Embed Size (px)
Citation preview
Página 1 |
1. INTRODUÇÃO
A sustentabilidade das finanças
públicas, igualmente designada sustentabilidade orçamental, é a
capacidade de um governo para preservar a sustentabilidade no longo
prazo da sua política de despesas,
política fiscal e outras políticas conexas em vigor, sem ameaçar a sua
solvabilidade ou o incumprimento de algumas das suas obrigações ou
despesas autorizadas.
A recente crise demonstrou até que
ponto a sustentabilidade orçamental é determinante. Portanto, a
sustentabilidade das finanças públicas não é uma questão conjuntural. Afeta a
equidade intergeracional e incorpora princípios que se aplicam em todas as
circunstâncias e a todos os governos, independentemente do seu atual grau de
endividamento. O controlo da dívida
pública e a preservação da capacidade para emitir dívida sempre que necessário
são aspetos essenciais para o bom funcionamento da economia. É
necessário que os Estados-Membros sejam capazes de se adaptar a
circunstâncias imprevistas e que escapam ao controlo dos governos, a
exemplo das grandes flutuações nos
ciclos económicos ou das crises económicas. Outros motivos a ter em
atenção dizem respeito à capacidade reduzida de tributação da economia, aos
aspetos políticos e económicos que dificultam a consolidação, bem como aos
indícios de que as reformas estruturais obtêm melhores resultados nos países
com uma boa situação orçamental
inicial1.
Neste contexto, a deterioração das situações orçamentais e o aumento das
dívidas públicas na UE desde 2008, juntamente com as pressões
orçamentais resultantes do
envelhecimento da população, reforçam-se mutuamente e tornam a
sustentabilidade orçamental um desafio político difícil. Desde 2014, os rácios da
dívida pública começaram a diminuir ao nível da UE no seu conjunto. Porém,
devido às heranças da crise, os encargos da dívida pública mantêm-se elevados
em vários países da UE.
Por conseguinte, é fundamental analisar
as perspetivas de evolução da dívida pública e os riscos para a
sustentabilidade orçamental no que respeita aos países da área do euro e à
UE no seu conjunto, de modo a poderem
ser formuladas respostas políticas adequadas e destinadas a reforçar a
solvabilidade orçamental sempre que necessário. Os recentes
1 Obstfeld, M. (2013), On Keeping Your
Powder Dry: Fiscal Foundations of Financial and Price Stability, IMES (Instituto de Estudos Financeiros e Económicos), Banco do Japão, documento de reflexão n.º 2013-E-8;
Fournier, M. e Fall, F (2015), Government Debt and Fiscal Frameworks, documento de trabalho da OCDE,
ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2; Eyraud, L. e Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming Fiscal Governance in Europe,
documento de trabalho do FMI, WP/15/67.
SEMESTRE EUROPEU – FICHA TEMÁTICA
SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS
Página 2 |
desenvolvimentos, nomeadamente a crise das dívidas soberanas, que
dificultaram o acesso ao mercado por
parte de alguns países da UE, confirmaram que os desafios colocados
pela sustentabilidade orçamental não são exclusivamente de longo prazo. Assim,
afigura-se essencial restabelecer as reservas orçamentais a tempo de
poderem vir a absorver novos choques quando estes se produzirem, sem
esquecer o previsível aumento das taxas de juro.
Na área do euro e na UE, as perspetivas orçamentais globais continuam a
melhorar2, estando prevista uma diminuição do rácio défice/PIB3 para
1,1 % na área do euro e para 1,2 % na UE em 2017, uma tendência que deverá
manter-se, sendo que o rácio défice/PIB
deverá atingir 0,8 % na área do euro e 0,9 % na UE em 20194. Com défices
mais baixos e efeitos de «bola de neve» favoráveis, o rácio dívida/PIB na área do
euro e na UE tem vindo a seguir uma trajetória descendente desde 2014.
Prevê-se que atinja os 89,3 % na área do euro e 83,5 % na UE em 2017 e que
continue a baixar, fixando-se
respetivamente nos 85,2 % e 79,8 % em 2019. Esta melhoria nas perspetivas de
redução do nível de endividamento do setor público é sustentada pelo
crescimento do PIB nominal e por taxas de juro historicamente baixas. No
entanto, as atuais e futuras situações económicas e orçamentais variam
consideravelmente entre os países da
UE. Assim, a articulação adequada das políticas necessárias para garantir a
sustentabilidade orçamental é igualmente idiossincrática, dependendo
dos desafios enfrentados por cada país5.
2 Comissão Europeia (2017), previsões económicas europeias do outono de 2017. 3 Tal representa o saldo orçamental global. 4 Para mais informações sobre a situação orçamental da área do euro e da UE,
consultar a «Análise Anual do Crescimento de 2017» da Comissão Europeia (2016). 5 A presente ficha não abrange a Grécia,
que está a atualmente a executar um programa de ajustamento. As perspetivas
Por último, a sustentabilidade das finanças públicas na UE está
intimamente ligada aos princípios
consagrados nos Tratados, ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e ao
processo de supervisão multilateral levado a cabo ao longo do Semestre
Europeu, no âmbito de um quadro em que a Comissão e os Estados-Membros
atuam em conjunto.
As restantes secções da presente ficha
estão organizadas do seguinte modo: a secção 2 expõe os desafios associados à
sustentabilidade das finanças públicas; a secção 3 examina as alavancas políticas;
a secção 4 analisa a situação atual das políticas aplicáveis.
2. DESAFIOS
No contexto da avaliação da sustentabilidade orçamental, importa
prestar a devida atenção aos níveis atuais e futuros de dívida pública
pendente. Os países altamente
endividados são mais vulneráveis aos abrandamentos económicos e aos
choques decorrentes das taxas de juro. Sem um excedente primário
suficientemente alto, o que poderá ser difícil manter ao longo do tempo, a
dívida pública pode revelar-se insustentável, mesmo sem as
consequências decorrentes do
envelhecimento demográfico. Como tal, um elevado nível de dívida pública
pendente pode pôr em risco a sustentabilidade orçamental,
independentemente das despesas a longo prazo decorrentes do
envelhecimento da população.
Em 2017, mais de metade dos países da
UE apresenta um rácio dívida pública/PIB acima do limiar de 60 % do PIB previsto
macroeconómicas e orçamentais relativas aos
países «sujeitos a um programa» são avaliadas com maior frequência do que as perspetivas para outros Estados-Membros. O
período coberto pelas previsões relativas a estes países também difere em relação aos outros Estados-Membros e pressupõe a
execução integral do programa de ajustamento.
Página 3 |
no Tratado. Contudo, desde que cumprissem na íntegra as regras
orçamentais do PEC, ou seja, o cenário
do PEC, poderia esperar-se que praticamente todos os países
apresentassem um rácio de endividamento mais baixo em 2028,
comparativamente a um cenário de
manutenção da política orçamental (figura 1). De resto, pressupondo um
cumprimento integral das regras
orçamentais do PEC, nenhum Estado-Membro registaria um aumento
do rácio dívida/PIB até 2028.
Figura 1 – Projeções da dívida pública bruta no âmbito do cenário do PEC por oposição ao cenário de base de manutenção da política orçamental (% do PIB)
Cenário do PEC
Cenário de base de manutenção da política orçamental
Fonte: Serviços da Comissão.
Notas: com base nas previsões da Comissão do outono de 2017. A avaliação da Comissão do programa de
estabilidade de cada país inclui projeções da dívida bruta sob diferentes cenários:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm.
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
140
160
CH 2017-2028 2017 2028
% do PIB
Anode pico2023
Ano de pico2017
Anodepico
2018
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
140
160
BG LU SE DK CZ MT LV SK NL DE IE AT SI CY HU UE-28 HR AE UK BE ES PT IT EE LT PL FI RO FR
CH 2017-2028 2017 2028
% do PIB
Ano de pico2028
Ano de pico2017
Página 4 |
A abordagem multidimensional adotada pela Comissão na avaliação da
sustentabilidade orçamental integra a
perspetiva de longo prazo, com uma avaliação dos riscos e desafios mais
imediatos; tanto as análises de longo prazo como de curto prazo são
alicerçadas em indicadores adequados, capazes de identificar a dimensão e o
âmbito dos desafios de sustentabilidade, conforme descrito a seguir6:
Os desafios orçamentais a curto prazo são analisados utilizando o
indicador S0: através de um conjunto ponderado de indicadores
orçamentais, financeiros e de macro-competitividade, o indicador
S0 utiliza as capacidades de sinalização das suas componentes7
6 Os seguintes indicadores são pormenorizados de forma mais técnica no mais recente «Debt Sustainability Monitor» e
no Relatório de Sustentabilidade Orçamental da Comissão Europeia: ver: Comissão Europeia (2017), Debt Sustainability Monitor
2016, Direção-Geral dos Assuntos
Económicos e Financeiros (DG ECFIN), European Economy, Institutional Paper n.º 063/ 2017:
https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-2016_en; e Comissão Europeia (2016), Fiscal
Sustainability Report 2015, DG ECFIN, European Economy Institutional Paper n.º 018/2016:
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/ip018_en.pdf 7 O indicador composto S0 pondera um conjunto completo de variáveis económicas.
As variáveis utilizadas são as seguintes: Na vertente orçamental: saldo orçamental, saldo orçamental primário, saldo orçamental
corrigido de variações cíclicas, saldo orçamental primário com efeito de estabilização, dívida pública bruta (nível e
variação), dívida pública de curto prazo, dívida pública líquida, necessidades brutas de financiamento, variação das despesas públicas, variação das despesas públicas de
consumo final (todos em % do PIB), mais o diferencial entre a taxa de juro e a taxa de crescimento; Na vertente financeira e de
macro-competitividade: posição líquida de investimento internacional, poupança líquida das famílias, dívida do setor privado, fluxo de
crédito ao setor privado, dívida de curto prazo das empresas não financeiras, dívida
para detetar tensões orçamentais e lançar um alerta precoce para os
riscos num período de um ano.
Os desafios orçamentais a médio
prazo são medidos através do indicador S18: o indicador S1 do
défice de sustentabilidade a médio prazo mostra o esforço orçamental
inicialmente necessário para reduzir o rácio dívida/PIB para 60 % até 2032,
estando incluídas eventuais despesas
adicionais, como os custos decorrentes do envelhecimento
demográfico9 10.
Os desafios orçamentais a longo prazo são avaliados utilizando o
indicador S2: este indicador do défice
de sustentabilidade a longo prazo mostra o ajustamento orçamental
inicial e permanente necessário para estabilizar o rácio dívida/PIB ao longo
de um período indefinido, estando
de curto prazo das famílias, média móvel da balança corrente dos últimos 3 anos (todos
em % do PIB), construção (em % do valor
acrescentado), taxa de câmbio efetiva real em relação a 35 parceiros comerciais e baseada no deflator das exportações (% da
variação ao longo de 3 anos), custo unitário nominal do trabalho (% da variação ao longo de 3 anos), curva de rendimentos,
crescimento real do PIB, bem como PIB per capita em paridades de poder de compra (PPP) em % do nível dos EUA. 8 A avaliação dos desafios orçamentais a médio prazo baseia-se igualmente na análise da Comissão Europeia da sustentabilidade da dívida (cf. «Fiscal Sustainability Report
2015», citado na nota de rodapé 6). 9 Este esforço orçamental é medido como a melhoria do saldo primário estrutural (SPB)
acumulada ao longo dos cinco anos após a previsão e, posteriormente, sustentada durante uma década. O SPB representa o
saldo orçamental de um país antes dos pagamentos de juros e corrigido de dinâmicas conjunturais, tais como fatores relacionados com o ciclo económico e com
medidas excecionais ou temporárias. 10 Relativamente às últimas estimativas dos custos orçamentais decorrentes do
envelhecimento demográfico, ver: Comissão Europeia (2015), The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the
EU 28 Member States (2013-2060), DG ECFIN, European Economy n.º 3/2015.
Página 5 |
incluídos os custos decorrentes do envelhecimento demográfico11.
Este conjunto de indicadores faz parte da avaliação pela Comissão dos planos
orçamentais dos países da UE no contexto do Pacto de Estabilidade e
Crescimento12. Estes indicadores permitem aferir até que ponto se afigura
necessário realizar um amplo ajustamento das políticas atualmente ou
no futuro e o tipo de ajustamento das
políticas exigido (ajustamento orçamental ou estrutural, ou uma
combinação de ambos). É necessário analisar de que modo o desafio da
sustentabilidade deve ser enfrentado no médio e longo prazo. Esta análise é
levada a cabo em duas fases:
Identificar em que medida existe um
desafio de sustentabilidade orçamental significativo;
Determinar a natureza do desafio, de modo a conceber políticas adequadas
para corrigir a situação. Para esse efeito, são examinados os atuais e
futuros níveis relativos de défice e de
dívida, bem como as futuras pressões decorrentes das despesas
relacionadas com o envelhecimento da população na UE, em especial com
pensões, cuidados de saúde e a prestação de cuidados de longa
duração13.
A sustentabilidade orçamental é avaliada
separadamente e de forma não
11 O ajustamento inerente ao indicador S2 poderá conduzir a uma estabilização da dívida a níveis relativamente elevados. Por
conseguinte, deve ser encarado com alguma precaução para os países altamente endividados no que se refere aos requisitos
do PEC. 12 Ver a apreciação da Comissão Europeia dos programas de estabilidade ou de convergência – documentos de trabalho dos
serviços da DG ECFIN: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm. 13 Ver: Comissão Europeia (2014), Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-
term care policies, European Economy, Occasional Papers n.º 201/2014.
automática durante cada período, tendo em conta fatores e qualificadores
suplementares, incluindo fatores
específicos do país.
2.1. Desafios orçamentais a curto prazo (indicador S0)
Os valores do indicador S0 superiores ao limiar indicam potenciais riscos
orçamentais de curto prazo. É possível identificar de forma mais precisa os
riscos orçamentais de curto prazo específicos por país recorrendo à análise
das variáveis individuais e dos respetivos valores em relação aos seus próprios
limiares. Os países que apresentam um valor do indicador global superior ao
limiar (0,46) em 2017 estão em risco de
sofrer tensões orçamentais no ano seguinte (figura 2).
2.2. Desafios orçamentais a médio
prazo (indicador S1)
No que toca aos desafios a médio prazo
— quantificando o ajustamento orçamental sustentado necessário ao
longo dos cinco anos após o período abrangido pela previsão (2019) para
atingir o limiar de 60 % previsto no Tratado para a dívida pública nos
próximos quinze anos (até 2032)14. Os
limiares relativos ao S1 são 0 e 2,5, entre os quais o S1 indica um risco
médio. Se o S1 se situar abaixo de 0 ou acima de 2,5, indica respetivamente um
risco baixo ou elevado. A figura 3 mostra o indicador S1 num cenário de
manutenção das políticas, tendo como ponto de partida a situação orçamental
em 2019 (último ano coberto pelas
previsões da Comissão do outono de 2017).
2.3. Desafios orçamentais a longo
prazo (indicador S2)
O indicador de sustentabilidade S2
quantifica a dimensão dos desequilíbrios orçamentais atuais e futuros e, por
14 O desvio orçamental é refletido pelo
indicador S1 (%60
20321S), em que o ponto final é
fixado em 60 % do PIB dentro de quinze anos (até 2032).
Página 6 |
conseguinte, a pressão exercida sobre as finanças públicas. Quanto mais elevados
forem os valores do indicador de
sustentabilidade S2, maior será o risco para a sustentabilidade orçamental e,
portanto, o ajustamento orçamental necessário. Caso o S2 seja superior a 6,
o risco indicado é elevado; caso seja inferior a 2, o risco é baixo.
Historicamente, há vários exemplos de períodos em que se verificou uma
melhoria duradoura da situação orçamental (saldo primário) de até 2
pontos percentuais do PIB. No entanto,
registaram-se muito poucos períodos de melhorias duradouras de 6 pontos
percentuais ou mais. Nos casos em que os custos elevados do envelhecimento
demográfico contribuem para um défice de sustentabilidade significativo, as
reformas estruturais destinadas a inverter as tendências de despesas de
longo prazo relacionadas com o
envelhecimento da população tornam-se partes indispensáveis do ajustamento
das políticas.
Os resultados relativos ao indicador de sustentabilidade S2 ou ao défice de
sustentabilidade podem ser repartidos em duas partes:
A situação orçamental inicial (nível da dívida e saldo primário estrutural
inicial): alguns países da UE apresentam atualmente um défice
demasiado elevado face ao nível da sua dívida e ao seu potencial de
crescimento a longo prazo, o que significaria um nível de dívida
explosivo, mesmo excluindo da
equação o impacto do envelhecimento demográfico;
O «custo do envelhecimento demográfico», ou seja, a variação
atualizada das despesas de longo prazo relacionadas com o
envelhecimento da população. Neste aspeto, os países da UE também
divergem consideravelmente: alguns
enfrentam aumentos das despesas muito maiores do que outros, devido
sobretudo à demografia e às características dos respetivos
regimes de pensões, mas também a outras categorias de despesas, tais
como a saúde e os cuidados de longa duração.
Figura 2 – Indicador S0 distribuído pelos seus dois subíndices: o índice orçamental e o
índice de competitividade financeira
Fonte: Serviços da Comissão.
Nota: com base nas previsões da Comissão do outono de 2017.
AT
BE
BG
CY
CZ
DE
DK
ES
EE
FIFR
UK
HR
HU
IE ITLT
LU
LV
MT
NL
PL PT
RO
SK
SI
SE
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Índ
ice d
e c
om
p. fi
n. 2
01
7
Índice orçamental 2017
Página 7 |
Figura 3 – Indicador S1 e as suas componentes (pontos percentuais do PIB)
Fonte: Serviços da Comissão.
Nota: com base nas previsões da Comissão do outono de 2017. DR representa as necessidades de contração de
dívida; CoA representa os custos do envelhecimento demográfico, distribuídos entre cuidados de longa duração
(LTC), cuidados de saúde (HC), pensões e outros. IBP representa a situação orçamental inicial.
A figura 4 apresenta a situação orçamental inicial (IBP) no eixo
horizontal e a componente de longo prazo (LTC) no eixo vertical (ou custos
do envelhecimento). Um país posicionado à esquerda tem uma IBP
favorável; se estiver abaixo de zero, a
sua situação orçamental contribui para a sustentabilidade orçamental. Um país
posicionado na zona inferior do eixo tem um baixo custo a longo prazo do
envelhecimento demográfico.
Os países situados na zona superior
poderão melhorar a sua situação de sustentabilidade orçamental se
contiverem o aumento previsto das despesas relacionadas com o
envelhecimento demográfico, por exemplo, através de reformas nos
regimes de pensões. Os países à direita poderão melhorar a sua situação de
sustentabilidade orçamental através da
consolidação das suas finanças públicas. Quanto mais próximo um país estiver do
canto superior direito, maior é o seu
défice de sustentabilidade. As linhas diagonais indicam a dimensão do défice
de sustentabilidade. Por exemplo, o défice de sustentabilidade da UE no seu
conjunto situa-se em 1,5 pontos percentuais do PIB.
A figura 5 apresenta de forma mais pormenorizada as componentes dos
custos do envelhecimento demográfico. Para a UE no seu conjunto, as despesas
com saúde e cuidados de longa duração são responsáveis por uma grande fatia
das despesas, enquanto a parte
respeitante às despesas com pensões não parece representar um encargo
relevante. Existem, contudo, variações consideráveis entre os países. Nalguns
países, a resposta ao desafio da sustentabilidade orçamental é
principalmente afetada pela evolução das despesas com pensões, ao passo que
noutros, é sobretudo afetada pela
evolução das despesas com saúde e cuidados de longa duração.
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
DR CoA - Outros CoA - LTC CoA - HC CoA - Pensões IBP S1
Página 8 |
Figura 4 – Repartição do défice de sustentabilidade S2
Fonte: Serviços da Comissão.
Nota: com base nas previsões da Comissão do outono de 2017.
Figura 5 – Indicador S2 e as suas componentes: situação orçamental inicial (IBP) e
custos do envelhecimento demográfico (CoA) (pontos percentuais do PIB)
Fonte: Serviços da Comissão.
Nota: com base nas previsões da Comissão do outono de 2017.
BEBG
CZ
DK
DE
EE
IE
ES
FR
HR
IT
CY
LV
LT
LU
HU
MT
NLAT
PLPT
RO
SI
SKFI
SE
UK
EU
EA
-4
-2
0
2
4
6
8
-4 -2 0 2 4 6
Projeções de longo
prazo favoráveisSituação orçamental inicial favorável Situação orçamental inicial desfavorável
Sem défice de sustentabilidade
(S2<0)
Défice de sustentabilidade(S2>0)
CoA (% do PIB)
IBP (% do PIB)
Projeções de longo prazo
desfavoráveis
S2=0
S2=12S2=10S2=8S2=6S2=4
S2=2
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
CoA - Outros CoA - HC<C CoA - Pensões IBP S2
Página 9 |
3. ALAVANCAS POLÍTICAS
Existem várias respostas políticas
possíveis, incluindo a consolidação orçamental e/ou as reformas estruturais,
nomeadamente aquelas que se destinam a conter os custos orçamentais a longo
prazo decorrentes do envelhecimento demográfico.
3.1. Ponto de partida: a situação orçamental do Estado
A situação orçamental do Estado é o
primeiro elemento essencial dos indicadores de sustentabilidade. A sua
apreciação não deve ser influenciada por
fatores temporários. Por esta razão, é necessário efetuar uma correção relativa
ao impacto do ciclo económico no saldo das administrações públicas e ao
impacto de eventuais medidas pontuais.
Esta correção resulta no saldo primário estrutural (SPB). A figura 6 apresenta os
saldos primários estruturais dos países
da UE, quer em termos de médias por país entre 2008 e 2012, quer as
previsões da Comissão para 2019.
A primeira medida que qualquer país deve adotar no sentido de enfrentar os
desafios de sustentabilidade orçamental é o cumprimento integral das regras
orçamentais da UE, enunciadas no Pacto
de Estabilidade e Crescimento15. As medidas destinadas a alargar a base
tributária são igualmente benéficas para assegurar uma boa situação
orçamental16.
15 Os quadros orçamentais e a política fiscal são analisados numa ficha distinta, que
esmiúça os desafios abordados no Semestre Europeu e as possíveis respostas políticas para os mesmos. 16 Neste contexto, ver a ficha sobre o trabalho não declarado.
Página 10 |
Figura 6 – Saldo primário estrutural (% do PIB, 2019 face à média do período de 2008-2012)
Fonte: Serviços da Comissão.
Nota: com base nas previsões da Comissão do outono de 2017.
3.2. Um determinante de longo prazo da sustentabilidade orçamental: os
custos do envelhecimento demográfico e as suas componentes
Um importante fator de sustentabilidade orçamental a longo prazo reside no custo
do envelhecimento demográfico. Na avaliação da sustentabilidade, os custos
do envelhecimento tomados em consideração cobrem um período mais
alargado, até 206017.
Destas rubricas de despesas, a mais
significativa corresponde às despesas públicas com pensões, que representam
cerca de 11 % do PIB do conjunto da UE. Existem variações consideráveis entre os
países, quer em termos de níveis atuais
17 As rubricas de despesas relacionadas com
o envelhecimento da população incluem as despesas públicas com pensões, saúde, cuidados de longa duração e educação, bem
como os subsídios de desemprego («The 2015 Ageing Report»).
de despesas, quer no tocante às alterações previstas nas despesas com
pensões, refletindo os diferentes regimes de pensões e as fases dos processos de
reforma dos regimes de pensões em que se encontram os países (figura 7).
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
RO EE FR PL HU LV ES FI LT DK SI HR BE LU NL SK BG AT UK CZ SE IT PT CY MT IE DE
SPB médio 2008-2012 SPB 2019
Página 11 |
A segunda maior rubrica de despesas públicas corresponde à saúde, que
representa cerca de 7 % do PIB da UE
no seu conjunto. Além da saúde, importa ter em conta as despesas com cuidados
de longa duração. Em termos globais, estas duas rubricas representam quase
9 % do PIB da UE.
À semelhança das pensões, existem variações consideráveis entre os
países, refletindo os diferentes
sistemas e regimes de cuidados de saúde e cuidados de longa duração
aplicados (figura 8).
Figura 7 – Despesas públicas com pensões (% do PIB, 2019 face a 2060)
Figura 8 – Despesas públicas com saúde e cuidados de longa duração (% do PIB, 2018 face a 2060)
Fonte: Serviços da Comissão.
Nota: com base nas previsões da Comissão do outono de 2017.
Entre as reformas destinadas a
solucionar as causas de longo prazo dos riscos para a sustentabilidade
orçamental incluem-se as reformas que tentam limitar os custos do
envelhecimento demográfico e as suas
componentes.
As reformas dos regimes de pensões contemplam um ajustamento da idade a
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
LV EE HR DK LT SE NL RO UK IE CY CZ BG SK PL ES HU FR DE MT FI BE PT LU IT EL AT SI UE
2019-60 2019 2060
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
CY BG LV EE RO LT HU PL HR CZ LU SK IE EL ES PT IT DE BE SI MT UK AT FR SE FI DK NL UE
2019-60 2019
Página 12 |
partir da qual é possível beneficiar de uma pensão e um ajustamento do valor das
pensões18.
A primeira categoria de reformas traduz-se numa redução da taxa de cobertura dos
regimes de pensões. Por norma, incidem numa supressão ou limitação dos regimes de reforma
antecipada e restantes vias de aposentação prematura, através de um aumento das idades
legais de reforma (também levado a cabo pela introdução de ligações automáticas com a
evolução da esperança de vida a médio e longo prazo) ou da harmonização das idades de
reforma entre homens e mulheres.
A segunda categoria de reformas oferece uma alternativa às restrições na cobertura de
um regime de pensões através da diminuição do rácio das prestações de reforma (definido
como a pensão média em percentagem do salário médio da respetiva economia). Se os
rácios das prestações forem muito altos tanto em comparação com o salário de referência
como em comparação com outros países da
UE, poderá deduzir-se que o regime de pensões é demasiado generoso. Como tal, uma
redução dos montantes dos direitos de pensão poderia permitir diminuir consideravelmente,
ou pelo menos estabilizar, as despesas públicas com pensões.
As problemáticas da saúde e dos cuidados de longa duração são mais dependentes das
especificidades de cada país. Por este motivo, a relação custo-eficácia e a governação são
melhoradas, de forma geral, em função de cada caso19.
4. PONTO DE SITUAÇÃO EM MATÉRIA DE POLÍTICAS
Até aqui, os gráficos apresentados nesta ficha
forneceram uma perspetiva transnacional tanto dos desafios como das alavancas políticas.
O envelhecimento demográfico exerce uma pressão no sentido da subida das despesas
públicas, com grandes variações no território da UE. Os países têm vindo a ganhar cada vez
18 A política de pensões é analisada numa
ficha distinta, que esmiúça os desafios abordados no Semestre Europeu e as possíveis respostas políticas aos mesmos. 19 A política de saúde é analisada numa ficha distinta.
mais consciência destes riscos, tendo tomado medidas estratégicas e realizado progressos
tangíveis no que se refere ao aumento previsto
das despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico, principalmente
as despesas com pensões. Tal como demonstram dois relatórios subsequentes
sobre o envelhecimento demográfico («Ageing Report» de 2012 e 2015), as despesas totais
relacionadas com o envelhecimento diminuíram de uma projeção para a outra, o
que significa que as reformas nestas áreas são efetivamente frutíferas.
Entre as medidas mais eficazes para fazer face aos custos do envelhecimento demográfico
incluem-se mecanismos que ligam automaticamente a idade da reforma e/ou o
valor das prestações de reforma à esperança de vida, tal como recomendado pela Comissão
em diversas análises anuais do crescimento20.
Atualmente, perto de metade dos países da UE dispõe de um mecanismo desta natureza
(figura 9), sendo que o Eurogrupo apoiou este princípio e acordou em proceder a uma
avaliação comparativa da sustentabilidade das pensões no decurso de 201821.
Esta situação reflete o duplo dividendo obtido com estes mecanismos — as
ligações automáticas reforçam a sustentabilidade dos regimes de pensões e, ao
mesmo tempo, melhoram a sua adequação. Ao acumularem contribuições mais elevadas ao
longo de carreiras contributivas mais longas, as pessoas asseguram pensões mais altas.
20 Ver: Comissão Europeia (2016), Análise
Anual do Crescimento de 2017. 21 Eurogrupo (2017), «Agenda de reformas estruturais – debates temáticos sobre crescimento e emprego: avaliação
comparativa da sustentabilidade das pensões», Declaração n.º 144/17 de 20.3.2017; e Eurogrupo (2016), «Princípios
comuns para o reforço da sustentabilidade das pensões», de 16.6.2016. http://www.consilium.europa.eu/pt/press/pre
ss-releases/2016/06/16/eurogroup-pension-sustainability/
Página 13 |
Figura 9 – Medidas eficazes no reforço da sustentabilidade das pensões
Nota: no conjunto do sistema de contribuições definidas não financeiras (NDC), a prestação está ligada à esperança de vida através do fator de anuidade. * As prestações de reforma evoluem em linha com a esperança de vida, através do coeficiente de «prorrateio»; foi legislada a sua aplicação até 2035 e não a partir dessa data. ** Apenas dois terços do aumento da esperança de vida estão refletidos na idade de reforma. *** É aplicado um mecanismo de compensação automático ao regime de pensões complementares.
*** Sob reserva de decisão parlamentar.
Fonte: Serviços da Comissão.
Data: 22.11.2017
País
Mecanismo de
compensação
automático
Fator de
sustentabilidade
(ligação das
prestações à
esperança de
vida)
Idade de
reforma ligada
à esperança
de vida
Legislação
Itália X X 1995 e 2010
Letónia X 1996
Suécia X X 1998 e 2001
Polónia X 1999
França* X 2003
Alemanha X 2004
Finlândia X X 2005 e 2015
Portugal** X X 2007 e 2013
Grécia*** X 2010
Dinamarca**** X 2011
Espanha X X 2011 e 2013
Países Baixos X 2012
Chipre X 2012
Eslováquia X 2012
Lituânia X 2016
Malta***** X 2016
Noruega X 2011
Página 14 |
5. REFERÊNCIAS
Eyraud, L. e Wu, T., (2015), Playing by the rules: Reforming fiscal governance in
Europe, documento de trabalho do FMI n.º 15/67
Eurogrupo (2017), «Agenda de reformas estruturais – debates temáticos sobre
crescimento e emprego: avaliação comparativa da sustentabilidade das pensões», Declaração n.º 144/17 de 20.3.2017
http://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2017/03/20/eurogroup-statement-structural-reform-agenda/
Eurogrupo (2016), «Princípios comuns para o reforço da sustentabilidade das pensões», Declaração de 16.6.2016
http://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/06/16/eurogroup-
pension-sustainability/
Comissão Europeia (2017), «Previsões económicas europeias do outono de 2017»,
Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros, European Economy, Institutional Paper n.º 047/2017
Comissão Europeia (2017), Debt Sustainability Monitor 2016, Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros, European Economy, Institutional Paper
n.º 063/2017 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-
2016_en
Comissão Europeia (2016), Análise Anual do Crescimento de 2017, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao
Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento, Bruxelas, 16.11.2016 (COM(2016) 725)
http://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/annual-growth-survey-2017
Comissão Europeia (2016), Fiscal Sustainability Report 2015, Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros, European Economy, Institutional Paper
n.º 018/2016
Comissão Europeia (2015), The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060), Direção-Geral dos Assuntos
Económicos e Financeiros, European Economy n.º 3/2015
Comissão Europeia (2014), Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of
pension, health care and long-term care policies, Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros, European Economy, Occasional Papers n.º 201/2014
Comissão Europeia (2012), The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060), Direção-Geral dos Assuntos
Económicos e Financeiros, European Economy n.º 2/2012
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-2_en.pdf
Fournier, J. M. e Fall, F. (2015), Government debt and fiscal frameworks, anexo 2 – «The government debt limit», documento de trabalho da OCDE,
ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2
Obstfeld, M. (2013), On keeping your powder dry: Fiscal foundations of financial and
price stability, IMES (Instituto de Estudos Financeiros e Económicos), Banco do Japão, documento de reflexão n.º 2013-E-8
