXXVII
VII
VOLUME II: RELATÓRIO PRINCIPAL
I. PREVIDÊNCIA SOCIAL E PENSÕES: REFORMAS CONCLUÍDAS E O QUE RESTA DA AGENDA 1ANTECEDENTES E PRINCIPAIS QUESTÕES DE POLÍTICA ................................................................................... 1DESEQUILÍBRIOS FISCAIS NO RGPS E NO RJU.............................................................................................. 5INIQUIDADE E DESEQUILÍBRIOS ATUARIAIS NO RGPS E NO RJU...................................................................... 9CUSTOS DE EFICIÊNCIA DOS ESQUEMAS DO PRIMEIRO PILAR NO BRASIL ....................................................... 13DEFICIÊNCIAS NA REGULAMENTAÇÃO E SUPERVISÃO DOS FUNDOS DE PENSÃO ............................................. 14A VIABILIDADE DOS FUNDOS DE PENSÃO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO.......................................................... 15UM ROTEIRO PARA O RELATÓRIO................................................................................................................. 16REFERÊNCIAS PARA O CAPÍTULO I............................................................................................................... 18
II. O SISTEMA NACIONAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL 20INTRODUÇÃO.............................................................................................................................................. 20O RGPS ANTES DA REFORMA DE 1998 ...................................................................................................... 20AS REFORMAS CONSTITUCIONAIS DE 1998 E O SEU IMPACTO ...................................................................... 29UMA ESTRATÉGIA PARA A REFORMA SUSTENTÁVEL ...................................................................................... 31O IMPACTO PROVÁVEL DA NOVA FÓRMULA DE BENEFÍCIOS DO RGPS .......................................................... 31PREVIDÊNCIA SOCIAL OU ASSISTÊNCIA PARA OS POBRES RURAIS NO BRASIL ................................................ 31REFERÊNCIAS PARA O CAPÍTULO II .............................................................................................................. 44
III. O REGIME DE PENSÕES DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 46INTRODUÇÃO.............................................................................................................................................. 46O REGIME JURÍDICO ÚNICO DO GOVERNO FEDERAL.................................................................................... 48O REGIME JURÍDICO ÚNICO NOS ESTADOS ................................................................................................... 60UMA COMPARAÇÃO INTERNACIONAL DOS SISTEMAS DE PENSÃO PARA FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS.................... 73SUMÁRIO E CONCLUSÕES....................................................................................................................... 78REFERÊNCIAS PARA O CAPÍTULO III............................................................................................................. 82
IV. O SISTEMA DE PENSÕES COMPLEMENTARES 84INTRODUÇÃO.............................................................................................................................................. 84O SISTEMA DE PENSÕES COMPLEMENTARES................................................................................................ 86A REGULAMENTAÇÃO E SUPERVISÃO DAS PENSÕES COMPLEMENTARES........................................................ 95OS INSTRUMENTOS DA POUPANÇA A LONGO PRAZO .................................................................................. 112SINOPSE DAS APURAÇÕES ........................................................................................................................ 114REFERÊNCIAS PARA O CAPÍTULO IV .......................................................................................................... 118
V. FUNDOS DE PENSÃO PARA O FUNCIONALISMO PÚBLICO 121INTRODUÇÃO............................................................................................................................................ 121PENSÕES GOVERNAMENTAIS E A EMENDA CONSTITUCIONAL DE 1998 ........................................................ 122PRÉ-FINANCIAMENTO DO PASSIVO DAS PENSÕES DO RJU ......................................................................... 123PERSPECTIVAS DOS FUNDOS DE RESERVA DO RJU.................................................................................... 130PERSPECTIVAS DOS FUNDOS DE PENSÃO COMPLEMENTARES DO RJU........................................................ 140RESTRUTURAÇÃO DOS PLANOS DE PENSÃO DO RJU ................................................................................. 146SINOPSE DAS APURAÇÕES ........................................................................................................................ 148REFERÊNCIAS PARA O CAPÍTULO V ........................................................................................................... 151
VI. RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICAS 152
VIII
I. DIMENSÕES DO DESAFIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
1. O sistema da previdência social no Brasil enfrenta problemascausados por déficits fiscais insustentáveis, iniquidade e desequilíbriosatuariais, custos de eficiência desnecessariamente altos e falta dediversificação em virtude da baixa cobertura dos esquemas custeados.Para ilustrar a necessidade de mudanças, esta seção examina a situaçãodo sistema antes da entrada em vigor das reformas empreendidas nosúltimos anos.
Componentes e problemas principais
2. O sistema brasileiro de previdência social e de pensões consiste detrês partes, havendo propostas no sentido de estabelecer o que poderia serconsiderada uma quarta parte:
• O sistema nacional (Regime Geral da Previdência Social,RGPS), administrado pelo Instituto Nacional da Seguridade Social(INSS), para o qual aproximadamente a metade da força detrabalho de 60 milhões de pessoas contribui, com 18 milhões debeneficiários.
• O sistema de pensões dos funcionários públicos (RegimeJurídico Único, RJU), administrado pelo Governo Federal, portodos os estados e muitos governos municipais para os seusfuncionários: tem 3 milhões de contribuintes e 3 milhões debeneficiários.
• Os planos de pensões custeados (da Secretaria de PrevidênciaComplementar, SPC): Com administração privada, visam asuplementar os benefícios do RGPS; com 3 milhões decontribuintes e 1,5 milhão de beneficiários, dominados pelos fundosde pensões das empresas públicas.
• Planos de pensões custeados para garantir os benefícios doRJU ou suplementá-los estão sendo propostos e alguns governosestaduais estão bastante inclinados a estabelecer esses fundospara os seus funcionários. Alguns estados como a Bahia e oParaná já começaram a tomar medidas nesse sentido.
Este relatório examina as questões essenciais da reforma em cada um dosquatro componentes, verificando tanto as interligações quanto o equilíbrioentre eles (principalmente no Volume 1) e sugerindo remédios referentes aestes componentes (principalmente no Volume 2).
3. Na terminologia popularizada pelo Banco Mundial, o sistema deapoio à velhice no Brasil tem um primeiro pilar grande, compulsório,administrado pelo estado e pago na medida em que é usado, que consistedo RGPS e do RJU e de um terceiro pilar relativamente menor, voluntário,
“Os princípios dareforma brasileira
são maiorequidade por
meio daeliminação de
abusos etratamento
uniforme, maioreficiência por
meio da criaçãode contas
individuais eestabilidade
econômica pormeio de
equilíbrio fiscale atuarial.”
IX
com financiamento e administração privadas que consiste do SPC . O Brasilnão tem um segundo pilar, isto é, um componente financiadocompulsoriamente, do qual a maior parte dos países latino-americanosagora dispõem. Os países com um terceiro pilar grande, como os EstadosUnidos, também não têm esquemas nacionais financiadoscompulsoriamente. Mas depois das reformas em muitos países latino-americanos na década de 1990, o Brasil é o único na sua região com umprimeiro pilar grande, nenhum segundo pilar e um terceiro pilarrelativamente insignificante.
4. A dependência da maioria dos brasileiros numa única fonte formal deapoio à velhice, isto é, a do governo federal, deixa os brasileiros vulneráveisa todos os riscos vinculados ao investimento numa carteira semdiversificação. A dependência excessiva do governo cria pressões no Brasilno sentido de manter altos níveis de pensões públicas que, por sua vez,levam a requisitos de financiamento público em constante crescimento. Issoexacerba as distorções do mercado de trabalho e desvia recursos exíguosdos serviços sociais, tais como a educação. Em 1999, pela primeira vez, asdespesas governamentais com a previdência social de 21 milhões deaposentados ultrapassaram as despesas com a educação de 48 milhões deestudantes. Num país jovem como o Brasil – com cinco vezes mais gentecom menos de 20 anos de idade do que há gente com mais de 60 anos –essas mudanças assinalam uma distribuição cada vez pior dos recursospúblicos. A previdência social tem prejudicado o crescimento correntecontribuindo para a enorme dívida pública do país e agora ameaça aprosperidade por muitos anos no futuro na medida em que desvia recursosque deveriam ser investidos no futuro.
Desequilíbrios fiscais insustentáveis
5. O indicador mais óbvio da capacidade de pagar a previdência socialsão os saldos fiscais. Por essa medida, o Brasil não tem condições depagar o sistema de previdência social que tem. O déficit contábil (receitasmenos despesas) do RGPS e do RJU federal foram de aproximadamenteR$9,5 bilhões e de R$22 bilhões em 1999. Simulações realizadas para esterelatório demonstram que, sem as reformas, os déficits do RGPS e do RJUdo Executivo Federal aumentarão para R$20 bilhões e R$23 bilhões,respectivamente, em 2005, e para aproximadamente R$40 bilhões cada umem 2010. É necessário aumentar as cifras referentes ao RJU em um terçoem virtude das pensões relativamente generosas do judiciário, legislativo edos militares, para as quais não foram feitas simulações (Ver detalhes noVolume II). Informações abrangentes sobre os desequilíbrios fiscais dosRJU estaduais e municipais também não estão disponíveis mas os dadoscompilados pelo Ministério da Previdência Social indicam uma magnitudesemelhante para o conjunto dos RJU subnacionais. Usando simulaçõespara o RJU federal e este método empírico para extrapolação, as cifrasdemonstram que embora o RGPS deva eventualmente tornar-se o ônusmaior, o RJU continuará a ser o problema fiscal mais grave nos próximos
Em 1999, pelaprimeira vez, o
Brasil – um paísrelativamentejovem –gastoumais recursos
públicos com osseus 21 milhõesde aposentadosdo que com 48
milhões dealunos
matriculadosnas escolas,colégios e
universidades
X
15 a 20 anos, a menos que reformas profundas sejam realizadas nos RJUfederal e estaduais (ver Figura 1).
Figura 1
Iniquidades gritantes
6. Até mesmo num país com um dos maiores níveis de iniquidade derenda, pode valer a pena subsidiar um sistema fiscalmente oneroso deprevidência social se servir bem aos pobres ou tiver efeitos redistribuidoresque os pobres. As estatísticas indicam que menos de 1% das despesas daprevidência social atingem os 10% mais pobres dos brasileiros, enquantoque cerca de 50% são apropriados pelos 10% mais ricos. Graças à suagenerosidade, o sistema também transfere implicitamente a riqueza dasgerações futuras para os atuais trabalhadores/aposentados. A Figura 2também demonstra que o Governo Federal paga cerca de R$17 500anualmente a título de subsídio para cada aposentado em pensões dosfuncionários públicos, depois de imputar contribuição como empregadorpelo governo ao dobro da taxa dos empregados (como no caso do RGPS).Em escala nacional, o subsídio para os RJU é de cerca de R$8 000 porbeneficiário, em comparação com menos de R$1 000 para o RGPS. Essascifras refletem diferenças em níveis de benefícios, normas de elegibilidadee coeficientes de dependência do sistema. Se continuar assim, a diferençaentre os subsídios anuais do governo federal para o participante típico doRGPS e do RJU passará de R$16 000 para R$80 000 entre 2000 e 2020.Os níveis de salários, pensões e de segurança do trabalho no governofederal do Brasil são geralmente mais altos do que para trabalhadoressemelhantes no setor privado. Embora o benefício médio no RGPS sejamenor do que dois salários mínimos (ou R$250 por mês), o benefício médiodos aposentados do Judiciário Federal é mais de quarenta vezes o salário
Embora apensão mensal
média noRegime Geralseja inferior a240 reais, o
benefício médiopara os
aposentadosdo judiciário
federal é maisde 50 saláriosmínimos por
mês.
O R GP S do Bra sil toma -se um dre no fisca l ma ior do que o R JU consolida do ma s só de pois de 2015
-7
-6
-5
-4
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2000 2005 2010 2015 2020
RGPS RJU
XI
mínimo (ou cerca de R$6 500). A redução das diferenças entre o RJU e oRGPS será um grande passo no sentido de maior equidade e melhorredistribuição na previdência social do Brasil. Cortar os benefícios do RGPS(por exemplo, por meio da nova fórmula de benefícios) sem tambémreformar as pensões do RJU irá exacerbar a iniquidade de renda, mesmoque ajude a conter o ônus fiscal geral.
Figura 2
Custos de eficiência desnecessariamente altos
7. No caso do RGPS, esses benefícios generosos tiveram que serfinanciados por taxas de impostos sobre a folha de pagamentos que—embora estejam entre as mais altas do mundo—não foram suficientes. Emsua maior parte, os benefícios do RJU têm sido financiados por meio dasreceitas tributárias gerais, visto que só agora o regime está assumindo ascaracterísticas de um sistema que paga na medida em que se gasta. OBrasil coleta impostos na proporção de cerca de 33% do seu PIB, uma dastaxas mais altas do mundo, mas ainda tem que levantar empréstimos paraatender as necessidades das suas despesas públicas. O FMI calcula queas despesas diretas para as pensões públicas e o custo do serviço dadívida incorrida para pagá-las chegam a quase 10% do PIB. Acredita-seque as vulnerabilidades administrativas do sistema de previdência social eda fiscalização inadequada das leis trabalhistas, juntamente com os níveisonerosos de tributação são a causa principal da alta e crescenteinformalidade do emprego no país. A Figura 3 mostra uma queda constanteda parcela do emprego formal nas seis maiores áreas metropolitanas doBrasil nas últimas duas décadas. Alguns observadores argumentam que asdistorções trabalhistas decorrentes dos altos impostos do INSS sobre afolha salarial tornam a reforma do RGPS mais urgente do que a do RJU.
Em termos deequidade eeficiência, areforma dosistema depensões do
funcionalismopúblico
continuará comoa maior prioridadepelo menos pelapróxima década.
Subsidio por beneficiario de RG PS e RJU no Brasil crescem mas, em 2020, a sitancia entre o RJU e R GPS crescera 5 vezes
mais para um total anual de R $80,000
-120
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-60
-40
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RGPS deficit per capita RJU deficit per capita
XII
Este relatório considera que as distorções tributárias decorrentes dasnecessidades de financiamento do RJU—que atualmente são três vezesmaiores que as do RGPS—podem ser tanto ou mais graves.Consequentemente, quando se consideram todas as questões fiscais, deequidade e de eficiência, a reforma do RJU continuar a ser a mais altaprioridade dos próximos anos.
Figura 3
Baixa cobertura dos esquemas de financiamento
Embora os planos de pensão das empresas administrem ativos deaproximadamente R$100 bilhões, a cobertura desses planos continuarestrita a cerca de 5% da força de trabalho (ver Figura 4). A coberturarestrita deste terceiro pilar do seguro de velhice é algo surpreendentepara um dos países com um dos mercados de capital mais sofisticadosde todo o mundo em desenvolvimento. Dada essa potência institucional,as razões prováveis disso são o tratamento tributário desfavorável paraas contas de aposentadoria, uma estrutura inadequada deregulamentação e supervisão que não inspira confiança dos investidorese a generosidade do primeiro pilar das pensões não financiadas. Quasetodos os países da OCED têm um modelo EET, em que as contribuiçõespara pensões e o retorno dos investimentos são isentos de impostos eapenas os benefícios das pensões são sujeitos a tributação. Emcontraste, o Brasil tem o que se pode chamar um sistema “eet”, comlimites sobre tais isenções mas também consideráveis incertezas quantoà tributação. A redução da carga fiscal e dos benefícios prometidos nossistemas de pensão do primeiro pilar são os outros instrumentos paracrescimento mais rápido dos fundos de pensão no Brasil. Em 1980, osativos dos fundos de pensão como fração do PIB tanto no Brasil como no
Tendo em vistao dinâmicomercado decapitais do
Brasil, as razõesprováveis da
pequenacobertura dosesquemas de
pensõesfinanciados sãoincerteza quanto
à tributação,supervisão
inadequada e agenerosidade
dos doisesquemas nãofinanciados --
Regime Geral ethe Regime
Juridico Unico
A fração de trabalhadores que pagam taxa de seguro social no Brasil caiu 40% desde 1980
66.3
55.4
48 46.8 45.7 44.5 43.5 42.4 40.7 39.6
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Part
e da
pop
ulaç
ão to
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abal
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(%)
XIII
Chile representavam 1% do PIB; atualmente, esse coeficiente é de cercade 10% no Brasil e mais de 40% no Chile, onde reformas amplas daprevidência social enfrentaram essas vulnerabilidades.
Figura 4
9. O estabelecimento de fundos de pensão patrocinados pelosempregadores para os funcionários públicos aumentará a cobertura dosesquemas financiados mas nas condições atuais esses fundos não serãosustentáveis (mais detalhes sobre este aspecto figuram abaixo).
A cobertura dos esquemas patrocinados pelo empregador representa uma fração dos níveis no OCDE
(% de forza de trabalho)
4650
4250
41
8390
50
90 92100
5 5
0
20
40
60
80
100
120
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Quase todos ospaíses da
OCED têm umsistema em queas contribuiçõespara pensões eo retorno dosinvestimentossão isentos de
impostos eapenas os
benefícios daspensões são
sujeitos atributação
XIV
II. AS METAS DA REFORMA10. As metas das iniciativas de reforma no Brasil são reduzir os déficitsfiscais, diminuir os desequilíbrios atuariais, aumentar a equidade e aredistribuição, reduzir as ineficiências colaterais e facilitar o crescimentodos esquemas de pensões financiadas.
Redução dos desequilíbrios fiscais
11. O equilíbrio fiscal é a meta principal e imediata da reforma noBrasil. NO RGPS, isso será conseguido acabando com a aposentadoriaproporcional e introduzindo uma nova fórmula para o cálculo dosbenefícios das pensões (chamado fator previdenciário neste relatório),uma mudança concluída recentemente e cujos efeitos ainda nãocomeçaram a render frutos. As simulações sobre os efeitos da primeiramedida – a eliminação da aposentadoria proporcional -- mostraramavanços até 2010 acima dos que teriam ocorrido sem essa reforma, namedida em que as pessoas esperarem mais para receber benefícios semredução e o salário de referência for reduzido. Mas sem outras reformas,as mudanças poderiam, segundo algumas suposições até mesmoagravar os desequilíbrios fiscais a médio e longo pravo, na medida emque aqueles que se teriam aposentado com benefícios reduzidos (com 70a 99% dos salários de referência) começarem a se aposentar combenefícios plenos (100%). O primeiro avanço da primeira rodada dereformas foi – na medida em que removeu a fórmula de benefícios daConstituição – foi tornar mais fáceis as reformas mais profundas. Ogoverno usou esse espaço para introduzir a nova fórmula que poderáresultar em avanços fiscais mensuráveis (ver figura 5). Embora nãogaranta a volta do RGPS ao equilíbrio (exceto no caso de suposições
Figura 5
Os princípios dareforma brasileira
são maiorequidade … por
meio daeliminação de
abusos etratamento
uniforme , maioreficiência por
meio da criaçãode contas
individuais eestabilidade
econômica pormeio de
equilíbrio fiscale atuarial.
Reformas recentes do RGPS -- se forem implementadas rogorosamente-- irão acumular uma poupança fiscal significativa
-7-6-5-4-3-2-1012
Caso Base Eliminação daaposentadoriaproporcional
O Fator com incentivos O Fator sem incentivos
% d
o PI
B
2000 2005 2010 2015 2020 2025
XV
otimistas, referentes à forma em que as pessoas adiam a aposentadoriaem virtude de incentivos para trabalhar mais inseridas no fatorprevidenciário), essas medidas resultarão em avanços fiscaismensuráveis a curto, médio e longo prazo se forem implementadas comrigor. Mas sem uma idade mínima de aposentadoria, esses avançosnão poderão ser considerados como certos.
12. No RJU, as principais reformas simuladas são a introdução de umaidade mínima de 53/48 anos para homens/mulheres quando os benefíciosde aposentadoria começam, bem como a eliminação da aposentadoriaproporcional. Um aumento da taxa de contribuição para funcionáriospúblicos ativos e aposentados aprovada pelo legislativo no início de 1999foi derrubado mais tarde pelo Supremo Tribunal. Atualmente, o GovernoFederal está tentando emendar as normas a fim de introduzircontribuições pelos aposentados do governo federal (a maior parte dosgovernos estaduais já impõem tais contribuições mas estão sujeitos aprocessos se a decisão do Supremo Tribunal persistir). A emenda Haulya este projeto procura extinguir completamente o RJU, determinando quetodos os contratados novos sejam regidos pelo RGPS.
13. As simulações indicam que mesmo que as taxas maiores decontribuição tivessem sido aprovadas, o efeito dessas mudanças teriasido desacelerar mas não eliminar o crescimento dos déficits fiscais noRJU federal. Sem as reformas, por exemplo, o déficit ascenderia a 2,3%do PIB – de 1,5% -- em 2015; se implementadas, as reformas protelarãoesse crescimento para 2025. A inclusão dos RJU subnacionaisprovavelmente iria também dobrar essas cifras. A Figura 6 mostra osavanços relativamente modestos se o governo conseguir introduzir umataxa de contribuição de 11% pelos aposentados em 2000. As simulaçõestambém demonstram que as idades de aposentadoria propostas pelogoverno (53 e 48 anos para homens e mulheres, respectivamente,aumentando gradualmente para 60 e 55 anos) tem efeitos imediatosmodestos sobre o equilíbrio do sistema às taxas legais atuais desubstituição de 100%. Os efeitos da emenda Hauly não foram simuladosmas os seus efeitos principais são previsíveis: dada a juventude relativados atuais funcionários públicos ativos e aposentados, os efeitosbenéficos da emenda Hauly não serão sentidos por uma geração, muitoembora os governos subnacionais devam começar a sofrer uma perda dereceitas imediatamente (visto que os novos funcionários e seusempregadores teriam que contribuir para o INSS).
Redução dos desequilíbrios atuariais
Em geral, os comentaristas da reforma da previdência social no Brasilreferem-se ao equilíbrio fiscal e atuarial como se fossem termos idênticos.Na verdade, é improvável que os saldos fiscal e atuarial cheguem jamaisa coincidir. O equilíbrio fiscal num sistema em que se paga à medida emque se gasta ocorre quanto o total das receitas das contribuições
Depois deavanços fiscais
modestos acurto prazo, as
reformasaprovadas em
1998 naverdade piorar
osdesequilíbrios
fiscais noRegime Geral amédio e longo
prazo e indicamque outras
reformas serãonecessárias nospróximos cinco
a dez anos.
XVI
coincide com o total dos benefícios das pensões que estiverem sendopagos; o equilíbrio atuarial tem a ver com os benefícios previstos de umindivíduo em relação com as contribuições passadas desse mesmoindivíduo. Os elementos que afetam o equilíbrio fiscal incluem o númerode contribuintes e de pensionistas e as taxas de contribuição e debenefícios. O que não entra no equilíbrio fiscal é o relacionamento entreos benefícios coletados por qualquer pensionista e o que ele ou elapagou em contribuições no passado: as contribuições pagas no passadoeram receitas naquela época e contribuíram para o equilíbrio fiscaldaquele ano anterior, enquanto que os benefícios hoje coletados sãodespesas que saem das contas fiscais atuais.
Figura 6
15. A figura 7 mostra os efeitos das reformas sobre os principaisprogramas no RGPS e no RJU federal no que diz respeito aostrabalhadores do sexo masculino (os resultados referentes às mulheressão semelhantes). Note-se que essas cifras foram computadas usandouma contribuição implícita pelo governo ao dobro da taxa dascontribuições dos participantes do RJU, para torná-las compatíveis comas taxas de retorno do RGPS. As taxas de retorno dos programas detempo de serviço do RGPS e do RJU caem mas numa fração menor parao RGPS. Mas em geral, comparadas com os ganhos fiscais bastantemodestos do RJU, essas cifras refletem as reformas relativamente maisprofundas para os novos entrantes em comparação com os que fazemparte do RJU. As reformas do RGPS afetam tanto os que já fazem partequanto os que entram para o sistema mas as taxas de retorno caemmenos em comparação com as do RJU. Não obstante, as reformas doRGPS são relativamente certas (as reformas foram consideradas legaispelo judiciário), enquanto as reformas simuladas para o RJU ainda têmnatureza especulativa.
Enquanto ogoverno federal
paga umsubsídio annual
de 500 reaispara cada
aposentado dosetor privado noRegime Geral, osubsídio é de 14
000 reais –quase três
vezes a rendaper capita doBrasil – paracada pessoa
que se aposentepelo Regime
Juridico Únicofederal
Reformas do RJU foram co mpletas o u p lanejadas resu ltaram em po uca ou n enh uma po up ança f iscal
(3.0)
(2.5)
(2.0)
(1.5)
(1.0)
(0.5)
R JU F ederal C aso Base R JU F ederal Em enda 20 C ontribuição 11% aposentados
% d
o PI
B
2000 2005 2010 2015 2020 2025
XVII
16. Uma comparação das taxas de retorno pós-reforma no Brasil comas taxas de retorno do sistema da previdência social dos Estados Unidos(ver Figura 7, novamente) revela quanto mais é preciso fazer paraproporcionar equilíbrio atuarial aos sistemas do primeiro pilar no Brasil,especialmente no caso do RJU. As taxas legais de reposição sãograduadas entre 29% e 62% nos Estados Unidos, dependendo do nívelde renda, consideravelmente mais baixas do que a taxa uniforme de100% do Brasil. Os que recebem altas rendas nos Estados Unidos podematé mesmo ter que arcar com taxas até mesmo negativas de retorno: asua taxa de reposição é um terço menor do que os seus equivalentesbrasileiros. No Brasil, as altas taxas de reposição sem idade mínima deaposentadoria traduzem-se em grandes desequilíbrios atuariais, muitoembora as taxas de contribuição subam com os salários e sejamgeralmente muito mais altas do que nos Estados Unidos.
Aumento da equidade e redistribuição
17. A terceira meta da reforma da previdência social no Brasil éaumentar a equidade. Uma medida da iniquidade é a diferença na taxa deretorno dos diversos programas. No RGPS, por exemplo, as taxas anuaisde retorno do programa de velhice são de 15 a 20% mais altas do que ogeneroso programa especial de tempo de serviço do RJU. Mas obenefício médio do programa de velhice é baixo e a maioria dosbeneficiários pode realmente qualificar-se para assistência social se forsubmetida ao exame de recursos. É possível que as discrepâncias entreas taxas de retorno dos programas de velhice e de tempo de serviçosejam um melhor indicador da classificação imprópria do que dainiquidade do sistema: o perfil dos beneficiários do programa deaposentadoria por idade é um forte argumento para que o programa sejavisto como parte da assistência social, que por razões de transparênciapoderia ser custeado pelas receitas gerais e não pela previdência social
baseada em contribuições. Mas pode haver razões políticas para reteresse arranjo administrativo se for considerado que isso aumenta aspossibilidades de que essas despesas de assistência social continuem aser financiadas (mais sobre esse tópico abaixo).
18. Com as reformas no RGPS avançando a um ritmoconsideravelmente mais rápido do que para o RJU, a diferença entre ossubsídios do RGPS e do RJU aumentou no período 1999-2000. Vale apena notar, contudo, que a maior parte dos componentes pró-pobres daspensões do RGPS—o programa de aposentadoria por idade—foiprotegido dos cortes. Restringir a reforma ao programa de aposentadoriapor tempo de serviço no RGPS—que abrange principalmente habitantesdas cidades e homens—e proteger os pensionistas do programa deaposentadoria por idade—predominantemente rurais e femininos—doscortes ajudou a minimizar os efeitos adversos para os pobres. A
Se não foralterado, o
deficit entre ossubsídios anuais
do governofederal para osparticipantes
típicos do RGPSe do RJU
crescerão para80 000 reais até
2020
XVIII
aprovação da emenda Hauly irá assegurar maior equidade a longo prazomas uma das formas mais eficazes de reduzir a iniquidade e melhorar aredistribuição das despesas públicas nos próximos 5 a 15 anos éconseguir melhor equilíbrio fiscal e atuarial no RJU.
Figura 7
Redução da ineficiência colateral
19. Há duas grandes ineficiências no mercado de trabalho no Brasilque podem ser atribuídas pelo menos em parte às vulnerabilidades dosistema da previdência social. Em primeiro lugar, tendo em vista a relativagenerosidade das pensões governamentais, há pouco ou não há nenhummovimento do setor público para o setor privado. Em segundo lugar, asaltas taxas sobre a folha salarial cobradas para custear os benefícios daprevidência social aumentam em cerca de 33% o custo da mão-de-obra)e os impostos gerais altos necessários para cobrir os déficits das pensõesdos funcionários públicos e do setor privado aumentam substancialmenteo custo das atividades empresariais no setor regulamentado do Brasil.
20. Ao contrário da maior parte dos países que passam por ajustesfiscais, os funcionários públicos são geralmente superremunerados emrelação aos trabalhadores com atributos similares (tais como idade,educação e experiência) no setor privado. Por exemplo, um estudorecente apurou que:• um homem com diploma de escola secundária no judiciário federal
em Brasília recebe 50% a mais, desfruta de 80% mais desegurança no cargo e pode contar com pensões 75% maiores doque seus equivalentes no setor privado.
Embora reformas tenham reduzido os desequilíbrios atuários, especialmente no RGPS, o RJU continua insustentável
5.5
11.7
12.8
14.4
2.3
4.9
8.29
10.1
0.6
8.1
9.2
10.6
4.3
0
2
4
6
8
10
12
14
16
RGPS RJU RJU Proporcional RJU Especial(Professor)
Estados Unidos,rendas altas &
baixas
Taxa
de
reto
rno
inte
rno
(%)
Pre Reforma
Reformas Janeiro1999Contribuição 11%aposentadosO Fator
A redução dasdiferenças entre
o RJU e oRGPS é a formamais eficaz de
conseguir maiorequidade e
melhorredistribuiçãodas despesaspúblicas com a
previdênciasocial
XIX
• uma mulher com 12 ou mais anos de educação que trabalhe parao governo estadual do Rio de Janeiro recebe o mesmo salário,tem 70% mais de segurança no trabalho e pode contar compensões 40% maiores.
• um professor nas escolas públicas secundárias de São Paulorecebe um salário 15% menor mas tem 50% mais de segurançano trabalho e pode contar com pensões 50% maiores do que umprofessor semelhante no setor privado.
As grandes diferenças entre a remuneração pública e privada não dãoqualquer motivo para que os funcionários públicos busquem carreiraspossivelmente mais produtivas no setor privado (isso é aplicávelespecialmente aos funcionários com salários mais baixos) e tambémcriam incentivos não desejados para entrar para o funcionalismo públicojustamente antes da aposentadoria, a fim de receber pensões maiores(isso é aplicável especialmente aos funcionários com salários maiores).
21. Impostos altos sobre a folha salarial e vínculos tênues entre ascontribuições e os benefícios inerentes a um sistema em que se paga namedida em que se gasta – tornados ainda mais tênues por umaadministração relapsa – resultam em altos custos da mão-de-obra nosetor regulamentado do Brasil e aprofundam o fosso entre o empregoformal e informal. A Figura 8 demonstra que os impostos da previdênciasocial são altos no Brasil e só são ultrapassados por uns poucos paíseseuropeus no mundo industrializado. Com as reformas que se enraízamem países tais como a Argentina e o México, as altas taxas dos impostosno Brasil resultaram em salários e emprego mais baixos numa economiaglobal cada vez mais competitiva.
Figura 8
Por razões deequidade,
eficiência e dedesenvolvimento dos mercados
de capital , areforma do RJUdeve precederou acompanharnovas reduçõesnos benefícios
do RGPS
O Brasil tem os impostos mais altos sobre al folha salarial da América Latina enquanto Portugal tem o imposto mais alto da OCDE
34.8
29.628.3
20.3 20.0
16.5 16.0
12.4
30.027.5 27.0
15.514.0 13.5 13.0 12.0
9.4 9.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
XX
Como facilitar a expansão dos esquemas financiados22. O espaço limitado para manobras macroeconômicas e fiscais resultanteda natureza e da oportunidade da estabilização no Brasil impediu oestabelecimento de um sistema com vários pilares e um esquema compulsóriode financiamento. Mas o consenso está evoluindo gradualmente no país nosentido de recorrer mais aos esquemas financiados para apoio à velhice. Issocoincide com a experiência de outros países. O governo tomou medidas paraestimular esquemas financiados voluntários, inclusive um conjunto de normasbem elaboradas tanto para os fundos de pensão privados quantogovernamentais e também planos para consolidar e fortalecer a supervisão.Mas é improvável que consiga encontrar o espaço fiscal para incentivostributários aos planos de aposentadoria individuais e patrocinados pelasempresas até que as reformas do primeiro pilar sejam concluídas.23. O governo federal facilitou o estabelecimento de fundoscomplementares de pensão para funcionários públicos. Embora arriscado, issoé promissor do ponto-de-vista da economia política: permite que o governoproponha aos seus funcionários um “novo acordo” que consistirá de pensõesmenores mas mais confiáveis em vez de surpreendê-los com a má notícia deque os seus benefícios serão reduzidos e assegura que as receitas daprivatização sejam usados para reduzir a dívida do governo. Não obstante,para tornar duradoura essa solução, o governo tem que empreender duastarefas difíceis antes de criar os novos planos de pensões. A primeira é tirar afórmula dos benefícios do RJU da Constituição, introduzir uma idade mínimade aposentadoria, taxas menores de reposição e aumentar o período dereferência. Segundo as normas atuais do RJU, mesmo grandes injeções dedinheiro (isto é, das privatizações) dissipam-se rapidamente: simulações com oRJU do Paraná demonstram que mesmo se as receitas de um ano do governoestadual (cerca de R$5 bilhões) fossem depositadas num fundo de pensões erecebessem uma alta taxa de retorno, os fundos seriam dissipados em cincoanos (ver Figura 9). A segunda é remediar as vulnerabilidades do sistema deregulamentação e de supervisão.
Figura 9
S e m re fo rm a d o R J U , a té m e s m o o s fu n d o s e s ta d u a is d e p e n s õ e s in ic ia d o s c o m 1 0 0 % d a s re c e ita s a n u a is d o e s ta d o e s g o ta r ia m e m c in c o
a n o s
0
2
4
6
8
1 0
1 2
1 4
1 6
1 8
2000
2001
2002
2003
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2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Valor
do fu
ndo r
eser
va (R
$ bil.)
5 0 % 1 0 0 %
2 0 0 % 3 0 0 %
Os fundos depensão parafuncionáriospúblicos nãodevem ser
criados ante dasmudanças nasnormas do RJUe os incentivospara os fundos
de pensõesprivados sãoimprováveis
tendo em vistaas restrições
fiscais a que ogoverno estáatualmente
sujeito.
XXI
III. AS INEVITABILIDADES DA POLÍTICA24. Para alcançar as metas descritas acima, o Brasil tem poucasalternativas além de reduzir os subsídios às pensões governamentaismediante a redução das taxas de reposição, alongamento do período dereferência para o cálculo de pensões do RJU, estabelecimento de umaidade mínima de aposentadoria; dispor de maior financiamento para asobrigações de pensões e, eventualmente, redução dos impostos sobre asfolhas salariais. Embora tenham exacerbado as diferenças do sistemapúblico e privado, as reformas recentes do RGPS foram u m passoimportante no sentido da melhora do equilíbrio fiscal e da eficiência. O ônusfiscal das pensões públicas e o fosso crescente entre as pensões do RGPSe do RJU devem ser divulgados por meio de uma campanha estratégica decomunicações, a fim de gerar apoio para a continuação das reformas entreaqueles que ganhariam mais com elas—os jovens, o setor privado e ospobres.
Os subsídios às pensões governamentais têm que serreduzidos25. Todas as apurações deste relatório apontam numa direção—nãohá recurso além de reduzir rapidamente o subsídio para as pensões dosfuncionários públicos cuja magnitude deverá dobrar por volta de 2005,mesmo depois de ser imputada uma generosa contribuição de 20% da folhasalarial pelo governo, como empregador:• Razões fiscais – os déficits fiscais do RJU são superiores ao dobro
dos déficits do RGPS e isso não irá mudar pelos próximos dez anosse não houver reformas. Com a última reforma da fórmula debenefícios do RGPS, os déficits do RJU continuarão maiores doque o déficit do RGPS.
• Razões de equidade – o “subsídio” do Governo Federal para oRGPS por beneficiário é menos de 5% do subsídio para osaposentados do RJU. Sem a reforma, esta percentagem subirá para15% até 2025, mas o déficit absoluto do subsídio quintuplicapara R$80 000 e, com as últimas reformas do RGPS, essadiferença aumentará substancialmente.
• Razões de eficiência -- Embora os altos impostos sobre a folha depagamento que financiam os benefícios do RGPS criem distorçõesno mercado de mão-de-obra, os altos impostos gerais requeridospara custear os déficits ainda maiores do RJU podem causartantas distorções quanto os do INSS.
• Razões de poupança – Embora a justificação baseada nodesenvolvimento da poupança e do mercado de capitais não tenhasido geralmente provada, as condições no Brasil indicam quemelhor equilíbrio fiscal e atuarial nas pensões do primeiropilar—especialmente do RJU—criarão o espaço fiscal
Não há recursoalém dereduzir
rapidamente osubsídio paraas pensões
dosfuncionáriospúblicos cujamagnitude
deverá dobrarpor volta de
2005.
XXII
necessário para promover o crescimento sustentável doterceiro pilar, financiado.
É preciso reduzir as taxas de reposição26. Embora não proporcionem projeções quantitativas à prova de erro,as simulações deste relatório proporcionam medidas confiáveis da eficáciarelativa das medidas de política. Os resultados demonstram que as taxasde reposição no RJU e no RGPS devem ser reduzidas para permitiravanços substanciais nas frentes fiscal, atuarial e de equidade:• O aumento das contribuições – aumentar as taxas de contribuição
não é suficiente mesmo para equilíbrio atuarial a taxas de reposiçãode quase 100%; para conseguir equilíbrio fiscal, são necessáriastaxas de contribuição superiores a 50%, o que não é nempoliticamente viável nem economicamente desejável. Asestimativas demonstram que só teria havido melhoras marginaisde equidade no RJU federal com as taxas de contribuiçãomaiores/graduadas de 11-25% que foram derrubadas peloSupremo Tribunal em 1999, que as considerouinconstitucionais.
• Redução da evasão – é difícil reduzir as altas taxas atuais de evasãoàs altas taxas atuais de contribuição mas as simulaçõesdemonstram que nem mesmo a eliminação da evasão restaura oequilíbrio atuarial; com as altas taxas atuais de reposição econdições de elegibilidade relativamente fáceis, o aumento dacobertura teria piorado o equilíbrio fiscal do médio a longo prazo. Ofator previdenciário enfrenta essa deficiência de forma efetiva.
• Aumento do período de contribuição – demonstrou-se que aeliminação da aposentadoria proporcional ajudou a curto prazomas—às altas taxas atuais de reposição que existiam na época—tais medidas podem na verdade ter piorado o equilíbrio fiscal noRGPS no médio a longo prazo. O fator previdenciário enfrentaessa deficiência de forma efetiva..
• Estabelecimento de uma idade mínima de aposentadoria – Asnossas simulações indicam que as vantagens fiscais de aumentara idade de aposentadoria para 60/55 anos para homens emulheres são pequenas mas mensuráveis, a curto prazo. Masembora essa medida ajude a melhorar consideravelmente oequilíbrio atuarial e atrasar a aposentaria, parece não haver apetitepolítico para o estabelecimento dessa condição de elegibilidade noRGPS.
A experiência internacional aponta para algumas normas a fim de conseguirsustentação e equidade: taxas de reposição de 30-40% para os queganham salários altos (com pensões voluntárias como suplemento, se issofor desejável) e de 60-70% para os que ganham salários baixos (comassistência social como suplemento, quando isso for necessário). Énecessário remover a fórmula para as pensões do RJU da Constituição
Não há recursopara o Brasil
além da reduçãodas altas taxasuniformes dereposição – aexperiência
indica que taxassuperiores a 30-70% não podemser sustentadas
XXIII
Federal, como se fez com o RGPS em 1998. Para os que já seaposentaram, é razoável—se não houver uma idade mínima deaposentadoria—prever a mesma taxa de contribuição quanto as que sãoaplicáveis para os que ainda estão trabalhando, do contrário a taxa efetivade reposição será superior a 100%, proporcionando um incentivo nocivopara deixar de trabalhar (e de contribuir) prematuramente. E a norma paraa correção monetária dos benefícios pode ser mudada dos níveissalariais para índices de preço.
O período de referência tem que aumentar uniformemente27. O aumento do período de referência—o último mês no que dizrespeito ao RJU e os últimos três anos no que diz respeito ao RGPS—proporcionará benefícios fiscais, equidade e eficiência mas especialmentese isso for feito uniformemente, para os dois regimes.• Vantagens fiscais – Tendo em vista que a maior parte dos
trabalhadores ganham o maior salário ao fim das suas carreiras,uma fórmula de substituição baseada no salário final (os últimos 36meses no caso do RGPS e do último mês no do RJU) implicamaiores despesas de pensões que seriam aplicáveis se todo operíodo de trabalho fosse levado em conta para o cálculo dos níveisde pensão. A mudança recente na fórmula de benefícios do RGPSpara aumentar o período de referência para quase toda a vida detrabalho aumentará a eficiência do mercado de mão-de-obra. Issotambém levantará recursos para o INSS visto que os trabalhadoresperderiam se não declarassem todas as suas rendas, comoatualmente ocorre.
• Maior equidade – O perfil de renda por idade dos trabalhadoreseducados (isto é, dos mais ricos) é maior e seu perfil aumenta deforma mais abrupta: enquanto um homem educado de 60 anosganha três vezes mais do que um homem de 25 anos com a mesmaeducação, esse coeficiente só é de 1,5 vezes nos casos detrabalhadores menos educados. Ampliar o período de referênciapara toda a vida de trabalho elimina o preconceito pró-rico tanto dasfórmulas do RGPS e do RJU, mas—como as pensões do RGPS têmum teto de R$1 255 por mês e as do RJU não têm esse teto—especialmente para as pensões do funcionalismo público.
• Eficiência – a eficiência do mercado de mão-de-obra irá melhorarainda mais se os aumentos no período de referência foremaplicáveis uniformemente tanto para o RGPS quanto para o RJU.
As mudanças recentes na fórmula de benefícios do RGPS conseguiramesse objetivo para a previdência social do setor privado. A fim de conseguiros maiores avanços fiscais, de equidade e de eficiência, é necessário retirara fórmula de benefícios da RJU da Constituição, reduzir a taxa desubstituição para os trabalhadores atuais, mudar a norma de correçãomonetária do salário nominal para a inflação e aumentar o período de
Por razõesfiscais, de
eficiência de demercado de
mão-de-obra, oBrasil deveria
reduzir as taxasde contribuição
para ofinanciamento
dos seusprogramas
compulsórios deprevidênciasocial para
cerca de 15 a20%
XXIV
referencia de tal forma que a norma sejam a mesma tanto para o RJUquanto para o RJPS.
É preciso instituir uma idade mínima para a aposentadoria28. Há que aplicar uma idade mínima na qual os benefícios comecempara os aposentados do RGPS. Embora as vantagens fiscais dessa medidadevam ser pequenas a curto prazo na medida em que a idade deaposentadoria for incorporada, essa medida é essencial por razões deeficiência do mercado de mão-de-obra, isto é, a fim de assinalar que aspensões visam a apoiar a velhice e não servir como fonte de rendaadicional enquanto as pessoas estiverem ou deverem estar trabalhando. Assimulações demonstram, contudo, que a idade de aposentadoria deve serde pelo menos 60 anos para ser efetiva. As diferenças na vida de trabalho ede participação na força de trabalho entre homens e mulheres podemjustificar o período mais curto de contribuição para as mulheres mas asestatísticas sobre expectativa de vida indicam que a idade deaposentadoria deve ser a mesma para homens e mulheres.
A importância das pensões financiadas deve crescer29. Tanto por razões fiscais quanto de diversificação de risco, acobertura e tamanho do sistema de pensões financiadas deve crescer noBrasil. A dependência excessiva das pensões do primeiro pilar criarampressões políticas que culminaram em resultados adversos, fiscais, deequidade e de eficiência. O crescimento sustentável dos esquemasfinanciados tem três grandes pré-requisitos: legislação equilibrada e clara,um órgão de supervisão habilitado e pensões do primeiro pilar fiscal eatuarialmente equilibradas, especialmente para funcionários públicos.
Finalmente, os impostos que financiam o primeiro pilar têmque ser reduzidos.30. Embora as taxas de impostos não possam ser reduzidas até quediminuam os benefícios das pensões, é importante que os planejadores nãosuponham que as taxas de 30-35% da folha salarial pagas conjuntamentepelos empregadores e pelos empregados são razoáveis. Esse parece ser ocaso, atualmente: o coeficiente máximo permitido do déficit da pensão de12% em relação às receitas líquidas de todos os níveis do governo baseia-se precisamente nessa aritmética. A experiência internacional indica que osaumentos abruptos na evasão começam a ocorrer às taxas deaproximadamente 15% da folha salarial. A própria experiência brasileiraindica que taxas médias superiores a 15% simplesmente não sãopoliticamente viáveis para os funcionários públicos. A meta a longo prazodeve ser a de contribuições de 7 a 10% pelos funcionários, com osempregadores fazendo contribuições de contrapartida no máximo nessenível.
A dependênciaexcessiva das
pensões doprimeiro pilar
criaram pressõespolíticas que
culminaram emresultados
adversos, fiscais,de equidade e de
eficiência.
XXV
IV. OUTRAS ALTERNATIVAS DE POLÍTICA31. Enquanto a última seção discutiu reformas que o Brasilprovavelmente terá que fazer, esta seção sugere algumas mudanças queajudariam mas que podem não ser estritamente necessárias. Elas visam atornar minimalistas na previdência social os componentes do sistema depagamento à medida em que se gasta, à integração do RJU com o RGPS,a recorrer ou a financiamento compulsório ou voluntário e a separar aprevidência de contribuintes e de não-contribuintes.
As pensões do primeiro pilar poderiam ser mantidas aomínimo
32. Seria muito atraente dispor de um pilar de pensões que se pague namedida em que se gaste, minimalista, bem administrado e que vise aproporcionar aos velhos e incapacitados um mínimo abaixo do qual ospadrões de vida não possam cair, especialmente se forem minimizadas asdistorções vinculadas a esquemas de benefícios definidos tais como oRGPS ou o RJU. Seriam necessárias três grandes mudanças para que oprimeiro pilar do Brasil fosse considerado bem administrado e minimalista:administração mais firme do INSS, benefícios menores e uma estruturagradual de reposição que pague uma fração maior do salário de referênciaaos que têm rendas menores. Um esquema desse tipo proporcionaria umasalvaguarda social contra a pobreza dos velhos, visto que seriainerentemente redistributivo, protegeria o governo do risco moral de serfrugal e resguardaria os indivíduos da sua própria miopia, requerendocontribuições compulsórias para proporcionar segurança na velhice. Otamanho do primeiro pilar é, fundamentalmente, uma decisão da sociedade– o Brasil pode optar por um mais generoso e pagar um preço mais alto emtermos fiscais e de eficiência. Mas não há justificação para um sistemadesse tipo se for mal administrado e altamente iníquo.
As pensões do RJU e do RGPS podem ser integradas
33. É possível que a melhor forma de enfrentar os problemas deequidade e de eficiência da previdência social no Brasil seja uma junção deum RJU reformado com o RGPS, revertendo dessa forma para a situaçãoanterior a 1988. A emenda Hauly propõe-se a conseguir exatamente isso, alongo prazo. A maioria dos países mantém sistemas separados para ofuncionalismo público e dessa forma o Brasil não seria uma exceção secontinuasse com o atual sistema de primeiro pilar com duas partes. Masquase 40% dos países examinados recentemente—como a Argentina e osEstados Unidos—começaram a juntar esses componentes. O esquema deaposentadoria dos funcionários públicos dos Estados Unidos entrou emvigor em 1986 e atualmente muitos funcionários públicos federais recorremao sistema nacional de previdência social para a pensão básica, para o
Embora tanto ateoria quanto a
prática indiquemque os brasileirosdevem dependerde mais de um
sistema deproteção davelhice, a
experiência nãoindica claramente
que um pilarfinanciado
compulsório seja necessário
XXVI
qual o governo federal contribui em seu nome, como qualquer empregadorprivado. As suas pensões são realçadas por planos de pensão privados,que o governo federal supervisiona da mesma forma que qualquer empresaprivada com um esquema de pensão patrocinado pelo empregador.Funcionários de muitos estados dos Estados Unidos e da Argentinatambém pertencem ao sistema nacional de previdência social, como ocorrecom as pequenas municipalidades no Brasil. Com uma boa estrutura e umaforte supervisão dos planos de pensão patrocinados pelos empregadores,essa estrutura proporcionaria a maior flexibilidade ocupacional.
O crescimento do terceiro pilar pode tornar desnecessário osegundo pilar
34. Com a sua alta taxa de informalidade e idade média deaposentadoria baixa, o Brasil poderia gozar das vantagens de um esquemade pensões financiadas no seu mercado de mão-de-obra. Elas incluiriam acriação de um vínculo mais forte entre as contribuições e os benefícios daspensões, que reduzem os incentivos para evasão, as reduções nocomponente puro de imposto que reduzem o custo da mão-de-obra, oaumento da mobilidade tendo em vista que os direitos de pensão sãoportáteis, e a redução dos incentivos para a aposentadoria prematura. Masnão deve esperar muito da criação de um sistema financiado. No Chile,onde um sistema financiado já está em funcionamento há quase duasdécadas, o emprego do setor informal continua a representar 50%. Aprópria experiência do Brasil com o FGTS—que também é um esquemafinanciado por impostos sobre a folha salarial—aconselha cautela. Ainformalidade no Brasil também pode ser causada pela maneira em que alegislação trabalhista é fiscalizada e pelo fato de que as pessoas comcontratos não assinados recebem proteção perante a lei semelhante àquelaproporcionada aos que dispõem de contratos de trabalho formais. Diantedisso, há poucas razões baseadas no mercado de mão-de-obra para que ogoverno torne compulsório um componente financiado. Para o Brasil,tanto quanto tem sido para os Estados Unidos, pode ser suficiente manter oprimeiro pilar pequeno e dispor de um pilar voluntário bem administrado.
A assistência aos velhos pobres pode ser melhordirecionada
35. Aproximadamente 6 milhões de pessoas, ou 33% dos recipientes depensões e dos benefícios de sobrevivência nos termos do Regime Geral,são homens e mulheres rurais com poucas provas de serviço mas quepodem provar que têm pelo menos 60/55 anos de idade. O nível médiodesses benefícios é de R$137—apenas um real a mais do que o saláriomínimo mensal especificado pela lei até meados do ano 2000—e ascendea cerca de R$8 bilhões por ano, isto é, aproximadamente o tamanho dodéficit do RGPS em 1998. Segundo todos os cálculos, uma grandeproporção desse montante vai para os velhos pobres e, segundo uma
Não se deveesperar muito –em termos de
redução dainformalidade –
do maiorfinanciamentodas pensões,especialmentequando selevaem conta as
altas taxas deimpostos sobreas atividades
econômicas e amaneira em que
as leistrabalhistas sãofiscalizadas no
Brasil.
XXVII
estimativa, essas transferências constituem de 10 a 15% do PIB dosestados mais pobres do Nordeste tais como o Maranhão e o Piauí.
36. Há diversos argumentos fortes para apoiar a substituição das pensõesrecebidas pelos domicílios rurais por assistência social direcionada. Oimpacto sobre a pobreza e os benefícios sobre o bem-estar citados noVolume II seriam alcançados e, talvez, aumentados se o programa depensões por velhice fossem um programa de assistência social com umafonte de receitas mais seguro e de bases mais amplas. Como sistema deseguro social, o sistema de aposentadoria por idade não passa num examebaseado em critérios atuariais e fiscais. E embora consiga redistribuir rendanas áreas rurais não está claro—principalmente porque a incidência doseguro social baseado em contribuições e a assistência social semcontribuições não pode ser analisada separadamente. Além disso, reter obenefício de aposentadoria por idade como assistência social baseada emcontribuições pode proporcionar fortes incentivos para os trabalhadoresabusarem estrategicamente do RGPS. Reformas recentes no programa deaposentadoria por tempo de serviço do RGPS reforçaram os vínculos dosbenefícios com as contribuições e reduzir as taxas de substituição. Osatuais contribuintes do sistema de tempo de serviço têm, portanto, umincentivo para optar por benefícios baseados no sistema de aposentadoriapor idade, solapando a sustentação fiscal das reformas. Os requisitos deelegibilidade lenientes para um sistema de pensão por idade estendido aostrabalhadores rurais aumentam o potencial de abuso estratégico. Separar osistema de seguro social da função de assistência social poderia servantajoso mesmo que ambos continuassem a ser administrado pelo mesmoórgão, impedindo subsídios cruzados de um para o outro e permitindo queo governo orientasse o alívio à pobreza para um grupo com menosdesincentivos para o outro.
37. Por outro lado, separar as pensões públicas recebidas pelos domicíliosrurais do regime central da previdência social pode deixar o programa semuma clientela política para defende-lo e tornar os benefícios públicos paraos velhos rurais vulnerável a grandes cortes orçamentários por governosfuturos que estiverem pressionados para reduzir as despesas. Além disso,eliminar o componente de contribuição do benefício de pensão por idade—por mais simbólico ou nominal que possa ser—poderá encurralar ostrabalhadores mais pobres num programa social marginalizado, semmecanismos e, portanto, sem incentivos para finalmente passar para umsistema geral de pensões.
38. Num país onde tem sido difícil concentrar as despesas governamentaisnos pobres, as pensões rurais são excepcionais e deveriam ser protegidasdos cortes durante a reforma do RGPS. Embora esse segmento que nãocontribui esteja sendo obviamente financiado por meio das receitas geraisdo Tesouro em vez de contribuições vinculadas coletadas pelo INSS—poderia não ser conveniente para o Brasil transferir este programa para aSecretaria da Assistência Social. Embora essa decisão deva talvez ser
Num país ondetem sido difícilconcentrar as
despesasgovernamentaisnos pobres, aspensões rurais
sãoexcepcionais edeveriam ser
protegidas doscortes durante a
reforma
XXVIII
tomada por aqueles que melhor entendem tanto as implicaçõesadministrativas dessas opções e a complexa economia política dosprogramas de assistência no Brasil, a recomendação deste relatório emantê-lo junto com um sistema que conta com amplo interesse doseleitores. Portanto, ficaria subordinado ao INSS mas o Ministério daPrevidência Social deveria patrocinar uma avaliação exaustiva do programade aposentadoria por idade, para orienta-lo ainda melhor para os gruposnecessitados tais como os pobres das zonas rurais, que atualmente têmpoucas alternativas de assistência.
XXIX
V. SUMÁRIO E CONCLUSÕES
39. A previdência social é o problema fiscal mais importante enfrentadoatualmente pelos governos federal e subnacionais no Brasil. Em 1998, odéficit geral das pensões ascendeu a aproximadamente R$40 bilhões, omais de 5% do PIB. Se forem incluídos os pagamentos dos juros sobre adívida pública acumulados em virtude das pensões públicas, essaproporção dobra para 10% do PIB.
Os critérios para avaliar as medidas das reformas
40. Há muitas razões pressionando no sentido da reforma daprevidência social, inclusive a equidade, eficiência do mercado de mão-de-obra e o desenvolvimento da poupança e dos mercados de capital mas aspreocupações fiscais são corretamente consideradas como primordiais.Consequentemente, ao avaliar se uma medida proposta é ou não coerentecom as limitações e objetivos da política social brasileira, este relatóriosugere cinco critérios – em ordem de importância – para a avaliação dequalquer estratégia ou medida de reforma:
1. Vantagens fiscais imediatas;2. Sustentação fiscal a longo prazo;3. Considerações de equidade, especialmente as referentes ao RGPS
versus RJU;4. Considerações de eficiência, especialmente as distorções do
mercado de mão-de-obra; e5. Impacto sobre a poupança e o desenvolvimento do mercado de
capitais.
Os avanços conseguidos
41. Os obstáculos à reforma são bem conhecidos e formidáveis, nassuas dimensões legislativa, judiciária e executiva. Apesar dessas barreiras,o Governo Federal vem procurando ativamente formas de alcançá-la desdeo início de 1997. Mesmo em meio às eleições nacionais de 1998—quenunca são um período propício para que os governos negociem o contratosocial com os eleitores—o Governo Federal manteve o ímpeto reformista.As reformas constitucionais foram aprovadas em novembro de 1998 eoutras medidas—especialmente o aumento das contribuições dosparticipantes do RJU—foram tentadas em 1999. As principaiscaracterísticas das reformas são:• RGPS: Pequeno alívio fiscal a curto prazo, por meio do aumento dos
requisitos de elegibilidade mas substanciais vantagens fiscais amédio e longo prazo graças à nova fórmula de benefícios que reduzas taxas de substituição e alonga o período de referência para o
Apesar deobstáculoslegislativos,
judiciais e deoutra natureza,o Governo vem
procurandoreformar aprevidênciasocial desde
1997 econseguiualgumasvitórias.
XXX
cálculo das pensões; a introdução da fórmula de benefícios tambémconstitui um sinal claro de que o governo deseja firmemente usar oespaço criado pelas emendas constitucionais anteriores.
• RJU: Alívio fiscal relativamente modesto graças aos maioresrequisitos de elegibilidade, principalmente um período mínimo deserviço público e tempo de serviço com base no qual ocorre aaposentadoria e uma idade de aposentadoria que aumentagradualmente; a principal mudança no sistema é uma cláusulasegundo a qual a contribuição dos empregados aumentaráautomaticamente se o déficit nas pensões ultrapassar 12% dasreceitas líquidas correntes em qualquer nível do governo.
• SCP: Pode haver avanço substancial se forem implementadas asnormas que marcam uma passagem para os planos de contribuiçãodefinida e se entidades não empresariais (tais como gruposprofissionais) puderem estabelecer fundos de pensão fechados.
As mudanças no futuro
42. Os principais desafios são reduzir a generosidade tanto daspensões do RJU, ao mesmo tempo em que se mantém uma rede desegurança, reduzir as diferenças entre as pensões do RGPS e do RJU eestimular o crescimento sustentável dos planos financiados mediantedesbastamento das pensões do RGPS e do RJU (não financiadas) e ofortalecimento da regulamentação A reforma de um sistema previdenciáriocomplicado como o brasileiro sob as pressões fiscais, administrativas epolíticas que enfrenta devem ser vistas como um processo gradual, com osequenciamento determinado tanto por considerações estratégicas quantotáticas. A Tabela 1 apresenta os passos que seriam coerentes eincoerentes com as metas a longo prazo de uma previdência socialsustentável, eficiente e justa no Brasil. A Tabela 1 também resume essasmetas. Os passos coerentes com essas metas seriam:• Redução dos déficits fiscais do RJU: As principais reformas
necessárias são a redução das taxas legais de reposição dos 100%atuais, por razões fiscais e de equidade, e o aumento do período dereferência do último salário para todo o período de trabalho; ambosrequerem emenda da Constituição, cuja urgência pode ser melhorentendida pela revelação dos desequilíbrios por meio de auditoriasatuariais dos RJU federal e estaduais e abertura de discussões (verdetalhes na Tabela II). Fazer com que os aposentados contribuam àmesma taxa que os trabalhadores ativos ajuda nas áreas fiscal, daequidade e da eficiência mas não deve ser considerada a medidaessencial para restabelecer o equilíbrio.
• Controlar o crescimento dos déficits do RGPS e melhorar aredistribuição: A principal prioridade deveria ser o fortalecimentoadministrativo do Ministério da Previdência Social, especialmente doINSS. A primeira reforma estrutural necessária é uma idade de
Os principaisdesafios são
reduzir agenerosidade do
RJU, mantém umarede de segurança,
e estimular ocrescimento
sustentável dosplanos financiados
mediantedesbastamento das
pensões nãofinanciadas e o
fortalecimento daregulamentação
XXXI
aposentadoria de pelo menos 60 anos, o que requer emendaconstitucional). As vantagens fiscais e de eficiência da mudança nafórmula de benefício do programa de aposentadoria por tempo deserviço depende essencialmente da capacidade administrativa dogoverno, para evitar vazamentos para outros programas, especialmentede aposentadoria por incapacitação e por idade. Outras medidasligadas à implementação tem a ver com a manutenção do programa depensões do programa de aposentadoria por idade na zona rural masaperfeiçoar a sua administração para reduzir fraude (ver detalhes naTabela 3).
• Aumentar a cobertura do fundo de pensões: As principais reformasnecessárias são melhor supervisão dos planos patrocinados pelosempregadores e um tratamento fiscal mais amistoso das contasindividuais de aposentadoria (ver detalhes na Tabela 4); criação dosplanos patrocinados pelos empregadores com normas similares às queprevalecem no setor privado, embora isso só deva ocorrer depois damudança das normas atuais do RJU -- por meio de negociações com ofuncionalismo público, precedidas por comunicações estratégicas parainformar o eleitorado dos benefícios da reforma da previdência social(ver detalhes na Tabela 5).
38. As reformas do RJU deveriam ter prioridade em relação a novasmudanças na estrutura. Indubitavelmente, a reforma do RJU serápoliticamente difícil. Para facilitar essas reformas, os efeitos adversosiníquos que reformas adicionais do RGPS teriam se não ocorreremreduções na generosidade das pensões do RJU deveriam ser divulgadasamplamente para gerar apoio político para a reforma do RJU. A criação defundos estaduais de pensão ou de um componente financiado nas pensõesdos funcionários públicos federais podem constituir elementosfacilitadores da reforma da RJU e torná-la politicamente aceitável, mas—tendo em vista que todos os sistemas de pensão já apresentam déficit,mesmo com as altas taxas de contribuição—não constituem per se umaestratégia viável para a reforma. Há poucas razões convincentes paravender bens do governo financiados pelos contribuintes a fim de pagarpensões altas e insustentáveis a um grupo relativamente pequeno defuncionários públicos privilegiados, depois de ter reduzido as pensões deoutros trabalhadores semelhantes que trabalham para o setor privado.
A chave parauma reforma
eficaz daprevidência
social é ampliaro debate,
incluindo os quepuderem ganhar
com essasmudanças –
especialmente osetor privado, os
jovens e ospobres
XXXII
Tabela 1OS OBJETIVOS DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
E MEDIDAS COERENTES E INCOERENTES COM ESSAS METASObjetivo Medidas coerentes com objetivo Medidas incoerentes com objetivoEquilíbrio fiscal (1) Reforma estrutural do RJU segundo as
linhas da reforma do RGPS.(2) Período mais longo de referência para oRJU, segundo as linhas da reforma do RGPS(3) Idade mínima para aposentadoria nosdois regimes
(1) Não aumentar o período de referência doRJU.(2) Criar fundos de reserva para osfuncionários públicos – permitindo que osestados tirem as pensões do orçamento –sem primeiro reformar o RJU
Equidade (1) ) Aumentar o período de referênciauniformemente para o RJU e para o RGPS(2) Introduzir gradualmente taxas dereposição com coeficientes menores para osque ganham salários mais altos.(3) Taxas de contribuição mais altas para osaposentados e para os funcionários ativos doRJU.(4) Acabar com os regimes especiais, excetopara umas poucas funções arriscadas(5) Ter um período menor de contribuiçãopara as mulheres mas a mesma idade deaposentadoria(6) Combinar os RJU federal, estaduais emunicipais com o RGPS.
(1) Pagar os atrasados do INSS aos RJU dosestados e municípios para manter opagamento de benefícios insustentavelmentealtos do RJU.(2) Usar as receitas da privatização parapagar benefícios insustentavelmente altos doRJU.(3) Manter regimes especiais paraprofessores primários e secundários nocomponente que se paga à medida em quese gasta(4) Ter idade mais baixa de aposentadoriapara as mulheres(5) Restringir o componente financiadoapenas aos que ganham salários altos.
Redistribuição erede desegurança
(1) Introduzir taxas de reposição graduadascom coeficientes mais baixos para os queganham salários altos(2) Continuar pensões para os velhosrurais.(3) Tornar o primeiro pilar “mínimo”
(1) Acabar com as pensões para os velhosda zona rural ou tornar as pensões ruraissujeitas a cortes do orçamento, medianteseparação da sua administração daspensões baseadas em contribuições.
Equilíbrio atuarial (1) Ampliar o período de referência doscomponentes que se pagam à medida que segastam para toda a vida de trabalho(2) Tornar definidas as contribuições de todosos componentes financiados (CD)
(1) Restringir o componente financiadoapenas aos que ganham salários mais altos
Eficiência domercado de mão-de-obra
(1) Combinar os RJU federal, estaduais emunicipais com o RGPS.(2) Reduzir o coeficiente de imposto doempregador para o empregado sobre a folhasalarial, atualmente de 2 para 1 no RJU e noRGPS.(3) Estabelecer a idade mínima deaposentadoria de pelo menos 55-60 anos noRGPS.(4) Fazer correção monetária
(1) Aumentar as taxas de imposto do INSSsobre a folha salarial(2) Aumentar a contribuição do empregador(atualmente 20%) sobre a folha depagamento(3) Indexar de acordo com os níveis dossalários.(4) Reformar ainda mais o RGPS semtambém reformar o RJU
Desenvolvimentoa longo prazo dapoupança e dosmercados decapital
(1) Regulamentação mais enérgica dosfundos privados.(2) Normas EET para os fundos abertos(3) Redução dos benefícios do primeiro pilar .(4) Conversão do FGTS para um planocompulsório de aposentadoria .
(1) Ter órgãos de regulamentação separadospara os fundos abertos e fechados.(2) Criar fundos de reserva para osfuncionários públicos sem primeiro reformaro RJU(3) Aumentar os benefícios do primeiro pilar.
XXXIII
Tabela 2O REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL:
PROBLEMAS, MELHORES PRÁTICAS, E RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS
Problema Diagnóstico Melhores práticas Recomendação de políticaElegibilidadeleniente,sem idademínima paraaposentadoria
Sem idade mínima deaposentadoria, oresultado é períodoigual de contribuiçãoe de recebimento debenefícios
Na maior parte dospaíses, as pessoaspassam de duas a trêsvezes mais contribuindodo que recebendopensões. A idade mínimade aposentadoria entre 55e 60 anos é um fatoressencial para induziresse comportamento.
1. Estabelecer uma idade mínimade aposentadoria na qual secomeça a gozar dos benefícios daaposentadoria. Enquanto o “fatorprevidenciário” reduzir osbenefícios para os que seaposentam cedo, não elimina anecessidade de uma idademínima de aposentadoria.
Grandesbenefícios
A emendaconstitucional de1998 aumentou ataxa de reposiçãopara 100% do saláriobruto, bem acimados 100% do saláriolíquido.
Os benefícioscompulsórios de 30-50%do salário médio temmaior probabilidade deser fiscalmentesustentável sem enormesdistorções do mercado demão-de-obra.
2. Menores benefícios no primeiropilar para substituir uma fração damédia da renda durante a vida,conseguidos em grande medidapor uma nova fórmula debenefícios.3. Diversificar o ônus e o risco dasegurança de renda na velhicepor pilares múltiplos.
Alta taxa deevasão
As taxas decontribuição são decerca de 30% e aspensões sãobaseadas nos últimos36 meses de salário,o que leva asubdeclaração dosrendimentos
As taxas de contribuiçãonão muito acima de 15%reduzem evasão. Ospaíses estão evoluindopara sistemas que usamas contribuições durantetoda a vida paradeterminar as pensões.
4. A nova fórmula de benefíciosassinala uma evolução no sentidodo cálculo da pensão com basena renda por toda a vida detrabalho: não obstante, adiversificação por pilaresmúltiplos permitiria taxas maisbaixas de contribuiçãocompulsória.
Receitamúltipla debenefícios
É possível preencheros requisitos tanto deperíodo de serviçoquanto de idade ereceber duaspensões.
Em escala internacional,as pessoas recebemapenas uma pensão: develhice, de incapacitaçãoou como sobreviventes.
5. Eliminar a multiplicidade debenefícios; a nova fórmula debenefício requer controle maiorpara evitar que as pessoas pulempara a aposentadoria por idadeou por incapacidade, que sãomais lenientes.
Sistema decontribuiçãofuncionacomosistema deassistênciasocial
Aposentadoria poridade –especialmente aspensões rurais –funcionam como umvalioso sistema deassistência socialmas com um custopara o sistema depensões baseadonas contribuições
A assistência social e oseguro social sãogeralmente separados deforma que a redistribuiçãonão desejada sejaminimizada.
6. Aposentadoria por idadeprovavelmente não deveria serseparado da previdência social oue deveria ser retido no primeiropilar, para assegurar sustentaçãopolítica, mas …7. Sua orientação para os velhospobres deve ser melhorada pormeio de avaliação e reformarigorosa dos mecanismos depagamento.
XXXIV
Tabela 3O REGIME JURÍDICO ÚNICO:
PROBLEMAS, MELHORES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS
Problema Diagnóstico Melhores práticas Recomendação de políticaBenefíciosgenerosos
O RJU tem as maisaltas taxas dereposição domundo, combinadascom as normas deelegibilidade menosestritas.
Tendência no sentido deplanos financiados e deintegração aos sistemasnacionais do primeiropilar. Se o regime deseparação for mantido,os benefícios sãoalinhados com aspensões do setorprivado.
1. Reduzir as taxas de reposição.2. Instituir um teto para osbenefícios do primeiro pilar doRJU, alinhando-os com os doRGPS.3. Recorrer a planos financiadospara receita de aposentadoriaacima do teto do primeiro pilar.
Correção parao salário atualdo cargo doqual seaposenta
Torna as pensões daRJU generosas ecustosa a reforma afim de aumentar aprodutividade.
Tendência no sentido dacorreção monetária daspensões de acordo comas mudanças em algumíndice de preço ou umíndice que combinesalários e preços.
4. Corrigir os benefícios de acordocom a inflação.
Fórmula debenefícioscarregada nofim
Basear os benefíciosno último mês desalário aumenta oabuso e a iniquidadeentre os sistemaspúblico e privado.
Benefícios baseados nosrendimentos médiosdurante a vida detrabalho.
5. O salário de referência baseia-se em 80% dos salários mais altos,como no RGPS.6. Reposição determinada pelaacumulação por ano de serviço.
Requisitospara assumirdireitosaplicadossem rigor
Muitos aposentadosatuais adquiremdireitos no RJUdepois de umapassagem “no últimominuto” para ofuncionalismo público.
A aquisição de direitosdeve ser uniforme nossistemas do primeiropilar e estritamentefiscalizada
7. Períodos para aquisição dedireitos alinhados com os doRGPS.8. Transferência plena dos direitosadquiridos e da receita dascontribuições entre os regimes.
Aposentadoria prematurasemrestriçõesnosbenefícios aovoltar atrabalhar
Funcionários públicostêm incentivo para seaposentarprematuramente afim de receber muitasrendas isentas decontribuição e deimpostos
Nenhum benefício doprimeiro pilar antes daidade mínima. Multasatuariais paraaposentadoriaprematura. Restrição àspensões múltiplas eredução dos benefíciosse voltar a se empregar.
9. Estabelecimento de idademínima na qual os benefícioscomeçam.10. Reduções atuarialmente justasnos benefícios para aposentadoriaprematura.11. Restrições dos benefíciosmúltiplos e redução dos benefíciosdo primeiro pilar se voltar a seempregar.
Esquemas deaposentadoria especial
Normas especiaispara os professorescontribuem para osdéficits do RJU. Éineficiente compensaros professores mal
Uniformidade naaquisição de direitos noprimeiro pilar e deparâmetros debenefícios. Salários nosetor público alinhados
12. Eliminação dos regimesespeciais restantes.13. Estabelecimento deparâmetros uniformes de aquisiçãode direitos e de benefícios dentrodas pensões do primeiro pilar.
XXXV
Problema Diagnóstico Melhores práticas Recomendação de políticaremunerados compensões generosas.
com o setor privado.Compensação pelostrabalhos “difíceis” deveser feita por saláriosmaiores e não porpensões maiores.
14. Aumento dos salários dosprofessores das escolas públicasem paridade com o setor privado.
Iniquidadeentre ossistemas doprimeiro e dosegundo pilar
O RJU contribuidiretamente para ainiquidade de rendase causa – por meioda instabilidade fiscale da redução docrescimentoeconômico –aumento da pobreza
Em geral, o primeiro pilarsó proporciona umbenefício mínimo. Ataxa de reposiçãocusteada pelos impostosnão ultrapassa o triploda taxa decontribuição. O primeiropilar é a rede desegurança, o segundo eo terceiro pilaresproporcionam a maiorparte das pensões.
15. Campanha estratégica decomunicações para chamaratenção para as iniquidade doprimeiro pilar.16. Integração do RGPS com oRJU ou corte nos benefícios doprimeiro pilar.17. Enérgica supervisão eregulamentação do SPC P doterceiro pilar e criação do segundopilar.
XXXVI
Tabela 4FUNDOS DE PENSÃO PARA OS TRABALHADORES DO SETOR PRIVADO:PROBLEMAS, MELHORES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICA
Problema Diagnóstico Melhor prática Recomendação de políticaCoberturarestrita
Máximo benefício doRGPS é de R$1 255 pormês, usado pelasempresas como gatilhopara a contribuição parasistemas complementares.
A maior parte dos paísesda OCED não têmlimitações àelegibilidadevinculadas ao nívelsalarial.
1. Órgão de regulamentaçãopara assegurar que osplanos sejam oferecidos atodos os funcionários,independentemente do nívelsalarial.
Tratamentotributárioincerto
Governo tem mantido umadisputa com os fundos depensão sobre anecessidade de tributaçãoEET.
A maior parte dos paísesda OCDE têm tributaçãoEET.
2. Compromisso em adotartributação EET, em que ascontribuições e rendas dofundo sejam isentas mas osbenefícios sejam tributados.
Altos custoadministrativo
Custos operacionais nosfundos fechados(proporcionados pelosempregadores,principalmente BD) maisaltos do que no Chile(individual, só CD). Taxasaltas para fundosabertos, geralmentesuperiores ao retornomínimo de 6%.
Em princípio, planos depensão patrocinadospelos empregadores nãoidentificados mas bemregulamentados esupervisionados devemter custos deadministração muitomais baixos do que osplanos de pensãoindividuais.
3. Avaliar as causas dosaltos custos administrativosentre os fundos fechados.4. Eliminar norma sobreretorno mínimo de 6% paraos fundos abertos, ou5. Assegurar comparaçãoentre os planos etransparência.
Estrutura deregulamentação inadequada
Ausência de normas sobreaquisição de direitos e deportabilidade, baixasreservas e baixos padrõesde auditoria, sançõesinadequadas, normasinadequadas deinvestimento, normas deretorno mínima distorcidas,divulgação insuficiente.
Os Países Baixos no quediz respeito aos padrõesde aquisição de direitos,portabilidade, reservas,auditoria e divulgação.Os Países Baixos e oChile quanto às normasde avaliação e dediversificação.
6. Atualizar o quadro deregulamentos como previstona legislação complementarproposta.
Supervisãoineficaz
Funções duplas desupervisão no SPC e noSUSEP. Falta de pessoal ede autonomia do SPC.Supervisão e requisitos dedivulgação inadequadossobre os fundos depensão.
Os Países Baixos e osórgãos independentesrecém-criados em paíseslatino-americanos comoa Argentina e o México.
7. Integrar órgãos desupervisão dos fundosabertos e fechados.8. Assegurar autonomiaadministrativa, funcional efinanceira do novo órgão deregulamentação.
Notas: “EET” significa um regime tributário no qual as contribuições e rendimentos dos fundos são isentas mas osbenefícios são sujeitos a impostos. BD é a sigla para pensões de benefícios definidos. CD é a sigla para pensões debenefícios definidos, nas quais o nível de benefícios é determinado pelas contribuições feitas pelo indivíduo e emnome dele e pelo retorno dos investimentos nesses fundos. SPC é a Secretaria de Pensões Complementares doMinistério da Previdência Social, que regulamenta os planos de pensões fechados ou patrocinados por empresas. ASUSEP é o órgão do Ministério da Fazenda que supervisiona outros fundos de pensão financiados e as empresas deseguros. OCED é a organização de Cooperação Econômica e Desenvolvimento.
XXXVII
Tabela 5FUNDOS DE PENSÃO PARA OS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS:
PROBLEMAS, MELHORES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICA
Problema Diagnóstico Melhores práticas Recomendação de políticaFalta dediversificação deriscos dospatrocinadores ecombinaçãoinadequada deriscos nos planosdo RJU
Planos do funcionalismopúblico (RJU e fundos depensão) são administradospela mesma entidade, ogoverno subnacional
O FERS dos EUA consistede três partes obrigatórias:previdência social nacional,um pilar de BD administradopelo governo e um pilar deCD com reservasadministradas por fundosmútuos.
1. Integração de pelo menos umcomponente importante dosplanos do RJU ao RGPS.
Esgotamentoiminente dasreservas do fundo.
Préfinanciamento dopassivo das pensões não éviável a menos quereformas paramétricasdrásticas sejamempreendidas no RJU.
Sistemas com reservasplenas com estruturasviáveis de contribuições ebenefícios como o FERS e amaior parte dos planosestaduais de pensões nosEUA.
2. Criação de um fundo depensão deve ser condicionadaàs reformas paramétricasadequadas.
Estruturaineficiente deadministração esupervisão doplano de BD dedois componentese dois fundos.
Se tanto o plano básicoquanto o complementarforem planos de BD,haverá uma duplicação dasfunções administrativas ede supervisão.
A Holanda tem umaestrutura integrada desupervisão para todos osplanos de pensões dosempregadores e os planosindividuais de seguro. OParaná propôs um plano deBD com fundo único sujeitoa um conjunto único deregulamentação.
3. Se BD, integrar planosbásicos e complementares numúnico fundo regulamentado porum órgão de supervisão dosistema de pensõescomplementares, ou4. Planos financiados terãoapenas contribuições definidas.
Falta deregulamentaçãoadequada e desupervisãoexterna dosplanos do RJU(fundo de reserva)
Os planos da RJU saem dajurisdição do governofederal: não há garantiasde que os estados contarãocom financiamento plenodos planos do RJU nem degovernança adequada dosfundos de reserva paraaliviar a interferênciapolítica.
O Paraná está seguindo nadireção correta, com uma leique requer reservas plenase estabelece uma estruturade governança para ofundo de reservasemelhante à dos fundosfechados no sistemacomplementar federal.
5. Plano RJU pleno – nãoapenas a parte complementar –deve ser supervisionado peloórgão de regulamentação dosplanos complementares.6. Se isso não for possível, a Lei9717 deve referir-se à lei sobrepensões complementares ou osestados devem aprovar asmesmas leis.
Complexidade einadequação dosregulamentos dosplanos de pensãocom BDpatrocinados pelogoverno
Os planos de BD são maisdifíceis de regulamentar doque os planos de CD ecausam problemas sujeitoscontrovérsias como agovernança empresarialdas empresas privadas. Osplanos de CD asseguramvínculos entre benefícios econtribuições e sãoportáteis.
Nenhum país enfrentouadequadamente a questãoda interferência do Estadona governança dasempresas privadas; oslimites sobre o controle dapropriedade (na parcela dopatrimônio da empresa quequalquer fundo podecontrolar) aliviam de certaforma esse problema.
7. Estabelecer um componentesubstancial dos RJU como planode CD.8. Independentemente dotamanho do componente, oquadro de regulamentação e acapacidade do órgãoencarregado das pensõescomplementares devemmelhorar.
Nota: o FERS é o US Federal Government Employees Retirement Scheme (Esquema de Aposentadoria dosFuncionários do Governo Federal dos Estados Unidos), que começou a funcionar em 1986. BD é a sigla para pensõesde benefícios definidos, nas quais o nível de benefícios é determinado pelo tempo de serviço e níveis salariais. CD é asigla para pensões de contribuições definidas, nas quais os níveis dos benefícios são determinados pelascontribuições feitas pelos indivíduos e em nome dos indivíduos e pelo retorno dos investimentos desses fundos.
