E-Legis | Revista Eletrnica do Programa de Ps-GraduaoCentro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara do Deputados

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Resumo: A mudana da Constituio um tema recor-rente no Brasil. A observao desse fenmeno forneceu a temtica deste trabalho, que busca desenvolver uma reflexo sobre o instituto da Reviso Constitucional, pas-sando, rapidamente, pela elaborao da teoria que cara-cteriza a noo de Poder Constituinte.

Palavras-chave: reviso constitucional; poder constitu-inte; reforma constitucional; poder constituinte reforma-dor.

Abstract: The Constitution Changing is a recurring sub-ject in Brazils policy. The verification and the observation of this reality inspired the thesis of this article, which main purpose is to think over the principle of Constitution Reviewing, examining the elaboration of the theory that characterizes the notion of Constituent Power.

Keywords: constitutional reviewing, constituent power, constitutional reform, constitutional reform power.

1 Introduo

Este artigo tem como principal objetivo desenvolver uma reflexo crtica sobre o instituto da reviso constitucional e demais questes que nela esto subjacentes. A anlise desse tema deve-se, principalmente, aos intensos deba-tes travados na Cmara dos Deputados sobre a possibi-lidade de uma nova reviso constitucional. O Congres-so Nacional esteve discutindo a Proposta de Emenda Constituio - PEC n. 157 de 2003, que pretendia con-vocar uma Assemblia de Reviso Constitucional para a prxima legislatura.

Sempre que h uma situao ou ameaa de crise, alguns setores retomam a tese da reviso constitucional, como aconteceu em 1997 com a proposta do deputado Miro Teixeira. Sua PEC, de n. 554/97, foi lanada quando se discutiam vrias emendas constitucionais (reforma admi-nistrativa e previdenciria, sistema tributrio, quebra de monoplio, sistema eleitoral e partidrio e principalmente a emenda da reeleio) e visava convocar um Congresso revisor para aprovar essas reformas com um quorum de maioria absoluta. Essa proposta est parada na Cmara at hoje.

A Constituio Federal a lei fundamental do pas, o modelo de tudo o que se faz no Brasil no tocante a leis e atos normativos. No esttica nem eterna, ela pode ser transformada por meio de emendas constitucionais, como prev seu prprio texto, e conforme as necessida-des da sociedade. Esse fato aceitvel, visto que os cos-tumes e as prticas da sociedade no esto engessados, mas passam por constantes alteraes que precisam ser

refletidas nos estatutos que ordenam as relaes entre seus componentes, sejam indivduos, sejam instituies.

Mas tambm notria, no Brasil, uma tendncia ins-tabilidade do texto legal, refletindo-se tal fenmeno na constante necessidade de se rever, emendar e reformular as leis em geral e o ordenamento constitucional em par-ticular. Exemplo disso so as 53 emendas constitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional at incio de 2007, mais as centenas de propostas de emenda que tramitam nas duas Casas.

Antes de adentrarmos no tema proposto, faz-se neces-srio explicar, rapidamente, a elaborao da teoria que caracteriza a noo de Poder Constituinte, seu conceito, natureza, titularidade e limites, traando a base do estu-do. O assunto da oportunidade, da propriedade, da am-plitude e dos limites da reviso constitucional encontra nos diversos autores do Direito Constitucional, nacionais e estrangeiros, vrios referenciais tericos e prticos a respeito do poder constituinte e do poder de reforma.

Ao final deste trabalho, pretende-se ter alcanado um modesto debate em torno do poder constituinte reforma-dor, tendo como foco a oportunidade que se descortina de uma reviso constitucional no pas. Uma discusso que, espera-se, seja frutfera, embora no seja nova.

2 Noes do Poder Constituinte

na Europa, no final do sculo XVIII, que surge a teoria do poder constituinte. Ligada idia de Constituio es-crita, teve como principal doutrinador o pensador e revo-lucionrio francs Emmanuel Joseph Sieys. Suas idias, que surgem imersas na crise do pensamento absolutista e na antevspera da Revoluo Francesa, em linhas ge-rais, propunham uma nova representao nos Estados Gerais, redefinindo o espao poltico do Terceiro Estado.

A sociedade francesa dessa poca era estratificada. No topo da pirmide social estava o clero, Primeiro Estado, com todos os privilgios; logo abaixo, estava a nobre-za, Segundo Estado; e na base da sociedade, o Terceiro Estado formado pelos camponeses, trabalhadores e bur-gueses. Estes arcavam com o peso de impostos para o rei, o clero e a nobreza, que tinham iseno tributria. Essa injustia social perdurou por dcadas, at culminar com a Revoluo Francesa.

Sieys era representante do Terceiro Estado e teve par-ticipao ativa na revoluo. Publicou o panfleto Quest-ce que le Tiers tat?, que o notabilizou ao divulgar uma srie de demandas da classe laboriosa (SIEYS, 2001, p. XXIX). A principal reivindicao do Terceiro Estado era

Reviso Constitucional: Um Desafio para o Brasil

Aline Bhler*

* Assessora Parlamentar na Cmara dos Deputados; Especialista em Processo Legislativo pelo Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados; aline.buhler@camara.gov.br

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a abolio dos privilgios e a instaurao da igualdade civil e poltica. Afirmava que o Terceiro Estado era uma nao completa, pois os trabalhos que sustentavam a so-ciedade recaam sobre ele. A supresso das ordens pri-vilegiadas no prejudicaria em nada a nao, pelo con-trrio, iria libert-la. Sustentava que era um direito do Terceiro Estado a escolha de seus representantes dentre os cidados das classes que o compunham, que esses representantes fossem em nmero igual ao do clero e da nobreza e, ainda, que os votos fossem por cabea e no por ordem. Visando essas mudanas, defendeu que s havia uma forma de acabar com as diferenas: fazendo uma Constituio; e mais, que s a nao tem direito de faz-la (SIEYS, 2001, p. 45), sua vontade era a prpria lei. Defendia a formao de um corpo de representantes extraordinrios, que seria designado unicamente para essa finalidade e por tempo determinado. Esses repre-sentantes seriam independentes, no estando subordina-dos a qualquer forma ou condio. A concepo de nao soberana, como titular do poder constituinte e expresso da vontade permanente da comunidade, aperfeioou-se nessa poca. Coube a Sieys esboar a distino entre poder constituinte, que reside sempre no povo e estabe-lece a Constituio, e poderes constitudos, que derivam do poder constituinte e a ele esto subordinados.

Manuel Gonalves Ferreira Filho destaca que a teoria de Sieys surge exatamente para justificar a criao da constituio escrita. Resume as idias de Abade dizendo que todo Estado deve ter uma Constituio, e que ela obra de um Poder, o Poder Constituinte, que anterior Constituio, precede, necessria e logicamente, a obra que a Constituio. O Poder Constituinte, portanto, gera os Poderes do Estado, os poderes constitudos, e superior a estes (FERREIRA FILHO, 2005, p. 13).

Assim, cumpre distinguir poder constituinte originrio e poder constituinte derivado ou reformador. Poder Consti-tuinte originrio a manifestao soberana da suprema vontade poltica de um povo, social e juridicamente orga-nizado (MORAES, 2003, p. 54). o poder fundador, que cria e organiza o Estado. Esse poder exercido quando as condies scio-polticas do pas encontram-se em crise, exigindo uma nova Constituio. Por ser o povo titular do poder constituinte originrio, cabe a ele delegar a seus representantes esse poder, que no se esgota em um ato de seu exerccio, pois o poder constituinte permanente, inalienvel e incondicionado.

Contrapondo-se a esse poder, tm-se os poderes cons-titudos, criados pelo poder constituinte, dentre os quais o Poder Legislativo. A esse poder constitudo deu-se a possibilidade de emendar a Constituio, reform-la por meio de um processo especial estabelecido em seu texto. o denominado poder constituinte derivado ou reforma-dor, institudo na Constituio.

bom lembrar que, quando se fala em poder de refor-ma, presume-se que essa Constituio passvel de alte-rao seja rgida - aquela que s pode ser modificada por procedimento especial - pois as constituies flexveis se caracterizam pela possibilidade de serem alteradas pelo processo legislativo ordinrio. De nada adiantaria ema-nar do povo o poder constituinte, se os legisladores pu-dessem modificar a ordem constitucional sem qualquer

obstculo. Portanto, existem limites que a prpria Cons-tituio impe para sua modificao.

Assim, a mudana formal da Constituio est sujeita a limitaes. As constituies rgidas estabelecem proce-dimentos especiais a serem observados pelo rgo do poder de reforma. So os chamados limites formais, que dizem respeito competncia, s regras para votao, aprovao e promulgao. H tambm as limitaes temporais, na qual o tempo surge para o legislador como um obstculo, at atingir o limite fixado. As limitaes circunstanciais so aquelas que impedem a reforma do texto constitucional em situaes anormais, que possam interferir na livre manifestao do rgo reformador. Fi-nalmente, temos as limitaes materiais, tambm cha-madas de limites de fundo, onde o poder de reforma no pode atingir determinados dispositivos da Constituio. So limitaes de contedo, no de forma, e podem ser explcitas ou implcitas.

As limitaes explcitas so aquelas enumeradas no texto constitucional, previstas textualmente pelo poder consti-tuinte originrio. Na Constituio brasileira, esses limites visam proteger os princpios federativo e democrtico, bem como os direitos e garantias fundamentais.

Em relao aos limites implcitos, a doutrina brasileira ad-mite sua existncia, na tese do professor Nelson de Sou-za Sampaio (1954). Entende ele que o poder de reforma no pode alterar as normas relativas aos direitos funda-mentais (no caso brasileiro essas normas se constituem em clusulas ptreas); a titularidade do poder constituin-te; nem a titularidade do prprio poder reformador, pois no poderia o legislador ordinrio ir contra a vontade do poder constituinte originrio. O outro limite implcito sus-tentado pelo autor justamente a proibio de alterao no processo que disciplina a reforma constitucional.

Assim, o poder constituinte originrio criou um poder constituinte institudo, ou reformador, mas que subor-dinado, secundrio e condicionado, devendo respeitar as limitaes jurdicas traadas pelo constituinte originrio.

3 Reviso Constitucional

O poder constituinte de reforma um poder derivado do poder constituinte originrio, por meio do qual se pode modificar a constituio, conforme os procedimentos nela estabelecidos. Na Constituio brasileira, h previso de duas espcies de reforma: a reviso constitucional e a emenda Constituio.

A doutrina no precisa no emprego dos termos refor-ma, emenda e reviso constitucional, sendo emprega-dos indistintamente por alguns doutrinadores. Contudo, filiamo-nos, como Jos Afonso da Silva (2002, p. 242), corrente que entende ser o termo reforma gnero que abrange as espcies: emenda (mudanas pontuais) e reviso (modificaes mais amplas). Essa distino foi adotada pela Constituio Federal de 1988, que discipli-na, em seu art. 60, as emendas como forma regular de alterao do texto, tratando da reviso constitucional no art. 3. do Ato das Disposies Constitucionais Transit-rias.

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Ao fazer essa distino, quis o constituinte originrio au-torizar uma nica reviso. Essa reviso ocorreu em 1993, esgotando-se, assim, tal possibilidade. Uma vez ultra-passada a reviso estatuda, s resta a reforma consti-tucional por meio de emendas ao texto da Carta Magna. Essa uma garantia da estabilidade constitucional, se-gurana jurdica e da manuteno do Estado de Direi-to. Logo, a possibilidade de uma dupla reviso no pode mais ser legitimamente estabelecida na ordem constitu-cional vigente. Mas essa posio no pacfica dentre os doutrinadores. Alis, a celeuma grande quando se estuda esse tema.

Dentre as diversas discusses que surgem, uma em es-pecial se destaca: pode o Poder Constitudo, ou seja, poder limitado e condicionado s normas constitucionais vigentes, propor uma reviso constitucional que no est prevista no ordenamento jurdico atual por meio de uma emenda Constituio?

Manoel Gonalves Ferreira Filho (2005) aborda em seu livro O Poder Constituinte a possibilidade de a reviso constitucional ser proposta por uma emenda Constitui-o. Para subsidiar quem defende essa idia, relata casos do direito ptrio e comparado em que as regras foram alteradas para facilitar essas mudanas do texto cons-titucional. No Brasil, cita o caso da Emenda Constitucio-nal n. 26/85, que convocou a Assemblia Constituinte da qual derivou a atual Constituio. Lembra que os juristas opostos reviso tambm tm seus argumentos, como a limitao geral ao poder de mudar a Constituio. Mas claramente se posiciona favorvel tese da possibilidade de uma nova reviso, entendendo que no existem impe-dimentos jurdicos para sua convocao. E mais, defende a possibilidade de revogao das clusulas ptreas, con-denando a intocabilidade absoluta.

J outros autores1 tecem suas crticas reforma constitu-cional apoiando-se na tese de que a permanncia de uma Constituio vai depender da sua aptido de traduzir os valores que informam a sociedade. Jos Afonso da Silva (2002) alerta para o processo de retalhao que sofre a Constituio de 1988. Os constantes emendamentos tm transformado sua fisionomia, de relevante papel so-cial, para uma feio neoliberal, visando os interesses da elite. Classifica como inconstitucionais as tentativas de instaurar nova reviso constitucional por processo simpli-ficado, pois estas ferem de morte clusula ptrea implci-ta. Assim, qualquer tipo de emenda tendente a modificar o procedimento de reforma da Constituio (limitao formal) cria uma situao no estabelecida pelo poder constituinte originrio, ou seja, o poder derivado esta-ria usufruindo de poderes que no lhe foram concedidos. Entende, ainda, que tal hiptese infringe o princpio da supremacia da Constituio, pois o processo de reviso estabelecido no art. 3 do ADCT, de eficcia exaurida, esgotou-se com sua realizao em 1993.

Outro argumento dos defensores da reviso de que, uma vez sendo aprovada pela consulta popular, no ha-veria ilegitimidade na mesma, pois a vontade popular legitimaria a alterao. Quando se fala em aprovao po-pular direta, soberania popular, no se trata de colocar para o povo brasileiro as alteraes propostas pelos par-lamentares, para que ento se aceite ou no essas mu-danas. O referendo, embora exerccio direto do poder, no legitima necessariamente um ato, pois preciso que o povo esteja ciente do que est nas suas mos. Exem-plo disso foi o referendo das armas, cujos programas de divulgao foram apelativos e no instrutivos. As pessoas no sabiam o teor da norma que iriam aprovar ou rejei-tar, pois as campanhas publicitrias apresentaram, ape-nas, a realidade violenta em que nossa sociedade est inserida, nmeros da tragdia urbana em que vivemos, trabalhando com o medo da populao. Para que haja legitimidade, precisa primeiro haver conhecimento, infor-mao, participao popular. Quando se fala em poder do povo, na populao pedindo mudanas, significa que os brasileiros, com movimentos sociais, intensos e gerais, devem exigir um novo texto constitucional, uma reviso das normas vigentes. E isso no est ocorrendo hoje.

4 Concluso

Entendemos que no pode um poder constituinte deri-vado, regrado, condicionado e limitado, fruto do poder constituinte originrio, gerar outro poder constituinte derivado para alterar a Constituio por procedimento diverso do existente, criando situaes que no foram previstas por quem de direito, ou seja, o constituinte ori-ginrio. Os procedimentos estabelecidos para a reforma do texto constitucional so limitaes essenciais e inafas-tveis. So eles que caracterizam as constituies rgidas. O Congresso Nacional no pode se atribuir mais poder. Isso seria extrapolar a distribuio de poderes estabeleci-dos na Constituio. A Carta pode e deve ser reformada, para que acompanhe a evoluo do pensamento do corpo social, mas pelo processo de emendas constitucionais j estabelecido em seu texto.

A onda reformista atualmente verificada fruto de inte-resses polticos e da prolixidade do texto constitucional vigente. Porm, mais do que reformar a Constituio, preciso cumprir e fazer com que se cumpram os princ-pios e as normas nela consagrados. A desobedincia da ordem estabelecida sob o apelo reformador, no interesse de grupos que buscam nada mudar, pode ensejar o que h de mais grave em todo o sistema jurdico: a descrena do povo nas suas prprias leis, e o que pior, que sua Lei Maior intil, ou ainda, instrumento de poucos em detrimento de muitos.

1 Nesse sentido, temos: Jos Afonso da Silva; Vicente Paulo; Fbio Konder Comparato; Paulo Bonavides.

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Referncias

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2005.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2003.

SAMPAIO, Nelson de Sousa. O poder de reforma constitucional. - Bahia: Progresso, 1954.

SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituio burguesa. Quest-ce que l Tiers tat? (traduo Norma Azevedo) 4.ed. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2001.

SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular: estudos sobre a Constituio. So Paulo: Malheiros 2002.

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titulo: REVISO CONSTITUCIONAL:UM DESAFIO PARA O BRASILNome do autor: Aline BhlerReferncia: E-Legis, n.02, p.06 - 09, 1 semestre, 2009