Relatório OJB: Para uma nova cartografia da justiça no Brasil

5/4/2018 Relat rio OJB: Para uma nova cartografia da justi a no Brasil - slidepdf.com

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Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

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Para uma nova cartograa da justiça no Brasil



Observatório da Justiça Brasileira

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Para uma nova cartografia da justiça no Brasil / Leonardo Avritzer et al -Belo Horizonte Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, 2010.

103 p. -

ISBN: 978-85-62707-22-3

CDD: 340.11




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CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS AMÉRICA LATINA

OBSERVATÓRIO DA JUSTIÇA BRASILEIRA

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG

FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS

Para uma nova cartograa da justiça no Brasil

Instituição proponente:Universidade Federal de Minas Gerais ( UFMG )

Autores

Leonardo Avritzer et al

Belo Horizonte junho de 2011




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Leonardo Avritzer

Coordenador Geral Observatório da Justiça Brasileira

Criado em fevereiro de 2010, o Observatório da Justiça Brasileira (OJB) integra o

Centro de Estudo Sociais América Latina (CES-AL), com sede no Departamento de Ciência

Política da Universidade Federal de Minas Gerais (DCP-UFMG), tendo também como

parceiro o Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra.

Além deste relatório Para uma Nova Cartograa da Justiça no Brasil , desenvolvido

pelo DCP-UFMG, o Observatório da Justiça Brasileira apresenta mais quatro trabalhos nesta

sua primeira etapa1: I) Judicialização da política e demandas por juridicação: o Judiciário

frente aos outros poderes e frente à sociedade, desenvolvido pela Sociedade Brasileira de

Direito Público; II) Judicialização e Equilíbrio de poderes no Brasil : ecácia e efetividade

do direito à saúde, desenvolvido pela PUC/RS; III) Acesso ao direito e à justiça: entre o

Estado e a comunidade, desenvolvido pelo DCP-UFMG; e IV) Judicialização do direito à

saúde: o caso do Distrito Federal , desenvolvido pelo Instituto de Bioética, Direitos Humanos

e Gênero.

A proposta do Observatório da Justiça Brasileira, que, por ora, se concretiza

neste conjunto de relatórios é desenvolver análises sobre o sistema de justiça brasileiro,

visando a orientar o Ministério da Justiça através da Secretaria de Reforma do Judiciário

em suas políticas públicas e reformas normativas, bem como apresentar sugestões para o

aperfeiçoamento do sistema de justiça nacional.

Assumindo o pressuposto de que por mais imperfeito que seja nosso sistema jurídico

não podemos ignorar os avanços institucionais adquiridos ao longo dos anos, colocamo-nos odesao de aportar conhecimentos e propor reformas no aprimoramento deste.

1 Todos eles nanciados pela Secretaria de Reforma do Judiciário.




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Expediente

Instituição Proponente

Universidade Federal de Minas Gerais ( UFMG )

Coordenador:Leonardo Avritzer

Co-Coordenadores:Lilian Cristina B. Gomes

André RubiãoMarjorie Marona

Pesquisadores:Débora ValesHelena Dolabela PereiraJoão Pedro Meira ReisLidiane Neves Nogueira

Lilian BernardesRafaela LacerdaVanderson Carneiro

Projeto Gráco, Diagramação e CapaLeandro Carlos de Toledo




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ÍNDICE

Observatório da Justiça Brasileira................................................................................11

Para uma Nova Cartograa da Justiça no Brasil .......................................................13

I. Organização do Poder Judiciário Brasileiro............................................................. 16

II. Geograa da Justiça a partir da Análise de Mapas: Inclusões eExclusões Estruturais .....................................................................................................18

O caso da Defensoria Pública (Minas Gerais) .......................................................40

III. Acesso aos Tribunais: Desigualdade no acesso, Atores Recorrentes....................45

Justiça Estadual - Primeira Instância: Minas Gerais, Rio Grande do Sule São Paulo ............................................................................................................45

Justiça Estadual - Tribunais: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo ........ 60

Justiça Federal - Minas Gerais e Distrito Federal .................................................. 69

IV. Considerações Finais ...............................................................................................93

Apêndices ..........................................................................................................................96

Apêndice 1 - Nota Metodológica..........................................................................97

Apêndice 2 - Juizados Especiais ............................................................................98

Referências bibliográcas.................................................................................................102




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SUMÁRIO DE QUADROS, TABELAS, MAPAS, GRÁFICOS E FIGURAS

QUADROSQuadro 1: Organização e Divisão Judiciárias ...................................................................18

Quadro 2: Requisitos para Criação de Comarcas .............................................................19Quadro 3: Relação entre Total de Municípios e a Divisão Judiciária (ordemdecrescente do total de municípios) .................................................................................20Quadro 4: Relação da população exigida em lei e divisão judiciária (sede de comarca) .22Quadro 5: Distribuição dos intervalos do Indíce de Desenvolvimento Humano (IDH) por Estado .........................................................................................................................24Quadro 6: Síntese da relação entre a divisão judiciária e a variação no intervalo de IDH ..35Quadro 7: Distribuição do IDH entre Sede de Comarcas e Não Sede de Comarcas eexistência de Defensoria Pública ......................................................................................44

Quadro 8: Acervo do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (2009) ................................... 61

MAPASMapa 1: Divisão Judiciária Estado Minas Gerais .............................................................20Mapa 2: Divisão Judiciária Estado Rio Grande do Sul.....................................................21Mapa 3: Divisão Judiciária Estado Pará ...........................................................................21Mapa 4: Divisão Judiciária Estado Rio de Janeiro ...........................................................22Mapa 5: Divisão Judiciária Estado Pernambuco ..............................................................22Mapa 6: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - PA .......................... 23

Mapa 7: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - RJ ..........................23Mapa 8: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - MG ........................23Mapa 9: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - RS .......................... 23Mapa 10: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - PE ........................ 23Mapa 11: IDH Municípios Estado de MG .......................................................................25Mapa 12: IDH Municípios Estado de RS ........................................................................ 25Mapa 13: IDH Municípios Estado de RJ .........................................................................26Mapa 14: IDH Municípios Estado de PA .........................................................................26Mapa 15: IDH Municípios Estado de PE .........................................................................27Mapa 16: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - MG .........................................28Mapa 17: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - MG .................................. 28Mapa 18: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - RS ...........................................29Mapa 19: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - RS ...................................30Mapa 20: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - RJ............................................31Mapa 21: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - RJ .................................... 31Mapa 22: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - PA ........................................... 32Mapa 23: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - PA .................................... 33Mapa 24: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - PE ...........................................34Mapa 25: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - PE ...................................34




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Mapa 26: Sedes com população acima do exigido em lei - MG ......................................38Mapa 27: Sedes com população abaixo do exigido em lei - MG .....................................38Mapa 28: Sedes com população acima do exigido em lei - RS ........................................39Mapa 29: Sedes com população abaixo do exigido em lei - RS .......................................39Mapa 30: Distribuição das Defensorias Públicas MG ......................................................41Mapa 31: Sede de comarcas e existência de Defensorias Públicas ..................................42Mapa 32: Não Sede de comarcas e existência de Defensorias Públicas ........................... 42Mapa 33: Existência de Defensoria x IDH .......................................................................43

TABELASTabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte(Varas de Interesse) ...........................................................................................................47Tabela 2: Movimentação Processual na Justiça Estadual de Minas Gerais - 2009 ........... 52Tabela 3: Acervo do Tribunal de Justiça do Rio Grande doSul (2009)............................. 61

Tabela 4: Distribuição dos feitos do TJMG por natureza (cível ou criminal) - 2009 .......62Tabela 5: Distribuição processual por natureza de ação - TJRS (2009) .......................... 65Tabela 6: Movimento Judiciário TJSP (2009) ..................................................................66Tabela 7: Fluxo Processual do TRF1 (2004-2009) (Recursos originários deMinas Gerais) ....................................................................................................................71Tabela 8: Fluxo processual do TRF1 (2004-2009) (Recursos originários doDistrito Federal) ................................................................................................................72Tabela 9: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009) (Recursos de natureza econômicaoriginários de Minas Gerais) .............................................................................................73

Tabela 10: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009) (Recursos de natureza econômicaoriginários do Distrito Federal) .........................................................................................74Tabela 11: Tabela 11: Litigantes Frequentes no TRF1 (2009) (Recursos originários deMinas Gerais) ....................................................................................................................77Tabela 12: Tabela 12: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação 79Tabela 13: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de ação .. 81Tabela 14: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ação ................. 82Tabela 15: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação ................ 83Tabela 16: Litigantes Frequentes no TRF1 (2009) (Recursos originários do

Distrito Federal) ................................................................................................................85Tabela 17: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação.................. 86Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação ............... 87Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte (Administração Indireta)e tipo de ação ....................................................................................................................89Tabela 20: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação ................ 92




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GRÁFICOS:Gráco 1: Evolução do Movimento Processual - Justiça Comum - 1ª Instância ..............45Gráco 2: de Distribuição do Acervo Total 2009 por instâncias do Poder Judiciário de

Minas Gerais .....................................................................................................................46Gráco 3: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte - Justiça Comum ........52Gráco 4: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte pela categoria de

Bancos ...............................................................................................................................53Gráco 5: Demanda Processual no Rio Grande do Sul por categoria de partes - Pessoa

Jurídica ..............................................................................................................................54Gráco 6: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Jurídica como

demandada/requerida ........................................................................................................54Gráco 7: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Física e Jurídica .........55Gráco 8: Demanda Processual por categoria de parte - Estado.....................................55Gráco 9: Demanda Processual por categoria de parte - Bancos .....................................56

Gráco 10: Demanda processual por categoria de parte autora - Pessoa física e Jurídica56Gráco 11: Demanda Processual - Pessoa Física x Pessoa Jurídica.................................57Gráco 12: Demanda Processual por categoria de demandados - Pessoa Jurídica ..........57Gráco 13: Demanda Processual na Justiça Estadual de São Paulo.................................58Gráco 14: Demanda Processual por categoria de partes.................................................59Gráco 15: Demanda Processual por categoria de parte - Atores macroeconômicos ......59Gráco 16: Demanda Processual por categoria de ator - Empresas de Telefonia ............60Gráco 17: Acervo do Tribunal de Justiça de São Paulo (2000-2010).............................62Gráco 18: Acervo dos Tribunais de Justiça (Minas Gerais, Rio Grande do Sul

e São Paulo) ......................................................................................................................63Gráco 19: Demanda Processual por categoria de atores - Bancos e Estado ...................64Gráco 20: Demanda Processual por categoria de ator - Bancos .....................................64Gráco 21: Demanda Processual por categoria de atores - Estado e Macroatores

econômicos .......................................................................................................................67Gráco 22: Demanda Processual por categoria de atores (Estado) - TJSP/2009 .............68Gráco 23: Demanda Processual por categoria de atores (Prefeituras) - TJSP/2009 .......68Gráco 24: Eciência dos Tribunais (processos distribuídos X julgados) - 2009 ............69Gráco 25: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto) - Recursos de natureza

econômica originários de Minas Gerais ............................................................................75Gráco 26: Demanda Processual por Grupos de Ação (Dados desagregados) -

Recursos de natureza econômica originários de Minas Gerais ......................................... 75Gráco 27: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto) - Recursos de natureza

econômica originários do Distrito Federal ........................................................................76Gráco 28: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto) - Recursos de natureza

econômica originários do Distrito Federal ........................................................................77Gráco 29: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009 - (Recursos originários de

Minas Gerais) ....................................................................................................................78




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Gráco 30: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação ................80Gráco 31: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de ação 81Gráco 32: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ação................82Gráco 33: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação...............83Gráco 34: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação ...............87Gráco 35: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação..............89Gráco 36: Demanda Processual por categoria de parte (Administração Indireta)

e tipo de ação ....................................................................................................................91Gráco 37: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação...............93Gráco 38: Evolução do Movimento Processual - Juizado Especial em Minas Gerais

(1998-2009).......................................................................................................................100Gráco 39: Evolução do Movimento Processual - Justiça Comum de primeira

instância em Minas Gerais (1994-2009) ...........................................................................101

FigurasFigura 1: Mapas IDH municípios sede e não sede ............................................................36Figura 2: Mapa da Divisão Judiciário da Justiça Federal brasileira .................................70Figura 3: Organograma da Tramitação de um processo no Juizado Especial ................... 99




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Criado em fevereiro de 2010, o Observatório da Justiça Brasileira (OJB) integra o

Centro de Estudo Sociais América Latina (CES-AL), com sede no Departamento de CiênciaPolítica da Universidade Federal de Minas Gerais (DCP-UFMG), tendo também como parceiro o Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra.2

Além deste relatório Para uma Nova Cartograa da Justiça no Brasil , desenvolvido pelo DCP-UFMG, o Observatório da Justiça Brasileira apresenta mais quatro trabalhos nestasua primeira etapa3: i) Judicialização da política e demandas por juridicação: o Judiciário

frente aos outros poderes e frente à sociedade, desenvolvido pela Sociedade Brasileira deDireito Público; ii) Judicialização e Equilíbrio de poderes no Brasil : ecácia e efetividade dodireito à saúde, desenvolvido pela PUC/RS; iii) Acesso ao direito e à justiça: entre o Estado

e a comunidade, desenvolvido pelo DCP-UFMG; e iiii) Judicialização do direito à saúde:o caso do Distrito Federal , desenvolvido pelo Instituto de Bioética, Direitos Humanos eGênero.

A proposta de todos esses relatórios é desenvolver análises sobre o universo jurídico brasileiro, visando orientar o Ministério da Justiça em suas políticas públicas e reformasnormativas, bem como apresentar sugestões para o aperfeiçoamento do sistema de justiçanacional.

O Observatório da Justiça pretende dar sequência a uma preocupação expressa por Cappelletti e Garth ao nal de Access to Justice (1978). Assim, por mais imperfeitos quesejam nossos sistemas jurídicos, não podemos ignorar os avanços institucionais adquiridosao longo dos anos; de que maneira então reformar sem corromper nossas conquistas?

2 Sob coordenação do Professor Boaventura de Sousa Santos, o CES Coimbra gere há mais de dez anos oObservatório Permanente da Justiça Portuguesa. Por meio de um protocolo de cooperação, a metodologia utilizada

pelo CES Coimbra foi cedida ao CES América Latina e ao Observatório da Justiça Brasileira.3 Todos eles nanciados pela Secretaria de Reforma do Judiciário.




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Para uma Nova Cartograa da Justiça no Brasil

Esta pesquisa pretende mostrar uma cartograa da justiça brasileira, pensando

o território como chave para a produção da igualdade social. Nosso principal objetivo éestabelecer um marco analítico para estudar o acesso à justiça no Brasil, adotando como

ponto de partida a tensão que existe entre o conjunto das relações de conito vivenciadas

por grupos e indivíduos e o processo seletivo de uma parte desses conitos pelo sistema de

justiça.

Nas sociedades modernas, é possível analisar a estrutura de conitos levando

em conta um conjunto abrangente de áreas: i) as relações privadas, que são fortementedesiguais e marcadas pelas relações de gênero e de raça/etnia (Fraser, 2007); ii) as relações

privadas e econômicas, que são fortemente marcadas por uma regulação seletiva do direitode propriedade (Santos, 2001; Holston, 2008); iii) uma visão estruturalmente estreita dasociedade civil que tenta reduzir esta última ao mercado (Avritzer, 2009); iv) uma regulaçãoestatal seletiva das relações entre o indivíduo e o Estado (Santos, 2001). Esse conjunto derelações complexas entre indivíduos, grupos sociais e Estado mostra que o conito social

motivado pela identidade, pelo reconhecimento desigual de atores sociais ou pela exclusãosocial é uma das características mais fortes das sociedades contemporâneas. A pergunta quecolocamos então nesta pesquisa é a seguinte: até que ponto o equacionamento dessas relações,feito pelo sistema formal de justiça, pode conduzir a formas perversas de seletividade?

Uma das maneiras de abordar essa questão é por meio de uma análise crítica doconceito de sistema de justiça. Podemos deni-lo como as formas de administração doconsenso e do dissenso, interindividual e coletivo, no interior de um determinado território,a partir de um conjunto de regras historicamente estabelecidas. Apesar de imperfeita, comotoda denição, essa tentativa pode trazer algumas virtudes analíticas:

(1) Pelas noções de história e territorialidade: muito além do universo linear da justiça estatal, há um pluralismo jurídico, abrangendo diferentes espaços, cada uma com suaespecicidade. Dessa forma, a ideia de que a justiça está associada de forma homogênea a

um determinado território e que para cada território existe apenas um sistema de justiça podeser questionada de duas maneiras: primeiro, é necessário levar em conta que os atores sociais,através das suas práticas, criam direitos e exercem mediações nas questões de justiça (Offe,1988; Santos, 2001) e, em segundo lugar, que mais de um sistema de justiça, da escala micro-local à internacional, pode existir em um território (Santos, 2001; Wolkmer, 2001).

(2) Pela referência à coletividade: a justiça não se limita à defesa dos direitos individuais.Isso signica que atores coletivos frequentemente procuram o Poder Judiciário, mas este

último responde estabelecendo uma assimetria entre atores individuais e atores coletivos.




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Assim, demandas de gênero, de grupos raciais e de atores que atuam coletivamente emrelação à propriedade urbana e rural tendem ou a serem ignoradas ou a serem indivudalizadas pelos magistrados. Quando pensamos na economia e nos direitos coletivos, estes foramfortemente subestimados seja na organização da estrutura territorial do Poder Judiciário, seja pelos analistas do sistema de justiça (Trubek, 2006; Faria, 1993).

(3) Pela ideia de regras advindas da relação entre o consenso e o dissenso: aocontrário de algo estático, assente num normativismo abstrato, a justiça é um movimentoem busca do equilíbrio social. Nesse sentido, é fácil perceber que as regras de conduta, comforte enraizamento histórico e social, frequentemente acabam impedindo o próprio processode equilíbrio entre o consenso e o dissenso. Elas são, muitas vezes, colonizadas por umformalismo que impede a renovação social ou a inovação política (Avritzer, 2009). Dito deoutra forma, novas práticas criam novas regras e/ou desaam regras constituídas, sendo que

a justiça estatal nem sempre consegue absorver a complexidade dessa relação ou incorporar

a inovação social (Santos, 2001).

(4) Pelo conceito de formas de administração: a justiça depende de uma organizaçãoestrutural, em especial, e não exclusivamente, de corpos burocráticos dispostos de formahierárquica. Frequentemente o interesse desses corpos administrativos prevalece em relaçãoao reconhecimento de novos direitos e demandas. Essa constatação é importante para noslembrar que existe uma relação direta entre a capacidade de justiça e a forma como osmecanismos administrativos estão organizados (Sousa Junior et al., 1996).

Esse exame crítico do conceito de sistema de justiça vem sendo feito nas últimas

décadas por diversas correntes de pensamento, buscando superar as incongruências domodelo jurídico advindo da modernidade ocidental. A esse respeito, não há como deixar deanalisar, como ponto de partida, a colocação weberiana acerca do que torna o direito válido:“a probabilidade de que um conjunto de pessoas engajadas em um tipo de ação social (...)subjetivamente considere uma norma existente válida e aja praticamente a partir dela demaneira a orientar a sua conduta” (Weber, 1968: 311).

A colocação weberiana acerca do direito centra-se unicamente, como é sabido, nacapacidade que ele tem de orientar ações e de, consequentemente, torná-las previsíveis do

ponto de vista sociológico. Podemos, contudo, questionar a perspectiva weberiana em doissentidos bastante claros: em primeiro lugar, existe um conjunto bastante amplo de formasde racionalidade, baseadas no hábito e no costume, que não são normativamente codicadas

e que também tornam a ação previsível (Pitkin, 1967); em segundo lugar, o conjunto deconitos e de formas de ação nas quais os indivíduos se envolvem são muito mais amplos do

que o direito positivo supõe (Santos, 2001).

Portanto, a linearidade racional do modelo jurídico proposto por Weber aparececorrompida desde a sua base, inviabilizando uma perspectiva legal e sociológica mais amplada justiça que, nos últimos anos, vem despontando.




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Ou ainda seria possível defender, sem ressalvas, que a sociologia é capaz de descobrir “regularidades estatísticas que correspondem a um sentido (...) compreensível de umaação social” (Weber, 1995: 39), para que essas regularidades, em seguida, possam ensejar a construção dogmática de normas jurídicas teoricamente aplicáveis (Weber, 1977: 133),visando a “colocar em relação todos os princípios jurídicos elaborados pela análise de modoque eles formem um sistema logicamente claro, sem se contradizer, e (...) sem lacuna”(Weber, 1986: 44)?

Não se trata de negar as conquistas advindas desse modelo, mas de mostrar a existênciados seus limites, além de investigar os meios para atingir uma nova realidade. Remetendoà nossa denição de sistema de justiça: (1) Como valorizar ou recuperar juridicidades

alternativas, legitimando cada vez mais um pluralismo organizacional? (2) Como dar atençãomaior aos atores e às causas coletivas, observando questões de gênero, de raça, de poder econômico, de representatividade? (3) Como ampliar os canais de comunicação, constituindo

formas de poder compartilhado, para que a justiça contemple cada vez mais o equilíbriosocial? (4) Como promover inovações administrativas, sobretudo transformando a formaçãoe a organização dos corpos burocráticos de justiça?

Essas questões, complexas e heterogêneas, integram o conjunto das atividades doObservatório da Justiça Brasileira. Não foi nosso objetivo responder a todas elas. Esterelatório é um primeiro passo. Nosso objetivo foi levantar um conjunto de dados empíricos,em seis Estados da federação, referentes à organização e aos usuários do sistema formalde justiça, para ajudar a reetir sobre toda a dinâmica referente ao próprio conceito de

sistema de justiça. A justicativa é de que, por um lado, não há como analisar questões tão

abrangentes, como a necessidade de uma visão mais ampla de justiça, sem dialogar com arealidade empírica e, por outro, não é recomendável instituir políticas públicas no âmbito

jurídico, como sugere Jacques Commaille (2005), sem o auxilio de uma cartograa detalhada

do universo judiciário.

No Brasil, apesar dos esforços que vêm sendo feitos pelo Conselho Nacional deJustiça (CNJ), não há dúvidas de que esse levantamento estrutural ainda é bastante limitado,o que acaba gerando um décit analítico para a visibilidade sociológica. O presente relatório

visa, então, contribuir da seguinte forma para essa dinâmica:

(1) Em primeiro lugar, é necessário, tanto do ponto de vista analítico quanto empírico,determinar a distribuição e a localização das estruturas administrativas da justiça estatal erelacioná-las com algumas variáveis que organizam a população e seus conitos. Será que

existe uma relação entre a desigualdade social (medida pelo Índice de DesenvolvimentoHumano - IDH) e a ausência de estruturas administrativas do sistema de justiça (vericada

pelo tipo e número de corpos burocráticos-administrativos do sistema de justiça nascomarcas)? Começaremos este relatório com uma série de mapas que nos levam empíricae topogracamente a responder essa questão de forma armativa. Esses mapas tentam

demonstrar que a questão do acesso à justiça não se resume à existência de normas jurídicas,




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mas também à presença de estruturas administrativas capazes de torná-la realidade. Deque forma então analisar a relação entre a oferta institucional e as diferentes congurações

sócioespaciais e econômicas no território brasileiro? Seria possível, a partir daí, pensar uma política de democratização do acesso à justiça?

(2) Em segundo lugar, vale a pena realizar uma diferenciação entre os atores que fazemuso do sistema judiciário. Supostamente, a perspectiva weberiana não realiza nenhum tipode distinção entre os atores sociais no que diz respeito à utilização da norma para a açãosocial. Será que atores sociais diferenciados – seja com relação ao subsistema poder ou aosubsistema direito (Habermas, 1984; Luhmann,1982) – podem ter acesso privilegiado aosórgãos jurisdicionais? Na segunda parte deste relatório, mostraremos uma série de dados,em especial no que toca aos atores nanceiros, que parece comprovar essa hipótese. Esses

atores, seja pela facilidade de acessar ao judiciário, seja pela capacidade de nanciar tal

acesso, tornam-se litigantes habituais, criando uma série de assimetrias no universo jurídico

(Galanter, 1974). Quem são esses atores? De que forma eles criam desigualdades no sistema judiciário? Qual o volume e a natureza de suas ações? Seriam eles os principais responsáveis pelo congestionamento deste sistema?

Este relatório inaugura a proposta de uma geograa da justiça que visa contribuir

com o debate acerca do acesso à justiça, a partir de uma perspectiva sociológica, buscandocompreender os processos de inclusão e de exclusão que a organização e o funcionamentodo sistema de justiça implicam. Ao longo da história do Brasil, o processo de organizaçãodo sistema de justiça passou por diversas fases, sendo que o marco regulatório atual foiinaugurado com a promulgação da Constituição da República de 1988 (CR/88). Buscamos

compreender como esse marco regulatório impactou no processo de inclusão e exclusão deatores e demandas. Realizamos este trabalho em seis Estados: Minas Gerais, São Paulo, RioGrande do Sul, Pará, Pernambuco e Rio de Janeiro. Esses seis Estados representam bem adiversidade brasileira, na medida em que estão distribuídos por quatro regiões que expressamas desigualdades, as variações entre atores sociais e também a concentração de atoreseconômicos. Para três desses seis estados apresentaremos dados sobre o uso do judiciáriofeito por macroatores importantes, em especial atores estatais e macroatores econômicos.

Com o objetivo de apresentar essas questões, o presente relatório está organizado emtrês seções. Nas duas primeiras seções, apresenta-se a organização e distribuição do sistemade justiça formal do ponto de vista do território. Na terceira seção, apresenta-se o uso doPoder Judiciário no Brasil do ponto de vista dos macroatores.

I – ORGANIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO BRASILEIRO

A Constituição da República contém uma ampla regulamentação do Poder Judiciário brasileiro, que determina a estrutura, a organização, os princípios gerais e a xação de

competência para juízes e tribunais, dedicando 35 artigos (art.92 a 126) ao Capítulo intitulado




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“Do Poder Judiciário”. Além disso, o Capítulo IV (Das Funções Essenciais à Justiça) contacom mais oito artigos que tratam do Ministério Público, da Advocacia Pública, da AdvocaciaPrivada e da Defensoria Pública.

Portanto, em boa parte, a própria Constituição da República xa a estrutura e a

competência dos órgãos do Poder Judiciário brasileiro, podendo-se extrair diretamente da CartaMagna a organização básica de diversos tribunais, como, por exemplo, o Supremo TribunalFederal e o Superior Tribunal de Justiça. A organização interna dos tribunais brasileiros, por outro lado, é, de regra, xada nos respectivos regimentos internos dos mesmos, conforme

previsão do art. 96, I, a, da CR/88. Por m, os Estados membros da Federação têm a estrutura

fundamental de seus sistemas judiciários estabelecidos em suas respectivas Constituiçõesestaduais, bem como nos Regimentos Internos dos Tribunais de Justiça e nos Códigos deOrganização e Divisão Judiciária de cada Estado.

Os órgãos que exercem a jurisdição no Brasil podem ser divididos em: TribunaisSuperiores, Justiça Comum (Federal e Estadual) e Justiça Especializada (Trabalhista, Eleitorale Militar), integrando o Poder Judiciário, nos termos do art. 92 da CR/88.

O Supremo Tribunal Federal (STF), com sede na Capital Federal, é o órgão decúpula do Poder Judiciário brasileiro, composto por 11 ministros nomeados pelo Presidenteda República. Compete precipuamente ao STF a guarda da Constituição, embora possua,conforme o art. 102 da Carta Magna, uma ampla competência originária e recursal.

Também sediado na Capital Federal, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), conforme

determina o art. 104 da CR/88, é composto por 33 ministros, nomeados pelo Presidenteda República, sendo 1/3 dentre juízes dos Tribunais Regionais Federais, 1/3 dentredesembargadores dos Tribunais de Justiça e 1/3, em partes iguais, dentre advogados e membrosdo Ministério Público Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territórios. O STJ tem comofunção precípua a uniformização da jurisprudência no âmbito da Justiça Comum (Federale Estadual), mediante o julgamento de Recursos Especiais, além de outras competênciasoriginárias, xadas no art. 105 da CR/88.

Enquanto as Justiças Trabalhista, Eleitoral e Militar possuem competência limitadaàs respectivas matérias e, por isso, são consideradas especializadas, a Justiça Federal e a dos

Estados podem julgar matérias variadas, pertinentes a direito civil, penal, administrativo,tributário, ambiental, motivo pelo qual são classicadas como integrantes da Justiça

Comum.

Ressalte-se, contudo, que a competência da Justiça Federal encontra-se taxativamente prevista na Constituição da República, enquanto a competência das Justiças Estaduais éresidual, ou seja, abrange tudo o que não for de competência dos Tribunais Superiores, daJustiça Especializada ou da Justiça Federal, sendo denida, portanto, por exclusão.

De acordo com o que determina o art. 125 da CR/88, os Estados membros organizarão




18

seu respectivo sistema judiciário, observando-se os princípios da própria Constituição, quefornece um modelo que compreende a existência de um Tribunal de Justiça em cada Estadomembro, com competência denida na Constituição de cada Estado, e uma organização e

divisão judiciária baseada em comarcas, que podem abranger um ou mais municípios.

Dentro de cada comarca pode haver apenas uma vara, com competência ampla paratodas as matérias da Justiça Estadual, ou várias varas, especializadas, em regra, em termos devaras Cíveis, Criminais, de Execuções Penais, de Tribunal do Júri, de Família, de Sucessões,de Falências e Concordatas, Agrárias, da Fazenda Pública e de Juizados Especiais (paracausas de menor complexidade). As varas possuem um juiz titular e, por vezes, um substituto,denominados “juiz de direito” e os integrantes do Tribunal de Justiça são designados“desembargadores”. A organização e divisão judiciária dos Estados devem ser disciplinadasem leis estaduais, normalmente designadas Código de Organização e Divisão Judiciárias doEstado, podendo ser criada, ainda, uma Justiça Militar.

II. GEOGRAFIA DA JUSTIÇA A PARTIR DA ANÁLISE DE MAPAS:inclusões e exclusões estruturais

Nesta seção, a perspectiva analítica que nos orienta consiste na ideia de uma cartograa

do sistema de justiça. O Poder Judiciário não está organizado de forma igual no território,que, por sua vez, também não é estruturado homogeneamente. Assim, o modo como o sistema judiciário se estrutura pode gerar exclusões de atores e demandas. Consequentemente, nemtodos os conitos sociais, econômicos e políticos que têm lugar no território são processados

pelo Poder Judiciário, devido à forma de organização deste último.

Como dito anteriormente, os Estados membros, através da Constituição de cadaEstado, organizam seus respectivos sistemas judiciários, nos quais há uma organização edivisão judiciária. Neste relatório, é apresentada a organização e divisão judiciárias dosEstados do Pará, Pernambuco, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, conformeQuadro 1 abaixo.

Quadro 1: Organização e Divisão Judiciárias




19

Para efeitos da administração da Justiça Comum, o território de cada Estado é divididoem comarcas, que podem abranger um ou mais municípios, e estão distribuídas de formadesigual pelo território. É nas comarcas que se encontram os principais serviços jurisdicionais,sendo os distritos, subdistritos e demais divisões administrativas criadas em cada Estadovinculados a determinada comarca, frequentemente denominada “sede de comarca”. Nesterelatório, adotamos a denição “município sede de comarca” para os municípios que possuem

algum serviço jurisdicional, e “município não sede de comarca” para os municípios que não possuem serviços jurisdicionais e estão vinculados à determinada sede de comarca.

As leis estaduais de organização e divisão judiciárias determinam os limites geográcos

de cada comarca. Nessas leis são denidos os critérios e requisitos para que os municípios

sejam considerados sede de comarcas. De acordo com as Leis Estaduais dos respectivosEstados analisados neste relatório, para a criação das comarcas os municípios devem atender aos seguintes critérios ou requisitos.

Quadro 2: Requisitos para Criação de Comarcas

A primeira orientação de pesquisa que seguimos foi contextualizar a divisão judiciária

(municípios sede e não sede de comarcas) de cada Estado em relação ao número de municípiose à distribuição da população.4 No caso da distribuição da divisão judiciária em relação aototal de municípios, podemos encontrar duas congurações, conforme Quadro 3 abaixo.

4 No caso da população, tivemos como parâmetro o mínimo exigido nas leis estaduais. Utilizamos a

estimativa populacional de 2008 (IBGE).




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Quadro 3: Relação entre Total de Municípios e a Divisão Judiciária(ordem decrescente do total de municípios)

De acordo com o Quadro 3, uma primeira conguração corresponde aos Estados de

MG e RS, que, no total de municípios, possuem menor número de sedes em relação aonúmero de municípios não sede, sendo que do total dos municípios respectivamente em cadaEstado, 38% e 33% são sedes e 62% e 67% não são sedes.

Uma segunda conguração corresponde aos Estados de PE, RJ e PA, que no total demunicípios possuem maior número de sedes em relação aos municípios não sede, sendo emPE uma relação de 82% para sedes e 18% para municípios não sede; no PA uma relação de81% para sedes e 19% para não sedes; e no RJ uma relação de 72% para sedes e 28% paranão sedes.

Os mapas abaixo mostram territorialmente a divisão judiciária presente nos respectivosEstados.5

Mapas Divisão Judiciária (1 a 5)

Mapa 1: Divisão Judiciária Estado Minas Gerais

5 Os mapas indicam municípios sede e não sede, sendo verde escuro para municípios sede de comarcas e verde

claro para municípios não sede.




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Mapa 2: Divisão Judiciária Estado Rio Grande do Sul

Mapa 3: Divisão Judiciária Estado Pará




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Mapa 4: Divisão Judiciária Estado Rio de Janeiro

Mapa 5: Divisão Judiciária Estado Pernambuco

No caso da relação entre a população exigida em lei e a distribuição dos municípiossede, também encontramos duas congurações, conforme Quadro 4 abaixo.

Quadro 4: Relação da população exigida em lei e divisão judiciária (sede de comarca)




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De acordo com o Quadro 4, podemos constatar, em primeiro lugar, que a distribuiçãodas sedes nos Estados, quando relacionada com a população e tendo como parâmetro omínimo exigido em lei, indica que em todos os Estados a criação de sedes não obedece a essecritério especicamente, uma vez que encontramos municípios sede com população menor

do que a exigida em lei.

Em segundo lugar, essa distribuição é desigual nos diferentes Estados. Os mapas abaixomostram territorialmente a distribuição dos municípios sede de comarcas, nos respectivosEstados, em relação à população acima do exigido em lei (cor verde) e abaixo (cor laranja).6

Mapas Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei (6 a 10)

6 Os espaços em branco nos mapas indicam municípios não sede de comarcas.

Mapa 6: PA

Mapa 8: MG

Mapa 10: PE

Mapa 7: RJ

Mapa 9: RS




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A segunda orientação de pesquisa que seguimos foi relacionar a lei que estabelece adivisão judiciária com variáveis empíricas que diagnosticam características da organização da população, entre as quais destacamos a desigualdade medida pelo Índice de DesenvolvimentoHumano - IDH. A nosso ver, o IDH, ainda que não seja o melhor índice possível paradeterminar a desigualdade, é o mais recorrente.7 Utilizamos diferentes intervalos de IDH

(conforme Quadro 5), respeitando as particularidades de cada Estado. Esses intervalos forammedidos a partir de uma distribuição estatística (quintil), que dividiu os municípios em umconjunto ordenado de IDH em cinco partes iguais.

Assim, a distribuição do IDH corresponde à realidade de cada Estado, sendo o primeirointervalo correspondente aos 20% de munícipios com IDH mais alto no Estado e o quintointervalo corresponde aos 20% dos munícpios com IDH mais baixo no Estado. Na confecçãodos mapas, cada intervalo é relacionado a uma cor especíca. Dessa forma, os mapas têm

uma mesma identidade visual. Os intervalos para cada Estado foram distribuídos da seguinteforma:

Quadro 5: Distribuição dos intervalos do Indíce de Desenvolvimento Humano (IDH) por Estado

Lembramos que essa variação de IDH deve ser analisada separadamente nos Estados,não podendo ser utilizada para compará-los, uma vez que a distribuição nos intervalos de umEstado é diferente de outro. Por exemplo, o quinto intervalo no Estado do RJ correspondeao IDH de 0,679 a 0,732, sendo que no Estado de PE essa variação está contida no primeirointervalo correspondente ao IDH de 0,669 a 0,862.

Por m, cabe ressaltar que a distribuição a partir do quintil possibilita analisar, na

comparação com a divisão judiciária, se há ou não variação na distribuição do IDH. Ouseja, tendo uma distribuição igual em cinco partes no IDH nos munícipios, veremos se essadistribuição sofre alguma variação quando ltramos pela divisão judiciária (munícipios

sede de comarcas e munícipios não sede), e com isso vericar se há alguma relação entrea desigualdade social (medida pelo IDH) e a ausência ou presença de estruturas jurídicas(divisão judiciária).

Para isso, foram feitos, para cada Estado, três mapas que correspondem: ao IDH dosmunícipios; ao IDH somente das sedes; e ao IDH somente dos múnicpios não sede.

7 Foram utilizados os dados de IDH do ano de 2000 (PNUD).




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Abaixo indicamos a distribuição territorial do IDH, tendo como referência osmunícipios dos Estados pesquisados.

Mapas Indíce de Desenvolvimento Humano dos Munícipios (11 a 15)

Mapa 11: IDH Munícipios do Estado de MG

Mapa 12: IDH Munícipios do Estado do RS




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Mapa 13: IDH Munícipios do Estado do RJ

Mapa 14: IDH Munícipios do Estado do PA




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Mapa 15: IDH Munícipios do Estado de PE

Como podemos perceber nos mapas (11 a 15), há uma distribuição desigual noterritório quanto ao IDH. Por um lado, a distribuição desigual pode ser identicada a partir

dos intervalos selecionados (Quadro 5), ou seja, ao selecionar os intervalos necessariamentedistribuímos os municípios em cinco grupos. Por outro lado, essa divisão, quando analisadatopogracamente, demonstra que ainda há uma distribuição desigual no território que divide

os Estados em regiões que possuem IDH mais alto e regiões que possuem IDH mais baixo.Essa divisão não é perfeita, como podemos observar no caso dos municípios do estado doPará que aparecem com forte presença de azul devido ao seu tamanho e obscurece as forteszonas de desigualdade presentes naquele estado. Ainda assim, quando observamos os mapas,

podemos identicar regiões nos Estados que concentram municípios com IDH mais alto eregiões que concentram municípios com IDH mais baixo e tal distinção nos auxilia a pensar os padrões de acesso à justiça. A pergunta, portanto, que nos colocamos é como essa concentraçãoregional está relacionada ao acesso à justiça. Assim, a partir desses questionamentos sobrea distribuição desigual do IDH no território, procuramos analisar se a mesma desigualdadese apresenta na distribuição dos municípios sede e não sede de comarcas. Como se trata dedinâmicas estaduais, descreveremos caso a caso o acesso à justiça nos estados.

No caso do Estado de Minas Gerais, e como visto anteriormente no quadro 3, osmunicípios sede de comarcas correspondem a 38% do total dos municípios mineiros e osmunicípios não sede somam 62%. Entre os municípios sede de comarcas, a porcentagem

de municípios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH)somam aproximadamente 62% do total das sedes, enquanto que, nos municípios não sede, a porcentagem de municípios com IDH nesses mesmos intervalos somam apenas 25% dos nãosede.

No caso de MG, podemos observar que há variações signicativas entre os intervalos

e que a distribuição nos cinco intervalos tem direção inversamente proporcional quandocomparamos os municípios sede de comarcas com os municípios não sede de comarcas.Podemos assim perceber que o acesso à justiça obedece às estruturas de desigualdade socialdo Estado, na medida em que IDH baixo e municípios não sede praticamente coincidem.




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Nos mapas abaixo (16 e 17), podemos ver essas relações, bem como a distribuiçãoterritorial da relação divisão judiciária versus IDH.

Mapa 16: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – MG

Mapa 17: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – MG




29

No caso do Estado do Rio Grande do Sul, os municípios sede de comarcascorrespondem a 33% do total dos municípios gaúchos e os municípios não sede somam 67%.Entre os municípios sede de comarcas, a porcentagem de municípios com IDH no primeiroe segundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 52% do total dassedes, enquanto que nos municípios não sede a porcentagem de municípios com IDH nessesmesmos intervalos somam apenas 29% do total dos municípios não sede.

Assim, como em MG, no Estado do RS a distribuição nos cinco intervalos temdireção inversamente proporcional quando comparamos os municípios sede de comarcascom os municípios não sede de comarcas. Nesse sentido, também percebe-se a relação entrea estrutura de desigualdade social do Estado com a divisão judiciária, na medida em que IDH baixo e municípios não sede praticamente coincidem.

Nos mapas abaixo (18 e 19), podemos ver essa relação, bem como a distribuição

territorial da relação divisão judiciária versus IDH.

Mapa 18: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – RS




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Mapa 19: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – RS

No caso do Estado do Rio de Janeiro, os municípios sede de comarcas correspondema 72% do total dos municípios uminenses e os municípios não sede somam 18%. Entre

os municípios sede de comarcas, a porcentagem de municípios com IDH no primeiro esegundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 44% do total dassedes, enquanto que nos municípios não sede a porcentagem de municípios com IDH nessesmesmos intervalos somam 23% do total dos municípios não sede.

No caso do Estado do RJ, a distribuição dos intervalos nos municípios sede decomarcas tem uma redução importante no quinto intervalo (valor mais baixo), assim comoesse mesmo intervalo tem um aumento importante nos municípios não sede de comarcas.

Nos mapas abaixo (20 e 21), podemos ver essas variações, bem como a distribuiçãoterritorial da relação divisão judiciária versus IDH.




31

Mapa 20: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – RJ

Mapa 21: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – RJ




32

No caso do Estado do Pará, os municípios sede de comarcas correspondem a 81% dototal dos municípios paraenses e os municípios não sede somam 19%. Entre os municípiossede de comarcas, a porcentagem de municípios com IDH no primeiro e segundo intervalos(valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 44% do total das sedes, enquanto quenos municípios não sede a porcentagem de municípios com IDH nesses mesmos intervalos

somam 22% do total dos municípios não sede.

No caso do Estado do PA, a distribuição dos intervalos nos municípios sede de comarcastem pouca variação, já nos municípios não sede de comarcas há diferenças signicativas

entre os intervalos.

Nos mapas abaixo (22 e 23), podemos ver essas relações, bem como a distribuiçãoterritorial da relação divisão judiciária versus IDH.

Mapa 22: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – PA




33

Mapa 23: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – PA

Por m, no caso do Estado de Pernambuco, os municípios sede de comarcas

correspondem a 82% do total dos municípios pernambucanos e os municípios não sede

somam 18%. Entre os municípios sede de comarcas, a porcentagem de municípios com IDH

no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 42%

do total das sedes, enquanto que nos municípios não sede a porcentagem de municípios com

IDH nesses mesmos intervalos somam 24% do total dos municípios não sede.

Em PE, temos uma pequena variação dos intervalos nos municípios sede de comarcas.

Destaca-se, no entanto, uma importante variação entre o primeiro intervalo (valor mais alto

de IDH) e o quinto intervalo (valor mais baixo de IDH), principalmente nos municípios não

sede.

Nos mapas abaixo (24 e 25), podemos ver essa variação, bem como a distribuição

territorial da relação divisão judiciária versus IDH no Estado de Pernambuco.




34

Mapa 24: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – PE

Mapa 25: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – PE

Assim, a partir desses mapas, podemos fazer uma reexão que responda às duas

perguntas mencionadas anteriormente, a saber, se a distribuição desigual do IDH no territóriose mantém ou sofre alterações signicativas quando relacionamos a divisão judiciária com

o IDH; e se a concentração regional do IDH permanece quando relacionamos a divisão judiciária.

Em relação ao primeiro questionamento, percebe-se que a distribuição do IDH noterritório tem alterações quando dividimos os municípios por sedes e não sedes e observamosa partir dessa divisão a variação nos intervalos de IDH. Podemos fazer duas observações a partir dessa relação entre a divisão judiciária e a variação no intervalo de IDH, conformeilustrado no Quadro 6:




35

Quadro 6: Síntese da relação entre a divisão judiciária e variação no intervalo de IDH (%)

A primeira observação tem a ver com uma variação interna da proporção de municípios pertencentes a cada intervalo de IDH (colunas B e C). Nesse sentido, tendo como ltro a

divisão judiciária, quando observamos a variação, em cada intervalo, em comparação ao 1/5(quintil) do IDH dos municípios (mapas 11 a 15), percebemos que em todos os intervalos a proporção dos municípios tende a ser diferente de 20%.

No entanto, é necessário observar que nos intervalos de IDH mais alto (primeirointervalo) a proporção de municípios é muito maior naqueles que são sede de comarcas doque nos municípios não sede de comarcas. Sendo que o inverso também é encontrado, ouseja, nos intervalos de IDH mais baixo (quinto intervalo), a proporção de municípios é muitomaior naqueles que são não sede de comarcas do que nos municípios sede de comarcas. Emambos os casos, constata-se que há uma distribuição desigual em relação à divisão judiciária,uma vez que a distribuição igual por intervalo sofre alterações signicativas quando tomamos

como ltro a divisão judiciária.

Uma segunda observação refere-se à variação externa entre os intervalos e àcomparação dessa variação entre os munícipios sede e não sede (coluna A). Como vimos nosmapas (16 a 25), há variações signicativas entre os intervalos, o que congura em alguns

Estados (MG, RS) uma distribuição nos cinco intervalos inversamente proporcional quandocomparamos os municípios sede de comarcas com os municípios não sede de comarcas.Ainda em relação à comparação entre sedes e não sedes, o Quadro 6 mostra que em todos osEstados a proporção de municípios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores maisaltos de IDH) é maior nos municípios sede do que nos municípios não sede.

Podemos assim perceber que o acesso à justiça obedece às estruturas de desigualdadedo Estado, na medida em que IDH baixo e municípios não sede praticamente coincidem.

Por m, como mencionado anteriormente, a distribuição desigual no território em

relação ao IDH sugere um segundo questionamento. Nesse caso, procuramos analisar se aconcentração regional encontrada nos Estados permanece quando relacionamos a divisão judiciária com o IDH.




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Topogracamente podemos dizer que essa concentração se mantém, principalmente

quando observamos nos mapas de IDH somente dos municípios sede que a distribuição doIDH agrupa-se nos intervalos 1 e 2, e estes concentram-se em regiões com índices maiselevados de desenvolvimento humano.

Em termos visuais podemos perceber isso quando comparamos os mapas do IDHdos municípios com os mapas do IDH correspondentes à divisão judiciária. Veremos uma predominância das cores azul e verde nos mapas dos municípios sede, e das cores vermelho,laranja e amarelo nos mapas dos municípios não sede. A gura 1 abaixo agrupa os mapas do

IDH dos municípios, sede e não sede, com o intuito de facilitar a visualização topográca e

a comparação da distribuição territorial.

Figura 1: Mapas IDH municípios sede e não sede

(continua)




37

Essa distribuição desigual das estruturas administrativas do sistema de justiça noterritório é percebida ainda com mais intensidade quando dividimos os municípios sede emdois grupos: sedes com população acima do exigido em lei; e sedes com população menor doque exigido em lei.

Esses casos parecem ser exemplicados nos Estados de MG e RS. Os mapas abaixo

(26 a 29) descrevem esses casos.




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Mapa 26: Sedes com população acima do exigido em lei - MG

Mapa 27: Sedes com população abaixo do exigido em lei - MG




39

Mapa 28: Sedes com população acima do exigido em lei - RS

Mapa 29: Sedes com população abaixo do exigido em lei - RS




40

É possível observar nos mapas que os municípios sede de comarcas com populaçãoabaixo do exigido em lei estão localizados em regiões do Estado que possuem IDH maiselevado e, em alguns casos, estão próximos de sedes com população acima do exigido em leique também têm IDH elevado.

No caso de MG, por exemplo, esse recorte é exemplar. Encontramos poucosmunicípios sede de comarca com população abaixo do exigido em lei em regiões como oVale do Jequitinhonha e Norte de Minas (regiões conhecidas como as mais carentes do Estadoe que possuem baixo IDH, conforme indicado no mapa dos municípios). Pelo contrário,os municípios sede se concentram na região do Triângulo Mineiro, Sul de Minas e regiãoCentral (regiões com o melhor IDH do Estado).

Esse dado é importante, pois, nos municípios sede com população abaixo do previstoem lei, a criação da comarca evidencia o peso do IDH mais elevado, bem como da desigualdadeterritorial que concentra municípios e sedes de comarcas em regiões de melhores índices dedesenvolvimento humano.

Podemos assim perceber uma relação entre a desigualdade social (medida pelo Índicede Desenvolvimento Humano - IDH) e a ausência ou presença de estruturas administrativasdo sistema de justiça (vericada pela divisão judiciária).

O caso da Defensoria Pública (Minas Gerais)

Além dessa análise feita a partir do sistema judiciário, é possível investigar o acesso à justiça por meio de uma cartograa da Defensoria Pública. Tal cartograa nos permite não só

pensar o acesso à justiça da população de baixa renda pela presença de comarcas, mas também pela presença de meios para acionar o sistema de justiça, entre os quais a defensoria é umdos mais importantes instrumentos. Criada na Constituição de 1988, a Defensoria Pública,conforme o art. 134 da Carta, “é instituição essencial à função jurisdicional do Estado,incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados”. Trata-se de uma conquista institucional. Anal, embora a origem do direito à defesa seja antiga,

a criação de uma instituição pública especializada na assistência às pessoas vulneráveis

representa um avanço considerável na luta pela justiça social.A partir da emenda constitucional n° 45, de 2004, as Defensorias Públicas estaduais

ganharam autonomia funcional e administrativa. Cada Estado da federação é responsável por lei que dispõe sobre sua organização, desde que em consonância com a lei complementar n°80, de 2004, que dispõe sobre as regras gerais de organização. Nesta última série de mapas,gostaríamos de analisar o caso de Minas Gerais, partindo do mesmo estudo sociológico feitoanteriormente: será que existe uma relação entre a desigualdade social, medida pelo IDH, e aausência de Defensorias Públicas nos municípios mineiros?




41

Segundo a lei complementar 65/2003, que dispõe sobre a organização da Defensoriano Estado de MG, “é obrigatória a instalação de Defensoria Pública em todas as comarcas doEstado” (art. 41).

No entanto, a partir dos mapas 30 a 32 abaixo, podemos observar que ainda é baixa

a presença de Defensoria Pública nos municípios mineiros, e que sua distribuição territorialnão atende especicamente à obrigatoriedade citada pela lei 65/20038.

De acordo com o mapa 30, temos 399 municípios com Defensoria Pública, o querepresenta 47% dos municípios mineiros.

Mapa 30: Distribuição das Defensorias Públicas MG

Já em relação ao Mapa 31, podemos observar que das 320 comarcas de MinasGerais, temos a presença de Defensoria Pública em 195 comarcas, o que representa 61% dosmunicípios que são sede de comarcas.

8 As informações sobre as Defensorias Públicas foram coletadas na Pesquisa de Informações Básicas Munici-As informações sobre as Defensorias Públicas foram coletadas na Pesquisa de Informações Básicas Munici- pais – Munic, do IBGE, ano 2009.




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Mapa 31: Sede de comarcas e existência de Defensorias Públicas

Por sua vez, o Mapa 32 mostra a presença de Defensorias Públicas em municípios nãosede de comarcas. De acordo com o mapa 32, temos 204 municípios não sede de comarcascom Defensorias Públicas, o que representa 38% desses municípios.

Mapa 32: Não Sede de comarcas e existência de Defensorias Públicas




43

Esses dados nos levam a analisar se existe uma relação entre a desigualdade social,medida pelo IDH, e a distribuição de Defensorias Públicas nos municípios mineiros. O mapa33 abaixo apresenta a distribuição das Defensorias Públicas nos municípios sede e não sedede comarcas em relação ao IDH:

Mapa 33: Existência de Defensoria x IDH9

De acordo com esse mapa, os municípios com Defensorias Públicas possuemaproximadamente 45% de municípios com IDH no primeiro e segundo intervalos (índicesmais altos de IDH), levando ao entendimento da existência de uma relação entre a desigualdadesocial e a distribuição de Defensorias Públicas nos municípios mineiros.

Podemos dizer ainda que esse mapa se assemelha ao mapa dos municípios sede decomarcas (mapa 16), apesar da relação entre a desigualdade social e Defensoria Pública ser menos intensa do que aquela encontrada entre a desigualdade social e divisão judiciária.

Por sua vez, essa relação se intensica quando dividimos a presença e ausência de

Defensoria Pública entre os municípios sede de comarcas e municípios não sede de comarcas.É o que podemos observar no quadro 7 abaixo:

9 Tendo como base a distribuição do quintil de todos os municípios, similar ao que foi feito para os mapas decomarcas. Analisa a variação dentro de cada estrato.




44

Quadro 7: Distribuição do IDH entre Sede de Comarcas e Não Sede de Comarcas eexistência de Defensoria Pública.

A partir do quadro 7, podemos observar que as variáveis sede de comarca comDefensoria Pública e não sede de comarca sem Defensoria Pública reforça as análisesrealizadas na relação entre a desigualdade social (medidas pelo IDH) e a ausência ou presençade estruturas administrativas do sistema de justiça (vericada pela divisão judiciária),

realizada anteriormente na análise das comarcas.

No caso das Defensorias Públicas, podemos dizer que quanto maior o IDH, maior a presença de Defensorias Públicas e quanto menor o IDH menor a presença de DefensoriasPúblicas. Além disso, a associação entre a presença de Defensorias Públicas e municípiossede de comarcas faz intensicar a relação entre altos índices de desenvolvimento econômico

e a presença de estruturas administrativas do sistema de justiça. Neste sentido, não há comonão apontar a existência de uma forte estrutura de desigualdade social inuenciando o acesso

a justiça no Brasil.




45

III. ACESSO AOS TRIBUNAIS: desigualdade no acesso, atoresrecorrentes

Justiça Estadual

Primeira Instância: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São PauloA Justiça Comum é notadamente conhecida pela falta de celeridade, atrasando

a prestação jurisdicional pleiteada. O Gráco 1 abaixo, que apresenta a movimentação

processual na justiça estadual de Minas Gerais, no período situado entre 1994 e 2009,corrobora a armação. O acervo tende a crescer, enquanto os processos julgados e encerrados

obedecem a certa ordem de estagnação. No entanto, é importante saber quem são os usuáriosdo sistema judiciário e, principalmente, os usuários mais frequentes, para entender como afalta de celeridade tem impacto diferenciado entre os diferentes grupos sociais.

Gráco 1: Evolução do Movimento Processual - Justiça Comum - 1ª Instância

O aumento da capacidade de julgamento, vericado ao longo dos anos, não tem sido

suciente para atender à demanda, também crescente, havendo um maior acúmulo de feitos

no acervo da justiça estadual de Minas Gerais, aumentando a carga de trabalho das secretariasde juízo.

O acervo processual de Minas Gerais é de 4,2 milhões de processos, sendo que 96,6%encontram-se na Justiça Comum de primeira instância e nos Juizados Especiais, comodemonstra o Gráco 2 a seguir.




46

Gráco 2: Distribuição do Acervo Total 2009 por instâncias do

Poder Judiciário de Minas Gerais

Em 2009 o acervo total da primeira instância em Minas Gerais era de 3.422.250,enquanto o acervo apenas da comarca de Belo Horizonte era de 670.854. Tal dado demonstraque a capital concentra um grande volume de processos.

Utilizaremos em nossa análise os feitos cíveis que correspondem a 74% do acervo de primeira instância da Justiça de Minas Gerais.




47

Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte(Varas de Interesse)

* Obs: Índices e Taxas: 1) Conceituação: IJ = Índice de Julgamento = Proc. Julgados/ Proc. Distribuídos e IE = Índice de Encerramento = Proc. Encerrados / Proc.Distribuídos; 2) Avaliam a quantidade de processos julgados e de encerrados emrelação às distribuições, ou seja, os novos processos. Os resultados desejáveis devemser iguais ou maiores que 1. Estes resultados indicam que a unidade jurisdicional julga e encerra processos na mesma proporção ou acima do que recebe. Númeroíndice abaixo de 1 indica acúmulo de processos carecendo de sentença e acúmulo de processos no acervo.




48

Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte(Varas de Interesse) ( continuação )




49

Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte(Varas de Interesse) (continuação)




50





51


Quanto à natureza dos feitos, a Tabela 2 abaixo representa a movimentação processualno ano de 2009.




52

Tabela 2: Movimentação Processual na Justiça Estadual de Minas Gerais - 2009

Verica-se que as execuções scais são as ações judiciais distribuídas mais

representativas em números (juntamente com as ações de família que não são objeto deanálise da presente pesquisa), o que embasa nossa hipótese de que o Estado é um dos maioresatores judicantes, dado que ações desse tipo envolvem necessariamente o Estado.

Para determinarmos se, de fato, o Estado e os atores econômicos são os principaislitigantes, é necessário estabelecermos a relação quantitativa entre atores e demandas. Éfundamental conhecer e caracterizar quem mais demanda e contra quem demanda, uma vezque na litigância cível é indispensável a manifestação de vontade da parte autora para dar início à demanda, pondo em marcha a prestação jurisdicional, que mobiliza o judiciário com

o to de resolver o conito gerado no âmbito da sociedade.

O Gráco 3, abaixo, apresenta os maiores atores da Justiça Comum (sem distinguir se

autor ou réu), isso é, aqueles que mais mobilizam a justiça estadual, no âmbito de competênciada comarca de Belo Horizonte.

Gráco 3: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte - Justiça Comum




53

Tal representação gráca nos mostra que o Estado, parte necessarimante envolvida

nos feitos das Varas da Fazenda Pública Estadual e Municipal e nos feitos tributários, é semdúvidas um dos atores processuais mais frequentes.

Considerando especicamente o grupo BANCOS, como representativos dos

macroatores econômicos, observamos que não há muita divergência entre o percentual dedemandas que envolve o Banco do Brasil (empresa de economia mista) e as que envolvem os principais bancos privados, tais como o Bradesco ou o Itaú.

Gráco 4: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte pela categoria de

Bancos

Por outro lado, no Rio Grande do Sul, o volume total de processos da primeira instânciada Justiça Comum é de 2.996.551, sendo 2.770.070 os feitos cíveis, representando 92% dototal.

Segundo o relatório anual do TJRS de 2002 a 2005, houve grande crescimento noacervo geral do TJ, visto que a quantidade de processos distribuídos superava muito aquantidade de processos extintos. Porém, a partir de 2006, notou-se a diminuição de taldiferença, apesar do acervo ter quase dobrado a partir de 2004.

A fonte por nós utilizada para análise dos dados no Rio Grande do Sul, diferentementede Minas Gerais, agrupa os dados de Juizados Especiais, juntamente com os demais feitosde primeira instância da Justiça Comum. Fato esse que nos dá um panorama mais amplo da primeira instância do judiciário no Rio Grande do Sul.

Como se observa nos Grácos a seguir, o Estado e os bancos, assim como em Minas

Gerais, também guram como os maiores litigantes no sistema judiciário estadual do Rio

Grande do Sul, quando considerado somente as pessoas jurídicas.




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Gráco 5: Demanda Processual no Rio Grande do Sul por categoria de partes -

Pessoa Jurídica

Quando se considera apenas os processos em que um conjunto de atores guram no

pólo passivo, ou seja, na qualidade de réus/demandados, o Estado e os bancos seguem sendoas pessoas jurídicas que aparecem de forma mais signicativa, pois dos 55% de ações movidas

contra pessoas jurídicas, 42% são movidas contra o Estado ou contra alguma instituiçãonanceira.

Gráco 6: Demanda Processual por categoria de partes

Pessoa Jurídica como demandada/requerida

Nota-se que os dados do Rio Grande do Sul agrupam as Varas Cíveis e as Varasdos Juizados Especiais, razão pela qual aparecem, de modo mais evidente, as empresas detelefonia.10 Estas, na qualidade de rés/demandadas, representam 6% das ações movidas contra

10 Em inas Gerais as demandas contra as empresas de teleonia são, em grande medida, desloca�Em inas Gerais as demandas contra as empresas de teleonia são, em grande medida, desloca�

das para a competência dos Juizados Especiais. Em Belo Horizonte oi criado um Juizado Especial para

atender especifcamente demandas desse tipo.




55

pessoas jurídicas. Tal fato ocorre pois, geralmente, os litígios contra empresas de telefoniaderivam-se de relações de consumo e contratos de adesão, questões recorrentemente tratadasem Juizados Especiais.

Gráco 7: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Física e Jurídica

Por outro lado, o Gráco 8 abaixo nos mostra que, quando consideramos apenas as

ações que envolvem o Estado, é a administração pública direta (Estado do Rio Grande doSul) que sobressae em relação à administração pública indireta, envolvendo-se em 82%das demandas judiciais. Da administração indireta, destaca-se o IPERGS, que é o Institutode Previdência do Estado do Rio Grande do Sul, autarquia estadual que atua na área deassistência (saúde e previdência).

Gráco 8: Demanda Processual por categoria de parte - Estado




56

Quando consideramos as demandas que envolvem especicamente os bancos,

observamos, conforme o Gráco 9 abaixo, que o Banco do Estado do Rio Grande do Sul

(Banrisul S/A), empresa de economia mista, acumula percentual um pouco superior (18%)ao dos mais signicativos bancos privados, o HSBC (13%), o Unibanco (12%) e o Bradesco

(11%).

Gráco 9: Demanda Processual por categoria de parte - Bancos

Observa-se, ainda, a partir da análise do Gráco 10 abaixo, que, em 73% dos casos, as

demandas são iniciadas por pessoa física, ou seja, elas veiculam pretensão individual.

Gráco 10: Demanda processual por categoria de parte autora - pessoa física e jurídica




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Ademais, o Gráco 11 abaixo demonstra que, no caso da Justiça Estadual do Rio

Grande do Sul, 50% das demandas iniciadas por pessoa física têm como rés/demandas pessoas jurídicas.

Gráco 11: Demanda Processual – Pessoa Física X Pessoa Jurídica

Mais uma vez, o Gráco 12 abaixo demonstra que, dentre as pessoas jurídicas mais

demandas no Estado do Rio Grande do Sul, o próprio Estado representa 60% do total, seguido

pelos grandes atores econômicos, tais como bancos (17%), empresas de telefonia (10%) enanceiras (5%).

Gráco 12: Demanda Processual por categoria de demandados - Pessoa Jurídica




58

Em relação à justiça estadual de São Paulo, observa-se que o Estado e os bancos, domesmo modo como ocorre em Minas Gerais e no Rio Grande do Sul, são os maiores litigantes,contudo, o Estado tem uma participação expressiva, gurando em 55% da demandas de

primeira instância, conforme se observa do Gráco 13.

Note-se, ademais, que esse percentual considera tão somente aquelas demandas nasquais a participação do Estado é obrigatória (as Execuções Fiscais), de modo que se pode

pressupor uma participação ainda maior, já que o Estado pode gurar como réu em inúmeras

ações de natureza cível, mesmo as que tramitam nos Juizados Especiais, considerandoa responsabilidade civil dos agentes estatais e das prestadoras de serviços públicos(concessionárias).

Gráco 13: Demanda Processual na Justiça Estadual de São Paulo

A análise mais detalhada da demanda processual na justiça estadual paulista aponta parauma pluralidade de atores, desconsiderando as Execuções Fiscais já mencionadas. Dos 45%das demandas que não são de natureza scal – e, portanto, não envolvem obrigatoriamente

o Estado –, os bancos aparecem como os litigantes mais frequentes (5%), seguindos dasempresas de cartão de crédito e nanceiras (1%), além das empresas de telecomunicações

(1%) e fornecimento de água e energia (1%), conforme se observa do Gráco 14.

Dois dados parecem importantes: o primeiro deles, já mencionado, diz respeitoà pluralidade dos atores, já que 37% da demandas foram categorizadas como “outros”,reunindo inúmeras e distintas partes; além disso, as demandas que envolvem as empresas detelecomunicações e fornecimento de água e energia – que juntas somam 2% da demandas na justiça estadual paulista – podem envolver o Estado, já que se trata da prestação de serviço público, via concessão.




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Gráco 14: Demanda Processual por categoria de partes

Os atores macroeconômicos (bancos e empresas de cartões de crédito, nanceiras e

leasing) somados integram 6% das demandas; desse total o Santander, ABN Amro e Aymoréguram em mais de 30% delas. O BV gura, por sua vez, em quase 24% da demandas que

envolvem bancos, empresas de cartões de crédito e nanceiras. Observe-se o Gráco 15,

abaixo.

Gráco 15: Demanda Processual por categoria de parte - Atores macroeconômicos

Por m, dentre as empresas de telefonia, as quais integram 1% das demandas no

Estado de São Paulo, destaca-se a participação da Telefônica que, do total de demandas quese referem ao setor, gura em 83,5% delas, conforme se observa do Gráco 16, abaixo.




60

Gráco 16: Demanda Processual por categoria de ator - Empresas de Telefonia

Justiça Estadual

Tribunais: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo

A segunda instância, ou segundo grau, é responsável pela reapreciação das demandas

judiciais. Os atores judiciais, insatisfeitos com o resultado obtido no juízo de primeiro grau,recorrem aos tribunais, a m de obter uma nova resposta do sistema judiciário.

Neste tópico, vamos limitar nossa análise aos feitos cíveis, realizando uma comparaçãodos dados de movimentação processual nos Tribunais de Justiça de Minas Gerais e Rio Grandedo Sul, no ano de 2009, e no Tribunal de Justiça de São Paulo, a partir de um comparativo dosdados referentes aos anos 2000 e 2010.

O levantamento de dados, realizado nos Tribunais de Justiça desses dois Estados,demonstra uma participação muito reduzida dos processos que tramitam na segunda instância

na composição do acervo de processos em tramitação no órgão jurisdicional.

Compõem o acervo da segunda instância, no TJMG, um total de 124.294 processos, oque corresponde a 2,93% do acervo da Justiça Comum de Minas Gerais, conforme se observano Quadro 8 abaixo.




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Quadro 8: Acervo do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (2009)

No TJRS esse número é de 312.132 processos, correspondendo a 8,49% do acervo daJustiça Comum do Rio Grande do Sul. Dentre os processos em segunda instância, os feitoscíveis correspondem a 93,49% do acervo do TJRS, conforme Tabela 3.

Tabela 3: Acervo do Tribunal de Justiça do Rio Grande doSul (2009)




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Já no Estado de São Paulo, o que se observa em relação ao acervo – comparando-se os números referentes ao ano 2000 e ao ano 2010 – é que em matéria cível houve umcrescimento de mais de 100% das demandas, que passaram de 1,5 milhão para pouco mais de4 milhões. O mesmo fenômeno ocorre quando se observa a evolução das demandas scais,

que totalizavam quase 4 milhões em 2000 e saltaram para algo em torno de 10 milhões de

feitos em 2010.

Os Juizados Especiais Cíveis também apresentaram crescimento expressivo de seuacervo, ultrapassando mais de 1 milhão de processos no ano de 2010, conforme se verica do

Gráco 17.

Gráco 17: Acervo do Tribunal de Justiça de São Paulo (2000-2010)

Por outro lado, em Minas Gerais, os feitos cíveis correspondem a 80,91% do acervodos processos do Tribunal, conforme Tabela 4 abaixo.

Tabela 4: Distribuição dos feitos do TJMG por natureza (cível ou criminal) - 2009




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Comparando-se o acervo de cada um dos três tribunais estaduais, observa-se que o deSão Paulo é o que apresenta um maior número de demandas, conforme Gráco 18, abaixo.

Gráco 18: Acervo dos Tribunais de Justiça (Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo)

A evolução da movimentação processual nos tribunais aponta para um crescimentono número de processos distribuídos e julgados, o que não caracteriza um maior índice de

recursos nas ações, já que tal crescimento também se dá na primeira instância, conforme jáobservado.

O crescimento do uxo processual apresentou, na última década, um aumento

vertiginoso, experimentando, entre os anos de 2003 e 2008, um intenso crescimento nonúmero de ações iniciadas/distribuídas. No TJMG, o número de processos iniciados em 2003era de 62.641, passando a 242.228 em 2008 e chegando a 256.753 em 2009. No TJRS, em2003, foram iniciados 254.198 processos, em 2008 foram 590.203, chegando ao total de674.331 em 2009.

Outra constatação é que, apesar de Minas Gerais, em comparação com o Rio Grandedo Sul, ter uma população maior e uma participação mais relevante no PIB nacional, o uxo

processual na segunda instância da Justiça Estadual no Rio Grande do Sul é pelo menos trêsvezes maior do que em Minas Gerais.

Por outro lado, se analisarmos os feitos cíveis em tramitação na segunda instância,considerando os diferentes atores processuais, ainda que sem distinção entre autor e réu,observamos a recorrência dos entes públicos e dos grandes agentes econômicos, em especialos integrantes do sistema bancário.




64

Gráco 19: Demanda Processual por categoria de atores - Bancos e Estado

A recorrência dos entes públicos pode ser explicada pela obrigatoriedade de recorrer que recai sobre eles. Chama atenção, contudo, a recorrência dos bancos, que integram a lideem 30% das demandas que chegam à segunda instância de julgamento.

Os dados da primeira instância, Comarca de Belo Horizonte, apontam uma participação

dos bancos em 6% das demandas, o que demonstra um exessivo grau de litigiosidade destes,recorrendo sempre que a decisão lhes é desfavorável.

Gráco 20: Demanda Processual por categoria de ator - Bancos




65

O Banco do Brasil (34%), seguido pelo Banco Bradesco (27%) e pelo Banco Itaú(26%), são os atores mais recorrentes no segundo grau da justiça estadual em Minas Gerais.Já havíamos observado que eram também os atores mais recorrentes do grupo BANCOS, oque denota que, em boa medida, as ações que envolvem esses atores são analisadas em duasinstâncias de jurisdição, mobilizando à exaustão o aparato da justiça estadual, que engloba os juízos (primeira instância) e os tribunais (segunda instância).

Os dados referentes ao TJMG representam a participação dos atores no universo doacervo processual cível em dezembro de 2009. Já os dados do TJRS tomam como referênciaos processos iniciados no ano de 2009. Apesar da diferença na natureza dos dados, a predominância dos mesmos atores é recorrente: ambos os sistemas judiciários apresentam predominância dos entes públicos e do sistema bancário.

Tabela 5: Distribuição processual por natureza de ação - TJRS (2009)

(continua)




66

Tabela 5: Distribuição processual por natureza de ação – TJRS (2009) - ( continuação)

Esses dados, comparados com a participação dos mesmos atores na justiça de primeirainstância, demonstram uma taxa de recorribilidade muito maior do que a apresentada nasações envolvendo outros entes econômicos ou apenas pessoas físicas. Daí percebe-se uma

cultura de litígio entre os macroatores econômicos. Entre os entes públicos, deve-se atentar para o fato de que a lei processual determina o reexame necessário sempre que o Estado for vencido em primeira instância. Ainda assim ,não deixa de surpreender a forte presença dasfazendas municipais.

Em relação ao movimento processual na segunda instância do Estado de São Paulo,verica-se valores muito mais expressivos, em comparação com os outros dois tribunais

observados, o que talvez possa ser explicado pelo fato de São Paulo ser o principal centro populacional e econômico do país.

Tabela 6: Movimento Judiciário TJSP (2009)




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Nos dados da demanda processual da segunda instância do Tribunal de Justiça doEstado de São Paulo, observa-se o mesmo fenômeno vericado em outros Estados, qual seja,

uma predominância dos entes públicos, devido à obrigatoriedade de recorrer que recai sobreeles sempre que vencidos na primeira instância.

Por outro lado, no TJSP, a fatia representada pelos bancos e outros grandes prestadoresde serviços é bem reduzida (em comparação com o TJMG, por exemplo), o que pode ser

justicado pelo fato de que a maior parte das ações em que guram esses entes veicula

demandas provenientes de relações de consumo, as quais serão dirimidas nos JuizadosEspeciais.

Gráco 21: Demanda Processual por categoria de atores - Estado e Macroatores

econômicos

Considerando apenas as demandas que envolvem o Estado, observa-se que o Estadode São Paulo, em especial a Fazenda Pública do Estado, reunindo causas de servidores

públicos e execução scal, ocupa o lugar mais proeminente dentre os usuários recorrentes.

Esse cenário se repete em outros tribunais.




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Gráco 22: Demanda Processual por categoria de atores (Estado) - TJSP/2009

Em segundo lugar, encontram-se as prefeituras municipais. Dentre estas, a Prefeiturade São Paulo concentra 50% das ações, o que é de se esperar da maior cidade do país, queconcentra grande parte da atividade econômica nacional.

Gráco 23: Demanda Processual por categoria de atores (Prefeituras) - TJSP/2009

Em terceiro lugar, gura o governo federal. Neste grupo, o INSS concentra mais de

99% das ações que tratam de benefício de aposentadoria e pensão.




69

Diante dessas informações, é possível observar que a maior parte dos litígios se encerrana primeira instância e que na segunda instância predominam os entes públicos devido àobrigatoriedade de recorrer. Quanto aos grandes atores econômicos, eles guram nas turmas

recursais com maior proeminência.

Por m, comparativamente, o que se observa é que o Tribunal de Justiça de Minas

Gerais, pelo menos durante o ano de 2009, obteve a menor taxa de eciência, embora – assim

como os outros dois tribunais – tenha julgado um maior número de processos do que os queforam distribúidos.

Gráco 24: Eciência dos Tribunais (processos distribuídos X julgados) - 2009

Justiça Federal

Minas Gerais e Distrito Federal

Regulamentada pela Lei n. 5010, de 1966, a Justiça Federal brasileira se organiza deforma autônoma e distinta dos demais âmbitos do judiciário brasileiro. A Justiça Federal tem por competência o julgamento de ações em que a União, as fundações, as empresas públicasfederais e as autarquias da União gurem na condição de autoras ou rés. Além disso, é de

competência da Justiça Federal o julgamento de questões de interesse da Federação.




70

As instâncias de primeiro grau da Justiça Federal são representadas pelos juízosfederais monocráticos e estão presentes em todo território nacional por meio das seções judiciárias. Cada ente federado é contemplado por uma seção judiciária, que é composta por subseções judiciárias, presentes em cidades de médio e grande porte.

No que se refere à organização da segunda instância da Justiça Federal, observa-se a existênciade cinco regiões que contemplam todos os Estados brasileiros, mas que não correspondemà divisão padrão instituída territorialmente, cando a critério da própria Justiça Federal a

divisão dos Estados pertencentes a cada região.

Figura 2: Mapa da Divisão Judiciário da Justiça Federal brasileira

Fonte: Site do Tribunal Regional Federal/1 Região

O presente relatório apresenta análises que se limitam aos dados referentesao movimento processual no Tribunal Regional Federal da Primeira Região (TRF1),especicamente em relação aos recursos originados das Seções de Minas Gerais e Distrito

Federal. Os resultados apresentados a seguir concentram-se em três vertentes de análise, sendoelas: o uxo processual de todos os recursos e daqueles de natureza econômica; os temas/

tipos de litígios mais frequentes (ainda no universo dos recursos de natureza econômica); eos litigantes mais frequentes.




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Observando os recursos originários de Minas Gerais, no TRF1, ao longo dos últimosanos, verica-se certa estabilidade em relação ao volume. Se compararmos o volume dos

que foram efetivamente julgados com o volume total de recursos protocolados, ao longo dosanos, observamos também que não há grandes alterações nessa relação, razão pela qual ovolume de recursos que permanece “em tramitação” (aguardando solução judicial) é muitoalto em comparação com as demais vertentes do uxo processual, conforme se observa na

Tabela 7 abaixo.

Tabela 7: Fluxo Processual do TRF1 (2004-2009)(Recursos originários de Minas Gerais)

O panorama não se altera muito quando consideramos o uxo processual do TRF1, no

mesmo período, em relação aos recursos originários do Distrito Federal, conforme Tabela 8abaixo.




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Tabela 8: Fluxo processual do TRF1 (2004-2009)(Recursos originários do Distrito Federal)

Em relação aos recursos protocolados, no entanto, observa-se aumento ano a ano;além disso, o volume de recursos em tramitação é muito maior em relação aos julgados e protocolados, chegando, em alguns casos, a representar um volume três vezes maior emcomparação às demais vertentes do uxo processual (recursos distribuídos e julgados).

Nota-se também o baixo e estável volume de recursos julgados. No ano de 2008, por exemplo, foram distribuídos 59.710 recursos, sendo que apenas 26.307 foram julgados. Alémdisso, aproximadamente 160 mil processos permaneciam em tramitação, naquele ano, noTRF1. Anualmente, quase duas vezes mais recursos são protocolados do que julgados, o quecolabora para a ampliação do número de processos que permanecem em tramitação, ou seja,sem resolução.

Por outro lado, se recortarmos os dados para analisarmos apenas os recursos referentesa causas de natureza econômica, os dados se alteram substancialmente.

Segundo a organização da Justiça Federal, os recursos protocolados, em tramitaçãoe julgados, referentes a causas de natureza econômica, são classicados em três grandes

grupos de tipo de litígio: (1) Contrato/Civil/Comercial/Econômico, que engloba os recursosque versam sobre Crédito Rotativo, Linha de Crédito, Mútuo Habitacional, Empréstimo,Conta Corrente, Cartão de Crédito, Cheque Bancário, Prestação de Serviços, ArrendamentoMercantil, Compra e Venda, Extrato Bancário, Consórcio, Seguro, Agendamento Eletrônico,Depósito, Locação e Penhor; (2) Intervenção no Domínio Econômico, que engloba osrecursos que versam acerca de Expurgos Inacionários e Controle de Preços; (3) Contratos

de Consumo/Direito do Consumidor, que engloba os recursos referentes a relações deconsumo.




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Tabela 9: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009)Recursos de natureza econômica originários de Minas Gerais

Observa-se um aumento expressivo no volume de recursos protocolados no ano de2007, seguido por uma considerável diminuição desse volume nos anos seguintes que, no

entanto, ainda são muito superiores aos patamares anteriores.Em relação aos recursos julgados, é notório o aumento de volume ano a ano de maneira

regular. Contudo, a comparação entre essas duas vertentes do uxo processual demonstra que

o volume de recursos julgados ainda é innitamente inferior ao de recursos protocolados,

tendo representado algo em torno de 10% nos anos de 2007 e 2008, ampliando-se para poucomais de 30% no ano de 2009, daí porque o volume dos processos em tramitação é bastantesuperior àqueles protocolados e julgados.




74

Tabela 10: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009)Recursos de natureza econômica originários do Distrito Federal

Quanto ao uxo processual referente aos recursos vinculados a causas econômicas,

originários da Seção Judiciária do Distrito Federal, nota-se um crescente aumento nas três

vertentes: ano a ano mais recursos são protocolados, amplia-se o número de recursos julgados,mas também o número de recursos em tramitação, provavelmente em razão da amplitude doacervo já constituído anteriormente.

A análise dos dados acima explicitados mostra um crescimento no volume de recursos protocolados a partir de 2007, números que têm uma pequena baixa nos anos seguintes. Noentanto, assim como no caso de MG, o volume de recursos protocolados continua a signicar

um expressivo aumento relativo aos anos anteriores a 2007.

No ano de 2006 é possível identicar um signicativo aumento no número de recursos

julgados, seguido por uma pequena diminuição nesse volume. Posteriormente, é possível perceber um aumento crescente e regular.

Por outro lado, se considerarmos os recursos de natureza econômica por grupos decausas (assuntos/temas), em Minas Gerais, observamos que a maioria desses recursos seinsere na categoria Contrato Civil, conforme Gráco 22 abaixo, o qual indica que 45% do

total de recursos protocolados estão nessa categoria, enquanto 36% são representativos dogrupo Intervenção do Domínio Econômico/Administrativo, e apenas 19% do total referem-sea Contratos de Consumo/Direitos do Consumidor.




75

Gráco 25: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto)

Recursos de natureza econômica originários de Minas Gerais

Desagregados, os dados revelam conguração pouco semelhante à encontrada nos

dados agregados. O assunto mais recorrente entre os recursos de natureza econômica quesão protocolados é Expurgos Inacionários, representando 36% do total de recursos dessa

natureza. Na sequência, nota-se o grande volume de recursos referentes a Conta Poupança/Contrato Civil, os quais representam 21% do total de recursos de natureza econômica,seguidos por Expurgos Inacionários/Direito do Consumidor e Empréstimos-Contrato

Civil, representativos de 19% e 12%, respectivamente, do total de recursos de naturezaeconômica.

Gráco 26: Demanda Processual por Grupos de Ação (Dados desagregados) - Recursos de

natureza econômica originários de Minas Gerais




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Em relação ao volume de recursos de natureza econômica protocolados na JustiçaFederal originários da Seção Judiciária do Distrito Federal, observa-se acentuado volumede recursos que estão inseridos na categoria Contratos Civis, com quase 70% do total derecursos protocolados. Já Intervenção no Domínio Econômico/Administrativo, com 28%,

é o segundo que mais aparece. Os demais 3% se enquadram no tipo de litígio Contratos deConsumo.


Recursos de natureza econômica originários do Distrito Federal

Por outro lado, a partir da análise dos dados desagregados, isto é, classicados por

tipo de litígios mais especícos, é possível observar que a maioria dos recursos protocolados

são aqueles que correspondem à categoria Conta Poupança, com 24%, seguidos por aquelesrepresentados por Expurgos Inacionários, com 17% do total de recursos de natureza

econômica. E, representando 12% do total de recursos dessa natureza, aparecem osrelacionados a litígios acerca de Linha de Crédito, conforme Gráco 25, abaixo.




77


Recursos de natureza econômica originários do Distrito Federal

Os dados que seguem referem-se não mais ao tipo de recurso que aporta no TRF1 ouao uxo processual, mas especicamente aos litigantes mais frequentes, aqueles que fazem

uso recorrente do Tribunal Regional Federal da primeira região.

Tabela 11: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009(Recursos originários de Minas Gerais)

(continua)




78

Gráco 29: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009

(Recursos originários de Minas Gerais)




79

A análise sistemática dos recursos em tramitação no Tribunal Regional Federal/1ª

Região, originários da Seção Judiciária de Minas Gerais, mostra que o maior litigante é aCaixa Econômica Federal, sendo parte em quase 20% dos recursos em tramitação.

Outros grandes litigantes são o Banco Central do Brasil, a Empresa de Correios e

Telégrafos e o Instituto Nacional de Seguridade Social. A Receita Federal, as instâncias deadministração indireta e a União Federal aparecem como parte nos recursos em quase 1% dototal.

É importante ressaltar que, na categoria Demais Litigantes, encontram-se especialmente pessoas físicas.

Tabela 12: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação




80

No que toca os dados desagregados dos recursos em tramitação no TRF1/MG, quetêm como parte a Caixa Econômica Federal, é possível observar que o tema recorrente éExpurgos inacionários/Planos Econômicos, Bancários, Contratos de Consumo, Direito do

Consumidor, representando quase 48% do total; seguido por Crédito Rotativo; Contratos

Civil/Comercial/Econômico/Financeiro, responsável por 24%; e em seguida Linha decrédito, Contratos Civil/Comercial/Econômico/Financeiro, Civil, com pouco mais de 8% dototal, conforme Tabela 12, acima.

Por outro lado, ao avaliarmos os dados agregados nas três grandes classicações por

tipos de litígios de causas econômicas, é possível mensurar ainda a persistência do temaDireito do Consumidor, representativo de 48% do total de recursos de natureza econômica queenvolve a CEF. Contudo, o grupo de recursos agregados pelo tema Contrato Civil Comerciale Econômico representa mais da metade (51%) do total dos recursos, conforme Gráco 27,

abaixo.

Gráco 30: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação

Por outro lado, considerando os recursos de natureza econômica em que o BancoCentral do Brasil é parte, observa-se que há uma distribuição um pouco mais uniforme emcomparação com aqueles dados referentes à participação da Caixa Econômica Federal.

De fato, do total de recursos em tramitação, 60% são classicados como sendo Direito

do Consumidor, enquanto pouco mais de 23% estão englobados pela categoria Intervenção noDomínio Econômico Administrativo, seguida pela categoria Contratos Civis, representativade 17% do total, conforme Gráco 28.




81

Gráco 31: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de ação

Em relação aos dados desagregados, observamos que o volume de recursos classicadoscomo Direito do Consumidor representa quase 60%, Expurgos Inacionários/Intervenção no

Domínio Econômico Administrativo pouco mais de 22,7 %, e Conta Poupança/ContratosCivis quase 15%, conforme Tabela 13.

Tabela 13: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de ação




82

Em relação aos recursos de natureza econômica que têm como parte a Empresa deCorreios e Telegrácos, pode-se observar, conforme Tabela 14, os seguintes temas, presentes

nesses recursos: o primeiro deles, identicado em quase 98% dos dados analisados, consiste

em Contratos Civis; 4% do total são referentes a Crédito Rotativo e quase 2% a Linha deCréditos. Já os recursos que têm por tipo de litígio Direito do Consumidor representam maisde 2% do total.

Tabela 14: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ação

Considerando os dados agregados, observa-se que 98% do total de recursos queenvolvem a ECT veiculam temas categorizados como Contrato Civil e Econômico, conformese observa no Gráco 29, abaixo.

Gráco 32: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ação




83

Por m, a análise dos dados referentes aos recursos de natureza econômica em que

o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) gura como parte mostra que 46% dos

referidos recursos veiculam temas atrelados ao Direito do Consumidor, sendo todos elesrelacionados aos chamados expurgos inacionários, conforme dados ilustrados pelo Gráco

30 e Tabela 15.

Gráco 33: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação

De fato, os recursos em tramitação, referentes a Expurgos Inacionários, são osegundo maior tipo de litígio entre os dados do INSS (ver Tabela 15 abaixo), no entanto,inserem-se em causas de Intervenção do Domínio Econômico e, juntamente com os demaisrecursos enquadrados no referente tipo de litígio, representam 36% do total (ver Gráco 30,

acima). Por m, aparecem os recursos referentes a Contrato Civil, com os demais 18%.

Tabela 15: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação




84

Se considerarmos, por outro lado, os recursos em tramitação no TRF1 no ano de2009, originários do Distrito Federal, observamos que, apesar de ser um universo menor,que totaliza 9.120 recursos, a composição dos recursos em tramitação no Tribunal Regional

Federal/1ª Região, referente à Seção Judiciária do Distrito Federal, no ano de 2009, não difere

muito do que foi apresentado anteriormente quanto à Seção Judiciária de Minas Gerais.

Sumariamente, pode-se dizer que os litigantes mais frequentes são praticamente osmesmos, nos dois casos, apenas em proporções diferentes.

Conforme Tabela 16, dos 9.120 recursos em tramitação, quase 62 % têm como partea Caixa Econômica Federal. A União aparece como segundo maior litigante em mais de 8%dos recursos em tramitação. Chama atenção a larga participação da Fundação Habitacionaldo Exército (FHE), que é parte em quase 7% dos recursos. É possível pensar que se tratade um fato isolado, já que a Fundação Habitacional do Exército não aparece como litigantefrequente nos anos anteriores.

O Banco Central e a Empresa de Correios e Telégrafos são parte em torno de 1% dosrecursos em tramitação; a Receita Federal e o Ministério Público aparecem entre os litigantesrecorrentes, com, respectivamente, 0,63% e 0,13% do total de recursos analisados.

Quanto ao conjunto dos bancos, eles representam 2,8% dos recursos, sendo que, dessetotal, 1% representa a participação de bancos privados.




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Tabela 16: Litigantes frequentes no TRF1 - 2009(Recursos originários do Distrito Federal)

Quando confrontamos, por outro lado, a participação dos litigantes mais frequentescom o tipo de demanda em que estão envolvidos, temos os seguintes resultados:




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Tabela 17: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação




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A apreciação dos recursos em tramitação no TRF1, originários da Seção Judiciária doDistrito Federal, indica como mais frequentes três tipos de litígios: Empréstimo, Linha deCrédito e Compra e Venda/Contratos Civis, representando, respectivamente, 52,4%, 14,6% e7,8% do total de recursos em que a CEF é parte, conforme Tabela 17, acima.

Ao mensurar os dados agregados, é possível identicar Contratos Civis comorepresentativo de 97% do total de recursos, seguido por Direito do Consumidor, 3%, conformeGráco 34, abaixo.

Gráco 34: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação

Quando consideramos os recursos originários do Distrito Federal, nos quais a UniãoFederal é parte, observamos que 30% destes estão classicados em Conta Poupança, seguidos

por 13,6% de Prestação de Serviços, ambos enquadrados em Contratos Civis, conformeTabela 18, abaixo.

Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação

(continua)




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Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação(continuação)




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Agregados, os dados apontam que 66% do total de recursos veiculam temas referentesa Contratos Civis. Na sequência, 30% dos recursos em tramitação se enquadram entre osrecursos de Intervenção do Domínio Econômico, seguido por 3% daqueles referentes aDireito do Consumidor, conforme Gráco 32, abaixo.

Gráco 35: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação

Ao confrontarmos a participação da administração indireta (autarquias e fundações)no volume total de recursos originários do Distrito Federal, com o tipo de demanda queveiculam, observamos que se destacam aqueles que se referem a Prestação de Serviços,com 18,1%, e a Conta Poupança e a Conta Corrente, com 17,2% e 15,5%, respectivamente,conforme Tabela 19, abaixo.

Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte(Administração Indireta) e tipo de ação

(continua)




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Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte(Administração Indireta) e tipo de ação

(continuação)




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Os dados agregados nas três vertentes classicatórias de tipos de litígio apontam

para a proeminência da participação da Administração Indireta em recursos que veiculamassuntos ligados a Contratos Civis, 83%, seguidos por Direito do Consumidor e Intervençãodo Domínio Econômico, referentes a 11% e a 6% do total de recursos, respectivamente,conforme ilustra o Gráco 33 abaixo.

Gráco 36: Demanda Processual por categoria de parte

(Administração Indireta) e tipo de ação

No que toca o Instituto Nacional de Seguridade Social, observa-se que cerca de50% dos recursos referem-se a Conta Poupança/Contrato Civil, enquanto 15% enquadram-se na categoria Expurgos Inacionários dentro do grupo temático Intervenção do Domínio

Econômico. Os outros tipos de litígios mais recorrentes, ambos com 7%, são referentesaos seguintes temas: Extrato Bancário e Prestação de Serviços, todos dois enquadrados na

categoria Contratos Civis, conforme Tabela 20, abaixo.




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Tabela 20: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação

Agregados, os dados apresentam congurações não muito distintas do que foi exposto

acima: observa-se que 80% são recursos referentes a Contratos Civis. Já aqueles referentes aIntervenção do Domínio Econômico representam 16%. Por m, 4% dos recursos enquadram-

se entre os atrelados a Direito do Consumidor, como bem ilustra o Gráco 34, abaixo.




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Gráco 37: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação

Feitas as principais considerações acerca dos grandes litigantes referentes a causaseconômicas em tramitação no TRF1 (Seção Judiciária do Distrito Federal), é interessantemencionar sinteticamente dados de tipos de litígios relativos a outros importantes litigantes.

Dentre aqueles cujos recursos incluem-se majoritariamente na categoria ContratosCivis, destacam-se o Banco Central, a Empresa de Correios e Telégrafos, o Poder Judiciário,os Estados federados e as Prefeituras Municipais. Entretanto, nos recursos em que o MinistérioPúblico é parte, todos estão categorizados como Crimes contra a Ordem Econômica.Considerando os recursos em que a Receita Federal é parte, observa-se a predominância derecursos que veiculam temas incluídos na categoria Intervenção no Domínio Econômico.

IV – Considerações nais

É possível apresentar três grandes conclusões preliminares sobre a organização dosistema de justiça e o seu uso no Brasil.

A primeira conclusão diz respeito à territorialidade dos conitos e sua relação com

a organização da justiça. Os mapas sobre a localização das comarcas apontam em duasdireções: em primeiro lugar, de uma coincidência entre a organização das comarcas e altosíndices de desenvolvimento humano. Em segundo lugar, eles apontam na direção de umanão coincidência entre baixo IDH e sede de comarca. Essa não coincidência é ainda maisgrave quando constatamos a ausência da defensoria pública em uma porção consideráveldos municípios que não são sedes de comarcas. Em conjunto, a localização territorial doacesso à justiça no Brasil aponta para um problema grave, a saber, quanto menor a renda ea educação dos brasileiros, expressa pelo IDH, menos eles podem contar com o sistema de




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justiça, ao passo que a lógica da justiça social deveria ser contrária, uma vez que os locaisonde a pobreza incide de modo mais intenso são também os locais onde a população de baixarenda sofre injustiças de difícil reparação.

Nesse sentido, nos parece importante alterar a lei de formação de comarcas,

estabelecendo critérios mais “nos”, além da densidade populacional, para determinar aformação de comarcas. O acesso da população de baixa renda ao sistema formal de justiça éfundamental para que este desempenhe um papel positivo na alteração das fortes desigualdadesque ainda aigem o país, sendo a “cartograa da justiça” um elemento essencial para tanto.

Como defendeu Milton Santos, “as divisões e subdivisões territoriais, através da conformaçãodos Estados, municípios e outras congurações, não são apenas uma moldura, um dado

passivo, mas constituem um elemento ativo no quadro de vida. Das relações territoriaisdepende cada vez mais a orientação e a ecácia das demais relações sociais” (Santos, 2000:

34). No caso do acesso à justiça, o território se mostra mais uma vez local de produção de

fortes desigualdades.Em segundo lugar, vale a pena observar o papel que o Estado e o mercado desempenham

ao acessar de modo recorrente o sistema judiciário. Os dados apresentados para os Estadosdo Rio Grande do Sul e São Paulo e para a cidade de Belo Horizonte são contundentes. Asfazendas municipais e estaduais são hoje os grandes usuários do sistema judiciário brasileiro. No caso de Belo Horizonte, a fazenda municipal representa 38% do total das ações nacomarca da cidade. No caso do Rio Grande do Sul, o Estado representa 60% do total dasações. No caso do estado de São Paulo, as fazendas municipais também representam perto de60% do total das ações. Não foi possível ainda estudar o conteúdo dessas ações para além da

observação de uma enorme incidência de feitos tributários, cujo valor ainda não sabemos. Noque toca o mercado, vale a pena observar a enorme presença das empresas do setor nanceiro

no total das ações. As ações de bancos, de outras empresas ligadas ao sistema nanceiro e de

concessionários de serviços públicos, em especial de telefônicas, se destacam no conjuntodas causas analisadas. No caso da comarca de Belo Horizonte, elas representam 6% do totaldas ações e, no caso do Rio Grande do Sul, elas representam 16% do total das ações. Quandoolhamos para os recursos, percebemos um aumento desproporcional da presença de grandesatores nanceiros.

Essa situação acaba por ensejar uma “colonização do Poder Judiciário”, tendo oEstado e os macroatores econômicos como principais protagonistas. No que toca o mercado,é preciso alertar que essa reincidência dos atores econômicos, como mostrou Marc Galanter num estudo precursor (1974), pode trazer efeitos perversos. Anal, esses litigantes habituais

adquirem uma série de vantagens: “1) maior experiência com o Direito possibilita-lhesmelhor planejamento do litígio; 2) o litigante habitual tem economia de escala, porquetem mais casos; 3) o litigante habitual tem oportunidade de desenvolver relações informaiscom os membros da instância decisora; 4) ele pode diluir os riscos da demanda por maior número de casos; e 5) pode testar estratégias com determinados casos, de modo a garantir expectativa mais favorável em relação a casos futuros” (Cappelletti, 1998: 25). No que toca




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o Estado, é preciso balancear a sua ação, de modo que ele não acabe se constituindo no principal obstáculo ao próprio acesso á justiça. Uma política de solução administrativa decausas fazendárias municipais, por exemplo, poderia contribuir para desafogar o volume de processos. Nesse sentido, como sugere Boaventura Santos, é preciso instaurar um processode desjudicialização, sendo o estudo comparado um dos melhores caminhos. Ele cita o caso

da Dinamarca, onde ações que não exigem complexidade jurídica, como a cobranças dedívidas, são resolvidas nas próprias secretarias dos tribunais (2007: 28). Este pode ser um passo inicial para um pacto de desobstrução da justiça brasileira.

Em terceiro lugar, vale a pena mencionar que, até este momento, são poucas asevidências que apontam na direção de um uso mais cidadão do sistema judiciário, aindaque algumas causas no Rio Grande do Sul sugiram um número um pouco maior de açõesenvolvendo os cidadãos e o sistema de previdência do Estado. No entanto, os locais demaior incidência de desigualdade social e os conitos gerados pela desigualdade ainda

não encontram um respaldo forte no sistema de justiça, devido, entre outras coisas, à sua

distribuição desigual no território, conforme apontaram os dados deste relatório.

Pelo menos em um sentido, a judicialização da política foi identicada com a atuação

mais garantista do Poder Judiciário que, por meio de uma reinterpretação do direito ordinárioa partir do texto constitucional, permitia a inclusão de setores historicamente discriminados, pelo reconhecimento de um conjunto de direitos de cidadania. Contudo, se a judicializaçãoda política reete, de fato, a crescente utilização do judiciário como meio de resolução de

conitos e desigualdades sociais, nas democracias liberais contemporâneas, a incidência de

conitos envolvendo setores organizados da sociedade civil deveria ser mais evidente. Até

onde avançamos não foi possível identicar o crescente protagonismo social e político dos

tribunais com o estabelecimento de um novo padrão de intervencionismo judicial, assenteem um “entendimento mais amplo e profundo do controle de legalidade, que inclui, por vezes, a reconstitucionalização do direito ordinário, como meio de fundar um garantismomais ousado dos direitos dos cidadãos” (Santos, 1996: 20).

É certo que a expansão do sistema judiciário, expressa pelo aumento do número de processos, tal qual apontam os dados coletados, não necessariamente se traduz em ampliaçãodo acesso à justiça, que passa pela análise mais aprofundada do processo de ampliação dacidadania e do acesso ao judiciário como estratégia de acesso aos direitos (Riotis; Matos,

2010). Até o presente momento, entretanto, os dados que coletamos não nos permitem armar

a existência desse processo no Brasil; isto é, a organização do Poder Judiciário no território brasileiro e a presença recorrente do Estado e de atores macroeconômicos, em demandasindividuais, indicam a persistência de uma lógica organizada em torno do binômio civil-contratual ou criminal-controle social.

Ainda não encontramos no sistema de justiça no Brasil uma presença, expressa emdados quantitativos sobre a mobilização do judiciário por causas, que aponte mais claramente para a inclusão cidadã. Para concluir, acreditamos que esse conjunto de medidas propostasneste relatório pode produzir uma maior democratização territorial e associar de modo maisforte, mais democrático e mais justo a cidadania e o sistema de justiça no país.




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APÊNDICES




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APÊNDICE 1

NOTA METODOLÓGICA

Tendo em vista os objetivos de pesquisa estabelecidos em “Para uma Nova Geograa

da Justiça”, a coleta dos dados foi, inicialmente, circunscrita às estruturas judiciais estaduaisde Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo, bem como à estrutura da justiça federal na1ª Região.

Em relação à justiça estadual no Rio Grande do Sul, os dados foram enviados pelaCorregedoria do Tribunal de Justiça do Estado, em consonância com solicitação feita peloObservatório da Justiça. Nesse caso, os dados reetem a dinâmica de atuação da justiça

estadual, em primeira e em segunda instâncias, em todo território do Estado, incluídos osdados referentes aos Juizados Especiais.

Em Minas Gerais, os dados foram coletados diretamente a partir de relatórios publicados do site do Tribunal de Justiça do Estado, no que se refere à segunda instância e àcomarca de Belo Horizonte. A metodologia estabelecida não permitiu uma coleta mais amplados dados, mas uma solicitação foi encaminhada ao setor competente do TJMG para quefosse franqueado acesso mais abrangente ao Observatório da Justiça.

Inicialmente, buscou-se construir uma lista com os supostos usuários mais frequentesdo judiciário estadual em Minas Gerais, a partir de pesquisas já realizadas por outros órgãose de discussões com os demais membros do Observatório da Justiça Brasileira e com vários

funcionários do Poder Judiciário em Minas Gerais. O passo seguinte foi levantar o real númerode processos existentes em nome de nossa lista de atores, o que foi realizado artesanalmente,a partir dos dados disponíveis no site do TJMG.

Os dados referentes ao uxo processual dos Juizados Especiais foram coletados

separadamente, tendo em vista o fato de não serem disponibilizados pelo portal do TJMG. Nesse caso, um conjunto genérico de dados nos foi enviado diretamente pela Presidência dosJuizados Especiais de Consumo.

Enm, com relação aos dados referentes à justiça estadual de São Paulo, eles foram

enviados em consonância com solicitação encaminhada à presidência do TJSP e abrangem omovimento processual no próprio tribunal e também na primeira instância do Estado.

Quanto à Justiça Federal, a coleta de dados foi feita a partir tanto dos relatórios publicados no site do TRF (“Transparência em Números”) quanto a partir de dados enviados pelo próprio tribunal, mediante solicitação formal à Divisão de Estatística. Devido ao imensonúmero de informações que o universo empírico inicial abordava, foi necessário um recortee, assim, as informações sobre uxo processual, grandes litigantes e temas da Justiça Federal,

apesar de contemplados em primeira e segunda instâncias, se restringiram aos litígios decausas econômicas e à seção judiciária de Minas Gerais e do Distrito Federal.




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Os elementos referentes ao volume de processos julgados, em tramitação e protocoladosna Justiça Federal, foram coletados a partir dos dados disponíveis no site do TRF1; tais dadosestão separados por jurisdição (primeiro e segundo graus), por ano, por órgão julgador e por subseção judiciária. No entanto, não há qualquer tipo de comparação ou agregação entre osdados, de modo que os grácos e tabelas gerados no relatório são fruto da análise dos dados

disponibilizados na internet. As informações do volume de processos da Seção Judiciáriade Minas Gerais e do Distrito Federal foram disponibilizadas pela Divisão de Estatística doTribunal Regional Federal/1 Região, bem como as demais informações presentes no relatóriono tocante à Justiça Federal.

As diculdades que se colocaram ao longo dos trabalhos da pesquisa estão centradas

no baixo volume de informações e no alto grau de desagregação dos dados disponíveis nainternet.

APÊNDICE 2

Juizados Especiais

JUIZADOS ESPECIAIS EM BELO HORIZONTE / MINAS GERAIS

Atualmente, parte das demandas que tramitam na primeira instância das justiças

estaduais são encaminhadas para os Juizados Especiais, que foram criados pela Constituiçãoda Republica de 1988 e regulamentados pela Lei nº 9099/95, visando a dar maior celeridadee ecácia à prestação jurisdicional. Sua competência abarca as causa cíveis de menor

complexidade e as infrações penais de menor potencial ofensivo, conforme a CR/88, arts. 24e 98, I.

Os Juizados Especiais engendram um processo menos formal, podendo a demanda ser proposta de forma oral. Outra vantagem observada é a economia, tanto procedimental quanto pecuniária, pois as audiências, que em geral demandam tempo e são muito dispendiosas, sãofeitas de forma una e concentrada. A Lei 9.099/95, que orienta o funcionamento dos JuizadosEspeciais, determina sua forma de atuação, tendo por critérios a oralidade, a simplicidade,a informalidade, a economia processual e a celeridade, buscando sempre que possível aconciliação ou a transação.

A composição dos Juizados é feita por um juiz de direito, juntamente com escrivães,escreventes, ociais de justiça, dentre outros serventuários. Além disso, há conciliadores

e juízes leigos, ambos considerados auxiliares da justiça. Os primeiros são recrutadosdentre os bacharéis em direito e os segundos dentre advogados com mais de cinco anos deexperiência.




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O organograma abaixo apresenta visualmente o uxo das demandas nos Juizados

Especiais.

Figura 3: Organograma da Tramitação de um processo no Juizado Especial




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A Competência dos Juizados Especiais Cíveis está especicada no parágrafo 3° da Lei

9099/95 e abarca, basicamente, as causas cujo valor não exceda a quarenta vezes o saláriomínimo. Não cabe às pessoas jurídicas de direito público, às empresas públicas da União,dentre outras, a propositura de ação nos Juizados. Estes, em boa medida, são mobilizados por pessoas físicas em busca da prestação jurisdicional.

Os Juizados surgiram da tentativa de estender a prestação jurisdicional, possibilitandoum acesso menos burocrático ao sistema judiciário e reduzindo os custos desse acesso, aotornar dispensável a presença de advogado em causas cujo valor não exceda ao equivalente avinte salários mínimos.

De fato, se observarmos a evolução do movimento processual dos Juizados Especiaisem Minas Gerais, poderemos notar que o número de processos julgados cresceu em proporçãomaior do que o número de processos distribuídos, no período de 1998 a 2009, chegando a seigualar nesse último ano. Isso mostra a capacidade crescente dos Juizados Especiais de pôr

m às demandas que lhes são apresentadas.

Gráco 38: Evolução do Movimento Processual - Juizado Especial em Minas Gerais

(1998-2009)

O mesmo não se pode dizer em relação à Justiça Comum de Minas Gerais, que, deum modo geral, não tem apresentado o mesmo desempenho. Observando-se a evoluçãodo movimento processual, no mesmo período de 1998 a 2009, percebe-se um aumentosignicativo da busca da prestação jurisdicional, mas não se observa um correlato aumento

no número de processos julgados ou encerrados, ainda que estes tenham apresentado um levecrescimento.




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Gráco 39: Evolução do Movimento Processual - Justiça Comum de primeira instância em

Minas Gerais (1994-2009)




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Documents

Relatório OJB: Para uma nova cartografia da justiça no Brasil