REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Controladoria … · Francisco Eduardo de Holanda Bessa ... autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, supervisionar, acompanhar e ... resse

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILControladoria-Geral da UniãoSecretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE

PROGRAMAS DE GOVERNO Nº 47

FINANCIAMENTO AOS SETORES PRODUTIVOS DA REGIÃO NORTE

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGUSAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro

70070-905 – Brasí[email protected]

Valdir Moysés SimãoMinistro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União

Carlos Higino Ribeiro de AlencarSecretário-Executivo

Francisco Eduardo de Holanda BessaSecretário Federal de Controle Interno

Luís Henrique FananOuvidor-Geral da União

Waldir João Ferreira da Silva JúniorCorregedor-Geral da União

Patrícia Souto AudiSecretária de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas

Equipe responsável pela elaboração:Diretoria de Auditoria da Área de Infraestrutura – SFC

Wagner Rosa da Silva (Diretor)Jivago Grangeiro Ferrer (Coordenador-Geral)

Wilbur César Maciel (Chefe de Divisão)Eduardo Jacomo Seraphim Nogueira

Ronnie Coutinho de Sousa

Equipe responsável pela revisão:Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC

Renilda de Almeida Moura (Diretora)Bruno Oliveira Barbosa (Coordenador-Geral)

Cleuber Moreira FernandesCintia Lago Meireles

As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resultados apre-sentados no presente Relatório, foram executadas pelas Controladorias-Regionais da União nos Estados.

Brasília, dezembro/2015.

Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas Controladorias-Regionais da União nos Estados, conforme relação a seguir:

Adriana Oliveira FerreiraAdriano Magalhaes BizarriaAdriano Vieira da SilvaAlan Fabio Almeida LisaAlexander Simoes de JesusAline Siqueira Duarte de AlbuquerqueAna Carolina Barros Tavares CorreiaAndre Gustavo de Medeiros SimoesAntonio de Padua Bevilaqua de SalesAntonio Edilberto Araujo BarretoAntonio Helio PintoCarlos Francisco Collyer Ferreira LimaCarlos Porto JuniorCarmem Luiza e Silva NascimentoCintia Simone Costa DiasCiro Jonatas de Souza OliveiraClaudia Fischer ValencaClaudio Marcio Valenca PascoalClaudio Pacheco VilhenaClaudio Sergio do Espirito Santo BarrosDaniel Dias RamosDarliara do Socorro AndradeDelberson Faria Jardim

Edson Luiz das NevesEduardo Borges do NascimentoEriton Elvis do Nascimento BarretoFrancisco Carlos da Cruz SilvaFrancisco de Assis Oliveira CamposFrancisco Sepulveda Diniz JuniorGabriela Carvalho ZurutuzaHamilton Luiz Rodrigues de OliveiraHelio Silva de Sousa BenvindoHilton Souza Costa JuniorHumberto Thadeu Baltar de Medeiros Cabral MoraesJefferson Medeiros dos SantosJoao Mourao MendesJoao Olimpio Falcao NetoJosé Andrade de OliveiraJose Claudio Bandeira de AraujoJose Ricardo Martins GranjaLeonardo Teixeira RamosLuciano Ramalho SantosLuis Claudio Araujo ReinaLuis Eduardo Santiago CamposLuis Roberto Silva Lima

Luiz Estanislau de Freitas Leite FilhoMarcos Antonio Ferreira CalixtoMarcos Aurelio Sousa LimaMarcos Azize SoaresMariana Coelho Barbosa AcciolyMauricio Luiz Dias Casais e SilvaNivardo Farias MaiaOsvaldo Trindade CarvalhoReginilson Azevedo SantosReinaldo da Costa LimaReonauto da Silva Souza JuniorRicardo Barreto AlencarSebastiao Wilson OliveiraSergei Magno de Miranda HenriquesSergio Mauricio Stabili da SilvaSolange Regina Moreira de SousaTania Santiago Braga OliveiraTereza Regina de Jesus CordovilThiago Pinheiro Cruz GouveiaVannildo Cardoso PintoVera Lucia de Souza SalgadoWaldemar Alves da SilvaWild Oswaldo do Nascimento

4

Competência da CGU

Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atri-buições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinen-tes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à pre-venção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Avaliação da Execução de Programas de Governo

Em atendimento ao disposto no art. 74 da Constituição Federal de 1988, a Controla-doria-Geral da União – CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumpri-mento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.

A escolha do programa de governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.

A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.

As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medi-das nele recomendadas.

Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação.

5

Sumário-Executivo

Objetivo do Programa

No esforço nacional pelo desenvolvimento do País, a Constituição Federal de1988 as-segurou 3% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e definiu tratamento especial ao Semiárido, ao assegurar-lhe a metade dos recursos destinados ao Nordeste.

Nesse contexto, o art. 2º da Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamentou o art. 159, inciso I, alínea c, da Constituição Federal, criou e regulamentou os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), não por acaso, com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento econômico e social das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio das instituições financeiras federais de caráter regional, mediante execução de programas de financiamento aos setores produtivos, em con-sonância com os respectivos planos regionais de desenvolvimento.

Finalidade da Ação

A finalidade da Ação de Governo foco do presente acompanhamento é a concessão de financiamentos às atividades produtivas dos setores agropecuário, mineral, industrial, turístico, infraestrutura, comercial e de serviços, visando ao desenvolvimento econômico e social da Região Norte, nos termos da Lei nº 7.827/89.

Como acontece

O Fundo Constitucional de Financiamento da Região Norte – FNO é administrado de forma compartilhada pelo Ministério da Integração Nacional – MI, Conselho Delibe-rativo da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – CONDEL/Sudam e pelo Banco da Amazônia S/A – BASA.

Ao Ministério da Integração Nacional compete estabelecer diretrizes e orientações gerais para as aplicações dos recursos, estabelecer normas para operacionalização dos programas de fi-nanciamento e as diretrizes para o repasse de recursos para aplicação por outras instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, supervisionar, acompanhar e controlar, por meio da Secretaria Fundos Regionais e Incentivos Fiscais – SFRI a aplicação dos recursos e avaliar o desempenho do Fundo.

6

O Conselho Deliberativo da Sudam estabelece, anualmente, as diretrizes e prioridades para aplicação dos recursos, aprova os programas de financiamento, avalia os resultados obtidos com a aplicação dos recursos e determina medidas de ajustes necessárias ao cumprimento das diretrizes estabelecidas e à adequação das atividades de financiamento às prioridades regionais, e é responsável pelo encaminhamento, após aprovado por esse Colegiado, dos programas de financiamentos e dos resultados obtidos com a aplicação dos recursos à Comissão Mista Per-manente do Congresso Nacional de que trata o § 1º do art. 166 da Constituição Federal.

O Banco da Amazônia (agente financeiro) aplica os recursos, define normas, procedimentos e condições operacionais próprias da atividade bancária, além de analisar as propostas de finan-ciamento em seus múltiplos aspectos, inclusive quanto à viabilidade econômica e financeira do empreendimento e concede o crédito.

Abaixo, é apresentado o fluxo do funcionamento do FNO no que tange à Elaboração da Pro-gramação Anual, Fluxo Anual de Execução e Concessão do Crédito.

Elaboração da Programação Anual:

1) MI: Define políticas e diretrizes;

2) BASA: Elabora a proposta de programação anual;

3) Conselho Deliberativo da Sudam: Avalia e aprova a programação anual do FNO.

Fluxo Anual de Execução:

1) MI: Recebe os recursos da STN;

2) MI: Emite as Ordens Bancárias em favor do BASA;

3) BASA: Aplica, gerencia os recursos e apresenta os resultados do Fundo;

4) SFRI/MI: Avalia a aplicação dos recursos.

Concessão de Crédito:

1) Cliente: Busca informações sobre o Fundo e apresenta projeto ou proposta;

2) BASA: Realiza a análise da viabilidade e risco da operação, aprova o projeto ou proposta e formaliza a operação de crédito;

3) Cliente: Aplica o crédito, presta contas e paga as prestações do financiamento;

4) BASA: Realiza as vistorias e monitora a operação de crédito;

5) Cliente: Liquida a operação de crédito.

7

Volume de recursos envolvidos

Por tratar-se de fundo com características financeiras, além da dotação orçamentária anual, que constitui sua principal fonte de recursos, o FNO possui ainda, como fontes adicionais de recursos, as disponibilidades ao final do exercício anterior, o reembolso dos financiamentos já concedidos em anos anteriores, a remuneração das disponibilidades pelo banco operador, o retorno dos valores relativos aos riscos assumidos pelo Banco da Amazônia, além de outras receitas, a exemplo da recuperação de créditos em atraso.

Abaixo temos a tabela com os valores nominais recebidos por repasses financeiros prove-nientes do orçamento:

Tabela 1: Ingresso orçamentários no FNO.Despesa Empenhada (Em R$)

2010 2011 2012 2013 2014

1.391.475.179 1.663.550.475 1.742.295.874 2.062.864.832 2.016.037.871

Fonte: SIGA Brasil – Despesa executada por ação – 2010 a 2014.

Ressalta-se que os projetos de apoio à cadeia do turismo regional em bases sustentáveis, em es-pecial os projetos para implantação, expansão e modernização de empreendimentos turísticos no âmbito das ações afetas aos preparativos para a Copa do Mundo de 2014 no Brasil passaram a fazer parte das prioridades setoriais do FNO a partir do Plano de Aplicação de Recursos para o exercício de 2010, por força da Resolução do CONDEL/Sudan nº 16, de 18/09/2009, que promulgou a Proposição nº 19, de mesma data.

Assim, as operações de financiamento que o agente operador entendeu como sendo de inte-resse da Copa do Mundo passaram a ser enquadradas na Linha de Financiamento aos Meios de Hospedagem visando à Copa do Mundo de Futebol de 2014 (FNO – Turismo Pró Copa), que é umas das subdivisões do Programa de Financiamento do Desenvolvimento Sustentável da Amazônia (FNO – Amazônia Sustentável).

Levando-se em consideração o desdobramento das metas de aplicação de recursos por ativi-dade econômica, os empreendimentos não-rurais da atividade de turismo, onde se enquadram os projetos da Copa, foram distribuídos conforme tabela abaixo:

Tabela 2: Limite de financiamento da atividade turismo.Empreendimentos Não Rurais (Turismo) (Em milhões R$)

2010 2011 2012 2013 2014

164,34 200,00 242,83 275,94 310,08

Fonte: Plano de Aplicação de Recursos – Banco da Amazônia – 2010 a 2014.

O presente Relatório de Avaliação teve por objeto de análise o universo de constatações e a con-solidação dos questionários das Ordens de Serviço referentes às fiscalizações do acompanhamen-to sistemático do FNO, que visou avaliar a atuação do agente operador na concessão de crédito, bem como a aplicação dos recursos concedidos aos mutuários dos empreendimentos.

8

Foram verificados os dossiês de crédito e realizadas vistorias em 13 empreendimentos financia-dos com recursos do FNO, os quais totalizam valores da ordem de R$ 53,51 milhões em valo-res nominais. O universo foi obtido a partir da base de dados enviada pelo Banco da Amazônia, contendo as operações de crédito para projetos voltados para a Copa do Mundo de 2014.

Dessa forma, levando-se em consideração os valores nominais, os recursos avaliados pela CGU foram da ordem de 4,5% dos recursos disponíveis para a atividade de turismo, dentro dos Em-preendimentos Não Rurais do Programa de Financiamento do Desenvolvimento Sustentável da Amazônia (FNO – Amazônia Sustentável).

Questões Estratégicas

O acompanhamento sistemático do FNO visa avaliar se o banco administrador realiza satisfatoriamente suas atividades no sentido de assegurar o uso adequado dos créditos concedi-dos aos empreendedores para os projetos voltados para a Copa de 2014, o que será realizado respondendo as seguintes questões estratégicas:

1. As concessões de financiamentos por parte do banco administrador do FNO, voltadas para a Copa de 2014, contribuem para o alcance da finalidade das Ações de Governo, ou seja, fomentar o desenvolvimento econômico e social da região beneficiada pelo FNO?

2. As concessões de crédito por parte do banco, voltadas para a Copa de 2014, possuem condições de financiamento que visam garantir a adequada gestão financeira do FNO?

3. É dada transparência à sociedade de que os recursos do financiamento pertencem ao FNO?

Conclusões e Resultados

A presente avaliação teve por objeto de análise a atuação do Banco da Amazônia na concessão de crédito, bem como na aplicação dos recursos concedidos aos mutuários tendo como foco o fomento ao desenvolvimento econômico e social da Região Norte, a adequada gestão financeira dos recursos do FNO e a transparência à sociedade da aplicação desses re-cursos.

Dessas três questões estratégicas avaliadas pela CGU, apenas o fomento ao desenvolvimento econômico e social foi considerado satisfatório, embora com algumas restrições.

Assim, a adoção de medidas recomendadas pela CGU ao longo do presente Relatório de Acom-panhamento, bem como outras julgadas cabíveis por parte do gestor federal, se faz essencial para o aprimoramento da política pública avaliada.

9

Benefícios obtidos

Os relatórios de fiscalização foram encaminhados rotineiramente ao Banco da Amazônia para adoção de providências julgadas pertinentes e as irregularidades identificadas foram objeto de acompanhamento no Plano de Providências Permanente do Fundo Constitucional do Norte.

Após atuação da CGU na avaliação das operações de crédito, o Banco da Amazônia adotou medidas normativas, de aperfeiçoamento dos controles internos, quanto medidas estruturan-tes, de aperfeiçoamento dos programas e processos, a fim de mitigar as falhas detectadas nos Relatório de Acompanhamento da Execução de Programas de Governo nº 24/2012 e 15/2014.

Dentre as medidas já adotadas, destacam-se:

1. A instituição do fluxo de análise de projetos, visando eliminar possíveis falhas no processo de concessão de crédito, garantido celeridade e qualidade às análises;

2. Revisão do normativo NP 451 – Análise de Projetos de Fomento, instituindo a Planilha de Análise de Projetos, contendo mecanismos de prudência na análise da capacidade de pagamento dos mutuários;

3. Revisão do normativo NP 451 – Análise de Projetos de Fomento, instituindo a exi-gência de análise de custos do projeto por parte do banco;

4. Revisão do normativo NP 455 – Procedimentos para a Comprovação de Aplicação de Recursos, instituindo a obrigatoriedade da apresentação dos boletins de medição como forma de acompanhamento da execução das inversões;

5. Revisão do normativo NP 455 – Procedimentos para a Comprovação de Aplicação de Recursos, incluindo normas de validação das Notas Fiscais e comprovantes finan-ceiros, após os mutuários fornecerem planilha eletrônica, a qual a administração das agências procede a sua conferência, cotejando com os valores e finalidades estabele-cidos contratualmente; e

6. Customização do modelo de relatório de vistoria, acrescendo a identificação da placa de financiamento do FNO.

Além das medidas já efetivadas, o BASA indicou que outras estão em andamento, como por exemplo:

1. A implementação do sistema de controle de propostas/operações que permita mapear todas as etapas da operação, desde a entrada da proposta na agência até a liberação do recurso;

2. Estudados de outras metodologias de mensuração da viabilidade econômico-finan-ceira dos projetos analisados;

3. Desenvolvimento do software AmazonSIS, que calcula os impactos do projeto no Produto Interno Bruto (PIB), massa salarial, tributos recolhidos e empregos gerados, contribuindo para a estimação do potencial de desenvolvimento socioeconômico dos empreendimentos de fomento;

4. Instituição de grupo técnico multidisciplinar estudando o assunto metodologias de mensuração de orçamentos de construção civil; e

5. Desenvolvimento de sistema visando criar ambiente em web para controle das operações em fase de desembolso, onde deverá ser registrado, inclusive o status dos resultados das atividades, se o empreendimento está sendo implantado de acordo com o contratado ou está ocorrendo algum desvio.

Desta forma, resta consubstanciada a atuação da CGU no processo de melhoria dos controles internos administrativos da unidade fiscalizada.

11

Sumário

1. Introdução............................................................................................................................ 13

2. Objetivos e abordagem........................................................................................................ 19

3. Escopo da avaliação.............................................................................................................. 21

4. Resultados............................................................................................................................ 22

4.1 As concessões de financiamentos por parte do banco administrador do FNO, voltadas para a Copa de 2014, contribuem para o alcance da finalidade da Ação de Governo, ou seja, fomentar o desenvolvimento econômico e social da Região beneficiada pelo FNO?........................................... 23

4.1.1. A atuação do Banco da Amazônia, quando da concessão dos créditos, está sendo tempestiva?................................................................................................................................... 24

4.1.2. Nas concessões de crédito, o banco emite parecer que valide a viabilidade econômica e realiza estudos sobre a capacidade do empreendimento em gerar emprego e renda de forma economicamente sustentável para as regiões beneficiadas?............................................................ 26

4.1.3. Os empreendimentos implantados estão de acordo com as especificações aprovadas nos orçamentos de crédito?.................................................................................................................. 29

4.2. As concessões de crédito por parte do Banco, voltadas para a Copa de 2014, possuem condições de financiamento que visam garantir a adequada gestão financeira do FNO?.................. 31

4.2.1 O Banco Administrador tem observado os critérios estabelecidos pela Programação anual do FNO para a concessão dos créditos?.............................................................................................. 32

4.2.2 Os encargos financeiros, os valores financiados, os prazos de carência e de amortização nas concessões de crédito estão sendo aplicados de acordo com os critérios da Programação Anual do FNO?............................................................................................................................................ 34

4.2.3 As exigências das garantias para as concessões de crédito por parte do Banco Administrador estão em conformidade com as medidas mitigadoras de risco do FNO?........................................... 34

4.2.4 Há comprovação de que o Banco Administrador avalia o orçamento apresentado para o projeto (constante da cédula de crédito) verificando sua compatibilidade com os valores de mercado das inversões a serem realizadas?......................................................................................................... 36

12

4.2.5 As liberações de recursos, para os casos de obras civis e instalações, foram suportadas por pareceres/laudos de vistoria emitidos por técnicos dos Bancos, considerando o orçamento da operação de crédito aprovada?...................................................................................................... 37

4.2.6 A análise feita pelo Banco visa mitigar possíveis riscos associados a contenciosos administrativos ou judiciais?.......................................................................................................... 39

4.3. É dada transparência à sociedade de que os recursos do financiamento pertencem ao FNO?. 40

4.3.1 No local do empreendimento há placas alusivas de que o recurso financiado provém do FNO?........................................................................................................................................................ 40

5. Conclusão............................................................................................................................ 42

Anexo I – Recomendações estruturantes................................................................................ 43

Anexo II – Relatórios de fiscalização........................................................................................ 44

13

1. Introdução

Os Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste (FNE), do Norte (FNO) e do Centro-Oeste (FCO) foram criados com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento econômico e social das Regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste e de ser um valioso ins-trumento para implementação da política de desenvolvimento regional e para a redução das desigualdades intrarregionais e inter-regionais de renda.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 159, inciso I, alínea “c”, destinou 3% do produ-to da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produ-tos industrializados para aplicação em programas de financiamento aos setores produtivos das Regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste.

A Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamentou o artigo 159, inciso I, alínea “c” da Constituição Federal, de 1988, criou os Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste (FNE), do Norte (FNO) e do Centro-Oeste (FCO), com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico e social daquelas Regiões, por intermédio de programas de finan-ciamento aos setores produtivos.

Em consonância com a missão dos Fundos Constitucionais de Financiamento e com as diretri-zes e metas estabelecidas para o desenvolvimento das regiões beneficiárias, os programas de financiamento buscam maior eficácia na aplicação dos recursos, de modo a aumentar a produ-tividade dos empreendimentos, gerar novos postos de trabalho, elevar a arrecadação tributária e melhorar a distribuição de renda.

Os financiamentos concedidos pelos Fundos Constitucionais de Financiamento visam a melho-ria na qualidade de vida dos habitantes daquelas regiões e contribuir para a geração de novos postos de trabalho, para o incremento das produções regionais, para o incremento da arreca-dação de tributos e para a redução do êxodo rural.

Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO)

O Fundo Constitucional de Financiamento da Região Norte – FNO, ação orçamentária registrada no Cadastro de Ações do MP – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão sob o título de “Financiamento aos Setores Produtivos da Região Norte” (código 0534), dentro do programa “Operações Especiais: Financiamentos com Retorno” (código 0902), tem seu objetivo sumariamente descrito como “contribuir para o desenvolvimento econômico e social da região Norte, nos termos da Lei 7.827/89”.

Em maior detalhamento, os artigos 2º e 3º da Lei 7.827, de 27 de setembro de 1989, apresen-tam as seguintes diretrizes:

14

a) Oferta de crédito compatível com as condições tecnológicas, econômicas e sociais da região;

b) Priorização das atividades que fazem uso intensivo de recursos materiais e humanos locais, aliada à busca de sustentabilidade social e ambiental;

c) Conjugação do crédito com a assistência técnica, no caso de setores tecnologicamente carentes;

d) Busca de pulverização de recursos, no sentido de atender a um universo maior de benefici-ários e assegurar racionalidade, eficiência, eficácia e retorno às aplicações;

e) Apoio à criação de novos centros, atividades e polos dinâmicos, notadamente em áreas inte-rioranas, que estimulem a redução das disparidades inter-regionais de renda.

Nesse aspecto, compõe o público-alvo da concessão de créditos pelo FNO, segundo o art. 4º da Lei 7.827/89, produtores e empresas, pessoas físicas e jurídicas, além das cooperativas de produção que desenvolvam atividades produtivas nos setores agropecuário, mineral, industrial e agroindustrial da região Norte. Porém há restrições permanentes estabelecidas por normas que detalham e interpretam o conteúdo da referida lei, e anualmente a programação do fundo estabelece restrições e prioridades quanto à seleção de beneficiários.

O texto do §1º do art. 4º da Lei 7.827 estabelece a possibilidade de serem contemplados pro-jetos de infraestrutura de iniciativa de empresas públicas não dependentes de transferências financeiras do Poder Público.

Ressalte-se que o FNO, por ser uma ação de governo enquadrada na definição de “operação especial”, não tem meta física associada. Não havendo, portanto, previsão na LOA – Lei Or-çamentária Anual do quantitativo de mutuários beneficiados anualmente, mas somente dos recursos disponíveis para financiamento.

A administração do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) é compartilhada entre o Ministério da Integração Nacional, o Conselho Deliberativo da Sudam (Condel) e ao Banco da Amazônia (BASA), como a seguir:

I – COMPETÊNCIAS

Compete ao Ministério da Integração Nacional:

• estabelecer diretrizes e orientações gerais para as aplicações dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento, de forma a compatibilizar os programas de financiamen-to com as orientações de política macroeconômica, das políticas setoriais e da Política Na-cional de Desenvolvimento Regional (PNDR);

• estabelecer normas para operacionalização dos programas de financiamento dos Fun-dos Constitucionais de Financiamento;

15

• estabelecer diretrizes para o repasse de recursos dos Fundos Constitucionais de Finan-ciamento para aplicação por outras instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil;

• supervisionar, acompanhar e controlar a aplicação dos recursos e avaliar o desempenho dos Fundos Constitucionais de Financiamento.

Compete ao Condel da Sudam:

• estabelecer, anualmente, as diretrizes, prioridades e programas de financiamento, em consonância com o respectivo plano regional de desenvolvimento;

• aprovar, anualmente, os programas de financiamento de cada Fundo para o exercício seguinte, tendo por base as diretrizes e orientações gerais traçadas pelo Ministério da Inte-gração Nacional;

• avaliar os resultados obtidos e determinar as medidas de ajustes necessárias ao cumprimen-to das diretrizes estabelecidas e à adequação das atividades de financiamento às prioridades regionais;

• encaminhar o programa de financiamento para o exercício seguinte e o relatório cir-cunstanciado sobre as atividades desenvolvidas e os resultados obtidos com a aplicação dos Fundos Constitucionais de Financiamento, juntamente com o resultado da apreciação e o parecer aprovado pelo Colegiado, à Comissão Mista Permanente do Congresso Nacional.

Compete ao Banco da Amazônia:

• elaborar e encaminhar à apreciação do Conselho Deliberativo a proposta de programa-ção anual dos recursos;

• aplicar os recursos e implementar a política de concessão de crédito de acordo com os programas aprovados pelos respectivos Conselhos Deliberativos;

• definir normas, procedimentos e condições operacionais próprias da atividade bancária, respeitadas, dentre outras, as diretrizes constantes dos programas de financiamento apro-vados pelos Conselhos Deliberativos de cada Fundo;

• analisar as propostas em seus múltiplos aspectos, inclusive quanto à viabilidade econô-mica e financeira do empreendimento, mediante exame da correlação custo/benefício, e quanto à capacidade futura de reembolso do financiamento almejado, para, com base no resultado dessa análise, enquadrar as propostas nas faixas de encargos e deferir créditos;

• formalizar contratos de repasses de recursos com outras instituições autorizadas a fun-cionar pelo Banco Central do Brasil;

• prestar contas sobre os resultados alcançados, desempenho e estado dos recursos e apli-cações ao Ministério da Integração Nacional e aos respectivos Conselhos Deliberativos; e

• - exercer atividades inerentes à recuperação dos créditos.

No que tange à origem dos recursos, conforme o art. 6º da Lei nº 7827/89, as fontes do FNO são as seguintes:

a) 0,6% do produto da arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre produtos industrializados;

16

b) Retornos e resultados de suas aplicações;

c) Resultado da remuneração dos recursos momentaneamente não aplicados, calculado com base em indexador oficial;

d) Contribuições, doações, financiamentos e recursos de outras origens, concedidos por enti-dades de direito público ou privado, nacionais ou estrangeiras;

e) Dotações orçamentárias ou outros recursos previstos em lei.

Sendo um dos fundos constitucionais de financiamento, o FNO tem a especificidade de acumu-lar recursos não utilizados em exercícios anteriores. De modo que a principal fonte de recursos para um determinado ano diz respeito às disponibilidades ao final do exercício anterior.

Dessa forma, tendo em vista as necessidades de planejamento das ações de controle, o funcio-namento do FNO pode ser observado nas quatro grandes divisões tratadas adiante:

A – Planejamento e Programação

Contempla a elaboração da programação anual do Fundo pelo Banco Administrador e sua aprovação pelo Conselho Deliberativo da SUDAM, bem como:

a) Processos decisórios quanto ao comprometimento de recursos para exercícios futuros;

b) Definição de critérios para seleção de beneficiários;

c) Definição sobre as atividades e itens financiáveis; e

d) Definição de prazos, limites (valores) e condições especiais de financiamento, respeitada a legislação vigente.

B – Gestão do Fundo

Diz respeito às atividades relacionadas a:

a) Transferência de recursos do Tesouro Nacional para os Bancos Administradores;

Conforme dispõe o art. 7º, da Lei 7.827/89, a Secretaria do Tesouro Nacional liberará ao Minis-tério da Integração Nacional, nas mesmas datas e, no que couber, segundo a mesma sistemática adotada na transferência dos recursos dos Fundos de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os valores destinados aos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, cabendo ao Ministério da Integração Nacional, observada essa mesma sistemática, repassar os recursos diretamente em favor das instituições federais de caráter regional e do Banco do Brasil S.A.

17

b) Provisões e outras providências de natureza financeira tomadas por estes bancos para prevenirem riscos;

c) Adequações administrativas e normativas para melhor funcionamento do fundo, inclusive as determinadas e/ou sugeridas pelos seguintes órgãos: Conselhos Deliberativos, TCU, CGU e SFRI/MI;

d) Utilização dos resultados do acompanhamento realizado pela Auditoria Interna do BASA;

e) Prestação de contas aos demais administradores, aos órgãos de controle, ao Congresso Na-cional e ao cidadão (tendo em vista sua necessidade para viabilizar o exercício do controle social);

f) Acompanhamento e avaliação dos resultados alcançados.

C – Operações de Financiamento a Empreendedores

Contempla todas as atividades relativas ao relacionamento entre os empreendedores e o Fun-do, com destaque para:

a) Concessão de crédito:

As propostas de financiamento são apresentadas ao Banco Administrador do Fundo, em con-formidade com os modelos disponibilizados pelo banco. O banco analisa a proposta, obser-vando se elas estão enquadradas nas prioridades, diretrizes e restrições ao financiamento do Fundo. Aprovado o financiamento, é realizada a contratação da operação de crédito entre o mutuário e o banco operador do Fundo.

b) Aplicação de recursos pelos empreendedores, comprovação destas aplicações e acompa-nhamento de cada operação pelo banco:

Os recursos dos financiamentos provenientes do FNO devem ser aplicados de acordo com o pactuado nas cédulas de crédito, devidamente comprovados com documentos fiscais referen-tes aos itens constantes no orçamento de aplicação de crédito. Toda a documentação referente às operações de crédito deve estar organizada em dossiês próprios, contendo a proposta apre-sentada pelo mutuário ao banco, as análises realizadas pelo banco para a concessão do crédito (porte, setor, valor, prazo, encargos financeiros, etc.), as informações sobre o mutuário (nome, endereço, consultas aos sistemas de restrições cadastrais, etc.), a cédula e o orçamento de crédito, os comprovantes das despesas e, caso a operação de crédito tenha sido selecionada para ser fiscalizada pelo banco, os laudos de vistoria.

c) Atendimento e orientação ao público-alvo:

18

O BASA, a fim de promover a divulgação e incrementar a demanda pela concessão de créditos do FNO, deve proceder a um adequado atendimento e orientação aos mutuários em potencial do Fundo, por meio da disponibilização das informações quanto à elaboração da proposta de financiamento e demais esclarecimentos sobre os recursos provenientes do FNO, constantes nas agências bancárias e na internet.

d) Pagamento de juros e amortização:

Os encargos financeiros e os prazos de financiamento são estabelecidos na Programação Anual do Fundo, sendo as regras definidas de acordo com alguns critérios, como porte do beneficiá-rio e a linha de financiamento.

e) Renegociação de dívidas:

As regras e critérios para renegociação de dívidas estão dispostos na Lei nº 10.177, de 12/01/2001, que dispõe sobre as operações com recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento.

D – Controle Social

Contempla as diversas formas de controle social, com destaque para:

a) Existência de informações públicas nos sítios eletrônicos governamentais que permitam a fiscalização pelos cidadãos em geral;

b) Existência e efetividade das representações dos trabalhadores e empresários no Conselho Deliberativo da SUDAM.

Importa ainda destacar que os critérios para seleção de beneficiários foram definidos de acordo com as prioridades e as restrições do FNO para o exercício, conforme o seguinte:

II – PRIORIDADES

A operacionalização dos programas de financiamento, constantes na Programação Anual do FNO, deve observar as prioridades estabelecidas pelo Conselho Deliberativo da Sudam, con-sideradas de relevante interesse para o desenvolvimento socioeconômico da Região Norte, na aplicação dos recursos do Fundo.

III – RESTRIÇÕES

Na concessão de créditos através dos recursos do FNO serão rigorosamente observados os procedimentos restritivos decorrentes de imposição legal ou por não manterem compatibili-dade com os princípios do desenvolvimento sustentável da Região, incorporados na política de financiamento do Banco da Amazônia.

19

No tocante à divulgação, o Banco da Amazônia firmou convênio de Cooperação Técnica com o SEBRAE, a fim de melhorar a qualidade e ampliação de acesso ao crédito e aos serviços fi-nanceiros de micro e pequenas empresas localizadas na região da Amazônia Legal. Além disso, com a ação denominada “FNO-Itinerante”, feita em parceria com o Ministério da Integração Nacional, os Governos Estaduais e Municipais, há a realização de reuniões específicas de disse-minação do FNO, por segmento, de acordo com ações/estratégias e perfil de cada município dos estados da Região Norte.

Relativamente aos mecanismos de controle, além das atribuições do CONDEL da Sudam, o Banco da Amazônia contrata, às expensas do FNO, empresa de auditoria externa para se ma-nifestar sobre as demonstrações contábeis do Fundo.

No que diz respeito ao controle social, o Fundo conta com a participação de representantes dos trabalhadores e dos empresários nos respectivos Conselhos Deliberativos. E, diante da publicação de diversas informações na internet (sítios do BASA e do Ministério da Integração Nacional) e da disponibilidade dos órgãos, denúncias podem ser feitas aos administradores do fundo e aos órgãos controle.

2. Objetivos e abordagem

O Programa 0902 (Operações Especiais: Financiamentos com Retorno) tem como ob-jetivo principal contribuir para o desenvolvimento econômico e social da Região Centro-Oeste, da Região Norte e da Região Nordeste, incluindo norte de Minas Gerais (além do Vale do Jequitinhonha e Vale do Mucuri), e mais recentemente, norte do Espírito Santo. O estímulo ao Desenvolvimento Regional se dá mediante a concessão de financiamentos aos projetos dos produtores rurais e das empresas que exerçam atividade econômica nos setores agropecuário, mineral, industrial, agroindustrial, de turismo e de comércio e serviços nas Regiões. Além disso, visa proporcionar ampliação da oferta de emprego e melhor distribuição de renda, contribuin-do, assim, para a melhoria da qualidade de vida da população e para a equidade de oportunida-des no País.

Cabe destacar que o FNO compõe uma das fontes de recursos para empreendimentos que visam à Copa do Mundo de 2014.

A abordagem de atuação consiste em verificar se o banco administrador do FNO – BASA – rea-liza satisfatoriamente suas atividades no sentido de assegurar o uso adequado dos créditos con-cedidos aos pequenos e médios empreendedores para os projetos voltados para a Copa 2014.

Neste trabalho, a avaliação da execução da ação de governo dar-se-á por meio da resposta às seguintes questões estratégicas:

20

1. As concessões de financiamentos por parte do Banco Administrador do FNO, vol-tadas para a Copa de 2014, contribuem para o alcance da finalidade das Ações de Governo, ou seja, fomentar o desenvolvimento econômico e social da região benefi-ciada pelo FNO?

1.1 A atuação do banco, quando da concessão dos créditos, está sendo tempestiva?

1.2 Nas concessões de crédito, o banco emite parecer que valide a viabilidade econô-mica e realiza estudos sobre a capacidade do empreendimento em gerar emprego e renda de forma economicamente sustentável para as regiões beneficiadas?

1.3 Os empreendimentos implantados estão de acordo com as especificações aprova-das nos orçamentos de crédito?

2. As concessões de crédito por parte do banco, voltadas para a Copa de 2014, possuem condições de financiamento que visam garantir a adequada gestão financeira do FNO?

2.1 O Banco Administrador tem observado os critérios estabelecidos pela Programação anual do FNO para a concessão dos créditos?

2.2 Os encargos financeiros, os valores financiados, os prazos de carência e de amor-tização nas concessões de crédito estão sendo aplicados de acordo com os critérios da Programação Anual do FNO?

2.3 As exigências das garantias para as concessões de crédito por parte do Banco Ad-ministrador estão em conformidade com as medidas mitigadoras de risco do FNO?

2.4 Há comprovação de que o Banco Administrador avalia o orçamento apresentado para o projeto (constante da cédula de crédito) verificando sua compatibilidade com os valores de mercado das inversões a serem realizadas?

2.5 As liberações de recursos, para os casos de obras civis e instalações, foram supor-tadas por pareceres/laudos de vistoria emitidos por técnicos dos Bancos, considerando o orçamento da operação de crédito aprovada?

2.6 A análise feita pelo banco visa mitigar possíveis riscos associados a contenciosos administrativos ou judiciais?

3. É dada transparência à sociedade de que os recursos do financiamento perten-cem ao FNO?

3.1 No local do empreendimento há placas alusivas de que o recurso financiado provém do FNO?

21

3. Escopo da avaliação

O escopo de avaliação abrangeu a fiscalização dos projetos apresentados pelo Banco da Amazônia para análise da conformidade dos dossiês e vistoria aos empreendimentos financiados. O universo fiscalizado foi obtido a partir da base de dados enviada pelo banco, contendo as opera-ções de crédito para projetos voltados para a Copa do Mundo de 2014. Ressalta-se que a definição formal das ações do Governo Federal vinculadas à Copa 2014 ficou a cargo do Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 – GECOPA, conforme estabelecido no Decreto s/nº de 14 de janeiro de 2010, alterado pelo Decreto s/nº de 26 de julho de 2011.

Assim, a presente avaliação tem por objeto de análise o universo de 13 operações de crédito apro-vadas pelo Banco da Amazônia, no período de maio de 2010 a novembro de 2012, para financiar projetos voltados para a Copa do Mundo de 2014. As fiscalizações realizadas visaram avaliar a atua-ção do banco administrador na concessão de crédito, bem como na aplicação dos recursos conce-didos aos mutuários.

O quadro a seguir detalha as operações de crédito objeto desta avaliação:

Quadro 1: Empreendimentos fiscalizados.

EMPREENDIMENTO CIDADE UF PORTE PROGRAMAVALOR

FINANCIADO (R$)

Amazônia Rio Empreendimentos

Ltda.Rio Branco AC Médio FNO – Amazônia

Sustentável 12.501.933,04

A E A Agra Ltda. ME Santana AP Pequeno FNO – Amazônia Sustentável 1.682.589,69

PHS Empreendimentos

Ltda.Manaus AM Grande FNO – Amazônia


Residence Palace Hotel Ltda. ME Paragominas PA Pequeno FNO – Amazônia


Apart Hotel Marques Giordano Ltda. Marabá PA Médio FNO – Amazônia


Amazon Plazza Hotel Ltda. EPP Vilhena RO Pequeno FNO – Amazônia

Sustentável 799.820,00

Alliance Administração e

ParticipaçõesBelém PA Grande FNO – Amazônia


Paiva e Farias Comércio e Serviços Tucumã PA Pequeno FNO – Amazônia


Catuai Hotel Ltda. ME Ji-Paraná RO Médio FNO – Amazônia Sustentável 2.097.614,99

Golden Ville Hotel Ltda. Marabá PA Médio FNO – Amazônia


A. A. S. Queiroz Cruzeiro Do Sul AC Médio FNO – Amazônia


22

Guerra de Souza Empreendimentos Tucumã PA Pequeno FNO – Amazônia


DM Hotelaria e Serviços Ltda. Belém PA Pequeno FNO – Amazônia


Total 53.515.071,09

Fonte: Banco da Amazônia.

Cabe acrescentar que dois empreendimentos de médio porte financiados com recursos do Pro-grama FNO – Amazônia Sustentável, quais sejam: Hotel Juma Ópera Ltda., localizado na cidade de Manaus/AM, e Executivo Hangar Hotel Ltda., localizado na cidade de Belém/PA, com valores financiados de R$ 4.203.476,80 e R$ 3.513.930,92, respectivamente, e que constituíram o objeto de Ação de Controle-Piloto por parte desta CGU, não constam do presente relatório, apenas do Relatório de Acompanhamento da Execução de Programa de Governo nº 24, de 07/12/2012.

Tal fato decorre das alterações produzidas no processo de discussão estratégica, com vista a reavaliar tanto as questões e subquestões estratégicas quanto as hipóteses, os procedimentos e os questionários, com base não apenas nos dados coletados durante o piloto, como também na experiência dos servidores que participaram dos trabalhos.

Assim, devido às importantes alterações na estrutura de escopo e objetivo e abordagem, a inclu-são de tais ações prejudicaria a metodologia de abordagem do presente relatório.

4. Resultados

A partir dos exames realizados, obteve-se um conjunto de constatações que foram previa-mente submetidas e discutidas com os gestores responsáveis pela execução da Ação de Governo.

Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores dessa atividade, foram acordadas recomendações de caráter estruturante, com vistas ao aperfeiçoamento dos controles internos, para as quais o gestor federal apresentou as providências que seriam adotadas, fixando, inclusive, prazo para implementação.

Cada uma das recomendações é monitorada pela CGU, de acordo com o cronograma para im-plementação estabelecido em acordo com o gestor, no sentido de certificar a sua implementação.

A seguir, apresentam-se registros dos resultados para cada uma das questões e subquestões estratégicas que foram objeto de avaliação da CGU, por meio da realização de 39 ordens de serviço de fiscalização em 13 empreendimentos financiados com recursos do FNO voltados para a Copa do Mundo de 2014.

23

4.1 As concessões de financiamentos por parte do banco administrador do FNO, voltadas para a Copa

de 2014, contribuem para o alcance da finalidade da Ação de Governo, ou seja, fomentar o desenvolvimento

econômico e social da Região beneficiada pelo FNO?

Nas fiscalizações conduzidas pela CGU foram verificados os dossiês de crédito e realizadas vistorias em 13 empreendimentos financiados com recursos do FNO, os quais totalizam valores da ordem de R$ 53 milhões.

Figura 1 – Empreendimento: Alliance Administração e Participações.

Fonte: Controladoria-Geral da União.

Os dados obtidos a partir das fiscalizações demonstram que todos os recursos foram destina-dos a implantação de unidades hoteleiras, bem como a ampliação e reforma de outras unidades e a aquisição e instalação de máquinas, equipamentos, móveis e utensílios para viabilização de empreendimento hoteleiro.

Assim, a concessão de financiamentos com recursos do FNO com foco no desenvolvimento do setor turístico regional contribuiu, dentro do contexto da realização da Copa do Mundo de 2014, para fomentar o desenvolvimento econômico e social da região, mediante a ampliação e modernização do parque hoteleiro na Região Norte.

Destaca-se a importância de prover as cidades-sede com toda a infraestrutura turística necessária para a realização do evento, com a implementação de projetos de longo prazo que produzam, em conjunto com as políticas existentes, legado de um setor de turismo bem estruturado social-mente, economicamente viável, com boa imagem internacional e sustentabilidade ambiental.

Entretanto, as fiscalizações da CGU também constataram fragilidades na administração dos recursos do fundo, como por exemplo a morosidade na aprovação das concessões de finan-ciamentos e na liberação dos recursos, fragilidades nos estudos de viabilidade econômica e

24

geração de emprego e renda, além de fragilidades nas inspeções físicas realizadas pelo Banco da Amazônia, que contribuíram para a ocorrência de desvios nos objetos realizados.

Nesse sentido, entende-se que as fragilidades verificadas prejudicam o alcance da finalidade da Ação de Governo, cabendo ao agente operador adotar medidas corretivas e preventivas, não apenas em relação ao financiamento de empreendimentos com foco na Copa de 2014, que é um projeto temporário, mas especialmente no tocante ao fomento do desenvolvimento eco-nômico e social da Região Norte, que é a meta a ser seguida continuamente pelo FNO.

4.1.1. A atuação do Banco da Amazônia, quando da concessão dos créditos, está sendo tempestiva?

Para responder a esta subquestão verificou-se, por meio de análise documental, qual o intervalo de tempo decorrido entre a apresentação da proposta pelo proponente e a liberação dos recursos financeiros por parte do banco administrador, tendo sido adotado o padrão de referência de 90 dias para aprovação e liberação de recursos com financiamento do fundo.

Este padrão de tempo adotado corresponde ao dobro do prazo estabelecido pelo Condel/FCO, mediante a Resolução nº 375, de 06 de novembro de 2009, como meta de desem-penho do FCO para 2009 por meio do Índice de Tempo Médio de Contratação, ou seja, o prazo decorrido entre a apresentação da proposta e a contratação da operação de crédito. Cabe ressaltar que anualmente a meta é revista e a última estabelecida, para o exercício de 2014, foi de 35 dias.

Ressalta-se que a adoção do mesmo prazo dado ao FCO nas análises do FNO ocorreu em virtude da inexistência de normativo do BASA acerca do assunto. Desta forma, decidiu-se por padronizar a avaliação de ambos os fundos.

Pela análise dos resultados, verificou-se que 100% dos contratos fiscalizados apresentaram intervalo de tempo superior a 90 dias entre a apresentação das propostas de financiamento e a liberação dos recursos contratados, sendo que o menor intervalo de tempo verificado foi de 124 dias e o maior de 381 dias. O prazo médio observado foi de 257 dias, sendo, portanto, bastante elevado e bem superior à meta estabelecida para a avaliação.

Constatou-se que a morosidade na aprovação das concessões de financiamentos acarreta difi-culdades na implementação dos empreendimentos, como perda de oportunidades de negócios e exposição a riscos de mercado que podem prejudicar ou mesmo inviabilizar o projeto, entre outros. Além disso, no caso de projetos que contribuem para infraestrutura turística visando à Copa do Mundo de 2014, a tempestividade na concessão dos financiamentos torna-se fator ainda mais relevante para o sucesso dos empreendimentos.

Nesse sentido, recomendou-se ao Banco da Amazônia, mediante o Relatório de Acompanha-mento da Execução de Programas de Governo nº 15/2014, implantar mecanismos de aferição

25

de tempo das etapas de análises das propostas de financiamento, a fim de que seja realizada com maior celeridade a aprovação de crédito aos financiamentos.

Figura 2 – Empreendimento: Guerra de Souza Empreendimentos.


Manifestou-se o gestor federal no sentido de esclarecer que não havia prazos definidos para a concessão de crédito a partir da apresentação do projeto. O único prazo regulamentado à época das fiscalizações era o de 120 dias entre as etapas de aprovação e contratação odo pro-jeto. Não obstante, com a implantação do Manual de Organização – MOR, foram estabelecidos prazos para a triagem da documentação dos projetos e para a análise dos mesmos.

Manifestou-se, ainda, acerca de outras medidas preventivas que já foram ou estão sendo im-plementadas, conforme abaixo:

Visando eliminar possíveis falhas no processo de concessão, garantido celeridade e qualidade às análises, o Banco instituiu um fluxo de análise de projetos. Nesse fluxo, disponível a todos os empregados na Intranet e institucionalizado pela Diretoria do Banco, estão detalhados todos os passos que devem ser seguidos em cada etapa do processo de concessão de crédito (do protocolo da proposta à liberação do recurso ao cliente), inclusive no tocante aos documentos que devem ser solicitados em cada etapa do processo.

Ademais, está sendo solicitada priorização para o desenvolvimento de um sistema de controle de propostas/operações que permita mapear todas as etapas da operação, des-de a entrada da proposta na agência até a liberação do recurso. Esse sistema permitirá aos gestores aferir o tempo demandado em cada etapa, permitindo uma gestão mais qualificada, eficaz e tempestiva do processo.

26

Assim, concluiu-se que, após a atuação da CGU, o banco adotou tanto medidas normativas de aperfeiçoamento dos controles internos, quanto medidas estruturantes de aperfeiçoamento dos programas e processos, a fim de mitigar as falhas detectadas. Dessa forma, fica caracteri-zada o impacto positivo na gestão do banco.

Contudo, tendo em vista que algumas medidas permanecem pendentes de pleno atendimento, a CGU continuará o monitoramento até que seja demonstrada a efetiva implantação dos me-canismos de aferição.

4.1.2. Nas concessões de crédito, o banco emite parecer que valide a viabili-dade econômica e realiza estudos sobre a capacidade do empreendimento em gerar emprego e renda de forma economicamente sustentável para as regiões beneficiadas?

Essa subquestão tem como objetivo verificar se existe a possibilidade de concessão de financiamento com recursos do FNO a projetos que não contribuam para o desenvolvimento econômico e social das regiões de atuação do fundo.

Ressalta-se que a qualidade técnica dos pareceres apresentados pelo banco não foi avalia-da por parte desta CGU, tanto em relação à viabilidade econômica quanto à geração de empregos, tendo-se verificado somente a existência de tais documentos e a forma como as análises foram realizadas.

Figura 3 – Empreendimento: A. A. S. Queiroz.


Verificou-se, por meio de análise documental, que em 69% dos empreendimentos fiscalizados foram efetuadas análises de viabilidade econômica pelo banco, sendo que todas reproduziram, integralmente, ou em sua maior parte, as informações prestadas pelo mutuário mediante o Projeto Técnico.

27

Adicionalmente, dentre as análises efetuadas pelo banco, verificou-se que 33% observaram outros fatores, como por exemplo a verificação da situação cadastral e de endividamento em outros bancos (Sistema de Informações de Crédito do Banco Central – SCR) e informações contábeis dos Balanços/Balancetes e Demonstrações de Resultados do beneficiário, avalistas e empresas coligadas, todavia, sem nenhum padrão definido.

Verificou-se, ainda, por meio de análise documental, que o banco realizou análises acerca das projeções de geração de emprego e de renda em apenas 38% dos empreendimentos fiscaliza-dos, sendo que todas limitaram-se apenas a reproduzir as informações prestadas pelo mutuário por meio do Projeto Técnico.

A redução das desigualdades sociais e regionais é preconizada pela Constituição Federal como um de seus objetivos fundamentais, suscitando a existência de políticas públicas que promovam a diminuição das diferenças inter-regionais e intrarregionais, mediante a democratização de investimentos produtivos que impulsionem o desenvolvimento econômico com a correspon-dente geração de emprego e renda.

Nesse contexto, a atuação do BASA deve exercer papel fundamental na promoção do desen-volvimento econômico e social da Região Norte, tendo em vista que se trata do operador dos recursos do FNO, a quem compete financiar investimentos de longo prazo e, complementar-mente, capital de giro ou custeio.

Assim, recomendou-se ao Banco da Amazônia, mediante o Relatório de Acompanhamento da Execução de Programas de Governo nº 15/2014, revisar e aprimorar os normativos de modo que sejam efetivamente realizadas as análises de viabilidade econômico-financeira dos proje-tos, bem como avaliar a implementação de mecanismos visando priorizar, nas suas avaliações para as concessões de crédito, o potencial de desenvolvimento socioeconômico gerado pelo empreendimento, incluindo a geração de empregos diretos e indiretos.

O BASA manifestou-se, no sentido de afirmar que:

Atualmente os normativos do Banco já preveem a realização de avaliação econômico-financeira dos projetos. Essa avaliação, hoje, é feita com base nos dados apresentados nos projetos econômico-financeiros que fundamentam as propostas.

Esses dados são analisados visando aferir-se a Taxa Interna de Retomo (TIR) do projeto, seu ponto de nivelamento e o nível de comprometimento da disponibilidade financeira. Além disso, são realizadas análises de sensibilidade (5%) dos indicado-res de receita do projeto.

Ademais estão sendo estudadas outras metodologias de mensuração da viabilidade econômico-financeira dos projetos analisados. Tal estudo tem previsão de ser concluído até 30/03/2015.

28

Ainda em relação à viabilidade econômico-financeira, o Banco da Amazônia acrescentou que:

Quanto ao estudo do mercado e geração de emprego e renda, durante o processo de análise são feitas consultas a sites como o SETORISE/SERASA, IBGE e de associações inerentes à atividade do empreendimento em estudo, além de exigir que o projeto téc-nico-econômico-financeiro venha consubstanciado por estudo de mercado baseado em fontes de pesquisa com dados atualizados.

Ressaltamos que a Planilha de análise de Projetos, constante da NP 451 – Análise de Projetos de Fomento, publicada em 02/12/2011, possui mecanismo de prudência na análise da capacidade de pagamento, tais como a estimação de cenários a partir de uma análise de sensibilidade e retirada de bônus de adimplência de 15% dos encargos financeiros.

Já em relação ao potencial de desenvolvimento socioeconômico gerado pelo empreendimento, incluindo a geração de emprego e renda, o BASA assim se manifestou:

A estimação do potencial de desenvolvimento socioeconômico dos empreendimentos, a partir de 01/01/2015, será mensurada através do software AmazonSIS, que calcula os impactos do projeto no Produto Interno Bruto (PIB), massa salarial, tributos recolhidos e empregos gerados.A base científica dos resultados está respaldada em modelos econômicos de insumo-produto, desenvolvidos em uma parceria entre o Banco e a Fundação Instituto de Pes-quisa Econômicas da Universidade de São Paulo (FIPE/USP).

Ressalta-se que o BASA ainda não apresentou o resultado da implementação de ambas as me-todologias. Assim, a despeito das medidas adotadas pelo agente operador, principalmente com relação à viabilidade econômica dos projetos, que realmente encontra-se melhor estruturada, verificou-se que ainda estão pendentes de atendimento medidas mais efetivas para a garantia de que os projetos aprovados efetivamente contribuam para a capacidade de gerar emprego e renda de forma economicamente sustentável para as regiões beneficiadas.

Dessa forma, em razão da atuação do banco em resposta à manifestação anterior sem que tenham sido adotadas todas as medidas cabíveis, faz-se nova recomendação ao Banco da Ama-zônia no sentido de apresentar os estudos definitivos de metodologias de mensuração da viabi-lidade econômico-financeira dos projetos de fomento, levando em consideração a capacidade do empreendimento em gerar emprego e renda de forma economicamente sustentável para as regiões beneficiadas.

29

4.1.3. Os empreendimentos implantados estão de acordo com as especifica-ções aprovadas nos orçamentos de crédito?

O objetivo da subquestão é verificar, por meio de inspeção física, no caso das obras e edificações, se há evidências de incompatibilidade entre as quantidades e especificações reali-zadas com as previstas no orçamento de crédito aprovado conforme especificado no dossiê de operação de crédito. Já no caso de máquinas e equipamentos, se correspondem ao pactuado na cédula de crédito.

Em relação à viabilidade da inspeção física do empreendimento financiado, não houve restrição de escopo em nenhum dos empreendimentos fiscalizados.

Quanto aos equipamentos e máquinas com aquisições orçadas na cédula de crédito, em 23% dos empreendimentos contratados, alguns objetos não foram localizados pela equipe de fisca-lização da CGU e, em 18% dos empreendimentos, os objetos (máquinas e equipamentos) não são compatíveis com os serviços orçados nas células de crédito.

Os dossiês de crédito de todos os empreendimentos fiscalizados apresentaram laudo de visto-ria do banco acerca desta operação, sendo que em 25% dos casos, as conclusões dos laudos de vistoria efetuados pelo Banco da Amazônia não são coerentes com a situação verificada in loco, segundo a visão da equipe de fiscalização.

Tal fato deveu-se, principalmente, às discrepâncias na comprovação da execução físico-financeira dos projetos, onde o BASA atestava a execução completa do objeto, inclusive, emitido atestado de Empreendimento Implantado – EI, sem que, no entanto, todas as inversões tivessem ocorrido.

Ressalta-se que os mutuários confirmaram que receberam visita do BASA em suas dependên-cias em todos os empreendimentos fiscalizados pela CGU.

Já em relação à execução física de obras e instalações, 56% dos empreendimentos apresen-taram inconsistências de medição em relação ao nível de execução do empreendimento, em função de pagamentos antecipados ou por serviços não prestados e execução de serviços di-vergentes dos previstos.

30



Foram constatadas, inclusive, alterações significativas em relação aos projetos anteriormente aprovados pelo FNO sem a prévia e necessária reavaliação e aprovação das modificações pelo BASA. Tais modificações podem impactar as condições previstas de funcionamento, com pos-síveis reflexos na viabilidade dos empreendimentos, aumentando significativamente o risco da operação de crédito.

Em relação à análise qualitativa da execução do empreendimento, 18% dos empreendimentos apresentaram qualidade do serviço claramente aquém dos previstos, como por exemplo a existência de trincas, fissuras e infiltrações.

Ressalta-se, entretanto, que, a despeito das alterações qualitativas e quantitativas encontradas, não foram identificadas quaisquer inconsistências quanto aos objetivos do financiamento, no que se refere aos beneficiários e à localização das obras.

Nesse sentido, recomendou-se ao Banco da Amazônia, mediante o Relatório de Acompanha-mento da Execução de Programas de Governo nº 15/2014, adotar, por meio de normativos, a obrigatoriedade da apresentação dos boletins de medição como forma de acompanhamento da execução das inversões.

Tendo em vista as recomendações da CGU, o gestor federal assim se manifestou:

A recomendação foi normatizada através das alterações realizadas na NP 455, citada acima. Essa exigência será objeto de cláusula contratual, tomando o seu cumprimento uma obrigação dos mutuários. A área competente está processando os devidos acrésci-mos no modelo de instrumentos contratuais.

31

Ainda no intuito de fortalecer os controles internos administrativos, a CGU também reco-mendou adotar, através de normativos, a exigência de detalhamento do projeto financiado, de forma a mitigar as falhas decorrentes de análise inadequada dos orçamentos apresentados.

O agente operador manifestou-se em resposta ao Relatório de Acompanhamento da Execução de Programas de Governo nº 15/2014, no sentido de esclarecer que:

Atualmente o Banco possui um grupo técnico multidisciplinar estudando o assunto me-todologias de mensuração de orçamentos de construção civil. Tal estudo tem previsão de ser concluído até 30/03/2015, quando os procedimentos detalhados serão incluídos em nossos normativos.

Dessa forma, recomenda-se ao Banco da Amazônia apresentar os estudos definitivos, bem como a efetiva inclusão em seus normativos internos, nos casos em que haja a execução de obras civis, a obrigatoriedade da apresentação dos detalhamentos do projeto financiado, de forma a mitigar as falhas decorrentes de análise inadequada dos orçamentos apresentados.

Nos casos de financiamentos de máquina e equipamentos, recomenda-se aperfeiçoar as rotinas visando o acompanhamento físico-financeiro da execução das inversões realizadas, entre ou-tros procedimentos julgados necessários por parte da administração, de forma a garantir que os objetos fornecidos sejam compatíveis com os orçamentos constantes na cédula de crédito.

4.2. As concessões de crédito por parte do Banco, voltadas para a Copa de 2014, possuem condições de financiamento que visam garantir a adequada gestão

financeira do FNO?

Constatou-se que o BASA tem observado os critérios estabelecidos pela Programação anual do FNO para a concessão dos créditos, principalmente quanto: às diretrizes e priorida-des dos investimentos definidos para a região; à relação das atividades com o setor de turismo; e à compatibilidade das atividades econômicas dos mutuários com as regras do fundo e dos respectivos objetos com o programa de financiamento.

Verificou-se, também, que os critérios utilizados nas concessões de crédito guardam conso-nância com a Programação do Fundo, principalmente quanto aos prazos de financiamento e de carência e quanto ao objeto do empreendimento e aos encargos financeiros.

Contudo, ressalta-se que a definição do porte dos mutuários foi apenas parcialmente ampara-da em pareceres fundamentados pelo banco, tendo sido utilizada na maioria dos casos, como base para este critério, a informação fornecida pelos mutuários, o que provocou a classificação equivocada em alguns empreendimentos.

32

Em relação às garantias apresentada, observa-se que, na maioria dos empreendimentos fisca-lizados, não foram constatados aspectos inadequados em relação à cobertura de garantia das operações que pudessem afetar a gestão financeira do fundo, embora tenham sido identificadas falhas quanto ao registro das hipotecas e ao valor de cobertura das garantias apresentadas.

A fiscalização também detectou fragilidades no processo de avaliação, por parte do Banco da Amazônia, dos custos do empreendimento e na comparação destes com os preços praticados no mercado, a fim de avaliar a compatibilidade.

Tais fragilidades apontadas foram de tal monta que comprometeram a confiabilidade dos or-çamentos e das análises de viabilidade econômica dos projetos, bem como a comparação dos custos orçados com os incorridos nos projetos.

Em relação à liberação de recursos, as equipes de fiscalização da CGU tiveram dificuldades no acesso às notas fiscais dos dossiês de crédito, constituindo-se assim, limitação ao escopo dos trabalhos de fiscalização.

Nas comprovações que puderam ser fiscalizadas, a CGU encontrou diferenças entre os valores orçados e os comprovados, falta de vinculação da despesa com o orçamento, falta de docu-mentação comprovando que os recursos próprios do mutuário foram previamente aplicados e alterações no orçamento sem nova avaliação por parte do banco.

A fiscalização constatou ainda que o Banco da Amazônia não adotou procedimentos no sentido de mitigar possíveis riscos associados a contenciosos administrativos ou judiciais nos empreen-dimentos financiados pelo FNO em grande parte dos empreendimentos fiscalizados, principal-mente em relação à Licença Ambiental ou sua inexigibilidade.

Nesse sentido, pelos motivos acima expostos, verifica-se que o banco não adotou, nos empre-endimentos fiscalizados, medidas suficientes que proporcionem a adequada gestão financeira dos recursos provenientes do FNO.

4.2.1 O Banco Administrador tem observado os critérios estabelecidos pela Programação anual do FNO para a concessão dos créditos?

O objetivo da subquestão é verificar, por meio de análise documental, se o objeto é financiável pelo fundo, se é compatível com o programa de financiamento e se há restrições para a contratação. Além disso, buscou-se verificar se há um adequado enquadramento das concessões por programa de financiamento, porte e natureza (rural, não rural).

Após a análise documental dos contratos fiscalizados, constatou-se que todas as operações de crédito estão de acordo com as diretrizes e prioridades dos investimentos definidos para a região, conforme elencado nas Diretrizes e nas Prioridades Setoriais da Programa-ção Anual do FCO.

33

Quanto ao setor econômico dos mutuários, a fiscalização constatou que todos os empreendi-mentos contratados guardam relação com o setor de turismo, que as atividades econômicas dos mutuários são compatíveis com as regras do fundo e que seus respectivos objetos estão de acordo com o programa de financiamento.

Em relação ao porte, 4 empreendimentos foram classificados como pequenos, 7 como médios e 2 como de grande porte. Já em relação aos critérios adotados na classificação do porte, 85% foram baseados em uma memória de cálculo da Receita Operacional Bruta (ROB) prevista na estabilização do empreendimento, ou, no caso de empresas em instala-ção, utilizando a previsão de faturamento no primeiro ano de produção efetiva do projeto, efetuada pelo próprio mutuário.



Por não serem obedecidos os critérios para classificação do porte em todos os empreendimen-tos, a CGU constatou que em 15% das operações o porte não foi corretamente classificado segundo os critérios técnicos estabelecidos no Plano de Aplicação de Recursos Anual.

Destaque-se que a definição do porte é fundamental para a definição das condições gerais de financiamento, como por exemplo os encargos financeiros, os limites de financiamento e pra-zos de carência e de amortização.

Em que pese os percentuais de casos em conformidade com os critérios avaliados sejam eleva-dos, detectaram-se oportunidades de melhoria visando dirimir riscos de perdas financeiras ao FNO ou ao mutuário.

Nesse sentido, recomenda-se ao Banco da Amazônia implementar mecanismos de controles internos que impeçam a classificação incorreta quanto ao porte, e a utilização de encargos finan-ceiros divergentes do estabelecido nas normas do fundo.

34

4.2.2 Os encargos financeiros, os valores financiados, os prazos de carência e de amortização nas concessões de crédito estão sendo aplicados de acordo com os critérios da Programação Anual do FNO?

A partir da subquestão em tela, a CGU procurou avaliar o enquadramento dos finan-ciamentos aprovados quanto aos critérios utilizados nas concessões de crédito, especialmente quanto aos prazos de financiamento e carência e quanto aos encargos financeiros, a partir da análise documental das cédulas de crédito.

Constatou-se que o prazo de carência, o prazo de amortização e o valor do financiamento estavam de acordo com as regras do programa de financiamento em todos os empreendi-mentos fiscalizados.

Cabe destacar que esses critérios são aplicados a partir da definição do porte do mutuário, revelando a importância do adequado enquadramento da empresa para a gestão financeira do fundo, conforme exposto na subquestão anterior.

4.2.3 As exigências das garantias para as concessões de crédito por parte do Banco Administrador estão em conformidade com as medidas mitigadoras de risco do FNO?

Os objetivos da subquestão incluem verificar, por meio de análise documental, se exis-tiam laudos para todas as garantias pré-existentes, se o montante das garantias pré-existentes avaliadas é apropriado ao risco do empreendimento e se consta do dossiê, na data de liberação da primeira parcela do financiamento, o registro em cartório das hipotecas dos bens imóveis dados em garantia.

Figura 6 – Catuai Hotel Ltda. ME.


35

Dentre as garantias apresentadas pelos empreendimentos destacam-se as modalidades de hi-poteca, aval e alienação fiduciária.

De acordo com as fiscalizações efetuadas pela CGU, em 8% dos empreendimentos fiscalizados o banco administrador não efetuou a convalidação das garantias em seus laudos.

No que se refere ao percentual de garantia em relação ao valor do financiamento, em 8% dos empreendimentos a cobertura não estava condizente com mínimo exigido segundo os normativos do banco.

Já no caso da hipoteca de bens imóveis, também em 8% dos casos não constava no dossiê da operação o registro em cartório das hipotecas na data da liberação da primeira parcela desses bens imóveis dados em garantia.

Embora não tenham sido constatadas inadequações graves em relação à cobertura de garantia das operações, que pudessem afetar a gestão financeira do fundo, optou-se por orientar o ges-tor federal no sentido de reforçar os controles internos.

Nesse sentido, recomendou-se ao BASA implementar mecanismos que restrinjam a liberação de recursos apenas àqueles financiamentos cujas garantias apresentadas estejam em conformi-dade com os normativos do banco.

Em resposta à recomendação constante do Relatório de Acompanhamento da Execução de Programas de Governo nº 15/2014, o banco gestor do FNO assim se manifestou:

Previamente à contratação das operações, o processo passa, obrigatoriamente, pela área de conformidade. Quaisquer inconsistências com as condições aprovadas, a efe-tivação da operação é interrompida com retomo à Agência de origem para os devidos ajustes e correções.

Por ocasião da comprovação da aplicação de parcela liberada ocorrer a identificação de ausência de cumprimento de condições estabelecidas na aprovação do crédito, como por exemplo: a não apresentação de apólice de seguro; fiança bancária; averbação de garantias, etc.; esse detalhe é anotado no respectivo relatório (customizado com essa finalidade) e os gestores da Agência, Superintendência ou da Matriz adotam as provi-dências necessárias visando a eliminação da pendência.

Dessa forma, dada a manifestação apresentada, embora não tenha sido identificada a causa das falhas observadas na fiscalização, verifica-se que o Banco da Amazônia julga que a sistemática atual de controles internos preventivos e corretivos em relação às garantias das operações são condizentes com os riscos enfrentados.

36

4.2.4 Há comprovação de que o Banco Administrador avalia o orçamento apresentado para o projeto (constante da cédula de crédito) verificando sua compatibilidade com os valores de mercado das inversões a serem realizadas?

O objetivo da subquestão foi verificar, por meio de análise documental: se existem documentos nos dossiês apresentados pelo BASA que comprovem que os custos do empreen-dimento foram avaliados pelo banco; se o banco pesquisou, sob algum critério, quais os preços praticados no mercado e se os custos são compatíveis com os preços praticados no mercado.

Constatou-se que em 85% dos empreendimentos financiados, o Banco da Amazônia não apre-sentou algum comprovante de que efetuou a análise comparativa entre os preços considerados no empreendimento (bens, equipamentos e/ou obras civis) e os praticados pelo mercado.

Em relação aos 15% restantes, o banco realizou apenas uma avaliação parcial, referente a alguns itens de inversão financeira, não abrangendo a parte de construção civil. Dessa forma, todos os orçamentos de obras foram aceitos pelo banco sem nenhuma comparação em relação aos preços de mercado.

A ausência de documentação comprobatória da comparação dos custos apresentados pelos mutuários com os de mercado compromete a confiabilidade dos orçamentos e das análises de viabilidade econômica dos projetos.

Tal fato pode ocasionar a alocação de mais recursos para o projeto do que o necessário, dimi-nuindo a eficiência na aplicação dos recursos do fundo. Além disso, pelo fato das operações se-rem efetuadas com crédito subsidiado, a alocação ode valores superiores às reais necessidades do projeto pode proporcionar uma renda indevida ao mutuário.

A CGU buscou verificar ainda, quanto aos itens dos empreendimentos objeto de fisca-lização, se foram encontradas diferenças entre valores orçados e valores comprovados superiores a 10% do previsto no orçamento.

Figura 7 – Golden Ville Hotel Ltda.


37

Verificou-se que a falta de detalhamento dos orçamentos apresentados dificul-tou, ou até mes-mo impediu, a comparação entre os custos efetivos e as despesas pre-vistas no projeto.

Dos empreendimentos onde foi possível efetuar a verificação, em 55% foram encontradas diferenças superiores a 10% entre os valores orçados e os valores com-provados, totalizando recursos da ordem de R$ 1,49 milhão. Desse modo, ficaram evi-denciadas as deficiências por parte do BASA na verificação dos orçamentos apresen-tados.

A fim de mitigar estas falhas, recomendou-se ao BASA cumprir a exigência de análise de custos de mercado para os bens adquiridos e a correta discriminação dos itens previstos no orçamento de crédito.

Em resposta à recomendação constante do Relatório de Acompanhamento da Execução de Programas de Governo nº 15/2014, o banco gestor do FNO esclareceu que:

Atualmente, a análise das propostas de financiamento já contempla a verificação do orça-mento de construção civil, fazendo comparação com os preços de mercado (SIN-DUSCON/SINAPI e Secretarias de Infraestrutura dos Estados).

Quanto a aquisição de máquinas, equipamento, veículos, etc. são apresentadas propos-tas comercias de fornecedores. O que mitiga o risco do Banco financiar sobre custo nos empreendi-mentos apoiados.

Dessa forma, verificou-se que o Banco da Amazônia procedeu, em 19/07/2012, a atualização do normativo interno NP 451 – Análise de Projetos de Fomento, quando passou a constar a exigência de análise de custos por parte do banco.

Ressalta-se que essa regra não estava prevista por ocasião das análises efetu-adas pelo BASA acerca dos projetos fiscalizados pela CGU neste relatório, e configura mais uma contribuição da CGU ao processo de aperfeiçoamento dos controles inter-nos administrativos.

4.2.5 As liberações de recursos, para os casos de obras civis e instalações, foram suportadas por pareceres/laudos de vistoria emitidos por técnicos dos Bancos, considerando o orçamento da operação de crédito aprovada?

O objetivo da subquestão é verificar se o Banco da Amazônia utiliza medidas pru-denciais, como laudos de vistoria e pareceres técnicos, além das próprias notas fiscais, para suportar a liberação de recursos financeiros para cada parcela dos financiamentos conce-didos no âmbito do FNO.

As equipes de fiscalização da CGU tiveram dificuldades no acesso às notas fiscais dos dossiês de crédito. Do total de empreendimentos fiscalizados, 16% dos dossiês não apresentavam notas fiscais comprobatórias das despesas, 23% apresentavam as notas sem planilha ou qualquer

38

ordenação dos comprovantes de despesas, 8% apresentaram as notas sem planilha de gastos, mas ordenadas de acordo com o orçamento e, em 53% dos casos, as notas estavam organiza-das e foram integralmente apresentadas.

Figura 8 – Empreendimento: A. A. S. Queiroz.


Dessa forma, 39% das fiscalizações foram executadas com limitação de escopo, em virtude da não disponibilização das notas fiscais, ou da apresentação de forma desordenada e sem qual-quer possibilidade de comparação com o orçamento.

Verificou-se também os dossiês quanto às liberações das parcelas, consistência das notas fiscais e compatibilidade com o projeto aprovado.

Em relação ao projeto aprovado, as equipes de fiscalização da CGU não encontraram nenhuma alteração nos contratos nos dossiês avaliados.

Já em relação à liberação das parcelas, em 69% das operações não foi encontrada nenhuma inconsistência, enquanto em 31% dos empreendimentos, o banco não apresentou documen-tação comprovando que os recursos próprios do mutuário foram adequados e previamente aplicados antes da liberação do financiamento.

A fiscalização da CGU também constatou que 23% das comprovações verificadas apresenta-ram alguma inconsistência nas Notas Fiscais, como por exemplo, dados da empresa responsá-vel pela compra diferentes dos dados do mutuário e despesas que não guardam relação com o objeto da operação de crédito. O total de inconsistências apresentada somam R$ 1,32 milhão.

Ressalta-se que a conferência foi executada por amostragem não estatística, de forma que, o valor total das inconformidades não pode ser extrapolado para o universo de notas fiscais apresentadas.

Nesse sentido, pelos motivos acima expostos, recomendou-se ao Banco da Amazônia promo-ver a revisão de normativos e a implementação de rotinas e sistemas com objetivo de mitigar prejuízos decorrentes de falhas no acompanhamento, por parte do Banco, da aplicação dos recursos contratados.

39

Em resposta à recomendação constante do Relatório de Acompanhamento da Execução de Programas de Governo nº 15/2014, o banco gestor do FNO manifestou que:

A Norma de Procedimento – NP 455, que disciplina internamente os procedimentos para a comprovação de aplicação de parcelas liberadas, sofreu recentemente altera-ções, inclusive após benchmarking junto ao Banco do Nordeste do Brasil – BNB.

Nessa ocasião foram incluídas diversas regras visando fortalecer o processo, inclusive com validação das Notas Fiscais e comprovantes financeiros após os mutuários fornece-rem planilha eletrônica, a qual a administração das Agências procede a sua conferência, cotejando com os valores e finalidades estabelecidos contratualmente.

O modelo de relatório oriundo das comprovações também foi customizado, acrescen-tando-se diversas variáveis. Também foi demandado à área de tecnologia o desenvol-vimento de sistema visando criar ambiente em web para controle das operações em fase de desembolso, onde deverá ser registrado, inclusive o status dos resultados das atividades, se o empreendimento está sendo implantado de acordo com o contratado ou está ocorrendo algum desvio.

Discussões já foram realizadas com à área de TI, aprofundando as questões, ficando estabelecido um prazo para sua conclusão até 31/03/2015.

Dessa forma, recomenda-se ao Banco da Amazônia apresentar os estudos definitivos com vis-tas a apresentar os resultados provenientes das alterações nos normativos e da implementação das ferramentas de TI aplicadas aos controles internos.

4.2.6 A análise feita pelo Banco visa mitigar possíveis riscos associados a con-tenciosos administrativos ou judiciais?

O objetivo da subquestão é verificar, por meio de análise documental, no caso de obras ci-vis financiadas, se o dossiê apresenta escritura comprovando a regularidade do terreno onde será implantado o empreendimento, Alvará ou licença para a execução da obra, Licença Ambiental ou sua inexigibilidade e se foi apresentada a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) da obra.

Constatou-se que, em 15% dos empreendimentos, não havia no dossiê de crédito laudos ou pareceres que comprovem a fiscalização do BASA quanto a verificação da documentação do objeto do contrato de financiamento.

Dentre os 85% dos dossiês de crédito restantes, que apresentaram ao menos um dos do-cumentos, 27% não apresentaram a ART, 27% não apresentaram Alvará ou licença para a execução da obra, 55% não apresentaram Licença Ambiental ou sua inexigibilidade e 9% não apresentaram escritura do terreno.

40

Dessa forma, observou-se que o Banco da Amazônia não adotou procedimentos no sentido de mitigar possíveis riscos associados a contenciosos administrativos ou judiciais nos empreendi-mentos financiados pelo FNO.

Recomenda-se, portanto, ao BASA rever os normativos e implementar ações com o objetivo de mitigar possíveis riscos associados a contenciosos administrativos ou judiciais.

4.3. É dada transparência à sociedade de que os recursos do financiamento pertencem ao FNO?

Constatou-se que, em mais da metade dos empreendimentos visitados, não havia placa visível alusiva ao financiamento do empreendimento com recursos provenientes do FNO, ou, quando havia, não estava em local visível.

Nesse sentido, pode-se concluir que não foi dada a devida prestação de contas à sociedade da origem e do uso desses recursos públicos.

4.3.1 No local do empreendimento há placas alusivas de que o recurso finan-ciado provém do FNO?

O objetivo da subquestão é verificar, mediante inspeção física, se havia placa no local do empreendimento informando que os recursos são oriundos do FNO.

Mediante fiscalização da CGU verificou-se que: em 45% dos empreendimentos fiscalizados, não foi encontrado qualquer placa que faça alusão ao financiamento do FNO; em 10% dos em-preendimentos, foram encontradas placas fora do padrão ou em lugar não visível; e, em 45% dos empreendimentos, as placas estavam em local visível e de acordo com as normas.

Ressalte-se que, de acordo com a Resolução nº 15 da Diretoria Colegiada da Sudam, de 26/06/2013, que aprovou a Norma de Procedimentos nº 002/2013, as placas serão afixadas pelo Agente Promotor, em local visível, preferencialmente no acesso principal do empreendi-mento ou voltadas para a via que favoreça melhor visualização. Ainda, a mesma norma orienta que as placas devem ser mantidas em bom estado de conservação, inclusive quanto à integri-dade do padrão das cores, durante todo o período de execução do projeto.

Ressalta-se que os projetos privados já possuíam essa obrigatoriedade disciplinada pelo art. 45 da Resolução nº 20 da Diretoria Colegiada da Sudam, de 14/04/2010.

Dessa forma, o descumprimento dessas normas, relativas à inclusão da placa alusiva ao FNO, compromete a publicidade e a transparência dos atos, programas, obras, serviços e campanhas quanto à fonte de recursos dos financiamentos, dificultando o controle social da utilização dos recursos federais.

41

Ressalte-se que, de acordo com os normativos internos do banco, a colocação da placa alusiva ao financiamento é condição para o desembolso das parcelas dos empreendimentos financiados

Figura 9 – Empreendimento: Guerra de Souza Empreendimentos.


Assim, recomendou-se ao Banco da Amazônia, mediante o Relatório de Acompanhamento da Execução de Programas de Governo nº 15/2014, fiscalizar o cumprimento do normativo referente à fixação de placas alusivas sobre a origem dos recursos aplicados pelo FNO, nos empreendimentos financiados com recursos do fundo.

Em resposta, o agente operador alegou que:

Essa exigência contratual está sendo monitorada em todas as atividades de vistoria realizada pelo Banco. Inclusive, na customização do modelo de relatório, foi acrescida essa variável. Identificada a ausência de placa o mutuário é notificado formalmente, com concessão de prazo para a sua instalação.

A adoção do monitoramento do uso das placas no modelo de relatório de fiscalização fortalece as medidas corretivas de aplicação de norma que, embora já existente, não era observada pela maioria dos usuários.

Dessa forma, recomenda-se ao BASA adotar medidas preventivas no sentido de buscar o efe-tivo cumprimento do normativo referente à fixação de placas alusivas sobre a origem dos re-cursos aplicados pelo FNO nos empreendimentos financiados com recursos do fundo, como por exemplo, ações de ampla divulgação dessa exigência como condição para a manutenção do regular desembolso das parcelas do financiamento.

42

5. Conclusão

A presente avaliação teve por objeto de análise a atuação do Banco da Amazônia na con-cessão de crédito, bem como na aplicação dos recursos concedidos aos mutuários tendo como foco o fomento ao desenvolvimento econômico e social da Região Norte, a adequada gestão financeira dos recursos do FNO e a transparência à sociedade da aplicação desses recursos.

Dos exames realizados, concluiu-se que a concessão de financiamentos com recursos do FNO com foco no desenvolvimento do setor turístico regional contribuiu, dentro do contexto da re-alização da Copa do Mundo de 2014, para fomentar o desenvolvimento econômico e social da região, mediante a ampliação e modernização do parque hoteleiro na Região Norte.

Entretanto, as fiscalizações da CGU constataram fragilidades na administração dos recursos do fundo, como por exemplo a morosidade na aprovação das concessões de financiamentos e na liberação dos recursos, fragilidades nos estudos de viabilidade econômica e geração de emprego e renda, além de fragilidades nas inspeções físicas realizadas pelo BASA que contribuíram para a ocorrência de inconformidades nos projetos executados.

Nesse sentido, pelos motivos acima expostos, verifica-se que o banco não adotou, nos empre-endimentos fiscalizados, medidas suficientes que proporcionem a adequada gestão financeira dos recursos provenientes do FNO.

A fiscalização constatou, ainda, que o Banco da Amazônia não adotou procedimentos no sentido de mitigar possíveis riscos associados a contenciosos administrativos ou judiciais em grande parte dos empreendimentos financiados pelo FNO.

Por último, constatou-se que, em mais da metade dos empreendimentos visitados, não havia placa visível alusiva ao financiamento do empreendimento com recursos provenientes do FNO, ou, quando havia, não estava em local visível ou estava fora das normas aprovadas pelo CONDEL/Sudam. Nesse sentido, pode-se concluir que não foi dada a devida transparência à sociedade do uso desses recursos públicos.

Entretanto, verificou-se também que o BASA adotou uma série de medidas preventivas e corre-tivas com vistas as mitigar as fragilidades apontadas nos Relatório de Acompanhamento da Execu-ção de Programas de Governo nº 24/2012 e 15/2014.

A despeito das medidas já adotas, vislumbra-se ainda a adoção de algumas recomendações no sentido do fortalecimento dos controles internos administrativos, bem como outras julgadas ca-bíveis por parte do Banco da Amazônia, a fim de aprimorar a política pública avaliada.

43

Anexo I – Recomendações estruturantes

Tendo em vista as constatações efetuadas pelas equipes de fiscalização da CGU e com a finalidade de contribuir diretamente para o aperfeiçoamento da gestão da política pública, recomenda-se ao Banco da Amazônia adotar as seguintes providências:

1. Implantar mecanismos de aferição de tempo das etapas de análises das propostas de financiamen-to, a fim de que seja realizada com maior celeridade a aprovação de crédito aos financiamentos.

2. Apresentar os estudos definitivos de metodologias de mensuração da viabilidade econômico-financeira dos projetos de fomento, levando em consideração a capacidade do empreendimento em gerar emprego e renda de forma economicamente sustentável para as regiões beneficiadas.

3. Apresentar os estudos definitivos, bem como a efetiva inclusão em seus normativos internos, nos casos em que haja a execução de obras civis, a obrigatoriedade da apresentação dos deta-lhamentos do projeto financiado, de forma a mitigar as falhas decorrentes de análise inadequa-da dos orçamentos apresentados.

4. Aperfeiçoar as rotinas visando o acompanhamento físico-financeiro da execução das inver-sões realizadas, entre outros procedimentos julgados necessários por parte da administração, de forma a garantir que os objetos fornecidos sejam compatíveis com os orçamentos constan-tes na cédula de crédito.

5. Implementar mecanismos de controles internos que impeçam a classificação incorreta quanto ao porte, e a utilização de encargos financeiros divergentes do estabelecido nas normas do fundo.

6. Apresentar os estudos definitivos com vistas a apresentar os resultados provenientes das altera-ções nos normativos e da implementação das ferramentas de TI aplicadas aos controles internos.

7. Rever os normativos e implementar ações com o objetivo de mitigar possíveis riscos associa-dos a contenciosos administrativos ou judiciais.

8. Adotar medidas preventivas no sentido de buscar o efetivo cumprimento do normativo referente à fixação de placas alusivas sobre a origem dos recursos aplicados pelo FNO nos empreendimentos financiados com recursos do fundo, como por exemplo, ações de ampla divulgação dessa exigência como condição para a manutenção do regular desembolso das par-celas do financiamento.

44

Anexo II – Relatórios de fiscalização

Os seguintes Relatórios de Fiscalização referente às fiscalizações realizadas pela CGU, no âmbito do Acompanhamento da Execução de Programas de Governo – AEPG FNO COPA 2014, acerca da aplicação dos recursos do Fundo Constitucional do Norte – FNO, foram enca-minhados ao Banco da Amazônia em meio digital:

Quadro 2: Relatórios de fiscalização.

RELATÓRIO CIDADE UF EMPREENDIMENTO

201308613 Cruzeiro Do Sul AC A. A. S. Queiroz



201216922 Santana AP A E A Agra Ltda. ME



201216937 Belém PA Alliance Administração e Participações



201216934 Vilhena RO Amazon Plazza Hotel Ltda. EPP



201216919 Rio Branco AC Amazônia Rio Empreendimentos Ltda.



201216931 Marabá PA Apart Hotel Marques Giordano Ltda.



201216944 Ji-Paraná RO Catuai Hotel Ltda. ME



201308638 Belém PA DM Hotelaria e Serviços Ltda.



201216948 Marabá PA Golden Ville Hotel Ltda.



201308628 Tucumã PA Guerra de Souza Empreendimento



201216941 Tucumã PA Paiva e Farias Comércio e Serviços



45

201216925 Manaus AM PHS Empreendimentos Ltda.



201216928 Paragominas PA Residence Palace Hotel Ltda. ME




Documents

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Controladoria … · Francisco Eduardo de Holanda Bessa ... autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, supervisionar, acompanhar e ... resse