III ANO

1CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

INTRODUO

A justia administrativa poder definir-se, com Vieira de Andrade, como o conjunto institucional ordenado normativamente resoluo de questes de direito administrativo, nascidas de relaes jurdico-administrativas externas, atribudas ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo administrativo especfico. esta uma noo estrita da justia administrativa, que rene e combina os critrios: material (porque versa sobre relaes jurdicas administrativas que sejam de direito administrativo), funcional (soluciona litgios que se apresentem como questes jurdicas externas a solucionar por um tribunal) e orgnico-processual (a justia administrativa compreende somente as questes atribudas ordem judicial dos tribunais administrativos e, por essa via, sujeitas a um processo especial de julgamento).

CAPTULO I A QUESTO DOS MODELOS DE JUSTIA ADMINISTRATIVA Confrontaram-se historicamente dois modelos de justia administrativa: um Modelo Objectivista e um Modelo Subjectivista. Critrios distintivos:a) quanto funo do contencioso: o primeiro visa, em primeira linha, a defesa da legalidade e do interesse pblico, o segundo a tutela de direitos ou posies jurdicas individualizadas dos particulares;

b) quanto ao objecto do processo: um processo que versa sobre um acto ou sobre a legitimidade do exerccio do poder administrativo, ou um processo que coloca a tnica na leso das posies jurdicas subjectivas do interessado;

c) outros critrios: consoante a entidade competente para o controle um autoridade administrativa ou pode ser um juiz; consoante o juiz apenas pode determinar a anulao dos AA ilegais ou possui poderes de plena jurisdio; consoante a execuo das sentenas depende um juzo de oportunidade da Administrao ou efectivamente vincula a sua actuao; consoante o controlo da actuao da Administrao total (incluindo a sua actividade interna) ou apenas um controlo de legalidade, etc.

So assim, vrios os parmetros ou pressupostos que podem indicar num ou noutro sentido: o entendimento do Princpio da separao de poderes entre a Administrao e os tribunais, o tipo e o grau de vinculao jurdica da actividade administrativa, o conceito de interesse pblico (que engloba igualmente a considerao dos interesses privados em presena) ou as garantias fundamentais dos administrados.Assim, a opo actual por um modelo processual de justia administrativa h-de necessariamente referir-se ao contexto resultante da evoluo referida, sendo tendncia dos dias de hoje a opo por um modelo subjectivista ainda que no puro: a Administrao tem o dever de executar as sentenas dos tribunais administrativos, os modelos organizativos administrativistas esto ultrapassados (j que ningum defende que o poder de deciso em matria de contencioso administrativo deva caber a rgos da Administrao activa), etc.

Os Modelos Organizativos:A) Tendo em conta o rgo a quem atribuda a competncia para decidir (rgos da Administrao activa, tribunais, ou autoridades judicirias estes ltimos rgos administrativos independentes, com funes de controle), pode-se dizer que existem 3 modelos bsicos de organizao ou Modelos organizativos

1- Modelo administrativista o modelo do administrador-juiz, de autotutela, de jurisdio reservada ou conservada, em que a deciso final dos litgios administrativos compete aos rgos superiores da Administrao activa para este modelo contribui a mxima julgar a administrao ainda administrar o modelo do Estado liberal, no qual o contencioso visto como instrumento de realizao dos interesses pblicos estaduais, existe manifesta indiferena perante o poder judicial, e defende-se um modelo de separao dos poderes que atribui um carcter de liberdade Administrao estadual, sujeita apenas fiscalizao poltica.

2- Modelo judicialista a deciso das questes jurdicas administrativas cabe a tribunais integrados numa ordem judicial, segundo a mxima de que julgar a Administrao (ainda) verdadeiramente julgar o modelo actual, que parte do princpio de que toda a actividade administrativa est subordinada ao Direito e, por isso, sujeita a fiscalizao judicial.

3- Modelo judiciarista ou quase-judicialista o modelo de jurisdio delegada ou transferida, em que a resoluo dos litgios relativos Administrao cabe a autoridades judicirias, a rgos administrativos que, embora independentes, so alheios orgnica dos tribunais judiciais. Trata-se de um modelo intermdio na transio dos modelos administrativistas para os modelos judicialistas

4- Modelos mistos Modelo administrativista mitigado e Modelo judicialista mitigado: quanto ao primeiro, a deciso final sobre as questes contenciosas cabe a rgos administrativos superiores (embora estes se designem por tribunais administrativos), embora implique um procedimento jurisdicionalizado que conta com a interveno de rgos administrativos independentes, a quem cabe dar o seu parecer em ordem a temperar o arbtrio da actividade administrativa e, desse modo, assegurar a garantia legal dos particulares; quanto ao segundo, as decises contenciosas so dadas por verdadeiros tribunais judiciais, mas as sentenas por eles ditadas no tm verdadeira fora executiva ou esta encontra-se limitada perante a Administrao (esta sujeita a publicao por esta, ou dependendo da boa vontade administrativa em executar).Concluso: os modelos administrativistas, puros ou mitigados, j no existem actualmente e a generalidade dos pases adoptou modelos organizativos judicialistas, tendo-se tornado inquestionvel, com a emergncia do Estado de Direito social, a jurisdicionalizao plena do contencioso administrativo.

Os Modelos processuais ou operativos:1- Modelo francs (justice retenue)a) um modelo tipicamente administrativista mitigado;b) Contempla um contencioso administrativo comum por natureza ou por definio, constitudo pelo recurso de anulao de AA um recurso de mera legalidade (baseado no excesso de poder ou na violao de lei), sucessivo (pressupe uma deciso administrativa prvia, real ou ficcionada como acto tcito ou silente) e limitado (o juiz analisa o AA, anulando ou no, sendo dificultada a execuo das sentenas por parte da Administrao), bem como um contencioso complementar ou por atribuio, constitudo por outros meios de aco em tribunal (em matria de contratos administrativos e de responsabilidade civil), sendo este um contencioso de plena jurisdio, embora com os limites supra apontados;c) Contempla um regime processual de natureza nitidamente objectivista (o processo feito a um acto onde tudo se desenrola no sentido da proteco da legalidade da actuao administrativa)

2- Modelo alemo (porque instaurado aps a II Guerra Mundial, recebeu influncias do direito anglo-saxnico, que preconizava uma proteco judicial efectiva dos administrados):a) um modelo judicialista: institui-se a jurisdicionalizao total (material, processual e orgnica) do contencioso administrativo, isto , a instituio de uma verdadeira justia administrativa, dentro da lgica prpria comum a todos os tribunais;b) Reconhecem-se meios de aco de jurisdio plena quando estejam em causa direitos ou posies jurdicas subjectivas dos cidados, independentemente da prtica de AA lesivos (deixando de se reconhecer o recurso contencioso de anulao como o ncleo essencial do sistema);c) Acentuao dos aspectos subjectivistas no processo administrativo, designadamente no que diz respeito aos poderes e deveres processuais das partes, aos efeitos da sentena ou execuo das decises judiciais.

Concluso: Comprovada a insuficincia dos modelos objectivistas para assegurar uma proteco judicial efectiva dos direitos dos particulares, ter-se-o ultrapassados os modelos objectivistas puros, caminhando-se actualmente no sentido de uma tendncia de subjectivizao da justia administrativa. No se pode, porm, ignorar que a finalidade da justia administrativa, a de assegurar a juridicidade da actividade administrativa, no passa apenas pela proteco jurdica dos direitos e interesses dos particulares, inclui tambm, seno principalmente, a garantia da prossecuo do interesse pblico, a defesa da legalidade (e, por consequncia, tambm dos interesses dos particulares, sobretudo de interesses difusos).Nestes termos, diremos, com Vieira de Andrade, que a opo mais adequada para o legislador ser uma construo normativa que combine, sem preconceitos, aspectos de ambos os modelos, aproveitando, na medida do possvel, as vantagens de cada um.

CAPTULO II A EVOLUO DO SISTEMA DE JUSTIA ADMINISTRATIVA EM PORTUGAL

O incio do contencioso administrativo em Portugal ter-se- dado na poca liberal, com a instaurao do Princpio da separao de poderes e, com ele, do Princpio da legalidade. Para Vieira de Andrade, porm, concebe-se a existncia de uma fase pr-histrica da justia administrativa, iniciada no perodo medieval.Na poca medieval, de facto, o poder real, embora no reconhecendo formalmente a sua submisso a um poder judicial autnomo, admitia, tendo como fonte o costume, a existncia de mecanismos jurisdicionalizados contra alguns aspectos da actuao administrativa, no sentido de defender os direitos dos particulares lesados ao Estado medieval j se chamou, por isso, Estado de manuteno de direitos. Na poca moderna, mantm-se a ideia de subordinao do poder a regras ou princpios de direito, que se traduz na existncia de mecanismos de controle judicial de actividades oficiais. Na segunda metade do sc. XVIII, com o aparecimento do Estado-de-polcia, mantm-se uma (ainda que menor) esfera de direito justicivel, admitindo-se ainda, com vista promoo do interesse pblico, a reviso administrativa de actos da Administrao, designadamente a pedido de particulares lesados.

I - A evoluo do modelo organizativo do contencioso administrativo portugus: So 3 as fases decisivas nesta evoluo, tendo em conta as entidades competentes para a deciso dos litgios suscitados pela actividade administrativa

1 Fase (poca liberal 1832-1924) corresponde ao supra citado Modelo francsa) a nvel local, tratou-se de um modelo judiciarista ou quase judicialista: os litgios relativos actividade administrativa eram submetidos aos chamados Conselhos, que eram rgos administrativos superiores independentes com competncia decisria, no integrados na ordem judicialb) a nvel central, surge, com a criao do Conselho de Estado em 1845, um modelo administrativista mitigado, que conta com a interveno consultiva do Conselho de Estado (ou, a partir de 1870, do STA), sujeita a homologao do Governo. Note-se que o Conselho de Estado era um rgo administrativo independente superior que conhecia dos recursos das decises de 1 instncia.

2 Fase (Estado Novo 1933-1976) Nesta fase, desenvolve-se um sistema de tribunais administrativos: ao nvel do poder local, o contencioso era protagonizado pelas auditorias administrativas, ao nvel central, pelo STA. Eram ambos rgos independentes, no integrados na orgnica dos tribunais comuns, sendo a sua natureza administrativa ou jurisdicional discutida pela doutrina:a) para alguma doutrina, tratava-se de rgos administrativos (Posio de Marcello Caetano, Freitas do Amaral), que por isso considerava estarmos diante de um modelo organizativo judicirio ou quase-judicialista (at porque os juzes administrativos eram nomeados pelo Governo);b) para outros, tratava-se de verdadeiros rgos judiciais (Afonso Queir, Rui Machete, Barbosa de Melo), estando ns, segundo esta posio, diante de um modelo judicialista mitigado, at porque as decises disciplinares do Conselho superior respectivo estavam sujeitas a homologao pelo Primeiro-Ministro, ao mesmo tempo que as sentenas de tais instncias jurisdicionais tinham uma fora executiva limitada.

3 Fase (CRP de 1976) Institui-se decisivamente um Modelo organizativo judicialista, de contencioso integralmente jurisdicionalizado, atribudo a uma ordem judicial autnoma, embora de competncia especializada:a) os tribunais administrativos so verdadeiros tribunais, integrados numa ordem judicial, a quem compete a jurisdio comum em matria administrativa Arts. 209, n.1, b) e 212, n.3 CRPb) Estabelecem-se garantias de autonomia e de imparcialidade dos juzes administrativos, bem como de autogoverno da respectiva magistratura

Concluso: O contencioso administrativo portugus passou de um modelo administrativista mitigado para um modelo judicialista, passando por um modelo quase judicialista, embora esta evoluo no tenha sido linear, tendo antes havido momentos de interregno e de excepo, com avanos e recuos, ao sabor da discusso doutrinria e da luta poltica (veja-se o modelo judicialista mitigado que vigorou de 1926 a 1930, ou o modelo administrativista puro do Ministro-juiz que tivemos entre ns entre 1846 e 1848).

II A evoluo do modelo processual de justia administrativa em Portugal So aqui igualmente de considerar 3 pocas distintas:

1 - De 1832 a 1982 ( um perodo de 150 anos, que atravessa as mudanas polticas de 1910/11 e 1926/33, e que passa pela CRP de 1976 e pela aprovao do regime da execuo das sentenas dos tribunais administrativos) Este perodo corresponde adopo entre ns do Modelo francs, em que o contencioso-regra se consubstanciava no recurso de anulao de AA, de base claramente objectivista, admitindo-se um contencioso de plena jurisdio em matrias limitadas (como as aces sobre contratos, responsabilidade ou certos recursos eleitorais). Neste perodo, a jurisdio administrativa vista como uma jurisdio limitada, quer no plano substancial (restrio dos meios de acesso), quer no plano processual (tutela reduzida dos particulares), quer no plano funcional (poderes de controle judicial diminudos):a) Do ponto de vista material ou substancial, valia o Princpio da enumerao: o contencioso-regra era o do recurso contra actos e, como meio cautelar, o pedido de suspenso de eficcia. Havia ainda um contencioso por atribuio (caso das aces por responsabilidade civil e de contratos administrativos), que era de plena jurisdio;

b) Do ponto de vista processual, afirma-se uma clara posio dominante da autoridade administrativa manifestada, por exemplo, na dificuldade da obteno de informaes sobre o procedimento e sobre os fundamentos da deciso, nas limitaes dos meios de prova ou na tutela cautelar deficiente-, um formalismo excessivo e desrazovel do recurso, bem como uma ordem de conhecimento de vcios, com a prioridade para os vcios formais, que conduzia frequentemente a sentenas inteis

c) Do ponto de vista funcional, a jurisdio administrativa detm poderes limitados, quer pela necessidade de deciso administrativa prvia, quer pela excluso do controle judicial do uso de poderes discricionrios, quer pela regra da proibio de condenao e de injuno judicial contra as autoridades administrativas.

2 - Reviso constitucional de 1982 Com a alterao da legislao processual de 1984/85 (ETAF e LPTA), assiste-se a um alargamento do mbito do contencioso administrativo e a uma intensificao da proteco dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (subjectivizao do modelo de justia administrativa):a) Do ponto de vista substancial, alargam-se os meios de acesso aos tribunais administrativos, prevendo-se a nova aco de reconhecimento de direitos e interesses legtimos (subsidiria em face do contencioso-regra que continua a ser o recurso contencioso contra actos), bem como a nova figura impugnatria do pedido de declarao de ilegalidade de normas (abrangendo tambm os regulamentos);

b) Do ponto de vista processual, assiste-se a um aperfeioamento da tutela judicial dos cidados, que vm a sua posio ser mais equilibrada com a dos rgos administrativos (o recurso menos um processo feito a um acto e mais um processo de partes). Prevem-se ainda novos meios acessrios, as intimaes.

c) Do ponto de vista funcional, verifica-se uma intensificao dos poderes do juiz administrativo no mbito dos meios impugnatrios, bem como uma ampliao (relativa) da possibilidade de o juiz dirigir Administrao sentenas condenatrias, intimaes e injunes, decorrentes das novas aces e dos novos meios acessrios a jurisdio administrativa , porm, ainda aqui uma jurisdio limitada (embora menos limitada), em comparao com a plena jurisdio dos tribunais judiciais.

3 - Reviso constitucional de 1989 considerada por Vieira de Andrade o marco inicial de uma nova fase de evoluo do modelo processual de justia administrativa, considerando-se aqui definitivamente o acesso justia administrativa como direito fundamental dos administrados a uma proteco jurisdicional efectiva (substancial e procedimental), direito esse que vem a ser considerado anlogo aos D,LG (Cfr. Arts. 17 e 18 CRP). Alm disso, institui-se a jurisdio administrativa como jurisdio obrigatria, a qual definida como a jurisdio comum em matria de relaes jurdicas administrativas (cfr. os actuais Arts. 209, n.1, b) e 212, n.3 CRP).a) No plano substancial, a jurisdio administrativa considerada a jurisdio especializada nas questes jurdico-administrativas, nascidas das relaes jurdicas de direito administrativo, que implica, para que os tribunais possam cumprir a sua funo, a plenitude dos meios de acesso jurisdio administrativa;

b) No plano processual, refora-se um Princpio de favorecimento do processo, admitindo-se, entre outras medidas, as providncias cautelares no especificadas, etc.

c) No plano funcional, a jurisdio administrativa deixa de poder ser considerada uma jurisdio diminuda em face da jurisdio dos outros tribunais. Desde logo, os juzes passam a poder controlar o uso de poderes discricionrios em funo de um conjunto de princpios jurdicos fundamentais, detendo os tribunais todos os poderes normais de condenao e de injuno, tendo apenas por limite a separao dos poderes, isto , a autonomia do poder administrativo (o ncleo da discricionariedade) e a autoridade do acto administrativo (a fora do caso julgado do acto tornado impugnvel).

Com a R/C de 1997, avana-se no sentido da plena jurisdio administrativa, desde logo consagrando-se expressamente o Princpio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (Art. 268, n.4), princpio que apenas resultava implicitamente da redaco anterior. So muitas as manifestaes da tutela judicial efectiva ento afirmada: o abandono da ideia do recurso contra actos como contencioso-regra, a possibilidade de o juiz condenar a Administrao na prtica de AA devidos, a consagrao de uma proteco cautelar adequada. Tem-se evoludo assim, no sentido de um aperfeioamento das garantias das posies jurdicas substantivas dos cidados, continuando a norma constitucional a ser o motor dessa evoluo, finalmente concretizada ao nvel da legislao ordinria com a reviso do contencioso administrativo ocorrida em 2003.Apesar, porm, de a Constituio pr o acento tnico na garantia dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, tal no deve ser interpretado como imposio constitucional de um modelo subjectivista de justia administrativa. Com efeito, a concretizao desse modelo cabe ao legislador ordinrio que, no uso da sua liberdade constitutiva, pode optar por diversas frmulas de instituio da justia administrativa, desde que respeite o quadro constitucionalmente estabelecido (concretamente, o modelo organizatrio judicialista e a proteco efectiva dos direitos dos administrados). Na realidade, desde logo o Art. 268 CRP no pretende estabelecer uma regulamentao global da justia administrativa, mas apenas definir as garantias dos administrados nas suas relaes com a Administrao. No assume, assim, uma funo densificadora, no pretendendo regular em pormenor o processo administrativo, deixando tal tarefa de conformao dos seus aspectos fundamentais ao legislador ordinrio.Antes da reforma do contencioso administrativo, tnhamos entre ns um contencioso de natureza mista, de base objectiva (ainda centrada no contencioso de anulao), mas temperado e complementado com intenes normativas e com meios destinados em primeira linha proteco dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. Aps a reforma, o legislador, tal como j era previsvel e desejvel, ter optado claramente por um sistema claramente subjectivista, responsabilizando os juzes pela fiscalizao efectiva da juridicidade administrativa, ainda que no tenha desprezado as bvias vantagens do sistema objectivista, atribuindo por isso Administrao a responsabilidade pelas escolhas mais convenientes para a realizao dos interesses da comunidade.

PARTE I DISPOSIES FUNDAMENTAIS

A Parte Geral do novo CPTA, a que corresponde o Ttulo I, abre com um Captulo I dedicado s Disposies fundamentais.

Art. 1 - retomando o que era j dito no Art. 1 LPTA, consagra o princpio segundo o qual as leis que regulam o contencioso administrativo no pretendem ser exaustivas. Isto , os novos CPTA e ETAF definem o regime base aplicvel matria de contencioso administrativo mas, nas matrias para as quais esteja previsto um regime especial, ser supletivamente aplicvel a Lei Processual Civil (maxime o CPC), ainda que com as necessrias adaptaes.

Art.s 2 e 3 - assumem a filosofia de base do regime:Art. 2 - Princpio constitucional da tutela jurisdicional efectiva: tal como previsto no Art. 2 CPC, prev que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde uma aco, no sentido de que toda a posio jurdica sustentada em normas ou princpios de Direito encontra na lei o meio adequado sua actuao perante os tribunais administrativos. O n.2 do preceito, que consagra um elenco meramente exemplificativo, confirma a ideia de que todo o tipo de pretenses passa a poder ser deduzido perante os tribunais administrativos. Consagra-se, assim, um regime oposto ao regime francs, no qual os tribunais administrativos tm poderes de pronncia limitados. Algo que se relaciona com o princpio seguinte:Art. 3 - Princpio da plena jurisdio dos tribunais administrativos: Pressupe e ao mesmo tempo implica que aos tribunais administrativos seja reconhecido o poder de emitir todo o tipo de pronncias contra a Administrao, salvo as actuaes desta baseadas em critrios de convenincia e oportunidade.

Cumulao de pedidos O art. 4 estabelece o Princpio da livre cumulabilidade de pedidos, desde que entre eles se estabelea uma certa relao de conexo que a justifique a cumulao (Art. 4 n.1) e mesmo que aos pedidos cumulados correspondam diferentes formas de processo (Art. 5 n.1). o caso dos pedidos exemplificativamente previstos no Art. 2 n.2 e 37 n.2, bem como no Art. 4 n.2.

O Cdigo afasta possveis obstculos para a Cumulao de Pedidos:* regras de competncia dos Tribunais (artigos 16 e ss.) por exemplo, o artigo 21 prev um conjunto de solues que visam dar resposta a problemas relacionados com a competncia dos tribunais, em casos de cumulao de pedidos.* tramitao do processo normalmente, os processos no correm uma tramitao nica. Existe, por assim dizer, uma tramitao base, mas em certos casos seguem uma tramitao especial/especfica (ex: Cdigo Processo Civil).Assim, os pedidos especiais que seguem uma tramitao especfica podiam ser um obstculo cumulao de pedidos; num processo poderia haver vrios tipos de tramitao. A soluo est prevista no artigo 5: se correspondem a formas de processos diferentes entre si, os pedidos seguem a forma de aco administrativa especial.

Igualdade das partes Art. 6: Tal como prev o homlogo Art. 3-A CPC, consagra-se a possibilidade de os tribunais administrativos aplicarem sanes a qualquer das partes por litigncia de m f (incluindo, no entendimento actual contrrio ao tradicional, as prprias entidades administrativas) importante contributo para esta igualdade a obrigatoriedade das partes ao pagamento de custas (Art. 189). O tribunal deve assim, na prossecuo deste objectivo, actuar com imparcialidade, auxiliando e informando do mesmo modo qualquer uma das partes, em ordem a garantir a sua igualdade no processo.

Promoo do acesso justia Art. 7: visa combater o facto de muitas vezes os tribunais emitirem meras decises de forma e no de mrito, em virtude do facto de estas ltimas estarem sujeitas a pressupostos processuais rgidos (ser o acto contra o qual o particular pretende reagir impugnvel? Qual afinal, no seio do complexo aparelho administrativo do Estado, o rgo que praticou o acto lesivo da esfera jurdica do particular? vide, como solues, os Arts. 10 n.2; 54 n.1 e 58 n.4, respectivamente). Preceito complementar a estas solues concretas de que demos exemplo assim o Art. 7, que promove o julgamento do mrito das causas, fundado no princpio latim do in dubio pro actione. Este artigo impe ao juiz o dever de, em caso de dvida, interpretar as normas processuais num sentido que favorea a emisso de pronncia sobre o mrito das pretenses formuladas.

Cooperao e boa f processual Art. 8 (vide tambm, a ttulo supletivo, os Arts. 266-266-B CPC): cabe sobretudo referir as particularidades a este nvel contidas nos seus n.s 3 e 4, nos termos dos quais se impe Administrao o dever de remeter o processo (cfr. Art. 1, n.2 CPA) ao tribunal e de lhe dar conhecimento das supervenincias resultantes da sua actuao. Encontramo-nos no domnio das relaes jurdicas no paritrias estabelecidas entre a Administrao (enquanto potentior persona que desenvolve o exerccio de poderes de autoridade) e os particulares, o que poderia levar aquela a monopolizar os documentos respeitantes matria do litgio ou, j no decurso do processo, a praticar actos unilaterais de autoridade (ou a omitir os devidos), que justificam a proteco da contraparte atravs desta obrigao de cooperao e boa administrao da Administrao para com o tribunal. Em resumo, o princpio estabelece que a entidade administrativa envolvida num processo tem o dever de levar ao conhecimento do tribunal os actos administrativos que pratica na pendncia do mesmo que cujos efeitos se projectem sobre o objecto do litgio.Para Aroso de Almeida, este especial dever de cooperao estende-se ainda:a) necessidade de comunicao da supervenincia do AA cuja ilegal omisso ou recusa tinha dado origem ao litgio ou, em todo o caso, de um AA sobre a matria (cfr. Art. 70);

b) comunicao dos AA praticados por outra entidade que no a entidade administrativa envolvida no processo, desde que a sua prtica seja do conhecimento desta;

c) comunicao de todas as operaes materiais (e no somente actos jurdicos) susceptveis, na pendncia de um processo, de alterar o quadro material da relao. A lei prev ainda casos em que o conhecimento de tais supervenincias, relativas prtica de novos actos da Administrao na pendncia do processo, determinem a modificao objectiva da instncia, de que falaremos mais adiante (cfr. Arts. 63-65 e 70).

PARTE II DAS PARTES E DA LEGITIMIDADE PROCESSUAL

Ainda dentro do Ttulo I relativo Parte Geral, o CPTA conhece um Captulo II dedicado s Partes Arts. 9 e ss.Esta seco omite aspectos relativos personalidade e capacidade judicirias, que sero regulados pelos Arts. 5 e ss. CPC.

CAPTULO I A LEGITIMIDADE PROCESSUAL NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO A autonomizao do tratamento da legitimidade processual no mbito do CPTA justifica-se pela relevncia das especificidades que, a diversos nveis, o contencioso administrativo apresenta neste domnio, distintas do que resulta da teoria geral do processo adoptada em processo civil.

Legitimidade activa Art. 9 CPTAAs solues consagradas no Art. 9 n.s 1 e 2 retomam, no essencial, as solues dos Arts. 26 e 26-A CPC, respectivamente. O regime geral consta do Art. 9 n.1 e corresponde ao que estabelece o Art. 26 n.3 CPC. O preceito consagra a legitimidade processual como um pressuposto processual ou condio para a obteno de uma pronncia de mrito (e no mera condio de procedncia da aco), cuja titularidade se afere por referncia s alegaes produzidas pelo autor, ou seja, ser parte legtima no processo quem alegue ser parte na relao material controvertida. A legitimidade activa tanto pode caber a particulares como a entidades pblicas, podendo tanto uns como outros envolver-se, portanto, em relaes jurdico-administrativas cujo destino tenham interesse em submeter apreciao dos tribunais administrativos. So figurveis neste mbito as relaes jurdico-administrativas estabelecidas entre particulares e a Administrao mas tambm os litgios inter-administrativos (entidades pblicas contra outras entidades pblicas) e inter-privados (particulares contra outros particulares).Disposies especiais em relao ao regime geral encontram-se desde logo no Art. 9 n.2, preceito equivalente ao Art. 26-A CPC, que admite a extenso da legitimidade processual a quem no alegue ser parte na relao material submetida apreciao do tribunal. Designadamente, a certas entidades a quem cabe o exerccio do direito de aco popular (cfr. Art. 52 n.3 CRP) para defesa dos valores ali previstos, nos termos da lei (Lei n. 83/95, de 31 de Agosto, sobretudo os seus Arts. 2, 3 e 13 e ss.): MP e autarquias locais e, em geral, a qualquer pessoa singular enquanto membro da comunidade est em causa um processo especial, nos termos da citada lei a qual, porm, apenas contempla alguns aspectos da tramitao desse processo especial. Em resumo, qualquer cidado, no gozo dos seus direitos civis e polticos (Art. 2, n.1 da Lei n.83/95), tanto pode dirigir-se aos tribunais administrativos em defesa dos valores enunciados no Art. 9 n.2 para, por exemplo, impugnar um acto administrativo ofensivo dos mesmos, como para pedir a condenao da Administrao a abster-se de realizar certas operaes materiais. Para tal, os poderes de propositura e interveno processual a previstos devero observar, para alm das regras gerais, as regras especficas de tramitao e sobre a deciso judicial que resultam dos artigos citados da Lei n.83/95.

Excepes ao art. 9, n.1: legitimidade activa nas aces sobre contratos administrativos e no mbito da aco administrativa especial:A) Legitimidade activa nas aces sobre contratos Art. 40 CPTA: ao contrrio da soluo tradicional do Art. 825 do Cdigo Administrativo, as aces sobre contratos administrativos deixam de poder ser propostas somente pelas entidades contratantes, isto porque, quer na fase pr-contratual quer na fase de execuo contratual, releva o interesse pblico e de terceiros interessados, nomeadamente no que diz respeito discusso sobre a validade dos contratos. Quais ento esses terceiros alheios contratao que passam a estar legitimados para invocar a sua invalidade total ou parcial? Art. 40, n.1 CPTA1 - MP e outros detentores da aco pblica Art.s 51 ETAF e 40, n.1, al. b) CPTA (semelhante ao Art. 77, n.1, quanto ao contencioso da omisso ilegal de normas regulamentares)

2 - Quem haja tomado parte no procedimento pr-contratual (ex: concurso pblico) e nesse momento se tenha sentido lesado nos seus direitos ou interesses por alegadas ilegalidades a cometidas Art. 40, n.1, al. d) situao mais frequente: o candidato que, tendo sido preterido num concurso, considere que o mesmo est inquinado de ilegalidades que comprometem a validade de um contrato, e desde que haja impugnado tempestivamente os actos pr-contratuais por ele considerados ilegais, pode impugnar o prprio contrato celebrado, fazendo valer a invalidade (consequente) que para ele resulta das ilegalidades cometidas na fase pr-contratual cfr. tambm os Art.s 4, n.1, al. b) ETAF e 63, n.2 CPTA.

3 - Alegada desconformidade entre o clausulado do contrato e os termos da adjudicao feita na fase pr-contratual nele foram includas clusulas que nele no deveriam constar, por no serem compatveis com os termos em que foi feita a adjudicao ideia de vinculao da Administrao s regras que presidiram ao procedimento pr-contratual Art. 40, n.1, al. e)

4 - Art. 40, n.1, al. f) neste caso, o interessado no participou no procedimento pr-contratual mas teria interesse e poderia ter participado no caso de lhe terem sido propostas aquelas condies (e no outras) que acabaram por fundamentar a celebrao do contrato (assim considerado ilegal); isto , quem alegue que o clausulado no corresponde aos termos que tinham sido inicialmente estabelecidos e que justificadamente o tinham levado a no participar no procedimento pr-contratual, embora preenchesse os requisitos para o efeito.

5 - Interessado que tenha sido prejudicado pelo facto de no ter sido, pura e simplesmente, adoptado o procedimento pr-contratual exigido por lei Art. 40, n.1, al. c): caso paradigmtico do interessado em participar num concurso pblico cuja realizao a lei impunha, quando a Administrao afinal no proceda sua realizao, porventura optando ilegalmente pela concluso de um ajuste directo (escolha discricionria do candidato por parte da Administrao) e celebrando, desse modo, um contrato tambm ele ilegal.

6 - Quem tenha sido ou possa vir a ser previsivelmente lesado nos seus direitos ou interesses pela execuo do contrato

Art. 40, n.2 estende a legitimidade para a propositura das aces dirigidas a obter a execuo de contratos (cfr. Art. 187 CPA):a) Partes na relao contratualb) P.S. ou P.C. portadoras de direitos ou interesses legalmente protegidos, em funo dos quais as clusulas tenham sido estabelecidasc) Ministrio Pblicoe) Destina-se a evitar que, na sua execuo concreta, o contrato venha a sofrer desvios que se consubstanciem numa alterao das condies objectivas luz das quais foram avaliadas as capacidades dos candidatos adjudicao na fase pr-contratual (Carlos Cadilha)

B) Legitimidade activa na aco administrativa especial Art.s 55, 68, 73 e 77 O novo CPTA consagra, no Art. 46, n.2, quatro tipos de pretenses submetidas nova forma de processo designada por Aco administrativa especial, tramitada nos termos dos Art.s 78 e ss. Por seu turno, nos Art.s 50 e ss., o CPTA estabelece um conjunto de requisitos de que depende a actuao em juzo desses quatro tipos de pretenses especiais, referindo-se designadamente questo da legitimidade para a deduo das mesmas. No mbito desta nova forma de processo est bem patente a filosofia do novo contencioso administrativo, numa busca de um equilbrio entre dimenso subjectiva e objectiva: aquela forma de processo destina-se a proporcionar aos cidados a mais efectiva tutela dos seus direitos e interesses ao mesmo tempo que diz respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao no respeito pelo Princpio da Legalidade e ao abrigo da prossecuo do interesse pblico. Vejamos agora os requisitos relativos legitimidade activa no mbito de cada uma dessas quatro pretenses: impugnao de AA, condenao prtica de AA legalmente devido, impugnao de regulamentos e declarao de ilegalidade por omisso de regulamento.

B)1 Legitimidade para a impugnao de actos administrativos Art. 55, n.1a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Interesse directo e pessoal significa que a legitimidade individual para impugnar AA no tem de se basear na ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos, bastando-se com a circunstncia de o acto estar a provocar, no momento em que impugnado, efeitos desfavorveis na esfera jurdica do autor, de modo que a anulao ou nulidade do mesmo lhe trar pessoalmente vantagens directas ou imediatas de ndole jurdica ou econmica.Interesse pessoal nico verdadeiro pressuposto processual da legitimidade daquela frmula, exige que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulao ou declarao de nulidade do acto seja uma utilidade pessoal, que ele reivindique para si prprio, ou seja, porque o impugnante o titular do interesse em nome do qual se move o processo legitimidade processual;Interesse directo um interesse actual, existe uma situao efectiva de leso que justifica a utilizao do meio impugnatrio. Ou seja, aqui est em causa a averiguao da real necessidade efectiva de tutela judiciria, a existncia de um interesse processual ou interesse em agir, no propriamente uma questo de legitimidade.Esta legitimidade assiste a quem alegue a titularidade de tal interesse, bastando-se portanto a alegao dessa titularidade e no sendo necessria a verificao da efectiva titularidade da situao jurdica invocada pelo autor.

b) titulares do direito de aco pblica, nomeadamente MP (Art. 51 ETAF)

c) P.C. pblicas (relaes inter-administrativas) e privadas, quanto aos direitos que lhes cumpra defender. Quanto s pessoas colectivas pblicas, necessrio que o acto impugnado contenda com os interesses legalmente estabelecidos como atribuies dessa pessoa colectiva ex: quando a pessoa colectiva destinatria do acto e este se repercute na sua esfera jurdica (j no necessrio que o poder de impugnao se inscreva no quadro das competncias de algum dos rgos dessa pessoa colectiva). Admite-se ainda a possibilidade de impugnao de AA por parte de associaes de qualquer ndole (privadas), no respeito pelo Princpio da Especialidade, em defesa dos direitos e interesses dos seus associados.

d) Impugnao por parte de um rgo administrativo de uma determinada pessoa colectiva de direito pblico de actos praticados por outros rgos da mesma pessoa colectiva

e) Presidentes de rgos colegiais (Art. 14, n.4 CPA) e outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, e somente nos casos previstos em lei avulsa(ex: Presidente da Cmara)

f) Pessoas e entidades mencionadas no n.2 do art. 9, menos o MP, o qual dispe de uma legitimidade ilimitada prevista na al. b) deste mesmo preceito

g) Art. 55, n.2 Aco popular ou autrquica

B)2 Legitimidade para pedir a condenao prtica de actos devidos Art. 68, n.1a) Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido emisso do acto ilegalmente recusado ou omitido (no se basta com a mera invocao, como na impugnao de AA, pelo autor, da titularidade de um mero interesse directo e pessoal). A legitimidade para pedir esta condenao pressupe, portanto, a prpria legitimidade para requerer a prtica do acto nos termos do art. 67, n.1, a deduo do pedido de condenao prtica do acto depende da prvia apresentao de um requerimento que constitua a Administrao no dever de decidir. S neste caso existe, portanto, uma situao de omisso ou recusa juridicamente relevante para o efeito de permitir uma posterior deduo de um pedido de condenao contra a Administrao constituda naquele dever, no cumprido.

b) Pessoas colectivas (pblicas ou privadas), quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender.

c) MP, embora este aqui no intervenha com o genrico propsito previsto no art. 51 ETAF. Esta alnea circunscreve assim o mbito do exerccio da aco pblica s situaes de omisso ilegal em que (1) o dever de praticar o AA resulte directamente da lei (sem dependncia de qualquer requerimento prvio constitutivo desse dever), (2) que esteja em causa a omisso de actos que conduz ofenda direitos fundamentais, (3) ou um qualquer interesse pblico especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no art. 9, n.2. A actuao do MP neste domnio no se basta com a tarefa de assegurar o cumprimento da lei, exige mais a defesa de valores constitucionalmente protegidos.

d) Pessoas e entidades mencionadas no art. 9, n.2, salvo o MP, cuja legitimidade (de mbito mais alargado) vem consagrada na alnea anterior

B)3 Legitimidade para impugnar regulamentos Art. 73, n.s 1-4 O art. 46, n.2, al. c) fala das normas emitidas ao abrigo de disposies de direito administrativo, as chamadas normas regulamentares ou regulamentos.No art. 73 esto previstas 4 categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a ilegalidade de normas emanadas no exerccio da funo administrativa, isto , normas regulamentares:a) Quem seja prejudicado pela aplicao da norma ou possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo, desde que a aplicao da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em trs casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade;

b) Quem seja directamente lesado por normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependncia de actos concretos de aplicao;

c) Qualquer pessoa e entidade mencionadas no art. 9, n. 2;

d)O MP tem o poder de pedir a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral sem necessidade da verificao da recusa de aplicao em trs casos concretos.

B)4 Legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade por omisso de regulamentos Art. 77, n.1a) MP a aco pblica prevista, neste domnio, sem quaisquer limitaes (Art. 51 ETAF)

b) Pessoas e entidades referidas no art. 9, n.2

c) Quem alegue um prejuzo directamente resultante da situao de omisso

Legitimidade passiva Art. 10 CPTA O regime regra vem previsto no art. 10, n.1, que retoma o essencial das solues previstas no art. 26 CPC. partida, a legitimidade passiva pertence, assim, contraparte na relao material controvertida, tal como esta configurada pelo autor. O autor deve, portanto, demandar em juzo quem alegadamente estiver colocado, no mbito dessa relao, em posio contraposta sua. Apesar de no s as entidades pblicas poderem ser demandadas (art. 10, n.7), o CPTA dedica maior ateno s situaes em que o so, desde logo por serem as situaes mais frequentes.O anterior art. 26, n.2 LPTA tinha por base a ideia do contencioso administrativo de tipo francs segundo a qual o sujeito passivo dos processos de impugnao dos AA seriam os rgos da Administrao Pblica, a quem era atribuda personalidade judiciria, e no a prpria pessoa colectiva Administrao. Nomeadamente, os processos de impugnao e de reconhecimento de direitos ou interesses eram intentados contra o rgo que tivesse praticado o acto impugnado ou contra o qual fosse formulado o pedido; nos restantes processos, como as aces sobre contratos e sobre responsabilidade civil, as mesmas tinham como sujeito passivo a prpria pessoa colectiva envolvida na relao controvertida.No novo CPTA, o n.2 do art. 10 vem consagrar que a parte demandada ser, nas aces que tenham por objecto aces ou omisses de entidades pblicas, a prpria pessoa colectiva pblica em causa, ou no caso do Estado, o Ministrio respectivo. So trs as razes que apoiaram esta opo do legislador, como vem dito na Exposio de Motivos do CPTA:Razo terica: no parecem subsistir razes que sustentem a diferenciao entre pessoa colectiva pblica e rgo dessa mesma pessoa que praticou o acto se se entende que a aco intentada contra a prpria pessoa colectiva;2 Razes prticas: A distino torna-se invivel no caso de cumulao de um pedido de impugnao e de reparao dos danos provocados pelo acto impugnado; objectivo de facilitar a tarefa do recorrente na identificao do autor do acto recorridoConcluso: quanto s aces que, no contencioso administrativo, sejam intentadas contra entidades pblicas, a legitimidade passiva corresponde a essa mesma pessoa colectiva e no a um rgo que dela faa parte. Se a aco disser respeito a uma conduta activa ou omissiva de um rgo do Estado que esteja integrado num Ministrio, a legitimidade passiva ser assim do Ministrio a que o rgo pertena.

Excepo: A legitimidade passiva pertencer naturalmente a um rgo administrativo e no pessoa colectiva ou ao Ministrio a que esse rgo pertencer, se se tratar de um litgio entre rgos de uma mesma pessoa colectiva pblica ex: litgio entre CM e Assembleia Municipal do Porto art. 10, n.6.

Outros desvios regra:a) Estando em causa um processo contra a aco ou omisso de um rgo administrativo integrado na cadeia hierrquica burocrtica da Administrao, poder ser aquele a conduzir a defesa da conduta adoptada, nomeadamente atravs da possibilidade de ser ele a designar o representante em juzo da pessoa colectiva ou Ministrio Art. 11, n.5. Mas nem aqui o rgo adquire a legitimidade passiva.

b) Correspondendo embora a legitimidade passiva do processo pessoa colectiva pblica, pode todavia o particular indicar na petio o rgo que praticou o acto impugnado (quando o identifique) ou aquele perante o qual tinha sido formulada a sua pretenso, quando o prefira fazer, por razes de celeridade ou ainda pelo facto de isso acontecer na nossa tradio processual administrativa Art.s 10, n.4 e 78, n.s 2, al. e) e n.3. Se, porm, no exerccio desta faculdade, e comprovada a legitimidade passiva da pessoa colectiva pblica demandada, o autor incorrer em erro quanto identificao do rgo, observar-se- o disposto nos n.s 2 e 3 do art. 81. O regime do art. 81, n.s 2 e 3 est condicionado, pois, como vemos, ao preenchimento do pressuposto do art. 78, n.3, uma vez que s pode operar no caso de ter havido erro quanto identificao do rgo que cometeu o acto e no quanto prpria pessoa colectiva pblica demandada, caso contrrio seria de concluir pela sua ilegitimidade passiva. Neste ltimo caso, dever-se-ia de imediato corrigir a petio, por forma a assegurar o correcto prosseguimento da aco, com a devida citao da entidade a quem efectivamente corresponde a legitimidade passiva Art. 88 CPTA.

Aces contra particulares Art. 10, n.7 Daqui se retira a ideia de que os processos intentados perante os tribunais administrativos no tm necessariamente de ser dirigidos contra entidades pblicas, mas podem antes ser dirigidos contra (ou tambm contra) particulares. O preceito citado tem o cuidado de distinguir particulares de concessionrios, por duas razes:1 - Significa que os particulares podem ser demandados a ttulo principal, no apenas enquanto contra-interessados, pois j se admitia que os concessionrios eram demandados a ttulo principal nos processos de impugnao de AA (Art. 51, n.1, al. d) ETAF);

2 - No se fala apenas dos particulares concessionrios de bens, servios ou poderes pblicos, mas sim tambm dos particulares no concessionrios.

O Art. 37, n.3 desde logo um preceito exemplificativo da hiptese de um particular demandar um outro particular perante os tribunais administrativos. um preceito que reflecte a ideia de que as normas de Direito Administrativo tm em grande medida particulares por destinatrios, isto , so de direito administrativo muitas das relaes jurdicas estabelecidas entre particulares, como o caso paradigmtico das agresses ambientais.O art. 37, n. 3 CPTA traz uma novidade: um particular pode processar outro particular, mesmo que no seja concessionrio, num Tribunal Administrativo, com fundamento de violao de vnculos de Direito Administrativo. Para ter legitimidade: tem de haver uma ofensa; e tem de se pedir a interveno da Administrao.O mesmo preceito admite ainda a possibilidade de uma entidade administrativa, agindo como particular ou numa relao de igualdade com um outro particular, pedir a condenao deste ltimo ao cumprimento de deveres que no possa ela prpria exigir pela via legal da emanao de um acto administrativo. Esta possibilidade enquadra-se desde logo na clusula geral do n.1 do art. 37, em particular na al. c) do n.2 do mesmo artigo.

O Art. 100, n.3 outro preceito relevante para efeitos da previso do Art. 10, n.7 (cfr. tambm o Art. 4, n.1, al. e) ETAF).De notar ainda que, admitindo o art. 10, n.7 a possibilidade de serem demandados particulares no mbito de relaes jurdico-administrativas que os envolvam com entidades pblicas ou com outros particulares, admite igualmente a possibilidade de serem constitudas situaes de litisconsrcio voluntrio passivo ou pluralidade subjectiva subsidiria do lado passivo, quando se discutam relaes jurdicas que digam simultaneamente respeito a entidades pblicas e privadas, aplicando-se, a ttulo supletivo, os art.s 27 e 31-B do CPC.

Situao jurdica dos contra-interessados: O art. 10, n.1 consagra que tem legitimidade passiva, no s a outra parte na relao material controvertida, mas tambm as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor figura dos contra-interessados, previstos expressamente nos art.s 57 (domnio da impugnao de AA) e 68, n.2 (domnio da condenao prtica de AA). Aroso de Almeida define contra-interessados como as pessoas a quem a procedncia da aco possa prejudicar ou que tenham interesse na manuteno da situao contra a qual se insurge o autor, e que possam ser identificadas em funo da relao material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.Os art.s 57 e 68, n.2, com efeito, referem-se a domnios em que a aco proposta contra a Administrao, contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o AA, mas em que h sujeitos que tambm so partes no litgio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administrao e podem ser directamente afectados na sua consistncia jurdica com a procedncia da aco.As relaes jurdicas relacionadas com o exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao so, na verdade, frequentemente complexas, multi-polares, envolvendo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses so afectados pela actuao, num sentido ou noutro, da Administrao. Assim, no so raras as situaes de interessados que, sendo beneficirios do acto ilegal ou podendo ser afectados pelo acto devido, tenham interesse em que ele no seja anulado e se mantenha pelo contrrio na ordem jurdica, ou que ele no seja praticado e se mantenha tudo como est, isto respectivamente, nos processos de impugnao e de condenao prtica de actos devidos. Aroso de Almeida d um exemplo ao interesse do vizinho que pretende a impugnao de uma licena de construo contrape-se, pelo menos, o interesse do proprietrio em cuja esfera jurdica a licena constituiu o direito de construir. Isto porque ambos so titulares de verdadeiros direitos subjectivos, cuja consistncia jurdica posta em causa em tal processo impugnatrio (como o seria num processo de condenao).Assim, embora o objecto destes processos se defina por referncia posio em que a Administrao se encontra colocada (se ou no anulado o acto por ela praticado ou se esta ou no condenada a praticar um acto), os contra-interessados surgem, ao abrigo da previso do n.1 do art. 10, como verdadeiras partes demandadas, em situao de litisconsrcio necessrio passivo e unitrio com a entidade pblica. Assim, os mesmos devero no processo ser citados, em virtude das consequncias gravosas que da sua falta resultaria: quer a sua ilegitimidade passiva (cfr. art.s 78, n.2, al. f), 81, n.1 e 89, n.1, al. f)), quer a inoponibilidade da deciso judicial que porventura venha a ser proferida revelia dos contra-interessados (cfr. art. 155, n.2).

CAPTULO II O Interesse processual ou interesse em agir Est em causa a existncia de uma necessidade efectiva de tutela judiciria sendo por isso exigvel a existncia de factos objectivos que tornem necessrio o recurso via judicial. Isto , torna-se necessria a verificao de uma circunstncia concreta que determine a necessidade de recorrer aos tribunais. O nosso CPTA no consagra o Interesse processual como um pressuposto processual, apenas a ele alude em alguns pontos:a) No domnio das aces meramente declarativas ou de simples apreciao, as quais visam acorrer a leses efectivas resultantes da existncia de situaes graves de incerteza objectiva, bem como a situaes de ameaa de leso resultante do fundado receio da verificao de condutas lesivas num futuro prximo, determinadas por uma incorrecta avaliao da situao existente Art. 39 CPTA. Embora a letra deste preceito o no consagre, Aroso de Almeida considera-o aplicvel igualmente ao domnio das aces de condenao prtica ou absteno de condutas no futuro.

b) Quando exige um carcter directo ao interesse individual para impugnar AA Art. 55, n.1, al. a): Quando se exige que o interesse do impugnante seja directo ou actual, est-se no fundo a dizer que o impugnante deve estar constitudo numa situao de efectiva necessidade de tutela judiciria. Por outro lado, o interesse processual, tendo ainda em conta o mesmo preceito, est presente na circunstncia de o impugnante ter sido lesado num seu direito ou interesse legalmente protegido, donde advm o interesse directo em demandar.

Concluso: Uma coisa o plano objectivo, no mbito do qual so impugnveis os AA pela sua natureza de AA, outra coisa o plano subjectivo da utilidade concreta que pode advir, para cada interessado, da anulao ou declarao de nulidade de cada um desses actos.

c) Quanto impugnao dos AA ineficazes, surge-nos o Art. 54 como um preceito relativo ao interesse processual em impugnar AA ineficazes. Subjacente ineficcia dos AA est uma presuno de que no existe interesse processual directo ou actual em impugnar tais actos, uma vez que os mesmos ainda no produzem efeitos na ordem jurdica e no lesaram (ainda) ningum. S existir este interesse processual em duas situaes:1- Situaes de leso efectiva execuo ilegtima do acto ineficaz (Art. 54, n.1, al. a) CPTA)2- Situaes de ameaa de leso resultam do fundado receio da verificao, num futuro prximo, de circunstncias lesivas (Art. 54, n.1, al. b) CPTA)

d) O CPTA, ao abrigo das regras dos Art.s 51 e 59, n.s 4 e 5, no exige que os AA tenham sido objecto de prvia impugnao administrativa para que possam ser objecto de impugnao contenciosa, isto , a utilizao de vias de impugnao administrativa no necessria para aceder via contenciosa. Assim, no se pode dizer que s existe interesse processual no recurso via contenciosa quando o autor demonstre ter tentado infrutiferamente remover o acto pela via administrativa extrajudicial. Com efeito, a nossa lei admite o recurso directo via judiciria, pelo que o autor pode por ela optar de imediato sem ter de explicar a sua opo. No obstante, nos termos do art. 51, n.1, todos os AA com eficcia externa poderem ser objecto, desde logo, de impugnao contenciosa, ressalvam-se as situaes de impugnaes administrativas necessrias, quando previstas expressamente na lei. Aqui sim, o recurso directo via contenciosa faz com que a sua pretenso seja rejeitada, porque a lei exige o prvio recurso administrativo e no reconhece o interesse processual daquele que recorre directamente via contenciosa.Assim, na ausncia de determinao legal expressa em sentido contrrio, todos os actos administrativos com eficcia externa podem ser, desde logo, objecto de impugnao contenciosa.

Factores que motivam a instituio da impugnao administrativa prvia ou necessria, segundo Antunes Varela:1- Evitar que as pessoas sejam precipitadamente foradas a vir a juzo numa altura em que a situao da parte contrria o no justifica2- No sobrecarregar com aces desnecessrias a actividade dos tribunais, cujo tempo escasso para acudir a todos os casos em que realmente indispensvel a interveno jurisdicional.

Pluralidade de partes: O CPTA admite nos mais amplos termos a existncia de situaes de pluralidade de partes, seja sob a forma de coligao, seja sob a forma de litisconsrcio, necessrio ou voluntrio. Quanto coligao, veja-se o art. 12 CPTA. Quanto ao litisconsrcio, so aplicveis as regras supletivas do processo civil, nomeadamente o art. 28 CPC.

Interveno de terceiros art.s 10, n.8 CPTA e 320 e ss. CPC Fica assim sem fundamento a posio segundo a qual a assistncia (cfr. art.s 335 e ss. CPC) configuraria o nico tipo de interveno de terceiros nosso contencioso administrativo.

NOTA: As sentenas que imponham formalmente a adopo de actos jurdicos e de operaes materiais devem ser pronunciadas no mbito de processos em que figurem as entidades a quem incumba a adopo de tais actos e operaes, que para tanto devem desde o incio ser demandadas ou, pelo menos, chamadas a intervir no processo, por forma a ficarem abrangidas pela autoridade do caso julgado. S assim se conseguir uma deciso que define definitivamente o direito.

PARTE III AS FORMAS DE PROCESSO NO NOVO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

A forma do processo, conceito central na teoria do processo, designa o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal.A lei estabelece os modelos de tramitao por que devem passar os diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem profere a deciso Princpio da tipicidade legal das formas de processo.Isto resulta da opo do legislador no sentido de que os processos no devem ter todos a mesma tramitao, mas sim devem ser reconduzidos a tipos diferenciados; por outro lado, est subjacente a ideia de que a tramitao dos processos correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia especfica de actos e formalidades.

Deste modo, h duas distines que necessrio estabelecer:a) Processos declarativos e executivosb) Processos principais e cautelares

a) Processos declarativos dirigem-se declarao do Direito, resoluo dos litgios atravs da proclamao, pelo tribunal, da soluo que o Direito estabelece para as situaes concretas que so submetidas a julgamento. Aqui, o juiz diz o Direito, atravs da emisso de uma sentena;

Processos executivos visa-se a obteno de providncias materiais concretas que concretizem no plano dos factos aquilo que foi declarado pelo Tribunal como de Direito, pretende-se colocar a situao de facto existente em conformidade com o Direito que foi declarado atravs da execuo coactiva da sentena proferida.Os processos declarativos tm, por isso, uma precedncia lgica evidente sobre estes ltimos cfr. Art.s 157 e ss. CPTA

b) Processos (declarativos) principais o autor exerce o seu direito de aco, com vista a obter uma pronncia que proporcione a tutela jurdica adequada situao jurdica que o levou a dirigir-se ao tribunal;

Processos (declarativos) cautelares Surge como um momento ou incidente do processo principal ao servio do qual se encontra (para garantir o efeito til da aco principal), mediante o qual o autor pede ao tribunal a adopo de uma providncia destinada a impedir que, durante a pendncia do processo principal, possa ficar em perigo a utilidade da deciso que naquele processo (principal) se pretende ver proferida. Estes processos obedecem a uma estrutura simplificada de tramitao que os adeque urgncia com que devem ser decididos cfr. Art.s 112 e ss. e 36, n.1, al. e) CPTA

O estudo de uma forma do processo concretiza-se na anlise do modelo de tramitao que ela estabelece.Ora, o campo de aplicao de cada forma de processo estabelecido pela lei por referncia aos diferentes tipos de pretenses que podem ser deduzidos em juzo.

A Parte Geral do CPTA termina com o Captulo V, dedicado ao valor das causas e s formas do processo.

Mesmo dentro dos processos principais declarativos, o modelo de tramitao no sempre o mesmo.

1. Formas de processo no urgentes: Aco Administrativa Comum (Arts. 35 n.1 e 37 e ss.) e Aco Administrativa Especial (Arts. 35 n.2 e 46 e ss.) adopo de um modelo dualista (segue a tradio: antes tnhamos o contencioso das aces de responsabilidade civil e de contratos e o recurso contencioso de anulao de AA), que obedece a uma distino entre causas: umas devem ser objecto de um processo tramitado segundo a forma da Aco Administrativa Comum; outras devem objecto de um processo cujos trmites sigam a forma da Aco Administrativa Especial.

a) Aco Administrativa Comum segue os mesmos termos a que obedece o processo de declarao regulado no CPC, nas suas formas ordinria (Arts. 467 e ss.), sumria (Arts. 463 n.1 e 783 e ss.) e sumarssima (Arts. 464 e 793 e ss.) Arts. 35 n.1 e 42 n.1 CPTA vide tambm o Art. 43 CPTA (cfr. Art. 462 CPC), que estabelece o mbito de aplicao destas formas de processo tomando como referncia o valor das causas.Abrange todos os litgios para os quais o Cdigo no preveja uma forma processual especfica.

b) Aco Administrativa Especial aplicam-se as regras especficas previstas no CPTA; obedece a um modelo de tramitao prprio, previsto nos Arts. 78 e ss. CPTA Arts. 35 n.2 e 46 n.1 CPTA

No fundo, esta distino assenta num critrio de se saber se o processo diz ou no respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao: se sim, ento Aco Administrativa Especial (Art. 46 n.1); se no, Aco Administrativa Comum (Art. 37 n.1).

Uma importante ressalva matriz dualista adoptada no novo CPTA, que de certo modo relativiza esse mesmo conceito dualista, diz respeito possibilidade de cumulao de pedidos, isto , a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que, partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a diferentes formas de processo. Quando ocorrer tal cumulao, dever-se- seguir a forma da aco administrativa especial, cabendo ao tribunal introduzir na respectiva tramitao as adaptaes que se revelem necessrias Art. 5 n.1 CPTA.Caber ao juiz, ouvidas as partes com mxima celeridade, proceder a esta ponderao (artigo 5). E como evidente, caber, desde logo, ao autor, no momento de optar sobre se, no domnio dos artigos 97-100 e 99-111, deve proceder ou no cumulao de pedidos, avaliar se no estar a pr em risco a celeridade e, desse modo, a efectividade da tutela que, partida, este tipo de processo lhe pode proporcionar.

2. Formas de Processo Urgentes (sem prejuzo de outros que a lei entenda prever): Contencioso eleitoral (Arts. 97-99), contencioso pr-contratual (Arts. 100-103), Intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides (Arts. 104-108) e para a proteco de D,L,G (Arts. 109-111) vide tambm Arts. 35 n.2 e 36 n.1 a) a d) obedecem obviamente a modelos de tramitao mais cleres em razo da urgncia na obteno de uma deciso de mrito sobre a causa.So situaes em que o particular pretende obter uma declarao do direito mas tem urgncia na deciso.Estes tanto podem ser propostos contra a Administrao como contra particulares e, ainda, podem ter como objecto a impugnao de actos administrativos ou a condenao da administrao adopo ou emisso de condutas.

PARTE IV PRETENSES MATERIAIS DEDUTVEIS SEGUNDO A FORMA DA ACO ADMINISTRATIVA COMUM

Nos termos do Art. 460 n.2 CPC, o processo especial aplica-se aos casos expressamente designados na lei (so situaes por isso especficas ou particulares), sendo o processo comum aplicvel a todos os casos a que no corresponda processo especial. O mesmo dito no Art. 37 n.1 CPTA, que delimita o campo de aplicao da Aco Administrativa Comum. Nos termos dos Arts. 35 e 37 n.1, seguem portanto a forma da aco administrativa comum todos os processos em que no seja formulada nenhuma das pretenses para as quais o CPTA estabelece um modelo especial de tramitao (previstas no Art. 46 do diploma). A aco administrativa comum , assim, o processo comum do contencioso administrativo, no por uma qualquer razo estatstica ou quantitativa (sendo indiferente o facto de ser ou no a forma de processo mais utilizada), mas porque a ele no so inerentes quaisquer exigncias especiais que obriguem um tratamento ou tramitao especial, como acontece com o caso paradigmtico da impugnao de AA. Por este motivo determina o Art. 5 que, sendo cumulada uma pretenso de natureza especial com uma outra que no apresente qualquer especificidade e que por isso possa ser tramitada segundo o modelo processual comum, dever a aco ser tramitada segundo a forma especial de processo, uma vez que no desaparecem pelo simples facto da cumulao as razes que justificam a reconduo do processo forma da aco administrativa especial.Dir-se-, por outro lado que, ao passo que a aco administrativa especial tem por objecto a fiscalizao do exerccio dos poderes de autoridade da Administrao, a aco administrativa comum surge antes vocacionada para dirimir litgios emergentes de relaes jurdicas paritrias. Esta a regra, sendo a excepo o exerccio de tais poderes de imprio, submetidas forma de processo especial, de acordo com um Princpio de tipicidade.Um aspecto importante a referir neste mbito o que diz respeito ao preceituado no Art. 38 n.1, nos termos do qual os tribunais administrativos, no mbito de processos no-impugnatrios, submetidos forma da aco administrativa comum, podem conhecer, a ttulo incidental, da ilegalidade dos actos administrativos que j no possam ser impugnados. No est aqui em causa qualquer soluo substancial que trave o decurso do prazo de impugnao de um AA ilegal no sentido de evitar a sua consolidao na ordem jurdica. No, o que est aqui em causa uma soluo estritamente processual, no sentido de se admitir o conhecimento incidental da ilegalidade de AA que no possam j ser impugnados nem, portanto, ser objecto de anulao contenciosa. Isto, porm, s admissvel nos casos em que a lei substantiva o admita: o caso da aco de responsabilidade civil da Administrao (sujeita tramitao da aco administrativa comum, nos termos do Art. 37 n.1 f)) por danos causados por AA ilegais. Nos termos ainda do Art. 41 n.3 CPTA, a impugnao de AA ilegais exprime a inteno do autor de obter (em consequncia) a reparao dos danos que tenha sofrido em virtude daquele acto, para o efeito de interromper a prescrio deste ltimo direito, nos termos gerais (cfr. Art. 323 C.C.). Este preceito perde, porm, algum interesse no quadro do actual contencioso, em que se admite a cumulao, por exemplo, de um pedido de impugnao com um pedido de reparao dos danos causados pelo acto impugnado, ou seja, sero hoje menos frequentes os casos em que o interessado comea por impugnar o acto ilegal para s mais tarde, uma vez obtida a declarao de nulidade ou anulao do mesmo, vir propor a aco de responsabilidade por danos (Aroso de Almeida).

Iremos, assim, tratar de 5 tipos de aces sujeitas tramitao da Aco Administrativa Comum:1. Aces de responsabilidade2. Aces sobre contratos3. Reconhecimento de direitos ou interesses perante a Administrao4. Aces propostas por e contra particulares5. Aces propostas por entidades pblicas

1. Aces de responsabilidade Art. 37 n.2 f) CPTA

H que delimitar o mbito das questes em matria de responsabilidade civil extracontratual que podem e devem ser submetidas apreciao dos tribunais administrativos para tal, vide Art. 4 n.1 g), h) e i) ETAF:

a) Questes de responsabilidade civil extracontratual emergentes da actuao dos rgos da Administrao Pblica Art. 4 n.1 g) ETAF um preceito que atribui aos tribunais administrativos uma competncia genrica para apreciar as questes de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito pblico, independentemente da sua actuao ter sido desenvolvida ou no no exerccio da funo administrativa, na prossecuo de interesses pblicos, ao abrigo do Direito Administrativo. Ou seja, mesmo que essa responsabilidade derive do exerccio da funo legislativa ou poltica da Administrao, cabe tambm a mesma no mbito de competncias dos tribunais administrativos;

b) Questes de responsabilidade civil extracontratual resultante do (mau) funcionamento da administrao da justia, com a ressalva das questes de responsabilidade por erro judicirio bem como das aces de regresso contra magistrados que da decorram (cfr. Art. 4 n.3 a) ETAF)

c) Questes de responsabilidade emergentes de actuaes materialmente administrativas de rgos que no pertencem Administrao Pblica soluo que tambm se encontra compreendida na frmula genrica do Art. 4 n.1 g) ETAF, com as ressalvas previstas nas als. b) e c) do n.3 do mesmo artigo.

d) cfr. Art. 4 n.1 h) ETAF, compreendendo igualmente as aces de regresso que contra titulares de rgos, funcionrios, agentes e demais servidores pblicos sejam intentadas pelas pessoas colectivas de direito pblico ao servio das quais desenvolvam a sua actividade.

e) Questes de responsabilidade dos sujeitos privados Art. 4 n.1 i) ETAF prev ainda a competncia dos Tribunais Administrativos para apreciar questes de responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados nos casos em que a lei submeta ao regime de direito material que especificamente regula a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de Direito pblico.

2. Aces sobre contratos Art. 37 n.2 h) CPTA H que delimitar o mbito das questes em matria contratual que podem e devem ser submetidas apreciao dos tribunais administrativos, ou seja, trata-se de se saber quais so os contratos cuja conflitualidade cai sob a alada dos tribunais administrativos a soluo vem prevista no Art. 4 n.1 b), e) e f) ETAF:

a) Verificao da invalidade consequente do contrato, fundada na invalidade do AA no qual se fundou a respectiva celebrao, isto , compete aos Tribunais Administrativos apreciar a invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebrao Art. 4 n.1 b), 2 parte ETAF.Note-se que, embora a questo da invalidade consequente de um contrato, quando isoladamente colocada, se venha a enquadrar na previso do Art. 37 n.s 1 e 2 h) CPTA, muito natural que ela, em casos frequentes, venha a ser colocada no processo de impugnao do AA de cuja ilegalidade resulta a invalidade do contrato. Neste caso, estaremos j diante de um processo (de impugnao de AA) inserido no mbito da aco administrativa especial, nos termos dos Arts. 5 n.1 e 46 n.2 a) CPTA;

b) Art. 4 n.1 e) ETAF soluo controversa que se prende com o facto de o legislador portugus, movido pelo impulso comunitrio, no ter querido estender o mbito de jurisdio administrativa a todos os contratos celebrados pela Administrao Pblica, mas apenas aos tipos contratuais em relao aos quais existam leis especficas que submetam a respectiva celebrao observncia de determinados procedimentos pr-contratuais regulados por normas de direito pblico (vide, a este respeito, o regime do contrato de locao e aquisio de bens mveis e servios DL n.197/99, de 8 de Junho);Este artigo confere jurisdio administrativa o poder de apreciar as questes relativas interpretao, validade e execuo dos contratos a respeito dos quais exista lei especfica que os submeta, ou admita que eles possam ser submetidos, a um procedimento pr-contratual de Direito Pblico.

c) Art. 4 n.1 f) ETAF atribui jurisdio administrativa o poder de apreciar questes relativas aos contratos administrativos em trs distintos aspectos:1 - interpretao, validade e execuo de contratos de objecto passvel de AA, isto , de contratos cujos efeitos poderiam ser produzidos pela prtica de um AA unilateral por parte da entidade pblica contratante;2 - contratos cujo regime substantivo seja regulado por normas de direito pblico (de direito administrativo) contratos administrativos tpicos;3 - contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito (administrativo) pblico no se visa atribuir aos tribunais administrativos poder de jurisdio sobre contratos celebrados entre entes privados ainda que estes ltimos houvessem submetido alguns aspectos do regime substantivo ao mbito do direito administrativo (no se enquadra na previso do Art. 1 n.1 ETAF, logo seria inconstitucional atribuir competncia aos tribunais administrativos por esta via, ao abrigo dos Arts. 211 n.1 e 212 n.3 CRP), mas sim aos contratos administrativos atpicos sem objecto passvel de AA, isto , de contratos que no correspondem a um tipo legal especfico, legalmente previsto e regulado, nem se destinam a substituir a emisso de um AA, correspondendo antes a um conceito genrico de contrato administrativo (cfr. Art. 178 n.1 CPA), mas isto s desde que as partes o tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito (administrativo) pblico. Assim, os contratos atpicos cujo objecto pudesse ser objecto de um contrato de Direito privado s devem ser qualificados como contratos administrativos quando as partes expressamente lhe atribuam essa natureza, atravs da submisso do contrato aplicao de normas de Direito Pblico.

A propsito do contencioso dos contratos administrativos, coloca-se a vexata quaestio de saber quando que, na vigncia do contrato, nos encontramos na presena de AA, passveis de impugnao, ou, pelo contrrio, perante litgios em que, por no haver lugar emisso de manifestaes de autoridade da Administrao, as partes no contrato esto colocadas em posio de paridade. De facto, se qualificarmos as declaraes da Administrao por ela proferidas no mbito de uma relao contratual como AA impugnveis, a reaco da contraparte deve passar pela impugnao de tais actos, atravs de um processo submetido forma da aco administrativa especial (cfr. Art. 46 n.2 a) CPTA); se as considerarmos como meras declaraes negociais sem carcter imperativo, proferidas em condies de paridade com a contraparte no contrato, a questo ser discutida no mbito da aco administrativa comum (contencioso dos contratos administrativos Art. 37 n.2 h) CPTA).A questo no se coloca no domnio da validade e interpretao dos contratos, pois aqui no pode a Administrao dizer unilateralmente o Direito, considerando vlidas ou invlidas as estipulaes contratuais ou determinando o sentido em que deve ser interpretado o respectivo clausulado. Este papel cabe antes aos tribunais, pelo que, em relao a eles, as partes se encontram em posio de paridade. O problema ganha assim particular acuidade no domnio da execuo do contrato. Devero os actos jurdicos unilaterais proferidos pela Administrao na execuo dos contratos em que parte ser qualificados como AA ou como meras declaraes negociais sem carcter imperativo? A resposta a esta questo tem bvias consequncias no plano processual, como vimos, que passam pela escolha das duas diferentes formas de processo que o nosso direito conhece. o CPTA, deixando embora a questo em aberto por se tratar de um problema de direito substantivo, admite a prtica de AA no mbito da relao contratual, porventura relativos execuo dos contratos.Na opinio de Mrio Aroso de Almeida, dever-se- considerar, por regra, que as declaraes produzidas pela Administrao no mbito das suas relaes contratuais no devem ser qualificadas como AA mas como meras declaraes negociais sem carcter imperativo, susceptveis de serem discutidas, se for caso disso, no mbito de uma aco de plena jurisdio submetida forma de processo da aco administrativa comum. Isto por duas razes:1 - tambm no mbito das relaes contratuais privadas so por vezes praticados actos jurdicos unilaterais (sendo tal prtica frequentemente estipulada pelas partes) e nem por isso os litgios em torno da legitimidade do exerccio de tais poderes ficam submetidos a um especial tratamento no plano processual;2 - o regime particular dos AA impugnveis s deve ser aplicado, de um modo geral, nos domnios em que essa aplicao se justifique por ponderosas razes fundadas em consideraes de segurana jurdica e de proteco de terceiros.

Art. 41 n.2 CPTA Em princpio, todas as pretenses submetidas forma da aco administrativa comum podem ser exigidas contenciosamente a todo o tempo (sem prejuzo, naturalmente, dos prazos substantivos para o exerccio das diferentes situaes jurdicas que possam resultar da lei). Porm, para a deduo dos pedidos de anulao, total ou parcial, de contratos perante os tribunais administrativos, a lei prev um prazo de caducidade de 6 meses, contados desde o momento da celebrao do contrato (quanto s partes) ou desde o conhecimento do respectivo clausulado (quanto a terceiros).

3. Aco para reconhecimento de direitos ou interesses perante a Administrao Seguem igualmente a forma da aco administrativa comum os processos relativos generalidade das pretenses dirigidas contra a Administrao, tal como previstas no Art. 37 n.2 a), b), c), d), g) e i) CPTA, um elenco, saliente-se, meramente exemplificativo.

3.1 Pretenses dirigidas emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao: destinam-se a obter o reconhecimento (ou declarao) de situaes jurdicas subjectivas (direitos ou interesses legalmente protegidos), bem como de qualidades ou do preenchimento de condies Arts. 37 n.2 a) e b) e 39 CPTA

3.2 Pretenses dirigidas emisso de sentenas de condenao Art. 37 n.2 c), d), e) e i) CPTA3.2.1 Deduo de pretenses preventivas, dirigidas condenao omisso de perturbaes ilegais, ou seja, imposio de deveres de absteno alnea c): dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, vocacionadas para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situaes de ameaa de agresses ilegtimas ( exigvel, nesta medida, uma situao de fundado receio, um necessrio interesse processual).

3.2.2 Art. 37 n.2 d) estas pretenses tm carcter restitutivo ou dirigem-se cessao e remoo de consequncias de actuaes ilegais da Administrao, que tanto se podem ter consubstanciado em actos jurdicos (paradigmaticamente, AA ilegais) ou em operaes materiais (paradigmaticamente, actuaes desenvolvidas em via de facto, sem o necessrio fundamento num acto jurdico legitimante das mesmas) a autonomizao deste tipo de pretenso justifica-se pelo objectivo que prossegue: o restabelecimento da situao jurdica violada ou, como entre ns se designa, a reconstituio da situao actual hipottica. isto que o interessado exige da Administrao, cabendo a esta concretizar o cumprimento do dever, que sobre ela impende, de remover as consequncias da sua actuao ilegal atravs da adopo de todos os actos jurdicos e operaes materiais que se revelem necessrios (cfr. neste sentido o Art. 2 n.2 j) CPTA).Aroso de Almeida defende uma aplicao analgica do Art. 95 n.s 3 e 4 CPTA s situaes em que, diferentemente do que ali que se prev (hiptese de cumulao), esta pretenso seja deduzida autonomamente, possuindo aquele preceito, pois, validade geral. Segundo o autor, est em causa evitar as dificuldades prticas inerentes aos pedidos formulados diante do tribunal para que este especifique o que deve a Administrao fazer para colocar a situao de facto em conformidade com o quadro normativo extenso do campo de aplicao directa do Art. 95 CPTA.

3.2.3 Art. 37 n.2 e) deduo de pretenses dirigidas condenao da Administrao ao cumprimento de deveres de prestar que podem ter por objecto o pagamento de quantias, a entrega de coisas ou a prestao de factos. Segundo Aroso de Almeida, neste ponto reside a pedra de toque da delimitao do campo de interveno da forma da aco administrativa comum perante as outras formas de processo, em particular a aco administrativa especial. Est, pois, aqui em causa um critrio dicotmico, semelhante ao adoptado no Direito Alemo, nos termos do qual aqui est em causa a realizao, por parte da Administrao, de simples actuaes ou actos reais, e no a prtica de qualquer AA (caso contrrio seguir-se-ia a forma da aco administrativa especial). A realizao de simples actuaes ou actos reais significa a realizao de prestaes a que a Administrao se encontra obrigada, sem dispor do poder de as recusar atravs de uma pronncia susceptvel de ser qualificada como um acto administrativo de indeferimento. Isto tem bvias consequncias ao nvel processual: a pretenso do particular corporiza-se num facto material, no cumprimento de um dever de prestar e no na emisso de um AA definidor da sua situao jurdica. Assim, a eventual recusa da Administrao na realizao desse dever no traduzir um AA de indeferimento, contra o qual se imponha reagir dentro de um prazo limitado, pela via da aco administrativa especial. , por isso, um regime favorvel ao particular prejudicado. A actuao que o particular vem exigir da Administrao traduz um acto ou operao equivalente a uma prestao, aqui includo, quer uma actuao material de gesto pblica como uma pronncia jurdica que no se consubstancie em AA com contedo de regra jurdica ou contedo jurdico material.

3.2.4 Art. 37 n.2 g) um preceito que no se refere deduo de pretenses dirigidas reparao de danos, ao abrigo do instituto da responsabilidade civil extracontratual, mas deduo de pretenses dirigidas prestao de indemnizaes devidas pela imposio de sacrifcios ao autor. A natureza jurdico-administrativa da obrigao em causa e, portanto, a sua abrangncia na jurisdio administrativa resultam, para alm do Art. 37 n.2 g) CPTA, da previso genrica do Art. 1 n.1 ETAF, cujo alcance, importa salientar, o Art. 4 n.1 ETAF se limita a explicitar atravs de um elenco meramente exemplificativo de matrias. Note-se que esta a regra geral, admitindo desse modo derrogaes por lei especial que atribuam essa competncia aos tribunais judiciais o caso das indemnizaes por expropriao, nos termos do Cdigo das Expropriaes.

3.2.5 Art. 37 n.2 i) Diz respeito s relaes jurdico-administrativas de enriquecimento sem causa; no plano processual, as correspondentes pretenses podem e devem ser deduzidas perante os Tribunais Administrativos sob forma da aco administrativa comum.

4. Aces propostas por e contra particulares o Art. 37 n.3 CPTA admite que os particulares (ou outras entidades), cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos, possam demandar perante os tribunais administrativos outros particulares (no necessariamente concessionrios), pela violao de normas de Direito Administrativo ou de obrigaes jurdico-administrativas contratualmente assumidas ou pelo facto de surgirem indcios que justifiquem o fundado receio de as poderem vir a violar.Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os interessados tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito. E, naturalmente, que do ponto de vista substantivo, lhes assista o poder de exigir a adopo de tais medidas caso paradigmtico da leso ambiental. Pretende-se, portanto, a ttulo principal (e no acessrio, como j previa a intimao para um comportamento da anterior LPTA hoje consagrada como providncia cautelar, no Art. 112 n.2 f) CPTA), a condenao de particulares adopo ou absteno de comportamentos impostos ou proibidos por normas, actos ou contratos administrativos.

5. Aces propostas por entidades pblicas Igualmente revestem a forma da aco administrativa comum os processos intentados por entidades pblicas, seja para demandar outras entidades pblicas (cfr. Art. 37 n.2 j) CPTA), seja para demandar particulares, procurando obter a respectiva condenao adopo ou absteno de comportamentos (cfr. Art. 37 n.2 c) CPTA).Existe ainda a tutela cautelar adequada aos casos em que a Administrao demande um particular, prevista no Art. 112 n.2 f) CPTA.

PARTE V PRETENSES MATERIAIS DEDUTVEIS SEGUNDO A FORMA DA ACO ADMINISTRATIVA ESPECIAL

O CPTA institui e regula, nos Arts. 46 e ss. CPTA, uma forma especfica de processo a que d o nome de aco administrativa especial, devendo seguir a tramitao especial desta forma de processo (prevista nos Arts. 78 e ss. CPTA) os quatro tipos de pretenses enunciados pelo n.2 do Art. 46 CPTA:1 - Impugnao de AA, dirigida respectiva anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia2 - Condenao prtica de AA ilegalmente recusados ou omitidos3 - Impugnao de normas regulamentares, dirigida declarao da respectiva ilegalidade4 - Declarao da ilegalidade por omisso de normas regulamentares legalmente devidas

O Captulo II do Ttulo II (Arts. 50 e ss.) estabelece um conjunto de determinaes especficas quanto aos pressupostos de que depende a deduo em juzo de cada uma das pretenses que seguem a forma da aco administrativa especial: acto administrativo, legitimidade; prazo; e questes especficas relativas tramitao.

CAPTULO I REGIME PARTICULAR DA IMPUGNAO DE AAFalamos agora da impugnao de AA, dirigida anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia desses actos Arts. 46 n.2 a) e 50 n.1 CPTANos termos do Art. 51 n.2, no s de AA se poder aqui tratar, como tambm de alguns outros actos queles equiparados:a) decises materialmente administrativas proferidas por autoridades no integradas na Administrao Pblica trata-se dos actos em matria administrativa de rgos como o Presidente da Repblica, a AR e o seu Presidente, os STJs, os Presidentes do TConstitucional e o Tribunal de Contas (cfr. ainda o Art. 24 n.1 ETAF);

b) as mesmas decises, s que proferidas por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo

Detenhamo-nos agora sobre a anlise das Disposies particulares relativas a esta pretenso (Arts. 50 e ss.), que introduzem um conjunto de determinaes especficas quanto aos pressupostos de que depende a deduo em juzo da pretenso impugnatria e a certos aspectos pontuais atinentes instncia.

I Do Acto Administrativo Impugnvel Arts. 50-54 CPTA Com a noo de AA impugnvel apenas se pretende dizer que o objecto (mediato) da sentena de anulao (ou de declarao de nulidade), ou seja, o quid sobre o qual se vo projectar os seus efeitos o AA anulado ou declarado nulo. O objecto imediato do processo , na verdade, a pretenso anulatria que deduzida em juzo, e que versa sobre o seu objecto mediato, o AA que se pretende impugnar. Este ltimo , na verdade, o objecto do ataque, o objecto da anulao ou declarao ou nulidade (da impugnao), que poder vir a ser proferida se o processo vier a ser julgado procedente.

1. A nota da eficcia externa do AA impugnvelOra, elemento decisivo da noo de AA desde logo a sua Eficcia Externa. O que se depreende da previso do n.1 do Art. 51 que so impugnveis os actos com eficcia externa, algo que se relaciona com a natureza (interna ou externa) dos efeitos que o acto se destina a produzir, j no com a questo de saber se, no momento em que impugnado, o acto est efectivamente a produzir os efeitos a que se dirige (seno vejamos o disposto no Art. 54).O Art. 51 n.1 no confundiu, antes distinguiu a questo da impugnabilidade do AA, da questo de saber se o acto lesa direitos ou interesses legalmente protegidos. O problema da impugnabilidade dos AA uma questo que se coloca no plano objectivo da natureza dos efeitos que esse acto se destina a introduzir na ordem jurdica, e que se no confunde com o problema de saber se quem se prope impugnar um AA alega ter sido lesado por esse acto ou se encontra na titularidade de uma situao jurdica legitimante e de um interesse processual que o habilitem a pedir a anulao ou declarao de nulidade de um acto impugnvel questo que se coloca no plano subjectivo. Assim, um AA no perde a sua qualidade objectiva de AA impugnvel pelo simples facto de ele poder ser impugnado por uns e no por outros, desde que, portanto, ele seja susceptvel de produzir efeitos cuja eliminao da ordem jurdica, pela sua natureza, importe a outros sujeitos (desde logo ao MP). Isto , para a procedncia da aco de impugnao importa a verificao de dois pressupostos:a) Requisito subjectivo que quem se prope impugnar esse acto alegue ter sido por ele lesado (esteja numa situao jurdica legitimante) e possua um real interesse processual (necessidade efectiva de tutela jurisdicional);

b) Requisito objectivo que o acto seja em si mesmo impugnvelPor tudo isto, s aqueles actos sem esse mnimo denominador comum da eficcia externa, isto , aqueles que no afectem a esfera jurdica de ningum nem se destinem produo de efeitos exteriores que no podero ser considerados actos impugnveis, no sentido do n.1 do Art. 51 CPTA.

2. A eliminao do requisito da definitividade da noo de AA impugnvel O novo CPTA, atendendo aos apelos da generalidade da doutrina administrativa (Freitas do Amaral, Vasco Pereira da Silva ou Srvulo Correia), afastou o requisito da definitividade horizontal da noo de AA impugnvel. Assim, qualquer AA, ainda que inserido num procedimento administrativo, isto , ainda que no se trate do acto final da sequncia procedimental, nem por isso deixar de poder objecto de impugnao contenciosa vide, neste sentido, o Art. 51 n.s 1 e 3 (este ltimo admitindo a impugnao de actos procedimentais)., assim, por exemplo impugnvel o AA que determine a abertura de um concurso para a instalao de uma farmcia e que seja considerado pelos titulares de farmcias j existentes como ilegal por violar as condies legais para a instalao de novas farmcias, sem que se lhes deva exigir que aguardem pelo termo do concurso, quando a verdade que lhes absolutamente indiferente saber quem dele sair vencedor, uma vez que no so concorrentes.Nestes casos, porm, o n.3 do Art. 51 salvaguarda a possibilidade de se impugnar o acto final do procedimento mesmo no caso de se no ter reagido contra actos procedimentais impugnveis. No entanto, introduz 2 restries a esta possibilidade:a) Se o acto determina a excluso do interessado do procedimento, sendo por isso um acto destacvel na medida em que define a situao jurdica do interessado e produz efeitos externos, aquele ter de o impugnar imediatamente no podendo, mais tarde, vir reagir contra a excluso ilegal de que tenha sido alvo atravs da impugnao do acto final do procedimento;b) No caso de existir lei especial que imponha a tempestiva impugnao dos actos procedimentais, esse nus preclusivo implica que no pode o interessado, decorrido o prazo ali fixado, vir impugnar o acto final do procedimento com o objecto de contrariar a situao fixada pelo acto procedimental. Neste caso, a lei especial prevalecer sobre o regime regra do n.3 do Art. 51 CPTA.

E quanto questo da definitividade vertical? Ou seja, ser que a impugnao contenciosa de AA se encontra dependente, e em que condies, da prvia utilizao por parte do impugnante, das vias de impugnao administrativa, em particular, da interposio de um recurso hierrquico necessrio? (cfr. Arts. 158 n.s 1 e 2 b) e 166 e ss. CPA) O CPTA, ao contrrio da anterior LPTA, no exige, em termos gerais, o requisito da definitividade vertical, isto , que os AA, para que possam ser objecto de impugnao contenciosa, tenham de ter sido objecto previamente de impugnao administrativa. Da conjugao dos Arts. 51 e 59 n.s 4 e 5 deduz-se, portanto, que no necessrio, para haver interesse processual na impugnao perante os tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado infrutiferamente obter a remoo do acto que considera ilegal por via extrajudicial ou administrativa. As decises administrativas continuam, no entanto, a estar sujeitas a impugnao administrativa necessria nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opo consciente e deliberada do legislador, que a considere justificada. Aroso de Almeida, com o apoio da jurisprudncia do STA e do TC e com a oposio de alguma doutrina, rejeita assim o argumento da inconstitucionalidade da imposio de impugnaes administrativas necessrias, j que no cabe CRP estabelecer os pressupostos de que possa depender a impugnao de AA (algo que esta fazia at 1989 no seu Art. 268 n.3), podendo livremente o legislador ordin