TEXTO PARA DISCUSSÃO Nº 348

CapacitaçãoTecnológica,Competitividade ePolítica Industrial:uma AbordagemSetorial e porEmpresas Líderes

André Furtado (coord.)

SETEMBRO DE 1994

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

O IPEA é uma fundação pública vinculada àSecretaria de Planejamento, Orçamento eControle da Presidência da República, cujasfinalidades são: auxiliar o Ministro daSecretaria de Planejamento, Orçamento eControle da Presidência da República naelaboração e no acompanhamento da políticaeconômica e prover atividades de pesquisaeconômica aplicada nas áreas fiscal,financeira, externa e de desenvolvimentosetorial.

PRESIDENTEAspásia Brasileiro Alcântara de Camargo

DIRETOR EXECUTIVOAntonio José Guerra

DIRETOR DE ADMINISTRAÇÃOAdilmar Ferreira Martins

DIRETOR DE PESQUISAClaudio Monteiro Considera

DIRETOR DE POLÍTICAS PÚBLICASLuís Fernando Tironi

DIRETORA DE PROJETOS ESPECIAISAna Maria Peliano

DIRETOR DE TREINAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL — CENDECAdroaldo Quintela Santos

TEXTO PARA DISCUSSÃO tem o objetivo de divulgar resultadosde estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA,bem como trabalhos considerados de relevância para disseminaçãoatravés do Instituto, informando profissionais especializados ecolhendo sugestões.

Tiragem: 200 exemplares

SERVIÇO EDITORIALBrasília — DF:SBS. Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES — 10.º andarCEP 70.076-900

Av. Presidente Antonio Carlos, 51 — 17.º andarCEP 20.020 — 010 —- Rio de Janeiro — RJ

SUMÁRIO

I INTRODUÇÃO

II APRESENTAÇÃO DA PESQUISA

III ESTUDO DA CAPACITAÇÃO TECNOLÓGICA DASEMPRESAS LÍDERES

IV A NOVA POLÍTICA INDUSTRIAL E SEU IMPACTOSOBRE A CAPACITAÇÃO TECNOLÓGICA E ASESTRATÉGIAS EMPRESARIAIS

V CONCLUSÃO

BIBLIOGRAFIA

ANEXO

Capacitação Tecnológica,Competitividade e Política Industrial: umaAbordagem Setorial e por EmpresasLíderes*

André Furtado (coord.)

** Alícia Olalde *** Adriana Freitas

Flávio Rabelo Alessandra Rachid

José M. da Silveira Gonzalo Vasquez

Leda Gitahy Juan Baqué

Maria C. Costa Marcelo Pinho

Oswaldo Poffo Maria B. Bonaccelli

Pablo Fajnzylber Pedro K. Correa

Ruy Quadros

Sergio Queiroz

Sergio Salles

* Relatório Síntese do Projeto CapacitaçãoTecnológica, Competitividade e Política Industrial:uma Abordagem Setorial e por Empresas Líderes.

** Pesquisadores

A produção editorial deste volume contou com o apoio financeiro do PNUD (Projetos BRA 92/029 eBRA 91/016) e do Programa de Gerenciamento do Setor Público — GESEP/BIRD.

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I. INTRODUÇÃO

Discutir e avaliar a capacitação tecnológica existente ao nível da empresatornou-se um assunto essencial para a elaboração de uma agenda de debatesobre políticas industriais, comerciais e tecnológicas que atuem para integrarcompetitivamente o Brasil dentro da economia mundial.

O estudo que apresentando pretende contribuir para esse debate, trazendo umdiagnóstico da capacitação tecnológica de empresas líderes escolhidas emsegmentos/setores selecionados da economia brasileira. Tal diagnósticoabrange a relação da capacitação com elementos dinâmicos de suatransformação como as estratégias empresariais e as políticas governamentais.

A versão final deste estudo foi executada pela coordenação do projeto erepresenta uma síntese de oito estudos setoriais executados por uma equipe de16 pesquisadores. A consulta aos relatórios setoriais é fundamental para todosaqueles que queiram conhecer aspectos que não estão presentes nesta síntese.

Dada a complexidade e o pioneirismo dos estudos multisetoriais sobrecapacitação tecnológica ao nível da firma, decidimos dedicar a segunda partedeste trabalho à apresentação conceitual e metodológica da pesquisa,apresentando os objetivos e as principais hipóteses que nos conduziram arelacionar capacitação tecnológica, competitividade e políticas nesse estudodas empresas líderes. Mais adiante, definiram-se a amostragem de empresas ede segmentos/setores do aparelho produtivo brasileiro e a metodologia delevantamento de informações, o qual é composto por uma apresentação dadinâmicas técnico-econômicas dos setores em estudo e dos estudos dasempresas líderes classificados por segmentos/setores e em função de suasdinâmicas tecnológicas. Com esse propósito, apresentam-se de forma resumidaos fundamentos e os instrumentos da nova política industrial, a análise das suaslimitações em sua concepção global e uma avaliação de seus impactos nasestratégias de capacitação tecnológica das empresas líderes do estudo.Encerrando-se essa parte, elaboraram-se algumas recomendações de políticasgovernamentais para a capacitação tecnológica no nível da empresa. Naterceira parte mostramos o diagnóstico da capacitação tecnológica dasempresas líderes.

A parte seguinte analisa a atuação das políticas governamentais sobre acapacitação tecnológica no nível da empresa, centrando a avaliação nasdiversas políticas implementadas durante a gestão de Collor.

A última parte apresenta sucintamente alguns dos principais problemasmetodológicos e os mais importantes achados que resultaram da pesquisa.

II. APRESENTAÇÃO DA PESQUISA

II.1 Apresentação dos Objetivos e das Hipóteses Principais

II.1.1 Principais Objetivos

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O objetivo deste trabalho foi avaliar o estágio atual doprocesso de capacitação tecnológica em empresas líderes,escolhidas dentro de setores-chave da economia brasileira.Essa avaliação compreendeu as seguintes etapas: odiagnóstico do grau de capacitação tecnológicaalcançado pelas empresas; a análise da contribuição dacapacitação tecnológica para o desempenho produtivo ecompetitivo; o estudo dos condicionantes impostos pelocontexto competitivo e tecnológico setorial sobre o processode aquisição de capacidade tecnológica; e análise dosimpactos da atual política industrial e de comércio exteriorpara o processo de aquisição de capacitação tecnológicapelas empresas.

II.1.2 O Enfoque Setorial e por Empresas Líderes

O corte setorial foi fundamental para a abordagem dosestudos de caso, considerando que é no âmbito dos setoresda indústria que são geradas as condições tecnológicas,mercadológicas e de concorrências específicas quedeterminam as formas de capacitação tecnológicalogradas. Um certo número de autores tem observadodiferenças entre os setores nas taxas e nas maneiras com asquais as inovações se geram e se difundem de modo que aescolha da amostra de empresas seguiu, em primeiro lugar,o corte setorial.

Adotando uma perspectiva evolucionária, observamos queexiste uma permanente assimetria na busca deconhecimento tecnológico e nos resultados que sãologrados em desempenho produtivo entre as empresas deum mesmo setor. Essas assimetrias intra-setoriais, além defatores como o tamanho da firma ou a escalas deprodução, são determinadas fundamentalmente pelasdiferentes estratégias empresariais, as quais estabelecem osesforços tecnológicos internos e as relações externas comdeterminadas organizações, de forma a adquirir parte doconhecimento tecnológico necessário.

As políticas públicas na área tecnológica são um importantefator de condicionamento do processo de busca de novoconhecimento pelas empresas. Elas atuam externamente,influindo de maneira decisiva sobre a rentabilidade dosesforços tecnológicos das firmas. Essas políticas podem atuarreduzindo os custos dos esforços internos de capacitação ouincentivando organismos para que ajam de formacomplementar à própria empresa, na geração e difusão deconhecimento tecnológico. Ao agir sobre as condições de

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concorrência dos diferentes mercados onde a empresaatua, as políticas industriais e comerciais exercem tambémuma forte influência sobre a rentabilidade de esforçostecnológicos que estas empreendem. Portanto, asinfluências externas provenientes das políticas públicasintervêm de diversas formas e, em diferentes níveis, nosesforços tecnológicos da empresa.

Nosso estudo pretende esclarecer e comprovar aimportância dos níveis setoriais, das estratégias empresariaise das políticas públicas nos processos de sedimentação decapacitação tecnológica em um grupo escolhido deempresas. Pretendemos, também, mostrar como esses níveisatuam entre si, destacando para esse fim os impactosprovocados pelas mudanças de rumo das atuais políticasgovernamentais.

II.1.3 O Papel da Capacitação Tecnológica no DesempenhoProdutivo e sobre a Competitividade

Existe uma clara tendência da literatura mais recente emenfatizar a importância da capacitação tecnológica para acompetitividade externa do setor industrial, embora acomprovação empírica dessa causalidade nem sempre sejafácil. Estudos atuais têm buscado correlacionar a maiorinventividade de um determinado país, medida através donúmero de patentes registradas, com sua posição relativa nocomércio exterior dentro de um determinado setor. Essesestudos conseguiram um relativo grau de sucesso [Lafay etalii (1991) e Dosi et alii (1991)]. No entanto, esse raciocínioaplica-se a países industriais líderes, onde o número depatentes pedidas ou concedidas é representativo do graude capacitação tecnológica.

No caso dos países periféricos, a situação parece ser bemdiferente. De fato, certos estudos baseados na experiênciade alguns países do Terceiro Mundo indicam que quandoexportam tecnologia, dificilmente esses países conseguemfazê-lo na forma de patentes [Lall (1992)]. As formas maiscomuns são a prestação de serviços tecnológicos e osinvestimentos diretos. Isto decorre do estágio e das es-pecificidades dos processos de capacitação tecnológicadesses países, que se baseiam na experiência produtiva e nacapacidade de adaptação a condições específicas. Noentanto, a competitividade externa de setores industriais depaíses do Terceiro Mundo dificilmente se encontra associadaà existência de balanços tecnológicos positivos, seja emtermos de patentes ou de forma mais global, o que

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determina a necessidade de ampliar o escopo dos esforçose das atividades a serem contempladas no âmbito dacapacitação tecnológica.

Antes de entrar propriamente no conceito de capacitaçãotecnológica desenvolvido por essa pesquisa, vejamosinicialmente o de competitividade. Este conceito énormalmente entendido como capacidade relativa de umdeterminado país em realizar saldos comerciais positivos oude participar relativamente nas exportações mundiais numdeterminado setor.1 Esse enfoque nos parece importante,porém restrito. A maneira como a atividade de umdeterminado setor incide sobre a competitividade pode sedar de maneira mais ou menos direta. Os impactos menosdiretos são, por exemplo, a substituição de importações, asrelações produtivas e os encadeamentos tecnológicosintersetoriais, ou o impacto de um determinado setor nasatisfação das necessidades básicas da população. Atravésdesses diversos mecanismos um determinado setor podeinfluir na competitividade global da economia. Lançaremosmão dessas diversas formas, que uma determinadaatividade tem, para fazer a escolha dos segmentos/setoresmais adiante.

Havendo alertado o leitor para a necessidade de umaconcepção mais abrangente da competitividade, cabeindagar sobre os fatores que provocam essacompetitividade. Poderíamos afirmar que existem duasordens deles. Os fatores dinâmicos e os estáticos. Acapacitação tecnológica seria um fator essencialmentedinâmico. Entre os estáticos teríamos aqueles associados àabundância de recursos naturais, à uma posição geográficafavorável ou à mão-de-obra barata. Conseqüentemente, aimportância da capacitação tecnológica está napossibilidade de se criarem vantagens comparativasdinâmicas em contraposição às estáticas. Num mundocaracterizado pela acirrada competição internacional,essas vantagens assumem um papel de destaque.

Porém, a relação entre capacitação tecnológica ecompetitividade não deve ser abordada apenas de umaforma unívoca. De fato, as exportações de uma empresa ousetor exercem um papel importante na aquisição de novosconhecimentos tecnológicos, através de relações usuário-produtor ou mesmo pelo maior incentivo que constitui o

1 Os estudos do CEPII (1989) e Lafay (1991) propõem coeficientes mistos para países por setor da economia, entre saldoscomerciais e participação no comércio internacional como indicadores de competitividade.

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contexto competitivo internacional. Portanto, acompetitividade constitui um estímulo adicional e umaexternalidade importante para uma empresa buscaracumular novos conhecimentos tecnológicos.

No entanto, a relação entre competitividade e capacitaçãotecnológica é positiva ou proporcional, tendo em vista osfatores estáticos que assinalamos anteriormente. Algunsautores mencionam a existência, em países latino-americanos, de uma competitividade espúria [Fajnzylber(1988)] baseada em vantagens competitivas estáticas oudevida à transferência de recursos entre setores daeconomia (subsídios, taxas de câmbio, etc.). Outros autoresindicam que a capacitação tecnológica necessária paraexportar não é necessariamente a mesma que aquela queconduz à inovação. Nesse sentido, Erber (1991) faz distinçãoentre a capacitação para a produção da capacitaçãopara a inovação. A primeira seria suficiente para alcançarum bom desempenho exportador, desde que se obtenha umfluxo adequado de transferência de tecnologia e sedisponha de vantagens comparativas estáticas. Todavia,essa forma de capacitação tecnológica perde muito de suaefetividade como fator de competitividade, em períodos demudança de paradigma tecnológico, quando é necessáriodispor internamente da capacidade de inovar paraacompanhar as radicais transformações da pauta deprodutos do comércio internacional.

O enfoque que daremos durante o nosso estudo à relaçãoentre capacitação e competitividade traduz-se nosseguintes pontos:

• a capacitação tecnológica representa um elementoimportante para a competitividade de um setor ou daeconomia, embora não seja o único. Todavia, seu papel éfundamentalmente dinâmico.

• a contribuição da capacitação tecnológica irá variarbastante em função do contexto setorial, em razão dedinâmicas tecnológicas específicas a cada setor.

II.1.4 A Busca de um Conceito mais Abrangente deCapacitação Tecnológica

O conceito de capacitação tecnológica foi criado pararefletir de maneira mais ampla a mudança técnica queocorre, principalmente, nos países periféricos. De fato, ateoria convencional apresenta o progresso técnico como sesituando essencialmente ao nível das inovações primárias

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associadas a mudanças de função de produção. Isto colocaos países periféricos como meros receptores passivos datecnologia que é gerada pelas nações capitalistas líderes.

No entanto, uma série de autores que se dedicaram aoestudo da industrialização periférica ressaltaram a existênciade esforços tecnológicos endógenos com a finalidade dealcançar o domínio de novas tecnologias através demelhoramentos, adaptação, absorção e até de inovações[Katz (1987) e Lall (1992)].

Esses autores têm destacado a importância da acumulaçãode diversos tipos de conhecimento tecnológico para odinamismo das empresas. Esses conhecimentos nem semprepossuem um alto grau de formalização, e as atividades queo sustentam nem sempre estão institucionalizadas, podendo,desta forma, confundir-se com o restante das atividades daempresa.

A acumulação desse conhecimento sobre plantasprodutivas e pessoas tem recebido o nome deaprendizagem tecnológica. Nesse sentido, um estudochama a atenção para a importância das inovaçõesmenores geradas a partir da prática produtiva da empresae, também, para o caráter temporal e cumulativo desseprocesso. Apontam-se diversas etapas da aprendizagemtecnológica que se inicia com os melhoramentos de menordificuldade, associados à rotina produtiva e, posteriormente,em um processo cumulativo, direciona-se para o domínio deconhecimentos mais complexos associados à concepção denovos produtos ou processos.

O conhecimento tecnológico que se sedimenta nasempresas possui duas fontes. A primeira é externa à empresae pode provir de diversas origens, seja do exterior ou do país,de fornecedores, de usuários, de empresas de serviços, deengenharia, de laboratórios, de institutos de pesquisa, deuniversidades, etc. A segunda fonte de conhecimentotecnológico é interna e provém dos esforços realizados pelaempresa "intramuros".

Há uma certa dúvida quanto ao peso que deve ter ocomponente interno no processo de capacitação. Algunsautores enfatizam que o fluxo externo, quando éproveniente dos países líderes e das empresas líderesinternacionais, atua como um freio e um substituto aoconhecimento gerado internamente [Guimarães (1989) e Lall(1984)]. Outros autores destacam a existência de umimportante conteúdo tácito do progresso técnico, que torna

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quase impossível a transferência internacional de tecnologiasem um importante esforço interno do país ou da empresa.Há quase que uma recriação da tecnologia no processo dasua transferência. Apenas a parte formal do conhecimentotecnológico pode ser transferida, o restante do conheci-mento tecnológico da empresa precisa ser gerado. Semdesmerecer totalmente as afirmações anteriores, essesautores têm ressaltado que quando a transferência é bemrealizada, ou seja, quando se percorre o ciclo completo quevai da adoção, passando pela absorção, adaptação echegando à inovação, ela pode tornar-se um importanterecurso para cortar caminho no processo dedesenvolvimento [Enos e Park (1987)].

O ponto de partida de nossa análise será a diferenciaçãodas formas de capacitação tecnológica localizadas dentroda empresa. Neste sentido, convém aclarar que acapacitação tecnológica constitui-se no conjunto dehabilidades que sustentam as rotinas de produção e demelhoramentos da empresa. Essas habilidades localizam-senas linhas de produção e em departamentos especializados.

Para avaliar a capacitação tecnológica é importanteseparar algumas formas mais importantes com a finalidadede distinguir fenômenos tais como a intensidade e os tiposde esforços tecnológicos realizados pela empresa e o graude acumulação e de sedimentação desse conhecimentoem atividades que lhe dão sustentação. A categorizaçãoque foi adotada é basicamente funcional, pois englobadeterminadas atividades que são executadas paraaprimorar o conhecimento tecnológico da empresa.

Quando se pretende fazer uma análise razoavelmentesistemática das capacitações, conforme uma categorizaçãofuncional, busca-se associar determinadas funções(constituídas por atividades mais ou menos organizadasdentro da empresa, na condição de departamentos,unidades, centros, etc.), com formas de capacitaçãotecnológica.

As formas de capacitação tecnológica ao nível da firmaque nos propusemos analisar foram as seguintes:

Capacitação em Produção — que constitui o conjuntode habilidades associadas à operação — uma plantaprodutiva ou um sistema de produção (diversas plantasprodutivas). Essa capacitação se subdivide em duaspartes principais : de processo e de produto. Dentro dacapacitação em processo temos um conjunto deconhecimentos e habilidades para a operação de

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plantas ou de sistemas produtivos entre os quais sedestacam aqueles associados à manutenção, aoplanejamento da produção, à otimização de processos,ao aperfeiçoamento do layout, ao controle de qualidadede matérias-primas e dos produtos ao longo do processoprodutivo, ao grau de atualização dos equipamentos, àsmodalidades de relacionamento com os fornecedores eusuários, entre as principais formas. Essas formasencontram-se institucionalizadas em determinadasunidades da empresa tais como a de Planejamento eControle de Processo, de Engenharia de Processo, deManutenção, de Controle de Qualidade e nas própriaslinhas de produção. Na Capacitação em Produto estãoaquelas habilidades orientadas para o domínio,melhoramento e adaptação dos produtos finais daempresa. Certas atividades como engenharia de produtoe certas etapas do controle de qualidade estão as-sociadas a essa forma de capacitação.

a Capacitação em Projeto envolve um conjunto dehabilidades orientadas para o empreendimento de novasunidades produtivas. Envolve uma vasta gama deconhecimentos que vai desde a identificação e anegociação da tecnologia, passa pelo desenho básico ede detalhe e chega até a implantação do projeto. Emfunção dela determina-se o custo em capital do projeto,o mix de produtos, as tecnologias e os equipamentosselecionados, e a compreensão adquirida pela firma dastecnologias básicas envolvidas — o que, por sua vez, temimplicações na forma como a empresa opera a plantaprodutiva.

a Capacitação em P&D consiste no conjunto dehabilidades desenvolvidas pela empresa com vistas àgeração de um novo conhecimento científico etecnológico. Essas habilidades se situariam nas atividadesde pesquisa básica, aplicada ou de desenvolvimento,que encontrariam lugar em departamentos com pessoalespecializado. Essa forma de capacitação é objeto demedição, tanto nos seus recursos como nos resultados, noslevantamentos feitos a partir dos indicadores maistradicionais de ciência e tecnologia.

a Capacitação em Recursos Humanos é o conjunto dehabilidades acumuladas pelos recursos humanos daempresa. Para consolidar esse estoque de conhecimentoscontidos nos seus empregados, seja sob a forma deeducação formal ou informal, a empresa desenvolve ou

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contrata atividades de treinamento em diversos níveis,adota sistemas de carreiras e de incentivo, políticas decontratação e de manutenção da força de trabalho,qualificada ou não. Essas atividades se centralizam noDepartamento de Recursos Humanos.

A classificação das capacitações está associada às formasde organização das atividades por departamento dentro daempresa. Essas formas possuem o inconveniente de ofereceruma certa superposição entre si. Os impactos dacapacitação em RH ou P&D estão presentes em todos osníveis da atividade produtiva e inovadora da empresa, enão podem ser facilmente isolados. A separação entre ca-pacitação em processo e produto nem sempre foi fácil,principalmente naquelas áreas/setores cuja estratégiacompetitiva não dependia da diferenciação de produto.Também a separação entre as capacitações em produto eem P&D não foi fácil por causa do agrupamento deatividades com esses fins em alguns setores. Por outro lado,nem todas as formas de capacitação estão presentes noconjunto. A capacitação em projeto é um exemplo claro,pois poucos setores manifestaram deter esse tipo dehabilidade de forma mais organizada. O mesmo foi possívelse verificar com a capacitação em P&D.

No entanto, o nosso enfoque traz a vantagem de ser maisrico e complexo do que o tradicional, o qual circunscreve osesforços tecnológicos das empresas às atividades de P&D,de formação de recursos humanos e de aquisição de novosequipamentos [UNCTAD (1991)], deixando de lado uma sériede outras atividades tais como as engenharias, manutenção,controle de qualidade e gestão.

Essas ações, associadas à acumulação de novosconhecimentos e habilidades dentro da empresa, queseparamos em diferentes condições de capacitaçãotecnológica, foram avaliadas tanto em termos dos esforçosrealizados como dos resultados logrados. Esses esforçosenvolvem o conjunto de recursos humanos e materiaismobilizados para adquirir novo conhecimento. Tais recursospodem ser desenvolvidos internamente ou contratados aagentes externos. Os resultados, por seu lado, podem inferir-se da geração de novos conhecimentos (patentes, vendasde serviços tecnológicos, etc.) ou dos resultados obtidospela empresa em termos de eficiência e desempenhoprodutivo.

Finalmente, cabe esclarecer que as diferentes condições decapacitação tecnológica, embora fortemente relacionadas

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entre si, não estão dispostas necessariamente em umaseqüência cronológica, e nem podem ser classificadas porordem de complexidade crescente intra eintersetorialmente. Mesmo que algum estudo tenhaenfatizado que os processos de aprendizagem tecnológicaseguem uma certa seqüência partindo de atividadessimples, associadas à operação, para chegar em atividadesmais complexas e criativas, não se pode falar em padrão.Embora essas seqüências existam, elas variam bastante entrefirmas e setores [Lall (1992)].

II.2 Metodologia da Pesquisa

II.2.1 Determinação da Amostra de Setores e EmpresasLíderes

A amostra de oito setores que foi escolhida pela pesquisateve, fundamentalmente, a pretensão de apresentar umconjunto de dinâmicas tecnológicas setoriais que pudessemdar conta, ainda que de forma incompleta, dacomplexidade do setor industrial brasileiro. Utilizamos naescolha dos setores critérios que se referem aos diferentesníveis de interação causal entre a capacitação,competitividade e políticas industriais, de modo que oestudo pudesse contribuir para o avanço do conhecimentodessa realidade no contexto brasileiro.

Os setores foram escolhidos a partir de quatro categorias decritérios que apresentamos a seguir:

— Critérios Econômicos:

a) relevância em termos de comércio exterior;

b) peso econômico; e

c) articulação intersetorial.

— Critérios Tecnológicos:

a) difusão de Tecnologia intersetorialmente; e

b) dinamismo tecnológico.

— Critério Relacionado a Políticas Públicas:

a) grau de impacto das políticas governamentais.

— Critérios Sociais:

a) emprego; e

b) acesso da população a bens essenciais.

Em função dos critérios apresentados procedemos à escolhados seguintes segmentos/setores: siderurgia, bens de capitalmecânicos, processamento de dados, agroindústria doaçúcar e do álcool, indústria do petróleo, sementes,farmacêutica e autopeças.

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Esses segmentos/setores possuem uma grandeheterogeneidade nos níveis de agregação e declassificação. Se usarmos a classificação do IBGE, apenasalguns se enquadram nela (Farmacêutica, Siderurgia,Processamento de Dados, Autopeças, Sementes). Todaviaeles possuem níveis diversos de agregação, de dois dígitospara a farmacêutica e nos outros mais. Alguns desses"setores" não correspondem a essa classificação daatividade produtiva (bens de capital mecânicos é um mistode categoria de uso com de produto; agroindústria doaçúcar e do álcool une o setor agrícola com o industrial; e,finalmente, a indústria do petróleo que une a indústria ex-trativa com a de transformação). A seguir explicitaremos aassociação entre os critérios e os setores.

II.2.1.1 Aplicação dos Critérios aos Setores

Retomaremos neste item os critérios e mostraremos como ossetores econômicos se enquadram em cada um deles.

a) Relevância para o comércio exterior

Dos segmentos/setores que analisamos, diversos são aquelesque ocupam um lugar de destaque na Balança Comercial.No que se refere às exportações, três deles ocupam um lugarimportante: Siderurgia (US$ 3,3 bi), autopeças (US$ 2,1 bi),máquinas e equipamentos mecânicos (US$ 2,1 bi) (verTabela 1). Em termos de impacto na redução deimportações destacam-se a indústria do petróleo comimportações de US$ 6 bilhões — além de uma economia apartir da produção interna de US$ 8,4 bilhões — e aagroindústria do açúcar e do álcool que representa umaeconomia de importações para o país de US$ 1,5 bilhão,além de contribuir com exportações de US$ 300 milhões deaçúcar. O desempenho dessas cinco áreas tem um impactodireto na Balança Comercial do país e, conseqüentemente,sobre a competitividade da economia.

b) Peso econômico

Os segmentos/setores de maior importância dos queincluímos na nossa amostra são: a indústria do petróleo, comum faturamento de US$ 13,6 bilhões; autopeças (US$ 11,2 bi);bens de capital mecânicos (US$ 16,4 bi); e siderurgia (US$10,5 bi). A estes se junta um conjunto de setores de portemédio, tais como agroindústria do açúcar e do álcool (US$ 5bi), farmacêutica (US$ 3 bi) e processamento de dados (US$2,5 bi), e um setor de menor porte como o de sementes (US$1 bi).

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TABELA 1

Dados de Exportação, Faturamento e Emprego dos OitoSetores/Segmentos da Pesquisa no Brasil e Dados

de Gastos de P&D da OCDE

Setores/SegmentosExportações

(US$ 109)

90

Faturamento

(US$ 109)

90

Emprego

(103)

Gastos de

P&D na OCDE

81

Siderurgia 3,3 10,5 200Bens de capital 2,1 16,4 280 4,4% a

1,6% b

Processamento de dados 0,16 2,5 17,5%Agroindústria do açúcar eálcool

1,5 c

0,35,0 0,8% d

Petróleo 6,0 e

0,7613,6 0,6% f

Sementes 1,0 10,0%Farmacêutica 0,1 2,5 8,7%Autopeças 2,1 11,2 310 2,7%

a Maquinaria elétrica d Indústria de alimentosb Maquinaria mecânica e Refino de petróleoc e e Redução de importações

c) Efeitos de encadeamento

Na maior parte dos casos, os segmentos/setores queabordamos possuem encadeamentos fortes a montante e ajusante. O quadro a seguir relaciona os setores e aintensidade dos encadeamentos.

Setores a montante a jusante

Petróleo forte forte

Siderurgia forte forte

Autopeças forte forte

Bens de capital mecânicos forte forte

Processamento de dados forte forte

Farmacêutico forte fraco

Agroindústria do açúcar e álcool forte fraco

Sementes fraco forte

Os segmentos/setores de petróleo, siderúrgico, deautopeças, de bens de capital mecânicos e deprocessamento de dados ocupam uma posiçãointermediária no processo produtivo e, por isso, possuemrelações intensas a montante e a jusante. Já o setorfarmacêutico e agroindústria do açúcar e do álcool, porproduzirem bens de consumo não duráveis, comportamescassos encadeamentos para a frente, enquanto o setor desementes está em situação inversa.

d) Difusão tecnológica

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Os setores que têm um papel importante para difusãotecnológica são os de processamento de dados, deautopeças, de bens de capital mecânicos e sementes. Elesse caracterizam por fornecerem insumos de alto conteúdotecnológico para outras áreas da economia,desempenhando um papel fundamental na adoção deinovações pelos setores compradores. A indústria dopetróleo e a siderurgia, em menor medida, exercem umpapel importante na difusão tecnológica a montante,considerando que são grandes compradores de bens decapital sob encomenda. Como adquirentes qualificados,dotados de forte capacidade na área de engenharia deprodução e de projeto, eles qualificam seus principaisfornecedores. A indústria farmacêutica, de sementes e deprocessamento de dados apresentam uma forte propensãoao transbordamento de capacitações tecnológicas paraoutros setores (spill over). De fato, a indústria de fármacos éuma porta de entrada para ingressar na química fina; nocaso de processamento de dados, a capacitação adquiridapermite a essas empresas se diversificarem em direção auma série de setores com semelhanças na base tecnológica,como instrumentação, telecomunicações, eletrônica deconsumo, etc.; no caso da indústria de sementes, acapacitação adquirida é uma porta de entrada para as di-versas aplicações da biotecnologia.

e) Dinamismo tecnológico

Os setores cujo dinamismo tecnológico é mais evidente emníveis internacionais e que se caracterizam por fortesinversões em P&D são: processamento de dados (acima de10% do faturamento aplicado em P&D); farmacêutico(idem); e sementes (em torno de 10%). São geradores deinovações radicais e dedicam uma parte significativa do seuesforço de P&D a aplicações em ciência. Os outros camposde ação não apresentam dinamismo tecnológicosemelhante e, na maioria dos casos, são repassadores deinovações geradas nos setores intensivos em ciência. Emnível nacional é mister reconhecer que em processamentode dados encontramos um esforço tecnológico de mesmaintensidade, porém direcionado para a área dedesenvolvimento, enquanto em sementes esse esforçocomporta um componente maior de pesquisa científica. Jáa indústria farmacêutica apresenta um padrão bem inferior.Nela é ainda precário o desenvolvimento do segmentoquímico-farmacêutico, o qual é o mais importante emtermos tecnológicos.

f) Grau de impacto das políticas governamentais

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Aqui cabe, desde logo, fazer uma distinção entre os setoresque foram historicamente enquadrados pelas políticaspúblicas, por fazerem parte da infra-estrutura econômica dopaís (indústria do petróleo e siderurgia), ou por seremtradicionais na pauta de exportações (agroindústria doaçúcar e álcool). Nestes, o Estado atua como empresárioe/ou regulador da oferta e preços. A atual política do go-verno terá impactos importantes nestes setores peladesregulamentação e privatizações de empresas estataiscujo impacto será objeto de avaliação neste projeto.

O setor de informática foi objeto de uma política peculiar naindustrialização brasileira, chamada de reserva de mercado,cujo propósito foi de consolidar uma indústria de capitalnacional num setor de ponta. Aqui, também, adesregulamentação dessa política terá, sem dúvida,impacto nos padrões de capacitação tecnológica quemerecem ser analisados.

Por outro lado, esses e outros setores serão afetados pelasatuais políticas comerciais, industriais e tecnológicas. Emmuitos deles a liberalização das importações, principalmentede bens de capital, redundará numa maior compra dessesequipamentos no exterior. Neste sentido, estão os setores dopetróleo, siderúrgico, autopeças, açúcar e álcool. Outrossetores serão particularmente atingidos por um incrementoda competição em seus produtos. Neste caso temosautopeças, processamento de dados e bens de capitalmecânicos.

As políticas de incentivo à capacitação tecnológicatambém ocasionarão impactos diferenciados, dependendodo grau de esforço tecnológico das empresas. A magnitudedesse esforço dependerá, em parte, do impacto queproduzirá a maior concorrência, fruto da maior abertura daeconomia. Paralelamente, a política de liberalização detransferência de tecnologia afetará, em particular, setoresque se encontravam fora do regime internacional depatentes, como o farmacêutico.

g) Emprego

Daqueles que abordamos, alguns se caracterizam porgerarem um forte volume de emprego. Dentre estesencontramos a agroindústria do açúcar e álcool (700 milempregos), o setor siderúrgico (200 mil), bens de capitalmecânicos (280 mil), autopeças (310 mil), entre os maisimportantes. Porém, o impacto em termos de trabalhoqualificado talvez seja o critério mais importante. No setor deprocessamento de dados, 37% da mão-de-obra tem nível

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superior, e na indústria do petróleo, 22%. Nos setores de bensde capital mecânicos e de autopeças, a presença detrabalhadores de nível médio qualificado é muitoimportante.

h) Acesso a bens essenciais

Os segmentos/setores de maior importância para aprodução de bens essenciais são fundamentalmente: aagroindústria do açúcar e álcool — que produz uma caloriabarata para a cesta básica da população; a indústria dopetróleo, que, pelo fornecimento de GLP e também dediesel, influi diretamente sobre ela; e o setor farmacêutico,que produz bens essenciais à saúde da população.

II.2.1.2 O Interesse da Amostra de Setores do Projeto

A amostra dos oito setores nos forneceu uma visão bastanteabrangente de aspectos essenciais para nossa pesquisa. Emprimeiro lugar, ela apresenta uma diferença importanteentre os níveis de esforço e dinamismo tecnológico. Algunssão particularmente dinâmicos enquanto outros sãomaduros. Em segundo, a capacitação tecnológica dessessetores interfere de maneira diversa sobre a competitividadeda economia. Daqueles que atuam no front externo, algunsdependem em menor medida da capacitação e em maiormedida de vantagens comparativas estáticas, enquantooutros construíram sua capacidade competitiva a partir deum esforço tecnológico próprio. Alguns outros atuam sobre acompetitividade da economia por via indireta tendo emvista que desempenham um papel importante comofornecedores de insumos; outros são, em maior medida,difusores de progresso técnico; e outros desempenham umpapel importante no custo da cesta básica.

Por fim, esses setores são sensíveis, de maneira diferenciada,às políticas governamentais em matéria de comércio,indústria e tecnologia. Alguns estão sendo particularmenteafetados pela atual saída do Estado da economia. Outrosestão mais expostos ao impacto da competição comercialexterna, enquanto que um bom número pode sairbeneficiado pela possibilidade de realizar mais facilmente asimportações de bens de capital e transferir tecnologia.

Tendo em vista que um dos objetivos centrais da pesquisaserá o de mostrar as possíveis reações da indústria à políticaimplementada pelo governo Collor, consideramos que aamostra dos setores abarca satisfatoriamente as situaçõesmais relevantes. Essas políticas estão em francareformulação e coube a este projeto diagnosticar osimpactos causados pelos novos rumos das políticas

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governamentais sobre as capacitações tecnológicas e asestratégias empresariais.

A partir dessa amostra da indústria, pretendemos gerarsubsídios para uma política seletiva do Estado em matériade capacitação tecnológica. Um dos frutos do projeto seráo de realizar um primeiro esboço de classificação dossetores da indústria, de modo a fornecer subsídios para talpolítica.

II.2.1.3 A Escolha das Empresas Líderes

A escolha dessas empresas requereu uma análise maisacurada dos setores. De fato, em cada um delesencontramos uma certa diversidade de segmentos demercado que apresentavam, muitas vezes, realidadestecnológicas e empresariais específicas. Foram os casos desetores como siderurgia, bens de capital mecânicos,processamento de dados, sementes, farmacêutico eautopeças. Nestas situações, a escolha das empresas líderesfoi ponderada pela representatividade dos segmentos demercado. Em geral, buscou-se associar a posição daempresa líder no setor com a presença de segmentos maissignificativos.

O conceito de empresa líder também requereu um maiorgrau de definição. Utilizou-se o critério do maior faturamentono setor ou segmento de mercado, podendo ser adicionadoa este o dinamismo tecnológico e mercadológico daempresa.

A Tabela 2 apresenta as 27 empresas líderes que foramescolhidas pela equipe do projeto.

TABELA 2

Amostra de Empresas por Segmentos/Setores

Setor Empresa

Açúcar e álcool 1 Cooperativa (Centro P&D + 2 usinas)1 Usina autônoma (ambas nacionais)

Siderurgia 3 Empresas estataisAutopeças 2 Estrangeiras

2 NacionaisBens de capital — sob Encomenda

1 Nacional1 Estrangeira

— Seriados2 Nacionais1 Estrangeira

Processamento de dados 2 Estrangeiras3 Nacionais

Sementes 3 NacionaisFarmacêutica 1 Estrangeira

2 NacionaisPetróleo 1 Estatal

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O setor do açúcar e do álcool colocou sérios problemas àescolha das empresas devido à excessiva pulverização dasunidades industriais (500 plantas) sem que a maiorultrapassasse a marca dos 2% da produção setorial. Por essarazão, decidimos incluir uma cooperativa que, em princípio,não é uma unidade produtiva, nem uma empresa, pela suadimensão econômica (faturamento de US$ 2 bilhões — 40%do setor). Esta, além de participar de atividades comerciais,atua diretamente na capacitação tecnológica do setor.Todavia, ela não é uma unidade, onde, em princípio, sãotomadas as decisões de investimento das cooperadas. Porisso, foi estudado, no caso dessa cooperativa, além do seucentro tecnológico, duas usinas cooperadas de maior porte.Para completar o estudo setorial inclui-se uma empresa nãocooperada que representa a maior unidade produtiva dopaís.

No caso da siderurgia, a escolha das empresas centrou-sesobre o segmento de aços planos, por ser aquele de maiorpeso na economia e no comércio exterior. Escolhemos nessesegmento as três empresas estatais que lideram o setor.

Já no setor de autopeças, selecionamos quatro empresaslíderes que, por estarem entre as cinco maiores emfaturamento, ocupavam segmentos de mercado distintos,além de estarem todas integrando tecnologiamicroeletrônica em seus novos produtos. Essas empresas sãode capital nacional ou multinacional.

No setor farmacêutico, a preferência foi feita não sóconsiderando a produção de bens finais, mas, também, deintermediários e especialidades (fármacos). Integra aamostra uma empresa líder multinacional e duas líderesnacionais.

Na área de processamento de dados fez-se uma escolha deuma amostra mais ampla, elegendo-se duas empresaslíderes multinacionais e as três líderes em faturamentonacional. As firmas atuam em segmentos de mercadosdistintos. As multinacionais se concentram em mainframes,enquanto as nacionais atuam em micros, automaçãobancária e em superminis.

O setor de bens de capital mecânicos também apresentoucritérios mistos de escolha. Cada uma das empresas cobreum segmento específico de mercado e é líder nele. Duasempresas, uma nacional e outra estrangeira, produzem bensde capital sob encomenda, porém em segmentos

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específicos. As três restantes desempenham o papel delíderes no segmento de máquinas-ferramentas para cortesde metais e carbonetos metálicos, sendo uma estrangeira eduas nacionais.

Em sementes, um setor bastante diversificado, nossa amostraabarcou três empresas que são líderes nos mais importantesdesses segmentos. De fato, escolhemos uma empresanacional que é a maior entre as atuantes em sementeshíbridas e uma cooperativa que domina o segmento desementes de variedades. Escolhemos, finalmente, umaempresa nacional de papel e celulose que, num processode verticalização, está desenvolvendo a produção demudas florestais.

Finalmente, a indústria do petróleo é um caso à parte,considerando que as atividades produtivas estãopraticamente concentradas numa única empresa estatal.Neste caso, a importância de que se revestem as atividadesde exploração e produção para o abastecimentoenergético do país faz com que, nesses segmentosprodutivos, se concentre o interesse de nosso estudo,embora este deva incluir o conjunto das atividades daempresa no que concerne à capacitação tecnológica.

II.2.1.4 Limitações Metodológicas

A opção de realizar uma pesquisa sobre empresas líderes,em alguns setores da economia, comporta uma série delimitações quando se pretende fazer generalizações sobre oestágio de capacitação tecnológica alcançado pelaeconomia e o impacto das políticas governamentais. Ossetores escolhidos não podem ser considerados como umaamostra representativa da economia brasileira. Eles apenascobrem um conjunto de situações, que veremos maisadiante, quando tratarmos de suas dinâmicas econômicas etecnológicas, e são relevantes para um estudo exploratórioque pretende contribuir para o aperfeiçoamento de futurostrabalhos de perspectiva mais abrangente.

Por outro lado, a opção de se estudar algumas empresaslíderes, por setor, também comporta um conjunto delimitações, caso se deseje uma amostra representativa dototal das situações encontradas em cada setor de mercado.Essa opção decorre da observação do peso, em geral,determinante dessas empresas sobre a capacitação ecompetitividade setorial. Também fez parte dos pressupostosmetodológicos do estudo analisar mais detidamente as

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empresas, para extrair, da forma mais precisa possível, osdeterminantes do processo de aquisição de capacitaçãotecnológica. A função deste trabalho é de constituir umaprimeira análise dos impactos das políticas recentes sobre acapacitação/estratégias empresariais, podendo servir desubsídio para um aprofundamento da reflexão sobre aconcepção e execução de políticas industriais etecnológicas.

II.2.2 As Etapas da Pesquisa

A abordagem do tema central desta pesquisa, que é aavaliação da capacitação tecnológica ao nível daempresa em setores-chave da economia, requer, em umaprimeira etapa, que se proceda a um entendimento docontexto setorial. É nele que se definem as característicasbásicas das oportunidades tecnológicas e dos mecanismosde apropriabilidade do conhecimento tecnológico que asempresas possuem. Isto, somado às caraterísticas como aestrutura de mercado, conforma o quadro da dinâmicatecnológica e concorrencial do setor.

Os países periféricos, pelas especificidades como se dá aconcorrência e do próprio processo de difusão internacionalda tecnologia, apresentam contextos bastantesdiferenciados dos países centrais. Por essa razão, o estudodo contexto setorial deve ocorrer em um nível internacionale em nível doméstico.

Essa informação já existe de forma mais ou menossistematizada. De maneira que o primeiro objetivo de nossotrabalho consistiu em recolher e sistematizar esse materialcom a finalidade de abordar os casos das empresas citadas.Dessa forma, foram analisadas as dimensões sócio-institucional, econômica e tecnológica de cada setor. Taisaspectos pretendem dar subsídios para uma compreensãodas informações extraídas dos estudos de caso.

O estudo de caso foi o objeto mais importante da pesquisa.Nessa segunda etapa levantamos, a partir da aplicação dequestionários e de visitas de campo, informações querepresentam uma contribuição original sobre o estudo dacapacitação tecnológica.

Cabe ressaltar que nesta fase do trabalho nos defrontamoscom o caráter inédito da proposta de estudos específicossobre capacitação tecnológica no Brasil. De modo quetivemos que proceder à escolha de uma metodologiaprópria.

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A grande variedade de situações setoriais, unida àcomplexidade para lidar com uma definição clara doscontornos da capacitação tecnológica, levou-nos a basearos estudos de caso sobre um tipo de pesquisa de campoque não fosse semelhante ao modelo da "pesquisa deopinião". Nesta, aplica-se uniformemente um questionáriopadrão feito de questões fechadas sujeitas, posteriormente,a uma fácil tabulação, aplicadas por entrevistadorestreinados.

Optou-se por uma pesquisa de campo que envolvessediretamente a equipe de pesquisadores. Cada estudosetorial esteve a cargo de uma equipe. Estes elaboraramroteiros de entrevistas que aplicaram pessoalmente emdiversas instâncias decisórias da empresa. Tais roteirosseguiram um modelo geral, que é apresentado no Anexo 1,com variações em função das especificidades de cadasetor.

O entendimento que foi dado às diversas formas decapacitação tecnológica ao nível das empresas foi definidoanteriormente. O objetivo central da pesquisa de campo foirealizar um arrolamento sistemático dessas diferentes formasde capacitação tecnológica. Esse levantamento abarcouum grande número de atividades desenvolvidas pelaempresa, as quais resultaram do enfoque abrangente dadopela pesquisa ao conceito de capacitação tecnológica,que é muito mais amplo do que apenas atividades de P&D.

As estratégias empresariais mereceram um tratamentoexclusivo no levantamento de dados, em geral associado àaplicação de entrevistas nos departamentos dePlanejamento. Essas estratégias foram abordadas comosendo, por um lado, o elemento diferenciador que explicauma parte importante das especificidades eparticularidades — onde desempenha um papel importantea cultura da empresa — e, por outro, o fator detransformação e de continuidade de certos traços estruturaisda empresa e do setor. As estratégias foram separadas emmercadológicas, de comercialização, de organização daprodução, administrativa e de financiamento. As estratégiasde P&D mereceram um tratamento específico.

Buscou-se em cada uma delas discernir as modificações queestavam sendo introduzidas em função dos sinais emitidospela política industrial e de comércio exterior do governo. Oobjetivo foi o de levantar, através de questões direcionadaspara diferentes medidas da atual política, as reações e as

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decisões atinentes ao processo de capacitaçãotecnológica.

III. ESTUDO DA CAPACITAÇÃO TECNOLÓGICA DAS EMPRESASLÍDERES

III.1 Contextualização dos Estudos de Caso

Esta é uma introdução que aborda os estudos de caso sobrecapacitação tecnológica ao nível da empresa. Apresenta,primeiramente, um enquadramento dos setores classificados emfunção de suas dinâmicas tecnológicas. Essa disposição servirá defio condutor para os estudos setoriais. Em segundo lugar, trata dasdinâmicas setoriais em nível internacional, o qual é central paracontextualizar os estudos de caso. Por último, com a mesmafinalidade, faz um rápido apanhado da evolução da indústriabrasileira durante a última década.

III.1.1 Em Busca de uma Classificação Setorial

Do ponto de vista da intensidade da atividade tecnológicana firma, no setor ou no país, uma unidade de medidacabível, embora longe de ser precisa, seria a proporção dogasto em P&D sobre o faturamento. Em termos setoriais, talmedida evidencia diferenças reveladoras da importância doesforço tecnológico na estruturação das basesconcorrenciais. Assim, encontram-se desde proporçõespouco expressivas (de 0,5 a 1%), como no caso da maioriados setores intensivos em escala, até participações bemelevadas nos setores Science Based (de 6 a 20%).

Apesar de pouco rigorosos, os indicadores de investimentoem pesquisa sobre o faturamento servem para mostrar asdiferenças de intensidade tecnológica que existem entre ossetores. Ademais, uma análise temporal desta medidamostra a variação inter e intra-setorial da importância doesforço tecnológico nos diversos padrões concorrenciais. Porexemplo, no estudo sobre a indústria de autopeças ficouclaro que está havendo uma intensificação deste esforço,com os gastos situando-se numa margem de 3 a 4%, contra 1a 2% no começo dos anos 80.

Para melhor apreender quais são as fontes de conhecimentode tecnologia, decidimos classificar os setores em função datipologia de Pavitt (1984). Ela dispõe os setores em funçãodas especificidades do processo inovativo e de difusão doprogresso técnico. Encontramos quatro tipos segundo essaclassificação:

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intensivos em ciência: computadores, farmacêutica esementes;

fornecedores especializados: autopeças, bens de capitalseriados, bens de capital sob encomenda;

intensivos em escala(standard materials): siderurgia,indústria do petróleo; e

dominados pelos fornecedores: agroindústria do açúcar edo álcool.

Essa distribuição pretende separar os setores geradores,difusores e receptores de tecnologia. Aqueles chamadosintensivos em ciência são fundamentalmente geradores deprogresso técnico. Absorvem parcela significativa do esforçotecnológico realizado pelo setor produtivo, além de estaremmais próximos de instituições geradoras do conhecimentocientífico, como, por exemplo, universidades e institutos depesquisa.

Os fornecedores especializados são transmissores epropagadores do progresso técnico, pela sua posiçãointermediária no processo produtivo e pela importância dasinovações de produto, que constituem um essencialelemento de difusão do progresso técnico.

Os intensivos em escala, que produzem standard materials,apresentam uma maior homogeneidade do produto final e,por essa razão, baseiam sua trajetória tecnológica sobreeconomias de escala e inovações de processo. Emborasejam produtores de bens intermediários, seu papel dedifusor é relativamente menor. Por isso sua posição seassemelha a dos setores dominados pelos fornecedorescomo receptores do progresso técnico. Porém, a diferençafundamental está no maior domínio que as empresas dessessetores possuem sobre a tecnologia de processo.

Os setores dominados pelos fornecedores sãofundamentalmente receptores de tecnologia provenientedos fornecedores de insumos (bens de capital e materiais).

Outra classificação que pode ser adotada e que leva aresultados semelhantes é aquela formulada por Erber (1988)dos setores motores, intermediários e receptores. Essaclassificação também dá importância às fontes deconhecimento tecnológico e produziria um resultadosemelhante.

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III.1.2 Dinâmica Técnico-Econômica e Classificação Setorial

Setores intensivos em ciência: a questão da apropriabilidade

Os setores intensivos em ciência possuem uma estrutura demercado essencialmente oligopolizada, onde existem fortestendências para a concentração como forma desobrevivência das empresas num universo extremamentecompetitivo. As empresas são de grande porte para poderfazer frente às estratégias de competição em escalamundial e encarar os elevados encargos em gastos em P&D.No setor farmacêutico e de processamento de dados, essarealidade se manifesta de maneira clara, embora osurgimento de algum novo nicho de mercado possa servirpara a aparição de pequenas empresas. Já em sementes, ocontexto concorrencial é bastante diferente. Por ser umaárea com menores barreiras à entrada, onde empresas demédio porte lideram e com forte potencial de crescimento,há uma forte penetração de empresas do setor químico,farmacêutico e até da indústria do petróleo.

Esses setores estão associados a três fontes importantes doconhecimento: a microeletrônica, a química e abiotecnologia. Parte do conhecimento necessário é geradopelas empresas privadas e outra, por instituições públicas depesquisa ou universidades. A maior presença do setorpúblico quase sempre está relacionada a uma menorapropriabilidade da tecnologia ou ao caráter estratégico dedeterminados conhecimentos no campo militar ou na saúde.

A questão da apropriabilidade da tecnologia temimportantes desdobramentos para as indústrias intensivas emciência, na medida em que os custos em P&D são muitoelevados. Em determinados casos está condicionada a umalegislação que defende a propriedade industrial, uma vezque os custos de reprodução nesses setores são muitoinferiores aos custos de inovar. Basta mencionar que o dis-pêndio para o desenvolvimento de uma nova molécula paraa indústria farmacêutica está por volta de US$ 200 milhões.Tal problema se reproduz com o software na indústria deinformática.

Em certos segmentos/setores, a apropriabilidade dos ganhosprovenientes da inovação são muito mais garantidos porsegredos ou vínculos privilegiados com os usuários. Em certassituações, como na indústria microeletrônica ou nainformática, a taxa de renovação dos produtos é tão rápida,que a única vantagem competitiva do inovador é o curtotempo de avanço de que dispõe sobre os concorrentes.

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Fornecedores especializados: a forte disseminação datecnologia microeletrônica

Já entre os fornecedores especializados, os problemas deapropriabilidade não são tão importantes, em função deuma mais baixa intensidade tecnológica e também de ummenor conteúdo transmissível do conhecimento. Essessetores, cujos gastos em P&D são inferiores aos primeiros,estão incorporando, na realidade, o progresso técnico dossetores intensivos em ciência. Eles têm, em contrapartida,uma importância fundamental sobre a difusão das novastecnologias para o restante da economia. O tipo deconhecimento desenvolvido por essa indústria estáassociado à engenharia de produto, embora as inovaçõesde processo estejam tendo uma maior importância maisrecentemente.

A relação com os usuários é fundamental para o processoinovativo dentro desse tipo de indústria, como indica o nomedado pela tipologia de Pavitt. Na maior parte dos casos, asinovações de produto, e até mesmo de processo, estãorelacionadas a uma demanda qualificada que muitas vezesespecifica o tipo de produto requerido. Existe uma claraparceria entre usuários e fornecedores na geração e difusãoda tecnologia.

A relação fornecedor-usuário possui conotações específicasem cada um dos segmentos/setores, que envolvem tantoaspectos do processo produtivo como inovativo. Dos trêscasos que estamos abordando, essa relação torna-se maisevidente na tecnologia de produto no setor de bens decapital sob encomenda, onde o bens finais são concebidose produzidos de maneira singular. Mesmo no caso do setorde bens de capital seriados, que possui uma tecnologia deproduto mais padronizada e processos produtivos mais emsérie, a relação com o usuário é importante para a geraçãoda tecnologia de produto. O setor de autopeças estarianuma posição intermediária, na medida em que os vínculoscom os usuários são muito intensos e, no entanto, osprocessos produtivos são seriados em uma indústria — aautomobilística — que trabalha com grandes escalas deprodução. Mesmo assim, a relação com os usuários, éfundamental para o desenho e concepção do produtonesse último setor. A indústria de autopeças de qualquermodo é um caso especial, vez que se trata de produção departes de equipamentos. A relação nesse caso é ne-

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cessariamente muito intensa com os usuários, que são, emparte, os que fornecem a tecnologia de produto.2

Esses setores propagadores do progresso técnico aoconjunto da indústria incorporaram intensamente atecnologia microeletrônica. A tendência é de que asmáquinas-ferramentas de controle numérico se incorporem asistemas de manufatura flexíveis, onde o conjunto deequipamentos produtivos passe a ser integrado em redes decomputadores que controlam o processo produtivo. Éinteressante ressaltar que essa integração não somente estáse dando dentro da fábrica, mas entre as fábricas, como seobserva nos sistemas de gestão de estoques e encomendasinstantâneos, particularmente desenvolvidos nas relações amontante e a jusante da indústria de autopeças.

A presença japonesa é outro fator marcante da evoluçãodesses setores e está fortemente correlacionada à atualrevolução tecnológica. Estes são líderes incontestes domercado internacional de máquinas-ferramentas e, emparticular, de máquinas-ferramentas de comando numérico(MFCN). A posição japonesa (saldo comercial relativo aocomércio mundial) passou no mercado de máquinas-ferramentas de 1%, em 67, para 14,5%, em 86. A AlemanhaFederal retrocede no mesmo período de 24,2% para 12,9%,perdendo a liderança do setor, enquanto os Estados Unidospassaram de uma posição superavitária de 6,1% paradeficitária de -6,4% (ver Tabela 3).

2 Foi a forte especialização do fabricante de autopeças, associada ao vínculo privilegiado com os usuários, que nos levou aincluir essa indústria dentro dos setores fornecedores especializados.

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TABELA 3

Saldos Relativos do Japão, Estados Unidos e AlemanhaFederal no Setor de Bens de Capital Mecânico e de Autopeças

(em % do comércio internacional)

Países

Setores 1967 1986

Japão RFA ouE.Oc.*

EUA Japão RFA ouE.Oc.*

EUA

Setor ElétricoMat. Elét. 6,8 15,5 11,5 15,0 9,6 -5,0Máq. Elét. 5,5 15,9 13,3 15,4 8,7 -7,8

Setor MecânicoMáq. Especializ. 2,8 23,5 7,7 9,0 18,9 -2,6Máq.-Ferram. 1,0 24,4 6,1 14,5 12,9 -6,4Máq. Agrícolas 1,0 8,9 15,9 6,4 10,9 0,0Navios 28,8 8,6* 2,3 24,6 16,4* -1,1Aeronáutica -2,3 -5,7* 41,7 -5,2 8,0* 23,3

Setor AutomobilísticoAutopeças 1,6 13,1 25,0 12,4 13,7 -2,6

Fonte: Fonte CEPII, base de dados Chelem.

No entanto, no setor de bens de capital sob encomenda, opeso relativo do Japão ainda é menor do que o daAlemanha e dos Estados Unidos, principalmente nossegmentos industriais mecânicos. Mesmo assim, apenetração dos competidores japoneses nesse segmento foidestacável. Os Estados Unidos perdem sistematicamente suaposição de país superavitário e a RFA ou a Europa Ocidentalconseguem ainda manter suas posições nesses mercados.

Essa evolução diferenciada deve-se à estratégia dasempresas nipônicas de competir via preços em segmentosde maior estandardização. Nas máquinas-ferramentas decontrole numérico seu domínio efetuou-se através dasunidades de pequeno porte. Essa estratégia é, sem dúvida,mais difícil no setor de bens de capital sob encomenda,onde as economias de escala têm menor importância.

Já no segmento elétrico seu peso é crescente e suasgrandes empresas (Hitashi e Matsushita) disputam o primeirolugar com as maiores dos Estados Unidos e da Alemanha (GEe Siemens). Nesses setores industriais ficou clara ahegemonia das empresas japonesas sobre as exportaçõesmundiais (ver Tabela 3).

Na indústria de autopeças é incontestável a ascensãojaponesa nas exportações, em escala mundial. Todavia, aprimeira posição ainda cabe à Alemanha Federal, queconseguiu manter sua posição relativa. A penetração doJapão no comércio internacional do setor automobilístico

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ocorre muito mais através dos produtos acabados fabri-cados neste país.

A concorrência japonesa constitui uma das razõesfundamentais da aceleração do progresso técnico entre osfornecedores especializados. Esse fenômeno é bastantepercebido na indústria de autopeças, onde os gastos destasempresas em P&D sobre o faturamento têm aumentado demaneira substancial. De fato, em razão da aceleração doprogresso técnico e do acirramento da concorrência naindústria automobilística, houve uma maior participaçãorelativa dos fabricantes de autopeças de primeira linha noesforço tecnológico geral da indústria automobilística. Emsimultâneo à descentralização do processo inovativo, estáaumentando o grau de autonomia dos fabricantes deautopeças em relação às montadoras.

Os setores fornecedores especializados apresentam umarelação com os usuários muito intensa, que lhes permiteescapar dos problemas de apropriabilidade que afetamcom maior intensidade os setores intensivos em ciência.Contudo, a aceleração do progresso técnico estárecolocando em questão cada vez mais as antigas es-pecializações, e exige uma intensificação do esforçoinovativo dessas empresas.

Setores intensivos em escala: a entrada do Terceiro Mundo

Nos setores chamados de intensivos em escala, que secaracterizam por uma forte oligopolização, as barreiras àentrada dependem, além das grandes escalas deprodução, do acesso às matérias-primas. O domínio datecnologia de processo (incluindo-se engenharia básica, dedetalhe e de processo) é um fator também determinantepara o desempenho produtivo. Porém, esse conhecimentotecnológico associado à engenharia de produção tem sedifundido em escala internacional, principalmente parapaíses semi-industrializados, em função das exportações debens de capital e de transferência de tecnologia de paísescomo a Alemanha e o Japão, durante as décadas de 60 e70.

Em função do processo de difusão internacional datecnologia, muitos países do Terceiro Mundo implantaramimportantes indústrias siderúrgicas e na década de 80 essemercado tornou-se cada vez mais competitivo.3 Tal

3 Dentro dos países que mais ascenderam nesse mercado destaca-se o Brasil. Este país, que possuía um saldo negativo deprodutos siderúrgicos que representava, em 73, - 1,4% do comércio internacional, passou para um saldo positivo de 3,2%, em

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fenômeno também é observado na indústria do petróleo,principalmente no refino, que se consolidou em diversosdesses países. As empresas estatais de alguns paísesexportadores de petróleo estão competindo no mercadodos países desenvolvidos com as sete irmãs.

Embora a tecnologia não esteja estagnada nesses setores(está havendo, ao contrário, uma importante difusãodaquela baseada na microeletrônica, que aumenta aprodutividade e diversifica a pauta de produtos — casos dasiderurgia, mas também dos derivados de petróleo), não sepode negar que as principais vantagens competitivas estãonos custos dos fatores (matérias-primas, mão-de-obra, ener-gia, meio ambiente). Razão pela qual os paísesdesenvolvidos estão se desinteressando por essas atividadese permitindo seu progressivo deslocamento para paísesperiféricos. Por outro lado, e como indicação do novodirecionamento das especializações em nível internacional,destaca-se o fato desses setores poderem ser consideradoscomo loosers na medida em que sua elasticidade-renda émuito inferior à unidade. Nota-se, até mesmo, que há nospaíses desenvolvidos uma tendência à queda do consumopor habitante.4

Setores dominados pelos fornecedores: a concorrênciacrescente do Primeiro Mundo

Os setores dominados pelos fornecedores, a agroindústriaaçucareira, por exemplo, possuem algumas característicascomuns com os setores intensivos em escala, como aimportância das tecnologias de processo e o papel dosfornecedores de bens de capital na concepção desta.Ademais, a demanda internacional dos bens desses doisgrupos de setores sofre um processo de esgotamentosemelhante.

Porém, existem algumas diferenças substanciais. O menorporte das unidades produtivas dos setores "dominados pelosfornecedores" torna-os menos propícios a dominar astecnologias de processo, que são geradas por seusfornecedores de insumos (indústria química, mecânica, etc.).

Dado o elevado grau de maturidade tecnológica dessessetores, a presença dos países do Terceiro Mundo foi sempre

86. Em compensação, o saldo positivo do Japão, da Bélgica Luxemburgo e da Alemanha Federal caíram, no mesmo período, de18, 11,5 e 5,4 para 14,3, 6 e 3,4%, respectivamente [CEPII (1989, p. 128)].

4 O consumo de metais, minerais e energéticos está caindo em relação ao PIB nos países da OCDE praticamente desde oprimeiro choque do petróleo em 1973. O consumo por habitante tem se reduzido substancialmente no caso dos principaismetais e do cimento.

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marcante nessa indústria, mesmo porque a localização dasfontes de matérias-primas é um elemento determinante paraa localização das atividades de transformação.

No setor do açúcar, paradoxalmente a concorrência temcrescido em virtude, fundamentalmente, de políticasprotecionistas praticadas pelos países desenvolvidos queeram compradores tradicionais desse produto,principalmente os países da Europa Ocidental e os EstadosUnidos. A Europa Ocidental passou de importadora no finaldos anos 60 a exportadora líquida nos 80.5 Esse desempenhonão se deve a uma maior competitividade da produçãoeuropéia, senão a uma política de subsídios dos paísesdesenvolvidos que viabiliza uma oferta no mercadointernacional de açúcar a preços bem inferiores a seuscustos.

A demanda de açúcar sofreu também a concorrência deprodutos substitutos, como os adoçantes, afetadando aindamais sua demanda nos países desenvolvidos, de modo quepossui uma demanda saturada e sofre ao mesmo tempouma forte concorrência dos países desenvolvidos.

III.1.3 A Dinâmica Técnico-Econômica em Nível Nacional

A crise econômica da década de 80: dinâmicas setoriaisdiferenciadas

A tentativa de contextualizar as dinâmicas internacionaisque abordamos no item anterior dentro do processo deindustrialização brasileira, que na última década poderia sechamar de desindustrialização, exige certamente um grandeesforço de adaptação. Como já foi analisado [Suzigan(1991)], o quadro não é homogêneo para toda a indústria.De fato, o PIB da indústria de transformação caiu de 1,2% de1980 a 1990 (ver Tabela 4). Esse dado indicaria, por si só, umprocesso de desindustrialização extraordinário para um paíscujo PIB costumava crescer a uma taxa média de 7% a.a.Porém, a evolução da indústria não se resume apenas aesses dados.

5 O saldo positivo da América Latina como percentagem do comércio internacional caiu de 42,8 para 39,3%, entre 1967 e 1986.A manutenção desse superávit deveu-se à ampliação das exportações de Cuba ao Leste Europeu (+18,5% no período). Emcompensação, a Europa Ocidental passou de uma posição de deficitária de - 12,8 para uma superavitária de 5,4%; e osEstados Unidos, que eram tradicionais importadores, reduziram essa participação de - 27,1 para - 6,8%, no mesmo período[CEPII (1989, p.176)].

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TABELA 4

Índice de Variação Real por Anos epor Setores Selecionados

1980 1983 1985 1989 1990

Total 100,00 92,88 105,55 121,44 116,54

Agropecuária 100,00 106,62 121,42 133,17 128,21

Indústria 100,00 85,84 99,08 112,14 103,84

Extrativa 100,00 120,39 175,31 188,24 193,42

Transform. 100,00 84,23 93,88 108,14 98,76

Metalurgia 100,00 77,88 95,10 108,64 95,96

Mecânica 100,00 57,59 75,48 91,91 78,05

Mat. elét. 100,00 77,36 93,92 113,37 110,18

comunic.

Mat. transp. 100,00 69,87 81,64 67,51 73,94

Química 100,00 105,20 122,43 126,78 116,28

Farmacêutica 100,00 95,29 109,16 123,33 111,95

Prod. alim. 100,00 107,40 106,89 113,28 115,78

Serviços 100,00 98,94 109,70 130,33 129,45

Fonte :Cecon/IBGE.

Na realidade, a palavra desindustrialização é correta nosentido de que a indústria de transformação, considerada omotor do crescimento do país, perdeu posição relativa emrelação aos outros setores da economia. Enquanto a detransformação decrescia, a agropecuária cresceu 28,21% noperíodo 1980-1990, os serviços, 29,45% e a indústria extrativa,93,42% (ver Tabela 4). Por seu lado, a indústria detransformação também registrou importantes mudanças es-truturais internas. Os setores do complexo metal mecânico(metalurgia, mecânica e material de transportes) tiveram opior desempenho e os setores associados aos complexoseletrônico, químico e alimentar (material elétrico e decomunicações, química, farmacêutica, produtosalimentares) tiveram um melhor desempenho. Esses dadosindicam importantes transformações na estrutura produtivabrasileira que têm profundas implicações para o nossoestudo.

Para fazer frente ao elevado serviço da dívida, a economiabrasileira realizou um considerável ajuste dentro de suaestrutura produtiva para adequá-la às necessidades degerar vultosos excedentes comerciais. Tal ajuste implicou umexpressivo crescimento dos setores ligados à substituição deimportações e às exportações. Durante a década, ocoeficiente de exportações do setor industrial aumentouconsideravelmente, chegando a alcançar 25%, enquanto ocoeficiente de importações caía para 7%.

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Os setores mais beneficiados por esse duplo processo desubstituição de importações e de expansão dasexportações, na década de 80, foram os de bensintermediários e os de bens de consumo não duráveis,6 aosquais teríamos que somar a indústria extrativa, enquanto queos bens duráveis de consumo e de capital sofreram umaforte retração do nível de atividade. Obviamente que a crisedos 80, que comprimiu o consumo e, em uma proporçãomaior, o investimento, penalizou muito duramente essessetores.7

Dos setores que foram escolhidos pelo estudo, os maisdinâmicos, em virtude da substituição e/ou exportações,são: açúcar e álcool, petróleo, siderurgia, autopeças esementes. Entre os que foram particularmente penalizadospela contração do mercado interno encontramos: bens decapital seriados, sob encomenda.8 O setor de pro-cessamento de dados escapa completamente a essaevolução, pelo seu considerável dinamismo até o fim dosanos 80, e indica um processo complexo que, de certaforma, é ocultado por uma análise baseada apenas nosdados agregados da indústria. De fato, esse setor, apesar deestar fundamentalmente direcionado ao mercado interno,sofreu uma considerável expansão durante a década de 80.Essa evolução é um claro indicador de um fenômenoimportante — os outros são as alterações da estruturaprodutiva para exportação/substituição de importações e aestagnação geral da indústria — que é uma certamodernização do sistema produtivo malgrado a conjunturaadversa. A rápida evolução do setor de bens de capitalseriados, durante a segunda metade da década de 80, vemconfirmar essa modernização da indústria e do sistemaprodutivo de modo geral.

6 Segundo os indicadores do IBGE, a produção industrial de 1980 a 1990 cresceu em termos reais de 8,1% para o setor de bensde consumo não-duráveis, e de 6,1% para o setor de bens intermediários.

7 No setor de bens de consumo duráveis e bens de capital a produção industrial caiu entre 1980 e 1990, respectivamente, de8,4% e 27,9%, segundo os indicadores do IBGE.

8 O fato de a indústria farmacêutica não ter conhecido um desempenho tão negativo quanto à de bens de capital deve-se à forteinelasticidade da demanda desses bens, a qual se juntou uma política de controle de preços. Esta política induziu os fabricantesa aumentarem a sua oferta para compensar a queda da margem de lucro.

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TABELA 5

PIB e FBCF 1980-91 (Cr$ 10 9 de 1980)

Anos PIB FBCF FBCF/PIB (%)1980 12.382 2.835 22,91981 11.836 2.404 21,01982 11.906 2.317 19,51983 11.500 1.944 16,91984 12.107 1.968 16,31985 13.069 2.141 16,41986 14.060 2.633 18,71987 14.569 2.603 17,91988 14.557 2.477 17,01989 15.037 2.507 16,71990 14.430 2.306 16,01991* 15,3*

Fonte:IBGE – Diretoria de Pesquisa – Departamentos de Contas Nacionaise Cecon.* Projeção de dezembro de 1991 do IPEA

III.2 Análise das Empresas Líderes

Apesar da classificação setorial de Pavitt, apresentadaanteriormente, ser satisfatória para retratar as trajetóriastecnológicas de distintos setores em nível internacional,principalmente nos países líderes onde se geram as principaisinovações, quando transferida ao contexto dos países periféricospode causar uma série de problemas. Este outro contextoconcorrencial, onde se juntam custos dos fatores diversos dasnações líderes, forte protecionismo mais ou menos deliberado emenores graus de capacitação tecnológica, gera trajetórias muitodiferentes. O imperativo da adaptação e da reprodução de novasgerações de produtos condiciona as rotas de inovaçõesincrementais, enquanto as considerações de custo e de eficiênciasão deixadas de lado.

Mas, além de tais imperativos, circunstâncias muito específicas acada setor distinguem as trajetórias tecnológicas das empresas.Essas condições estão em geral associadas ao modo pelo qual se dáo processo de transferência internacional de tecnologia. A trajetóriatecnológica dessas empresas deve ser contextualizada no quadroda difusão internacional de inovações de produto e de processopara países com características sócio-produtivas bastante distintasdas características dos países centrais que as geraram.

Ao nosso ver, os elementos centrais que afetam as trajetóriastecnológicas das empresas estão dados pelas características datecnologia, pelas condições de concorrência no mercado e pelograu de desenvolvimento da base tecnológica do país. Entre ascaracterísticas centrais da tecnologia estão as proporções entre oconteúdo tácito e formal ou codificável do conhecimentotecnológico transferido. Essas proporções irão definir, em parte, a

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contrapartida de esforço tecnológico local que deriva do processode transferência.

As condições de apropriabilidade são também fundamentais paraentender a relação entre os detentores do conhecimento e asempresas locais. Esses estados irão variar fundamentalmente emfunção da capacitação tecnológica local, do arcabouço legal queregulamenta o processo de transferência de tecnologia, e daspolíticas públicas setoriais.

O grau de maturidade de uma tecnologia é, da mesma forma, umelemento fundamental para entender a relação existente entre acapacitação tecnológica local e a fronteira tecnológica.

Portanto, mais do que um resumo dos estudos setoriais, este itempretende estabelecer uma reflexão sobre os determinantes dascapacitações/estratégias empresariais desde uma perspectivacomparativa. Essa perspectiva é enriquecedora para a nossa análisetanto do ângulo das comparações internacionais, como dasintersetoriais. Os pontos que serão abordados nessa análise são,fundamentalmente, a comparação com o padrão de incorporaçãode progresso técnico nos países centrais, a análise das capacita-ções nos vários níveis (produto, processo, P&D, RH e projeto), e aanálise de algumas estratégias empresariais sobre as capacitaçõestecnológicas.

III.2.1 Setores Intensivos em Ciência

A transposição da classificação setorial de Pavitt, que foiconcebida pensando nas nações líderes, tem uma funçãoimportante para elucidar as especificidades com as quais sedá o desenvolvimento desses setores em países periféricosindustrializados como o Brasil. Não resta dúvida de que énesses setores intensivos em ciência que se manifestarão,com maior intensidade, as assimetrias que existem entre osdois espaços, porque é neles que se dá a liderança dospaíses avançados em termos de mercado ecompetitividade. Esse aspecto estrutural se revelará com aabordagem dos processos de absorção, geração e difusãode tecnologia pelas firmas analisadas.

A primeira observação que surge de nossa análise concerneà existência de uma grande diversidade entre as estratégiasde capacitações tecnológicas das empresas nos setoresintensivos em ciência. Essa diversidade existe tanto entre osdiversos segmentos/setores, como entre as empresas.

A trajetória na qual evoluem as capacitações tecnológicasempresariais estão condicionadas, de um lado, pelo

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contexto global da industrialização retardatária edependente — que coloca essas empresas comotransmissoras mais ou menos passivas do progresso técnicogerado nas nações líderes — e, por outro, pelas condiçõesconcorrenciais específicas de cada setor. Nessasespecificidades influem as políticas públicas e ascaracterísticas exclusivas das trajetórias tecnológicassetoriais. Entre estas, destacam-se as condições deapropriabilidade, os custos de imitação e de adaptação datecnologia transferida. Essas duas ordens de fatores, aposição dependente e retardatária, e as especificidadessetoriais atuam de maneira às vezes contraditória, formandoo âmbito no qual se desenvolvem as estratégias dasempresas e as políticas governamentais, conformandotrajetórias específicas.

Processamento de Dados

Este segmento industrial encontra-se no epicentro da novaonda de inovações. O predomínio de algumas empresaslíderes em escala mundial é um fenômeno marcante. NoBrasil, apesar da vontade do governo de mudar este estadode coisas, por meio de políticas restritivas, as duas empresaslíderes em faturamento são multinacionais. Elas representam47,6% do faturamento do setor. Esta hegemoniamercadológica se dá através da ocupação dedeterminados mercados, essencialmente mainframes.

De modo que, mesmo na indústria brasileira deprocessamento de dados, existe uma sensível desproporçãoentre o tamanho das empresas multinacionais e dasnacionais. Isto se reflete em nossa amostra de empresas,onde escolhemos as cinco líderes em faturamento: duasmultinacionais e três nacionais. Entretanto, para se ter umaidéia da desproporção do porte entre esses dois grupos deempresas basta mencionar que a líder nacional tem umfaturamento sete vezes menor que a líder multinacional (verTabela 6).

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TABELA 6

Amostra das Empresas Líderesdo Segmento de Processamento de Dados

— Alguns Indicadores Econômicos

Origemdo Fat. 1990 Gastos

EmpregadosP&D

Empregados

Capital US$ 10 6 P&D/Fat. 89 90 89 90

Emp. A M 1.448 n.d. n.d. n.d. n.d. 5.000

Emp. B M 322 1,1% 120 120 1.150 977

Emp. C N 200 10,0% 580 365 4.343 3.620

Emp. D N 92 6,9% 140 118 2.025 1.916

Emp. E N 90 3,0% 41 39 971 768

Total Amostra 2.152

Fonte: Elaboração própria.

Verifica-se que, até o final da década passada, houve umintenso esforço tecnológico dentro do segmento deprocessamento de dados, principalmente o das empresasnacionais. Esse empenho pode ser medido através dosgastos em P&D das empresas. Dentro das empresas líderesnacionais estes variaram de uma empresa para outra,situando-se numa faixa de 3% a 10%, para as nacionais,enquanto as multinacionais se situavam num patamarinferior, em torno de 1%.

Tais dados, porém, são grosseiras aproximações que tendema superestimar o que está de fato acontecendo dentro daindústria. Muitos daqueles gastos que foram incluídos nessascifras nada mais são do que engenharia de produto, teste econtrole de qualidade. E quando se trata de P&Dpropriamente dito, encontramos predominantementedesenvolvimento.

No entanto, as assimetrias de gastos em P&D entre asempresas nacionais e multinacionais confirmam trajetóriasdistintas na busca de novo conhecimento tecnológico.

Nas empresas multinacionais, os esforços considerados comosendo de P&D restringem-se ao âmbito da engenharia deproduto. Essa engenharia engloba apenas as tarefasvinculadas à implementação do processo de fabricação,cujo projeto já foi quase totalmente desenvolvido por suasmatrizes. Trata-se, alternativamente, da adaptação àscondições efetivas do mercado interno de partes, peças ecomponentes (homologando os fornecedores respectivos,de desenvolver as versões finais dos seus empacotamentos ede realizar as interfaces necessárias com os departamentosencarregados de sua produção).

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Esse esforço das empresas multinacionais exige umamobilização significativa de seu pessoal. No caso daempresa B e da empresa A, representa respectivamente

12,3% e 6,5% do pessoal total ocupado. Esse conjuntodedicava-se em 40% e 31% a desenvolvimento de novosprodutos, os quais são fundamentalmente software, no casoda empresa B. Enquanto a empresa A também desenvolve

hardware, principalmente no campo do projeto deperiféricos e de outros subconjuntos incorporados a este. Osprincipais exemplos citados referem-se a projetos decircuitos integrados dedicados, placas de circuito impresso,redes locais, controladores, compiladores, terminais devídeo, subsistemas de fita, multiplexadores e teclados. Alémdisso, em alguns casos realizam-se adaptações locais emprodutos concebidos no exterior, alcançando-se eventuaisaumentos no desempenho.

Analisando mais detidamente os esforços que foramrealizados pelas empresas nacionais para capacitação emP&D e de engenharia de produto, até a guinada da políticaindustrial, encontramos, fundamentalmente,desenvolvimento a partir de licenciamento ou engenhariareversa e a tentativa, por parte das empresas líderes, deconsolidar famílias de equipamentos próprios.

Sendo assim, as três empresas nacionais pesquisadasconcentraram a maior parte dos seus esforços de P&D nodesenvolvimento de novos produtos, reservando àsatividades caracterizáveis, como de engenharia de produto,uma parcela minoritária dos dispêndios respectivos. Nasempresas C e D foi possível observar que mais de 60% dos

recursos humanos alocados dedicavam-se às atividades dedesenvolvimento, o restante se destina à engenharia deproduto. A maior parte desse empenho destinava-se aodesenvolvimento de software. No caso da empresa C, 58%

dos funcionários do departamento de P&D trabalhavamnesta atividade.

Esse interesse, porém, dificilmente tem conduzido à geraçãode produtos próprios. Portanto, as estratégias tecnológicasdas empresas nacionais foram imitativas nos maisimportantes mercados. Mesmo assim, as duas empresaslíderes nacionais (C e D) que ocupam o segmento de

computadores de pequeno e médio portes (micros,supermicros e superminis) acumularam uma importante ca-pacitação tecnológica imitativa, especialmente emcomputadores de arquitetura aberta, nos quais a principalfonte de vantagem competitiva auferível, a partir do esforço

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em P&D, concentra-se no uso inovador de componentes deúltima geração — incluindo circuitos semidedicados (Asics),que ambas encomendaram para empresas coligadas doramo da microeletrônica — e na adaptação dos projetosrespectivos, de maneira a facilitar a sua manutenção ereparo.

No entanto, na área de sistemas bancários, ocupada pelasempresas C e D, e no campo dos periféricos, onde atua aempresa E, tem se firmado uma estratégia diferente dedesenvolvimento de produtos próprios. Assim, a empresa Enotabilizou-se pela evolução, a partir de um estágio inicialcaracterizado pela aquisição de tecnologias estrangeiras(via licenciamento), para a realização de projetos própriosde novos produtos, com especificações cada vez maisdiferenciadas em relação àqueles anteriormentenacionalizados.

De modo geral, as estratégias tecnológicas em produto maisativas das empresas nacionais corresponderam adeterminados nichos de mercado, onde os requerimentos deadaptação são maiores em função do mercado interno. Esteé um aspecto importante que abordaremos mais adiante.

Dado que o esforço tecnológico das empresas líderesnacionais está fundamentalmente direcionado para odesenvolvimento e a engenharia de produto, é sintomáticoobservar a fraca relação que resulta entre elas e asuniversidades e institutos de pesquisa em matéria de P&D.Apenas a empresa E, no intuito de fornecer suporte aos seus

desenvolvimentos, tem se utilizado de acordos com centrosuniversitários. Isto porque, ela tem sido quase a única emrealizar investimentos na área de pesquisa aplicada.

Estes fatos sugerem uma baixa demanda por geração deconhecimento científico por parte das empresas, mesmo dasnacionais. Tudo indica que, no setor de processamento dedados, para gerar pequenas inovações de produto oureproduzir a tecnologia existente no exterior, as empresasnacionais demandaram apenas conhecimentos deengenharia de produto e desenvolvimento. Essas condiçõesapontam para uma baixa apropriabilidade das tecnologiasexistentes nesse setor, que é tanto mais baixa quanto maioré a estandardização dos produtos.

Portanto, embora o esforço tecnológico realizado pelasempresas nacionais seja significativo no que se refere aopaís, ele não se assemelha nem em termos relativos, e muito

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menos absolutos, ao que é realizado pela indústriainternacionalmente. A razão de ser desse empenho é que ocusto de reprodução dessa tecnologia é relativamentebaixo, e os gastos com a adaptação somente se tornamponderáveis em determinados segmentos de mercado. Demaneira que, com recursos relativamente limitados, asempresas nacionais podem desenvolver famílias próprias deprodutos.

O sucesso desse esforço foi propiciado pelas mais difíceiscondições de competição para as empresas multinacionais,geradas pelo quadro institucional da reserva de mercado.Nele, alteraram-se as condições de apropriabilidade datecnologia e de competição das empresas multinacionais.Ao restringir o acesso das empresas multinacionais adeterminados segmentos de mercado, criaram-se condiçõespara que surgissem empresas nacionais que lograram, apartir de um esforço limitado, em termos absolutos, absorver,reproduzir e adaptar a tecnologia existente no mercadoexterno, porém com um certo atraso e custos superiores. Essaestratégia das firmas líderes nacionais é fundamentalmenteimitativa e, com raras exceções, tem permitido umacapacitação tecnológica para exportar equipamentos e/ouconhecimentos.

Durante quase toda a década, as empresas líderesnacionais do setor apresentaram um consideráveldinamismo. No entanto, a trajetória inovadora de cada umarevela-nos a particular capacitação tecnológica que foialcançada. Elas buscaram, principalmente, acompanhar asinovações de produto que estavam se difundindo nos paísesavançados. As mesmas têm se capacitado o suficiente paraencurtar o lapso de tempo que as separa da introdução deinovações nos dois espaços.

No entanto, devido à forte elasticidade-renda existentenesse mercado, elas deram pouca ênfase à capacitaçãotecnológica na área de processo. Essa última característicase verificou muito mais nas empresas nacionais do que nasmultinacionais.

Todas as empresas tinham departamentos — ou gerências— dedicados às atividades vinculadas à operação de linhade produção, à realização de modificações nestas últimas,ao planejamento e controle da produção, ao controle e/ougarantia de qualidade e à manutenção de equipamentosutilizados.

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Elas estavam implantando um sistema de controle estatísticode processo e procuravam introjetar, alternativamente, asfilosofias conhecidas como de "garantia da qualidade" ou"qualidade total". No entanto, essa preocupação é limitadaao âmbito do processo produtivo nas empresas nacionais,pouco estendendo-se às atividades de projeto.

Já as técnicas de gestão do fluxo de materiais constitui umobjetivo, cujo caráter estratégico foi enfatizado maisrecentemente pelas empresas nacionais. Os ganhos nessaárea parecem propiciar um retorno relativamente rápido.

Observou-se, relativamente ao grau de automação dasatividades produtivas, uma predominância de métodosmanuais e semi-automáticos alternados com o uso de algunsequipamentos automáticos de introdução recente. Nestesentido, tanto no segmento nacional como estrangeiro,foram encontradas "ilhas de automação discreta" que nãochegam a configurar, em geral, estratégias abrangentes eintegradas de modernização dos processos produtivos.

As empresas multinacionais apresentaram, em geral, ummelhor domínio e avanço nas tecnologias de processo. Elastêm se destacado nos ganhos obtidos nos tempos deprodução, na velocidade de rotação dos estoques, e naárea de qualidade e de custos, tendendo a se aproximardas metas fixadas internacionalmente por suas matrizes.

A empresa A logrou externalizar a maioria das atividades de

montagem (entre elas as de placas), mantendointernamente apenas as atividades de processoconsideradas estratégicas. Entre estas, contam-se aquelasde montagem e teste final dos produtos, sendo que asegunda é altamente automatizada e a primeira está emdesenvolvimento com a implantação de uma linha demontagem de placas com tecnologia SMD. A linha semi-automática de montagem de discos magnéticos de grandeporte custou US$ 70 milhões.

As empresas multinacionais estavam mais preocupadas emcapacitar-se em processo, principalmente a líder, mesmoporque a sua estratégia de produção mundial implicava umsignificativo coeficiente de exportação e padrõestecnológicos homogêneos entre suas plantas.

O tamanho relativamente reduzido do mercado interno parauma indústria que é extremamente internacionalizada,associado ao excessivo grau de diversificação da demandae ao elevado grau de verticalização da atividade produtiva,

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são apontados como fortes obstáculos para a maior difusãoda automação das linhas de produção e para a adoção demelhores padrões de qualidade. Em outras palavras, aprincipal barreira às inovações de processo, apontada habi-tualmente, é a falta de economias de escala no mercadobrasileiro.

No entanto, este estudo demonstra que o espaço dasinovações de processo foi pouco explorado pelas empresasnacionais durante a última década. Mais recentemente,essencialmente em função da retração do mercado, asfirmas nacionais começaram a introduzir inovaçõesgerenciais, de baixo custo, que tiveram um grande impactoem termos de corte dos gastos operacionais.

A menor capacitação em processo das empresas nacionaisreflete-se no baixo coeficiente de exportações. As vendaspara o exterior de computadores das empresas nacionaisforam de US$ 3,1 milhões em 1990, o que representava 0,16%do faturamento. Já nas empresas multinacionais, essaproporção era de 5,5%.

Sementes

O mercado de sementes é, relativamente, de pequenoporte (US$ 1 bilhão) e segmentado em nichos ondeprevalecem condições técnico-econômicas econcorrenciais específicas. O mercado de sementes devariedades (trigo, soja, sorgo, algodão, café, cevada) émajoritário, chegando a representar praticamente a metadedo total. Neste mercado, o setor público se encarrega dodesenvolvimento de novas variedades e as cooperativas sãoresponsáveis, ao lado de pequenas empresas, pelaprodução de sementes.

No mercado de sementes híbridas (US$ 150 milhões) ascondições de concorrência são bastante diferentes, emfunção de melhores condições de apropriabilidade dosganhos da pesquisa. A parcela de recursos alocados àsatividades de P&D pelas empresas privadas ésubstancialmente maior do que no mercado anterior. Essasfirmas são de maior porte e especializadas na produção desementes.

Pretendendo refletir essas condições diferenciadas,escolhemos para nossa pesquisa três empresas que atuamem mercados específicos. A empresa A, de maior porte, é

especializada na produção de sementes de milho híbrido,dominando esse mercado no país. Ela atua em alguns outros

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nichos, como de sementes de sorgo e de hortaliças. Nesteúltimo caso como importadora de uma empresa japonesa. Aempresa A fez, também, uma joint venture com uma empre-

sa argentina para produzir batatas-sementes no país. Seufaturamento gira em torno de US$ 100 milhões, o que acoloca como empresa líder privada do setor sementes (verTabela 7).

TABELA 7

Amostra das Empresas Líderes do Segmento de Sementes— Alguns Indicadores Econômicos

Origem do Fat. 1990 Gastos Empregados EmpregadosCapital US$ 106 P&D/Fat. 89 90 89 90

Emp. A N 101 4,5% n.d. 36 n.d. 2.500

Emp. B N 1.309 n.d. 22 16 251 181

Emp. C N 50 3,0% n.d. 22 n.d. 3.337

Fonte: Elaboração própria.

A empresa B é uma cooperativa que atua na

comercialização de grãos, em algumas atividadesagroindustriais e na produção de sementes de trigo e soja;atua, também, no esmagamento de soja e nobeneficiamento e empacotamento de grãos no estado doParaná. A produção de sementes se orienta como uminsumo para os agricultores cooperados. Portanto, a entradada cooperativa na produção de sementes corresponde auma certa verticalização de suas atividades. Essa entrada sedeve à importância desse insumo para o desempenhoprodutivo dos seus cooperados.

A empresa C é uma importante produtora de papel e

celulose que passou, mediante um processo deverticalização, a produzir mudas florestais. Sua finalidade é,fundamentalmente, fornecer a produção necessária à áreade reflorestamento da própria empresa ou que atenda a suaplanta.

A empresa A apresenta a maior estrutura produtiva com as

seguintes instalações físicas: oito unidades de produção desementes e seis centros de pesquisa na área vegetal. Aempresa B conta com seis unidades de produção de

sementes e um departamento de pesquisa que envolve trêscentros. A empresa C possui um centro de pesquisa e duas

unidades de produção de mudas.

Essas três firmas apresentam uma importante atividade deP&D, embora de grandeza diferenciada.

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A empresa A, líder do estudo, apresenta um significativo

gasto em P&D, da ordem de 3% a 5% do seu faturamento.Em termos de recursos humanos, 1,6% do pessoal eracomposto por pesquisadores com nível de graduação oupós-empregado nessas atividades. O objetivo desse esforçoé a progressão de novas variedades de híbridos, sendoconstituído tanto por pesquisa como por desenvolvimento.Parte do trabalho de pesquisa é realizado em parceria comuniversidades e institutos de pesquisa.

A inserção da empresa A nas atividades de P&D pode ser

definida de duas formas: a de pesquisa genética tradicionalem melhoramento, que vem sendo feita desde o começodas atividades da empresa; e outra voltada para as novastécnicas biotecnológicas, que se iniciou em 1985, com aimplantação de um centro de pesquisa e formação de umaNEB (nova empresa de biotecnologia) coligada. Essa inves-tida no campo da biotecnologia não surtiu os resultadosesperados, conduzindo a um redirecionamento dasprioridades a favor de bases técnicas mais conhecidas.

A empresa B, que é uma cooperativa, cortou em mais da

metade seus gastos em pesquisa (US$ 2,1 milhões em 1985-1987, para US$ 0,9 milhão em 1988-1990) em virtude daqueda de arrecadação do fundo do trigo. O esforçotecnológico se concentra na regionalização da produçãode sementes desenvolvidas no exterior, ou por órgãos depesquisa públicos. Trata-se, portanto, mais dedesenvolvimento e menos de pesquisa. Os métodos destaúltima e a produção pertencem à gama de tecnologiastradicionais em melhoramentos.

A área de P&D da empresa C cresceu nos últimos três anos

de US$ 700 mil para US$ 1,5 milhão, o que significa 3% do seufaturamento de mudas; um pouco mais de um terço desteempenho orienta-se para o melhoramento genético; asdemais gerências atuam resolvendo problemas de curtoprazo. Na área de melhoramentos, a empresa vemprocurando introduzir a cultura de tecidos vegetais, comoferramenta para o trabalho de melhoria e técnicaespecífica para a produção de híbridos. Utiliza-se a técnicada cultura in vitro em meio de cultura apropriado. Essastécnicas de produção de mudas ainda estão em fase dedesenvolvimento.

De modo geral, o esforço tecnológico das empresas, que érealizado intramuros ou em parceria, varia fortemente emfunção das necessidades de adaptação da tecnologia.

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Considerando que essas necessidades são importantes paradiversas espécies vegetais, em função das especificidadesdas condições edafo-climáticas das diferentes regiões dopaís, verifica-se, então, um esforço tecnológico baseado emelevado conteúdo de pesquisa. Naqueles produtos, que nãoapresentam esses requerimentos de adaptação, procede-seà compra de tecnologia de empresas líderes internacionaisou ao desenvolvimento interno, como é o caso dehortaliças.

A questão da apropriabilidade tem importantes implicaçõespara o setor de sementes. Ela define, de certo modo, adivisão do trabalho entre P&D pública e privada. Paraaqueles produtos em que a apropriabilidade é maior,verifica-se uma marcante presença da P&D privada, como éo caso dos híbridos, enquanto que nos segmentos demercado onde existe uma baixa apropriabilidade, como emsementes de variedades, a presença do setor público émuito mais marcante.

A falta de uma legislação que proteja a propriedadeintelectual não tem sido, até agora, um obstáculoimportante para a rentabilidade da P&D privada. Esta temconseguido sustentar-se a partir da vantagem, sempretemporária (lead time), mas com prazo suficiente paragarantir o retorno que as empresas líderes detêm nessa áreasobre os concorrentes; além de acordos de cavalheirosentre as empresas da área.

A presença do Estado, no entanto, ultrapassa o quadropropriamente da propriedade intelectual. Ela foideterminante para todos os segmentos, através dofinanciamento das atividades de P&D (FINEP, BNDES, PADCT)e de outras formas de intervenção, como o crédito agrícolae a política de preços mínimos, inclusive para sementes.

A introdução de novas espécies é um método custoso, e atécerto ponto arriscado, para manter-se na liderança, emfunção dos tempos extremamente demorados para odesenvolvimento, um pouco inferiores a uma década. Aempresa líder do segmento de híbridos tem buscadocontornar esse problema, adotando uma estratégia de di-versificação para outros segmentos de mercados (comomatrizes de animais e rações) que se sustentou, até mesmo,na introdução de novos métodos baseados nasbiotecnologias.

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Mesmo que as empresas líderes não tenham chegado adominar a aplicação e difusão dos novos métodos baseadosnas biotecnologias, e que ainda assentem sua base técnicasobre métodos tradicionais, elas detêm uma fortecapacitação em processo, que se percebe estabelecendocomparações internacionais. Os prazos de desenvolvimentode novas variedades das empresas estudadas estãopróximos daqueles verificados nas líderes mundiais. No casoda empresa A, que é a mais importante do ponto de vista

do desenvolvimento de novas variedades, esse prazo é deseis a oito anos.

A empresa C vem inovando mais na área de processo, ao

introduzir métodos de propagação vegetativa de mudas.Esses programas permitem um melhor controle de qualidadee uma redução do número de viveiros. Existe a perspectivade automatizar e acelerar esse processo de produção.Também pretende-se pelletizar as sementes para aumentaro aproveitamento e a eficiência da operação de plantio.

As inovações de processo do setor estão fundamentalmenteassociadas ao desenvolvimento de novas ferramentas parao melhoramento genético, baseadas na biotecnologia. Nosegmento de mudas florestais, observa-se que ascapacitações em processo se estendem ao controleflorestal, o que conduz ao desenvolvimento de softwarespróprios, ao lado de sua contratação junto a empresasespecializadas.

Farmacêutica

O setor farmacêutico, entre os que foram abordados pelapesquisa, é aquele onde a situação das empresas no país,em termos de esforço e capacitação tecnológica,apresenta as maiores discrepâncias com o quadrointernacional. Nele, onde a presença das empresasmultinacionais é dominante (85% do mercado em 1990),observa-se, em contrapartida, um reduzido índice deverticalização, o qual indica claramente um baixo grau dedomínio e esforço tecnológico. As etapas do processoprodutivo implantadas no país são a de mistura dassubstâncias e de encapsulamento dos medicamentos. Noentanto, as fases fundamentais do processo produtivo quepossibilitam o controle efetivo da tecnologia são as de P&D(estágio 1) e de produção de fármacos (estágio 2).9 Aausência destas duas etapas no país decorre, em parte, de

9 O estágio 3 é de produção de especialidades farmacêuticas e o estágio 4, de marketing e comercialização.

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uma estratégia deliberada das empresas multinacionais deconcentrá-las nos países-sede, de maneira a poder maximi-zar a lucratividade a partir de suas posições monopólicas. Omonopólio, sempre temporário, que as grandes empresasdetêm sobre as tecnologias fundamentais, é garantido pelapropriedade industrial dos produtos e processos nos paísesindustriais líderes. De certa forma, o mecanismo deapropriabilidade que se baseia na propriedade industrialencontra seu prolongamento na propriedade do capital. Asempresas multinacionais garantem o monopólio sobre suastecnologias por meio de investimento direto.

O Estado brasileiro se contrapôs à estratégia de monopóliodas empresas multinacionais mediante o não-reconhecimento de patentes de produtos e processos, demodo a restringir os mecanismos de apropriabilidade. Noentanto, por si só, essa medida não foi suficiente pararestringir o monopólio dessas empresas sobre seus mercados.O monopólio da comercialização de certos fármacosfuncionou como um mecanismo eficaz de exclusão daconcorrência.

Essa situação começou a mudar na década de 80, quandoas barreiras à entrada para a produção de fármacos deempresas nacionais se reduziram. Isto ocorre porque seconsolida uma crescente capacitação tecnológica na áreaquímica no país, tanto em universidades, como em institutosde pesquisa e empresas.

As três empresas líderes que foram escolhidas para o nossoestudo de caso representam, aproximadamente, 10,4% dofaturamento do setor farmacêutico, que foi de US$ 2,5bilhões em 1989. A proporção menor do faturamento setorialdas empresas escolhidas deve-se em parte a uma certafragmentação do mercado por produtos. As empresaslíderes escolhidas são: uma multinacional (empresa A); umade capital privado nacional (empresa B); e a subsidiária deuma empresa nacional de capital misto, que estásubdividida em duas (empresa C1 e C2), cada qual

atuando, respectivamente, em produtos farmacêuticos e emfármacos (ver Tabela 8).

Os estudos que fizemos em três empresas líderes nosmostraram que as capacitações estão muito diferenciadasentre a fase de produção de medicamentos e de fármacos.

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TABELA 8

Amostra das Empresas Líderes do Setor Farmacêutico— Alguns Indicadores Econômicos

Origem doCapital

Fat.1990

US$ 106

GastosP&D/Fat.

EmpregadosP&D1990

Empregados1990

Emp. A M 132 n.d. n.d. 5.000

Emp. B N 127 12

Emp. C1 N/E 48 1

Emp. C2 N/E 2,5 50,0 11

Total Amostra 309,5

Fonte: Elaboração própria.

Em medicamentos, as empresas apresentam uma razoávelcapacitação tecnológica assentada, no caso das nacionais,sobre um esforço tecnológico local. No que se refere àcapacitação em produto, verificou-se, nas três empresas, umsubstancial esforço no sentido de atender às rigorosasespecificações exigidas e para introduzir novas formas deapresentação e de administração dos princípios ativos. Pelascaracterísticas da indústria, todas as empresas visitadasmantêm seus produtos dentro de padrões insuspeitos dequalidade. Para isso adotam procedimentos GMP (GoodManufacturing Practices) e rígido controle de qualidade.

Nesse segmento da indústria farmacêutica verificou-se queexiste uma importante preocupação com a eficiência deprocesso, que é dada, em grande medida, pelosequipamentos. Estes demonstraram, na pesquisa, estar maisatualizados na empresa A, no que concerne ao controle de

qualidade. Todas as empresas possuem sistemas de PCP,com softwares desenvolvidos em seus próprios laboratórios.Mas seu alcance é limitado a áreas como recepção,estoque e expedição, faltando integrar-se com as áreas deprodução e controle de qualidade. Com relação ao layout,a empresa C1 está mais próxima do conceito moderno de

células de produção, mas as outras duas estão promovendoreformas nessa direção. De modo geral, em processos, apreocupação de modernizar o parque e de ampliar os sis-temas informatizados é mais evidente na empresamultinacional.

A essa razoável capacitação em processo e produtos naárea de medicamentos se contrapõe uma fracacapacitação em P&D. Na área de medicamentos, a P&Drefere-se à pesquisa galênica (novas formulações e formasde apresentação e administração). Trata-se normalmente deatividades muito limitadas de adaptação ou cópia de

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produtos já existentes. Embora as empresas B e C1 tenham

setores específicos de P&D (na empresa A essas atividadessão conduzidas pelo departamento de controle dequalidade em conjunto com a divisão médica), eles sãoextremamente reduzidos (12 técnicos no conjunto daempresa B, todos de nível universitário, e um farmacêuticona empresa C1). Nenhuma empresa tem como política fixar

um certo gasto em P&D como parcela do faturamento.

A produção de fármacos, apesar de ter se expandidoconsideravelmente durante a década passada, é, ainda,incipiente e muito dependente da importação deintermediários. Na verdade, não chegou a constituir-se emuma capacitação tecnológica suficiente no sistemaprodutivo para alcançar o domínio dessa tecnologia.

Em compensação, na área de fármacos a importância daP&D cresce consideravelmente. Das empresas pesquisadas,apenas a empresa A, que tem uma empresa consorciada,

pertencente ao mesmo grupo multinacional que fabricaalguns dos fármacos que consome, e a empresa C2 atuam

nessa fase do processo produtivo.

No caso da empresa A, uma multinacional, pode-se apurar

que a capacitação em produto é limitada pelo fato de quea produção é feita a partir de intermediários importados dealto valor e com tecnologia transferida não desenvolvidalocalmente.

A empresa C2, de capital misto nacional, desenvolveu

significativos esforços na área de fármacos, com vistas alograr um maior controle sobre essa tecnologia. Essaempresa investiu bastante na atividade de P&D, alocando25% de seus recursos humanos, sendo que os outros 50%trabalham na planta piloto e na planta protótipo. A empresaC2 é um caso particular, pelo seu tamanho reduzido

(faturamento de US$ 2,5 milhões) e por ser o braço depesquisa de um grupo químico nacional. No entanto, osresultados obtidos em termos de desenvolvimento deprodutos por meio de uma engenharia reversa sãosignificativos. A empresa desenvolveu 12 produtos, dos quaiscinco em convênio com um instituto de pesquisa, e outros 22estão em desenvolvimento.

A fraqueza da produção de fármacos se reflete numponderável coeficiente de importações da indústria,correspondente a, aproximadamente, 15% do faturamento.O déficit da balança comercial do setor é importante, pois

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as importações são sensivelmente superiores às exportações.Da nossa amostra de empresas, apenas a empresa A,

multinacional, exportava no quadro do Mercosul. Essasexportações eram de medicamentos. O mercadoexportador de medicamentos é relativamente limitado e serestringe ao âmbito regional.

Como veremos mais adiante, o impacto da atual políticagovernamental vem alterando as estratégias empresariaisnesse setor, revertendo o processo que vinha sedesenvolvendo na década de 80.

Algumas Conclusões

Conforme já colocado, existem diversos mecanismos atravésdos quais as empresas dominam esses mercados. O maiscomum tem sido a ocupação pelas subsidiárias. As empresaslíderes desses setores relutam em licenciar a tecnologia epreferem implantar-se diretamente nos mercados maisimportantes. A forma preferencial de transferência detecnologia que elas têm empregado é a do investimentodireto.

Para aumentar a presença de empresas nacionais, o Estadoadotou políticas visando restringir a atuação das empresasmultinacionais, seja pelos mecanismos de apropriabilidadelegal da lei de propriedade industrial (farmacêutica), oupela restrição ao investimento direto (processamento dedados). No entanto, os resultados alcançados em termos decapacitação tecnológica estão condicionados pelo tama-nho do gap tecnológico e o custo de reprodução datecnologia. O gap, que é um conceito dinâmico, dependefundamentalmente das diferenças das capacidadesindustriais, científicas, tecnológicas, educacionais, etc.existentes entre as nações líderes e o Brasil, e também davelocidade do deslocamento da fronteira tecnológica.

Na medida em que o gap tecnológico se reduziu, em funçãoda saturação do ritmo de inovações, como foi o caso daindústria farmacêutica, ou em função da consolidação deuma base tecnológica local, e que os custos de reproduçãode determinadas tecnologias caíram, como é o caso decertos segmentos da indústria de informática, as barreiras àentrada para empreendimentos provenientes de empresasnacionais caíram consideravelmente.10

10 As barreiras tecnológicas à entrada dentro de um determinado setor ou segmento podem ser definidas a partir das variáveisseguintes:

BEpi = BTc/BTp x ( Ric + ADip ) + 1/ALip

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Todavia, as experiências de capacitação tecnológica naárea de produto e P&D que se estabeleceram em empresasde capital nacional, com base em alterações do quadroinstitucional, não se direcionaram para alcançar os padrõesde preço e qualidade existentes no mercado internacional.O que se observou foram estratégias empresariais,essencialmente imitativas, baseadas sobre o controle deparcelas do mercado interno, cuja característica central eraa busca da introdução de inovações de produto e (pouco)de processo. Mesmo assim, os esforços eramfundamentalmente direcionados para a imitação ereprodução de tecnologias existentes. Raramente essesesforços se dirigiam para o desenvolvimento de produtosnovos. Nestes casos, verificou-se que se tratava de empresasatuando em nichos de mercados onde os custos deadaptação eram elevados (periféricos, sistemas deautomação bancária ).

As firmas multinacionais se destacaram por possuir melhorcapacitação em processo, seja pela maior modernizaçãodo parque de equipamentos ou por introduzir novos métodosgerenciais e de controle de qualidade. Isto lhes permitiuexportar com maior facilidade.

No segmento de sementes, a situação se apresentadiferente, na medida em que as necessidades deadaptação das tecnologias transferidas envolvem, na maiorparte dos casos, um intenso esforço de pesquisa. Portanto,neste caso, a estratégia predominante adotada pelasempresas líderes foi muito mais ativa, tornando-asimportantes geradoras de tecnologia.

A comparação dos três setores e das diferentes estratégiasempresariais de capacitação tecnológica permitiu perceberque, pelo menos nos setores intensivos em ciência, os custosde adaptação da tecnologia atuam como uma importantevantagem competitiva das empresas nacionais, que lhespermite alcançar capacitação em produto e em P&D.

A situação geral apresentada pelas empresas líderesanalisadas foi de um baixo coeficiente de exportações,

onde:

BEpi é a barreira à entrada para o país p no setor i;BTc é a base tecnológica dos países líderes;BTp é a base tecnológica do país periférico;Ric é o custo de reprodução da tecnologia no país c;ADip é o custo de adaptação da tecnologia do setor i ao país p; eALip é o inverso do grau de monopólio sobre a tecnologia dos mecanismos de apropriação legal no setor i e no país p(ALip>0 e <1).

As barreiras são diretamente proporcionais à apropriabilidade. Os mecanismos de apropriabilidade atuam em ALip e sobre Ric.

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excetuando-se a multinacional líder do setor deprocessamento de dados. Isto, em parte, revela a baixacompetitividade da economia brasileira nos setores intensi-vos em ciência. As empresas multinacionais, melhorcapacitadas em processo, estão mais habilitadas a exportar,desde que estabeleçam uma estratégia nessa direção. Osetor de sementes foge a esse quadro, considerando quenão se trata de um produto facilmente comercializável.Portanto, a questão da competitividade não se coloca damesma forma.

III.2.2 Setores Fornecedores Especializados

O Brasil possui um destacado parque de indústrias metal-mecânicas que apresenta um elevado grau de integraçãointer-setorial, formando o que se convenciona chamar decomplexo industrial. No entanto, apesar do grande portedessa estrutura em termos internacionais, a indústriamecânica e de material de transportes se caracterizou poruma significativa passividade tecnológica.

Dentro do complexo metal-mecânico, no segmento de bensde capital mecânicos e autopeças, as empresas nacionaistêm um certo peso. Essa maior presença decorre do maisfácil acesso dessas empresas à tecnologia internacional.Aquelas que são líderes, em nível internacional, estão maisdispostas a vender a tecnologia na medida em que existemaior competição entre elas e que não há interesse deocupar o mercado diretamente. Em decorrência, a principalfonte de progresso técnico nessas empresas tem sido olicenciamento de tecnologia, ao invés do investimentodireto. No entanto, o conhecimento tecnológico, que érequerido para operar plantas e produzir, possui um forteconteúdo tácito, o que as obriga a manter um substancialesforço tecnológico, mesmo que a empresa adote umaestratégia imitativa ou passiva.11 Isto explica em grandemedida as fortes semelhanças em nível de capacitação dasempresas nacionais e internacionais nestes setores.

Bens de Capital Mecânicos

O setor de bens de capital é constituído basicamente porempresas nacionais. Este segmento sofreu bastante com aqueda do investimento durante a década de 80 e, emparticular, no final dela. As exportações que chegaram arepresentar mais de 20% do faturamento praticamente

11 Uma diferença importante das indústrias metal-mecânicas que as separa da química fina (farmacêutica) e da informática é omaior grau de integração intersetorial, o que é um fator determinante para o esforço tecnológico da indústria.

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estagnaram durante a década. O faturamento caiu de US$18,3 bilhões para US$ 15,2 bilhões de 1989 a 1990. O nível deociosidade alcança 50% da capacidade de produção. Osetor está dividido entre bens de capital seriados — queocupa a maior parcela da produção — e bens de capitalsob encomenda.

As empresas líderes do setor de bens de capital mecânicosque foram escolhidas para a pesquisa formam parte de doisimportantes subsetores: bens de capital sob encomenda(empresas A e B); e máquinas-ferramentas no setor de bensde capital seriados (empresas C, D, E e F). Destas, asempresas A, C e D são nacionais e B, E e F, estrangeiras (ver

Tabela 9).

De acordo com informações que foram levantadas tanto nosetor de bens de capital sob encomenda como no demáquinas-ferramentas, a maior parte da tecnologia deproduto usada nas linhas de produção era transferida pormeio de contratos de licenciamento. Apenas as empresas Ce D, que são líderes nacionais, haviam desenvolvido modelos

próprios de CNC (Controle Numérico Computadorizado),além de haverem dominado a tecnologia de tornos comuns.No entanto, essas empresas lançavam mão dolicenciamento para uma série de outros produtos quefabricavam.

TABELA 9

Amostra das Empresas Líderes doSetor de Bens de Capital Mecânicos— Alguns Indicadores Econômicos

Origemdo

Fat.1990 Gastos

P&D/Fat

EmpregadosP&D Empregados

Capital US$ 10 6 1989 1990 1989 1990

Emp. A N 187 — — — 3.413 2.023Emp. B M 230 — — — 4.972 4.808Emp. C N 89 n.d. 136 45 3.175 2.321Emp. D N 34 — — — 1.925 1.081Emp. E M n.d. — — — n.d. 692Emp. F M 11,5 — — — 393 382Total Amostra 505,5 11.30

7

Fonte: Elaboração própria.

De modo geral, as empresas produtoras de máquinas-ferramentas souberam acompanhar a evoluçãointernacional, introduzindo novas tecnologias de basemicroeletrônica, principalmente CNC. Essa atualizaçãotecnológica foi possível em função do licenciamento.

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Mesmo que exista licenciamento ou transferência detecnologia de estrangeiros, o esforço local é substancial naparte de adaptação. As empresas de bens de capital sobencomenda A e B possuíam departamentos de engenharia

importantes dedicados ao detalhamento, concepçãomecânica e, algumas vezes, projetos básicos de determi-nados equipamentos de grande porte. A empresa Bcontava, na área de máquinas de papel e celulose, com umdepartamento de 106 engenheiros e 255 técnicos, incluindovendas e marketing. No subsetor de bens de capital, asfirmas desenvolvem capacidade em engenharia de projeto,montagem para atender às necessidades de seus clientes.

Na sua maioria, as empresas pesquisadas não apresentaramuma atividade de P&D formalizada, sejam elasmultinacionais ou nacionais. Apenas a líder em bens decapital seriados dispunha de um departamento de P&Dseparado. O que se observou, predominantemente, foi umesforço em engenharia de produto, cuja função principalera absorver e introduzir pequenas adaptações sobre astecnologias licenciadas. Esse esforço está associado com anacionalização da produção. Excepcionalmente, asempresas desenvolveram seus produtos internamente, comono caso de comandos numéricos e alguns bens de capitalsob encomenda. Essas experiências, que quase semprecontaram com forte apoio estatal, foram, de modo geral,malogradas principalmente no caso do setor de bens decapital sob encomenda.

A passividade tecnológica é ainda mais preocupante,porque as inovações de produto do setor de bens de capitalsão o principal mecanismo de difusão do progresso técnicodentro da indústria. Os benefícios fundamentais queadviriam da relação produtor-usuário, que é fundamentaltanto para o processo inovativo como para a difusão, ficamparcialmente truncados, tendo em vista que essa relação serestringe a pequenas adaptações.

As empresas de bens de capital mecânicos estudadasdemonstraram uma notável capacidade de incorporarinovações de processo. A importância que essas novidadesadquiriram decorre, em grande parte, da introdução naslinhas de produção de novas safras de equipamentos compartes eletrônicas. Como as empresas desse setor produzempara consumo próprio, elas incorporaram aceleradamente anova tecnologia de base microeletrônica. A tecnologia decomando numérico tem possibilitado inúmeras alterações noprocesso produtivo; uma delas refere-se à introdução do

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conceito de células de fabricação flexíveis, as quaispossibilitam a integração de várias MFCN's, que podem serusadas para a fabricação de vários tipos de peças.

A empresa C, além de ser a empresa que contava com o

maior maquinário de tecnologia microeletrônica, já temintroduzido o sistema flexível de manufatura, o qual consistena integração de duas ou mais células por meio de sistemasautomatizados de transportes ou robôs. A empresa conta,também, com sete centros de usinagem CNC.

As empresas D e F, da mesma forma, realizaram mudanças

em seu layout, introduzindo células de fabricação. Apenas aempresa E continuou usando layout funcional, com a

seqüência do processo determinado pela disposição dasmáquinas.

Essas empresas realizaram notável avanço no seu grau deautomação. Este é o caso da empresa C, que conta com

um computador de grande porte e 220 terminais, além dedois sistemas CAD.

Associada a essas mudanças no processo, existe umacrescente preocupação com a qualidade do produto,especialmente atrelada à entrada das empresas nacionaisno mercado internacional ou ao aumento da concorrênciainterna. Diversas empresas estão introduzindo programascomputacionais que têm a finalidade de melhorar aqualidade do produto. Entre eles o CEP (Controle Estatísticode Processo) e o MRP (Material Requirements Planing).

Em bens de capital sob encomenda, as empresas estãoadmitindo novos processos, embora de forma mais lenta. Aempresa A, que conta com um parque de MFCN, desde

1978, está mudando sua estrutura física para um layoutcelular. A introdução de células começou em 1982.Atualmente todo o corte e parte de usinagem leve estãoorganizados dessa forma, enquanto a empresa B tem

mantido sua forma tradicional de fluxo produtivo. Mesmoassim, ela adquiriu Controles Numéricos e introduziu DNC(Direct Numerical Control) em suas linhas de produção.Conta com um software, para informatização da parte fabril,e um sistema CAD, parcialmente implantado. Faz parte deseus planos interligar os CNC implantados ou em implanta-ção.

Ambas as empresas contam com sistemas de controle dequalidade bastante completos. A empresa A mantém

círculos de controle de qualidade e está introduzindo o CEP.

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O acompanhamento é feito desde o desenvolvimento defornecedores, até a expedição de produtos. Na empresa A,a relação com os usuários (importantes empresas estatais)tem sido de destaque na capacitação em processoassociada à qualidade.

Para viabilizar esse processo de modernização, as empresasde bens de capital mecânicos investiram substancialmentena formação de RH. O gasto nesta tem girado na faixa de1% do faturamento. A proporção de funcionários com oprimeiro grau ou menos varia de 85,6%, na empresa D, para34,11%, no caso da empresa A, o que demonstra ainda umagrande heterogeneidade entre as empresas. As firmas C e Dreformularam seus planos de carreira, reduzindo o númerode cargos técnicos e administrativos, como também implan-taram uma estrutura de carreira em Y. As empresas A e Bestão, também, acompanhando essa evolução.

Esse diagnóstico é, até certo ponto, surpreendente, dadoque a evolução da indústria de bens de capital, que jáabordamos, foi extremamente negativa durante os últimosdez anos (a produção do setor mecânico caiu de 22% entre1980 e 1990). No entanto, o processo de modernização temum caráter defensivo e o propósito de se adequar às novascondições do mercado.

Nesse quadro recessivo geral, que veio acompanhado poruma aceleração do ritmo de difusão de inovações deproduto e processo, baseadas no novo paradigma damicroeletrônica, as empresas têm buscado ampliar seusmercados, diversificando a pauta de produtos.

No setor de bens de capital seriados, essa diversificaçãoenvolveu a introdução de máquinas de comando numérico.Embora as empresas estudadas tenham logrado produziresses equipamentos em seus próprios países, a defasagemtecnológica se manteve alta. Conseqüentemente, asexportações desses equipamentos foram quase nulas.

As empresas líderes de bens de capital sob encomendatambém buscaram compensar a retração do mercadointerno mediante diversificação das faixas de mercado. Essaestratégia, adotada com grande ênfase pela empresa A,

obteve péssimos resultados econômicos, mesmo em termosde capacitação tecnológica.

A indústria de bens de capital perdeu bastante terreno nocampo da competitividade externa desde o início dadécada de 80, em razão de sua estratégia tecnológica

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passiva, à qual se juntou a retração do mercado interno.Essa década foi marcada pela difusão da tecnologiamicroeletrônica, principalmente em bens de capitalseriados, o que intensificou o nível de concorrênciainternacional e o ritmo de gastos com P&D. Em decorrência,aumentou o custo de reprodução e o gap tecnológico. Asempresas de bens de capital sofreram, conseqüentemente,uma perda de competitividade. De fato, no começo dadécada, 23% das exportações industriais brasileiras eram debens de capital, a maior parte seriados. Essas exportaçõesmantiveram-se estáveis em valores nominais, o que significouuma queda substancial em termos relativos.

Nos fabricantes de seriados, a manutenção das exportaçõesfez-se com base em produtos de menor complexidadetecnológica (máquinas convencionais). De modo que seobserva uma sensível diferença entre a composição dapauta de produtos exportados e dos produtos destinados aomercado interno. Os equipamentos destinados à demandainterna são tecnologicamente mais complexos do que osexportados. De forma que, neste caso, exportação significatecnologia de produto mais simples.

Essa relação inversa entre tecnologia de produto e nível deexportações deve ser inserida no contexto de estratégiasempresariais fundamentalmente passivas e imitativas. Abusca do mercado externo fez-se em função da estagnaçãodo mercado interno, e não como o fruto de uma estratégiadeliberada de expansão. Por essa razão o mercado externonão atuou, como seria de se esperar, como estímulo ao upgrading da tecnologia de produto.

Autopeças

Este setor apresenta um padrão bastante distinto. Emboraseja um segmento altamente dinâmico, em nívelinternacional, as barreiras à entrada para inovadores sãomenores do que no caso de bens de capital mecânicos. Istose deve, fundamentalmente, à menor complexidadetecnológica dos produtos associada a uma grande varie-dade de nichos, o que possibilitou a empresas nacionais secapacitarem. Ademais, as empresas desse setor recebemuma parte do conhecimento necessário por meio de seusclientes preferenciais — as montadoras de veículos. Essequadro as distingue bastante das firmas de bens de capitalmecânicos que, como vimos, carecem de maiores vínculoscom os usuários na atividade de geração e difusão datecnologia.

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Porém, a principal especificidade do setor de autopeçastem sido o seu franco dinamismo durante a última década,quando chegou a triplicar seu faturamento. Este passou deUS$ 5,3 bilhões para US$ 15,5 bilhões de 1980 a 1989. Apesarde ter sido um setor com baixo coeficiente de exportação,as empresas foram bem-sucedidas em enfrentar o desafio dediversificar seus mercados ante a crise dos anos 80. Elasaumentaram fortemente as exportações e as vendasinternas. Estas cresceram em decorrência do mercado dereposição, que se ampliou devido ao alongamento da vidaútil dos automóveis no mercado interno. As exportações maisdo que triplicaram, passando de US$ 700 milhões, em 1980,para US$ 2,3 bilhões, em 1990, e o mercado de reposiçãopulou de 18,5% para 31% no mesmo período.

Escolhemos para esta pesquisa quatro empresas. Asdefinidas como A e B são filiais de duas das maiores

empresas de autopeças, em nível internacional. As empresasC e D são de capital privado nacional, sendo que a empresaD mantém uma joint venture com uma das maiores empresas

mundiais do setor desde 1971. Cada uma dessas empresasocupa posição de destaque em determinados nichos demercado. A empresa A é quase monopólica emeletroeletrônica e motores a diesel; a empresa B controla

100% do mercado de transmissões para caminhões leves emédios e 56% do de tratores; a empresa C controla 50% de

pistões e entre 80 e 90% da venda de bronzinas; e,finalmente, a empresa D controla 34% do mercado de freios.

O faturamento dessas quatro empresas representou 9,1% dototal do setor de autopeças.

As empresas pesquisadas desenvolveram de maneirasubstancial a parte de engenharia de produto. Em todos oscasos verificamos uma ou mais unidades de engenhariaorientadas para essa área. As empresas A e B, que são

multinacionais, transferiram os desenhos básicos de suasmatrizes. No entanto, esse processo de deslocamento exigiuum esforço tecnológico importante de adaptação; houveum forte grau de interação do corpo de engenharia com osetor de desenvolvimento da matriz. No caso da empresa A,

essa integração fez-se por meio da interligação dos diversossistemas de CAD da filial com a matriz.

A empresa B, que é filial de multinacional, passou a ser a

sede na área de transmissões mecânicas e filial na área depower shift. Essa mudança implicou a criação de umdepartamento de P&D propriamente dito. A empresa Cdesenvolvia seus próprios produtos, e a empresa D

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licenciava a tecnologia da empresa com a qual tinha jointventure.

Portanto, salvo no caso de uma empresa, a tecnologiabásica dos principais produtos era transferida do exterior.Mesmo assim, o esforço de adaptação realizado por elas eranotável. Todas desenvolviam convênios com universidades einstitutos de pesquisa, para adquirir tecnologia de produto. Ainter-relação das áreas de engenharia com as montadorasera importante para a incorporação de parte substancial donovo conhecimento tecnológico.

A atividade de P&D não foi separada da de engenharia deproduto nas respostas à pesquisa. Os gastos dessas duasatividades correspondiam a 3% do faturamento na empresaC e 2,7% na empresa $, em 1990 (ver Tabela 10). No caso daempresa A, tratava-se engenharia de produto, enquanto naempresa C, 60% desse esforço era P&D. Esta firma contava

com convênios de pesquisa com universidades estrangeirase tinha um centro de pesquisa trabalhando junto àUniversidade de Michigan.

As empresas da pesquisa apresentaram importantes avançosna área de processo. As empresas A e B trabalhavam com

MFCN e DNC, o que permitia uma interligação dos sistemasCAD com a área de manufatura. Porém, apenas a empresaB havia modificado o seu layout para um modelo celular.

TABELA 10

Amostra das Empresas Líderes do Setor de Autopeças— Alguns Indicadores Econômicos

Origemdo

Fat.1990

GastosP&D/Fat.

EmpregadosP&D Empregados

Capital US$ 10 6 % 1989 1990 1989

Emp. A M 381 2,7 187 n.d. 12.304

Emp. B M 234 n.d. 35 120 3.329

Emp. C N 494 3,0 n.d. 230 6.036

Emp. D J 216 1,4 n.d. 103 n.d.

Total Amostra 1.325

Fonte: Elaboração própria.

Na relação com montadoras, observou-se a tentativa deintroduzir o just in time e MRP (Material Ressource Planing).

Aparentemente, a área de qualidade está sofrendo umaimportante reestruturação. Todas as empresas da amostraeram monitoradas pelas montadoras, recebendo umaavaliação formal da qualidade de seus produtos, assim

62

como sugestões para seu aperfeiçoamento. O CEP eradifundido em todas elas. Vale notar que as mesmas traba-lham com as normas de padrão internacional (ISO 9000, 9001e 9004).

As empresas têm realizado um importante esforço na áreade qualificação de seus fornecedores. A empresa A tem

desenvolvido um programa de avaliação e monitoramentode seus fornecedores mais críticos.

Esse processo de modernização e qualificação em processoenvolveu um grande esforço na área de recursos humanos.Os programas de qualidade foram os grandes propulsorespara a introdução de inovações nessa área. A adoção demétodos como CEP implica a transferência de uma parcelarazoável de responsabilidade pela qualidade dos produtospara o pessoal ligado diretamente à produção. Para isso,era necessário a empresa realizar previamente um esforçode retreinamento desta mão-de-obra. Mesmo assim, aparcela de empregados com primeiro grau ou menos aindacontinuava elevada.

Houve, também, uma mudança de postura em relação àmão-de-obra, buscando-se uma maior estabilidade. Énotável que nesse empenho as empresas multinacionaistomaram a dianteira sobre as empresas nacionais.

A política de investimento em RH esteve associada a umaestratégia de modernização sistêmica. De fato, foram feitosinvestimentos na compra de equipamentos de automaçãode base microeletrônica e esforços para a racionalizaçãodas unidades de produção através da flexibilização,informatização e de uma maior integração das empresasaos fornecedores e às montadoras. As modernas técnicasorganizacionais desempenharam um papel central noaumento de qualidade, da flexibilização e da integração.

O dinamismo produtivo das empresas líderes do setor deautopeças associou-se a uma intensificação do esforçotecnológico, fossem elas multinacionais ou nacionais. Comoassinalamos, houve um aumento significativo da intensidadetecnológica no plano internacional, em função da difusãoda tecnologia microeletrônica e da concorrência japonesa.Tal processo se reproduz em nível nacional, em tendênciasgerais. No entanto, ele adota matizes distintos entre empre-sas nacionais e multinacionais. Nestas, ele se traduzbasicamente na aplicação de recursos para formação deRH e no desenvolvimento de atividades de engenharia,

63

visando à absorção e adaptação de tecnologia importada,enquanto naquelas percebe-se, principalmente na lídernacional, um esforço deliberado orientado para a área deP&D, na qual encontramos pesquisa aplicada e fortesvínculos com a universidade e institutos de pesquisa (estaúltima empresa possui até um centro de pesquisa noexterior). Essas diferenças, no entanto, são extremas epodem ser observadas situações intermediárias, tais como ade uma empresa multinacional pesquisada (empresa B) que

adotou uma estratégia de desenvolvimento de produto apartir de sua filial brasileira.

A maior diversidade de nichos de mercados tem favorecidoa consolidação da capacitação tecnológica, tanto porparte de empresas nacionais, como de multinacionais. Istoexplica o forte dinamismo das exportações de autopeças, oqual destoa com o que foi observado no setor de bens decapital. Tivemos a oportunidade de observar, durante apesquisa, que as empresas líderes de autopeças aumenta-ram consideravelmente seu coeficiente de gastos com P&D.Do que se depreende a maior capacidade dessas empresasem acompanhar a evolução internacional e, também, emcompetir.

O relativo sucesso da indústria de autopeças durante adécada de 80, o qual foi confirmado pela evolução dasempresas líderes, indica a importância do dinamismo dademanda interna para manter a indústria em permanenteevolução tecnológica. Graças a esse dinamismo, queacompanhou a guinada exportadora, as empresas puderamfazer frente aos grandes desafios que lhe eram colocados.Também contribuiu o estreito relacionamento com asmontadoras que, na qualidade de usuários qualificados,atuaram na difusão de inovações de processo e de produto.Portanto, a relação com os usuários ao lado do dinamismoda demanda foram fatores centrais na trajetória virtuosadessa indústria.

Algumas Conclusões

As evoluções divergentes, em matéria de produtividade ecompetitividade dos setores fornecedores especializados,indicam processos de adaptação ante a crise e atransformação produtiva da economia brasileira, durante adécada de 80. Como vimos, essa crise achatouconsideravelmente o volume de investimentos, afetandocom maior intensidade o setor de bens de capital. O setor

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de autopeças, ao lograr diversificar sua demanda para omercado de reposição, sofreu menos com a crise.

A evolução do mercado externo acompanhou a domercado interno. Os setores que trabalhavam com produtosfinais de menor complexidade tecnológica, que, também,não dependiam diretamente da ampliação da capacidadeprodutiva para crescer, tiveram menos dificuldades empenetrar nos mercados externos. No setor de bens de capitalmecânicos, a difusão da tecnologia microeletrônica causouum aumento do gap tecnológico, o qual prejudicou acapacidade de competição das empresas brasileiras.

As relações entre usuários e fornecedores no processo degeração e difusão de tecnologia são elementos tambémessenciais para compreender as diferenças de dinamismoentre setores. O setor de autopeças, por sua situação,estabelece vínculos privilegiados com os usuários que sãodeterminantes para o seu dinamismo tecnológico.Paralelamente, na indústria de bens de capital mecânicos, acarência de um vínculo forte torna-se um dos principaisentraves ao processo de difusão de tecnologia para outrossetores e para o dinamismo do próprio setor.

III.2.3 Setores Intensivos em Escala

Os setores intensivos em escala sofreram mudanças em seupadrão de localização, migrando para os países do TerceiroMundo, como foi observado (ver subitem III.1.2). Osinvestimentos na ampliação da capacidade produtivaestão, cada vez mais, associados à disponibilidade deinsumos básicos a custos competitivos e de capital para fi-nanciar vultosos investimentos. Em função da conjunturainternacional favorável da década de 70, investiu-sepesadamente nessas indústrias no Brasil, com vistas asubstituir importações e a tornar o país um grandeexportador desses bens. Este é o caso do setor siderúrgico,que ampliou consideravelmente a sua capacidade produ-tiva no decorrer na década de 70 e começo da de 80.

Os setores direcionados para substituição de importações,petróleo e álcool, prosseguiram a expansão durante boaparte da década de 80 em função de prioridade daeconomia nacional em reduzir as importações para saldar adívida externa. Entretanto, essa expansão esgotou-se porcausa da compressão dos preços, em termos reais, a partirda segunda metade da década passada.

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Dentro do contexto dos anos 80, estes são consideradossetores dinâmicos. Contudo, esse dinamismo comporta sérioslimites internos. A análise das empresas líderes no setorsiderúrgico revelou-nos que, nos últimos anos, o volume deinvestimentos caiu à décima parte do que era no início dadécada. Esses dados se contrapõem ao comportamentodinâmico da produção, motivado pelas exportaçõesdurante o decênio. No entanto, eles indicam claramente oesgotamento desse fôlego expansivo.

No setor do petróleo, observamos duas ondas deinvestimentos: a primeira no começo da década de 80 e asegunda, em 1986-1987, concentradas nas atividade deexploração e produção. Atualmente, o setor está com umvolume de investimento correspondente à metade do queera durante esse segundo pico. Em função disto, o volumede reservas de petróleo começou a cair.

No setor de açúcar e álcool, os investimentos se estenderamaté meados da década de 80, e a produção se expandiuaté 1986, ano a partir do qual se estabilizou. O principalobstáculo para o prosseguimento da expansão da produçãofoi a disponibilidade de matéria-prima. Aqui, como empetróleo e siderurgia, uma política de contenção das tarifasparece haver penalizado enormemente a rentabilidade e acapacidade de autofinanciamento das empresas.

Conseqüentemente, embora esses setores tenham sofridouma expressiva expansão de sua capacidade produtiva naúltima década, sua situação ao final desta e no início daatual era de descapitalização e de incapacidade para fazerfrente à demanda por investimentos para uma retomada daexpansão. Unicamente no setor petróleo a empresa estatalestá conseguindo captar recursos no exterior, logrando,desse modo, financiar parcialmente seus investimentos.

As empresas desses setores são as que mais se aproximam dopadrão das nações líderes no que toca ao esforço ecapacitação tecnológica. No entanto, essa proximidade érelativa. Há, entre as firmas, uma grande heterogeneidade.

Siderurgia

O setor siderúrgico destaca-se pelo seu porte. O faturamentoalcançava US$ 10,6 bilhões em 1990, e a produção de açoultrapassava a marca de 25 milhões de toneladas em 1989.Parcela substancial dessa produção era exportada. Asexportações ultrapassavam a marca das dez milhões de

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toneladas, alcançando um valor total de US$ 3,6 bilhões em1989.

A pesquisa escolheu três empresas que eram líderes emfaturamento dentro do setor. Elas representavam 45% daprodução de aço bruto e 34% do faturamento setorial. Trêsdelas eram, na época da pesquisa, de capital estatal.

A empresa A é a mais antiga das três, tendo sido pioneira na

fabricação de aços planos no país, contando com umacapacidade de produção de 4,6 milhões de toneladas porano. A empresa B iniciou suas operações no país em 1962.

Contou, inicialmente, com a participação acionáriajaponesa. Sua capacidade produtiva está em 4,2 milhões detoneladas por ano. A empresa C iniciou suas operações em

1963 e conta com uma capacidade produtiva da ordem de3,9 milhões de toneladas por ano (ver Tabela 11).

Todas as empresas estudadas possuem um departamento deengenharia de produto e adquiriram uma capacidadeautônoma de desenvolvimento de produto. A atividadeessencial consiste na definição dos procedimentos defabricação necessários para se atingir especificaçõesfixadas (cada dia mais rigorosas) dentro de cada família deaços. A empresa B se destacava entre as três apresentando

o mais alto nível de atualização de seus produtos em linha,pelo fato de que 30% das vendas, em 1990, correspondiam aaços lançados nos cinco anos anteriores. Mesmo que osresultados obtidos em termos de capacitação de produtosfossem expressivos, subsiste, porém, a necessidade deenobrecimento da linha de produtos, especialmente dosque são exportados. O país é conhecido como exportadorde produtos de baixa qualidade e pequeno valoradicionado.

TABELA 11

Amostra das Empresas Líderes do Setor Siderúrgico— Alguns Indicadores Econômicos

Origemdo

Capital

Capac.Produt.(t 106)

Produção1990

(t 106)

Fat.1990(US$)

Emprego1989

Emp. A E 4,6 2,7 1,1 24.463

Emp. B M 4,2 3,4 1,4 13.838

Emp. C N 3,9 2,5 1,1 15.819

Total Amostra 12,7 8,6 3,6 54.120

Fonte: Elaboração própria.

Em processo, todas as empresas possuíam PCP(Planejamento e Controle de Processos), departamentos decontrole de qualidade e áreas voltadas aos

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aperfeiçoamentos de processos. Em relação ao controletécnico de processo, as empresas adotaram alguns proce-dimentos avançados (controle dinâmico com sublança nosconversores, técnicas de refino secundárias, etc.), mas suageneralização ainda está distante. A empresa B tem sido

pioneira na introdução dessas inovações e é a que está maisadiantada.

Na manutenção, prevalecem as modalidades preventivas ecorretivas, mas começa a surgir a preditiva. Os sistemas dePCP são eficientes, porém limitados a determinadas fases doprocesso produtivo.

A automação e controle computadorizado de processos jásão antigas nessas empresas. Estas intensificaram seusesforços nessa área nos últimos dez anos. Existe, no entanto,uma certa diversidade em termos da difusão do uso desistemas de automação e controle computadorizado. Aempresa A emerge desse cotejo como a mais bem

aparelhada, mas está perdendo seu avanço em relação àempresa B que está investindo para fechar a brecha.

As empresas A e C estão implantando pioneiramente o TQC(Total Quality Control), para melhorar a qualidade de seusprodutos. No entanto, a empresa B, por sua filosofia, que

desde a origem dá grande importância à qualidade, nãotem exatamente o TQC, mas seu programa de qualidadeestá bem consolidado e apresenta os melhores resultados.

No que concerne à atualização da linha de equipamentos,diríamos que as empresas vinham se modernizando em ritmorazoável até 1984, quando a queda dos investimentos forçouuma diminuição que não chegou a reverter esse processo,mas o tornou mais seletivo. Hoje, os índices de participaçãodos conversores LD são praticamente de 100% nessasempresas, superando a média mundial. No lingotamentocontínuo, as empresas A e B apresentam índices de 80%,

inferiores ao do Japão, Coréia e RFA, que chegam a ser de90%, porém, superiores ao dos Estados Unidos, na casa dos60%. No entanto, a empresa C apresenta um certo atraso

nessa área com um índice de 31%.

O quadro atual mostra desequilíbrios e um blendingtecnológico que teriam sido superados, se os investimentostivessem sido mantidos. Essa parece ser a característicageral: no que se refere à atualização tecnológica,desigualdade entre as empresas, e entre as etapas doprocesso produtivo no interior de cada uma.

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Em projeto, um ponto destacável é que todas as trêsempresas formaram equipes de engenharia de projeto comvistas às atividades de expansão. Suas tarefascompreendem a engenharia de projeto básico (que incluiviabilidade técnico-econômica, definição de layout, es-pecificação de equipamentos e projeto de obra de infra-estrutura) e o acompanhamento da fabricação e instalaçãode equipamentos.

Como resultado dos esforços desenvolvidos nessa área, asempresas adquiriram um bom nível de capacitação emprojeto, tendo realizado internamente, ou por meio de umaempresa de engenharia coligada, como no caso daempresa A, a maior parte das atividades de engenharia

básica referente à última etapa de expansão (embora deforma desigual, as empresas A e B utilizaram assessoriaexterna em pontos específicos; já a empresa C necessitou

mais amplamente desses serviços), e tendo que recorrer aoutras empresas siderúrgicas nessa tarefa (principalmente aempresa B).

Naturalmente, com o fim das atividades de expansão, asequipes foram reduzidas, voltando-se, então, para aatualização tecnológica e para reformas de grande portenas instalações (em conjunto com a engenharia demanutenção). Todavia, as empresas procuraram não perdera capacitação adquirida (permanecem 115 e 105funcionários na engenharia de projeto nas empresas A e B).

No campo das atividades de P&D, as empresas A e Bpossuem um setor estruturado; a empresa C tem uma divisão

de pesquisa e tecnologia subordinada ao Departamento deQualidade. Na empresa A trabalhavam 165 pessoas (40 de

nível superior), correspondente a 0,7% do número deempregados. Na empresa B eram 330 pessoas (85 de nível

superior), que equivaliam a 2,4% dos empregados. Naempresa C esses números eram de 53 pessoas (31 de nível

superior), equivalentes a 0,33% dos empregados. No que dizrespeito à proporção do faturamento, os gastos em P&Dsomavam 0,3%, 0,5% e, aproximadamente, 0,15% para asempresas A, B e C (ver Tabela 12).

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TABELA 12

Amostra das Empresas Líderes do Setor Siderúrgico— Alguns Indicadores de P&D

Emprego em P&D1990

Gastos emP&D/Fat.

Total Superior 1990

Emp. A 165 40 0,3%

Emp. B 330 85 0,5%

Emp. C n.d. n.d. 0,15%

Fonte: Elaboração própria.

As atividades de P&D das empresas estavam basicamentevoltadas para o desenvolvimento de produtos (introduçãode novos produtos e melhoria da qualidade existente) emelhoria de processo — o desenvolvimento de novosprocessos está fora de questão: é atividade de altíssimo riscoque envolve pesados investimentos, hoje restrita àssiderúrgicas japonesas e fabricantes de bens de capitalalemães. O resultado das atividades de pesquisa é bemrazoável (especialmente a empresa B), tanto em relação

aos produtos novos, como às patentes obtidas (44concedidas à empresa A, todas no Brasil; 155 à empresa Bno Brasil, mais 19 no exterior; 37 à empresa C, todas noBrasil). A empresa B é a que ao mesmo tempo depende

menos da compra externa de tecnologia e a que maisvende tecnologia.

Todas as três empresas desenvolvem o treinamento de seusquadros, valendo-se de programas internos e externos paraos diversos grupos de mão-de-obra. Todas têm dadoatenção especial à formação de RH de alto nível, medianteestímulo à realização de pós-graduação (mestrado edoutorado) no Brasil e no exterior.

A empresa A tem se destacado na fixação de níveis mínimos

de educação formal (ninguém é admitido sem o primeirograu). A empresa B tem desenvolvido uma filosofia de formar

internamente seus funcionários, criando, deste modo, umforte vínculo do funcionário com a empresa. Todas elas têmadotado planos de carreira estruturados que prevêemcarreira em Y ou equivalente.

Quanto à competitividade externa, as empresas apresentamcustos de produção que são os mais baixos do mundo,mesmo contando com os elevados encargos financeiros.Alguns indicadores de produtividade física (coke-rate,rendimento metálico) encontram-se acima da média

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mundial, enquanto outros, como a produtividade da mão-de-obra, estão abaixo.

Embora o grau razoável de atualização tecnológica dosequipamentos, associado a uma boa capacitação dosrecursos humanos, seja uma das explicações dacompetitividade externa, existem outros fatores (talvez maisimportantes), como as condições de custo/qualidade dominério de ferro e o baixo custo da eletricidade e da mão-de-obra. Esses elementos exógenos tendem, de um lado, aapresentar menores vantagens relativas (pelo aumento decusto no país), e de outro, a perder importância no futuro(pela alteração na composição do custo do aço).Conseqüentemente, não resta outro caminho para asempresas senão o de basear sua competitividade, cada vezmais, na capacitação tecnológica e, cada vez menos, emvantagens comparativas estáticas.

Indústria do Petróleo

Nesta indústria, a empresa estatal que exerce o monopólioda exploração, produção, transformação, transporte eestocagem foi objeto da pesquisa. A mesma faturou, em1990, US$ 15,777 bilhões. Durante o mesmo ano produziu 653mil bbl/dia e 17,2 milhões de m3 de gás natural, quecorresponderam a mais de 60% do consumo interno. Aprodução marítima foi responsável por 70% da oferta internade petróleo bruto.

TABELA 13

Alguns indicadores Econômicos da Indústria do Petróleo

Origemdo Produção (bep)

Fat.1990 Emprego (US$)

Capital Petróleo Gás (t 10 6) 1989 1990

Emp. A E 631 108 15,7 60.020 55.569

Fonte : Elaboração própria.

A pesquisa, como foi indicada (ver subitem II.2.1.3),preocupou-se em analisar a capacitação tecnológica daempresa na área de exploração e produção de petróleobruto. Nessa área, a empresa tem demonstrado uma notávelcapacidade tecnológica para responder ao desafio deproduzir petróleo num país que demonstrou pouca pro-pensão para esse recurso natural. De fato, o principalproblema consiste em achá-lo em condições técnicas eeconômicas viáveis. E essas ocorrências dependem deprocessos geológicos.

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Para enfrentar o desafio desta produção no Brasil, a estataltem, de início, desenvolvido uma notável capacitaçãotecnológica na busca de novo petróleo. Os recursosalocados pela empresa na atividade de exploração giraramem torno de US$ 500 milhões, na segunda metade dadécada de 80, alcançando US$ 700 milhões em 1991. Essasatividades se subdividiam entre exploração geológica eperfuração.

O Departamento de Exploração apresentava um quadro de2.624 funcionários extremamente qualificados, dos quais 54%tinham nível superior (132 mestres e 19 doutores). Ademais, odepartamento contava com uma destacável infra-estruturacomputacional (um supercomputador IBM com seis vetoresfatoriais, dois mainframes, 46 estações gráficas e seisestações de trabalho).

Essa capacidade em recursos humano e material tem setraduzido num crescimento impressionante dasinterpretações sísmicas em três dimensões, as quais foram31% do total, entre 1986-90. Essa formidável capacidade deanálise e processamento de dados sísmicos tem se refletidoem uma forte expansão das reservas potenciais,principalmente na área marítima, onde foram descobertasreservas gigantes estimadas em torno de seis bilhões debarris nos campos de Marlim e Albacora.

As reservas provadas se estabilizaram no fim da década,após terem crescido durante a década de 80. A razão desseesgotamento é o corte paulatino que vem sendo feito naperfuração exploratória. Entre 1987 e 1990, as operaçõesexploratórias da companhia caíram de 418 para 214 milmetros perfurados. Tal evolução deve-se às profundaseliminações nos investimentos da empresa. Dado que aatividade de perfuração representa, aproximadamente, 80%do custo da descoberta, esta é a atividade que tem maissofrido com os cortes. Apesar dessa evolução desfavorável,a empresa tem logrado manter uma relaçãoreservas/produção estável na faixa dos 11 anos.

No campo da perfuração e produção, a empresa demonstrauma destacável capacitação tecnológica. Em perfuração,a empresa opera sondas marítimas de posicionamentodinâmico, sendo praticamente auto-suficiente nessa área.Na da produção off-shore, a empresa é recordista mundialna produção em águas profundas desde 1987. Atualmentedesenvolve sistemas de produção provisórios a 750 metrosde lâmina d'água no campo de Marlim. Essa liderança deve-se à adoção de sistemas de produção provisórios que

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abreviam os prazos para a entrada em produção dosreservatórios, além de torná-los menos custosos.

No campo da automação e da interligação de suasunidades operacionais e administrativas, a empresa teminvestido consideravelmente, dotando-se de uma infra-estrutura de 88 mainframes que interligam praticamentetodas as suas unidades.

No entanto, alguns indicadores atestam que a empresa nãoestá totalmente modernizada. O fator de recuperação dosreservatórios é, em seu conjunto, inferior à média mundial.Identifica-se um comportamento bastante convencional emdetrimento de técnicas sofisticadas internacionalmenteusadas para a recuperação secundária e terciária.

A pesar da importância atribuída ao gás natural pelasempresas líderes, a empresa estatal não vinha dedicandomaior atenção a ele, utilizando-o basicamente para areinjeção. Contribuíram para esse desinteresse os baixospreços no país, que desestimularam a empresa a realizar osinvestimentos necessários para aproveitá-lo como ener-gético. Mais recentemente, entretanto, observa-se apreocupação em aumentar a participação do gás naturalna matriz energética nacional, o que tem levado àdiminuição do percentual de perdas de 30% para 18% naúltima década. Mesmo assim, esse percentual se situa muitoacima da média mundial, que é de 4%.

A área de controle de qualidade dos materiais(equipamentos e peças, etc.) usados no processo produtivotem merecido uma preocupação crescente na empresa. Aexpressão desse fato manifesta-se na existência de um setordedicado às atividades de compra. Esse órgão conta com409 funcionários, dos quais 145 de nível superior, e classificaos fabricantes em função do desempenho de seus equi-pamentos. Existem 520 empresas cadastradas no país.Mediante seu poder de compra, que é considerável, esseórgão é responsável pela introdução de sistemas de controlede qualidade e de normas técnicas em numerososfabricantes de bens de capital no Brasil. De fato, uma partedas rotinas de controle de qualidade ou são bem executa-das pelo órgão, ou repassadas às empresas. De maneira quea estatal é responsável pela adoção das normas ISO 9000em diversos fornecedores.

A área engenharia possui uma importância consideráveldentro da empresa. Existe uma forte capacitação emengenharia básica que se concentra em seu Centro de

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Pesquisa ocupando 269 pessoas (236 de nível superior).Nessa divisão desenvolvem-se projetos na área de química ede produção de petróleo. Os projetos na área de produçãooff-shore assumiram particular importância durante adécada de 80. A partir de um intenso processo de absorçãode tecnologia, essa divisão desenvolveu a capacidade degerar o projeto básico do pólo nordeste da Bacia deCampos — implantado no final dessa década — paraprofundidades médias de 150 metros de lâmina d'água. Maisrecentemente, a mesma divisão foi responsável pelaconcepção básica das plataformas semi-submersíveis, queentrarão em funcionamento na metade da atual década,para operar de forma permanente os campos de águasprofundas de Marlim e Albacora. Com isto, a estatal está,praticamente, se colocando na vanguarda tecnológica noque concerne à concepção de sistemas de produçãopermanentes para águas profundas.

A empresa estatal conta com o apoio, para a engenhariade detalhe, de empresas de engenharia nacionais. Nocampo da implantação de projetos, essa tarefa é divididaentre o setor de engenharia próprio e por empresas deengenharia contratadas. O Departamento de Engenhariapossui um quadro de pessoal amplo de 1.320 funcionários(820 com nível superior) e opera em todas as áreas(produção, transporte e refino). Ele se destaca pela suacapacidade de montagem de jaquetas de plataformas fixase de dutos submarinos.

A capacitação em P&D é, também, destacável. O centro deP&D e engenharia básica aglutinava 1.550 funcionários (737de nível superior e 33 com doutorado), aos quais se junta umcontingente de, aproximadamente, 700 pessoascontratadas, totalizando perto de 2.200 pessoas. Os gastosenvolvidos com o centro de pesquisa somavam US$ 103,6milhões, em 1990, colocando-o como o maior pólo depesquisa do gênero no país. Além da área de engenhariabásica, existe uma área de química voltada para o refino ea petroquímica (434 funcionários) e outra voltada paraexploração e produção de petróleo (467 funcionários); osdemais funcionários exercem atividades na área de infra-estrutura (ver Tabela 14).

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TABELA 14

Indicadores de P&D do Setor Petróleo

Empregados em P&D Gastos em P&D1989 1990 1990

Total Superior Total Superior

Empresa A 1.620 750 1.550 737 0,8%

Fonte: Elaboração própria.

Os resultados da atividade de pesquisa da empresademonstraram uma crescente capacitação na área deprodução off-shore e, mais recentemente, em águasprofundas. O gasto em P&D sobre o faturamento cresceu de0,27%, em 1984, para 0,8%, em 1990, colocando-se no níveldas grandes empresas petroleiras mundiais. O número depatentes concedidas aumentou consideravelmente nos últi-mos anos, somando 57 no país e 57 no exterior, de 1987 ajunho de 1991.

Todavia, o quadro bastante favorável da capacitaçãotecnológica da empresa se contrapõe à evolução negativade seu faturamento e de sua capacidade de investimento.Em valores constantes, o faturamento da empresa caiu maisda metade de 1984 a 1990. A causa desse processo é umapolítica governamental de compressão tarifária e a quedado preço do petróleo no mercado internacional, após ocontrachoque de 1986. O volume de investimentos teve umaevolução semelhante, chegando a ser, em 1990, 35% do queera em 1987. Esse comportamento está comprometendoseriamente a perspectiva de expandir a produção para ummilhão de bbl/dia em 1995.

O esforço realizado pela empresa na área de recursoshumanos é, também, destacável. Ela conta com dois centrosde treinamento, que envolvem a dedicação de 389funcionários, dos quais 138 de nível superior. Esseadestramento é de nível médio e superior. Além desta formade capacitação, a empresa tem dado especial ênfase àformação de alto nível através do estímulo à realização depós-graduação, no Brasil e no Exterior. No Brasil, a empresadestinou importantes recursos a convênios comuniversidades para a implantação e manutenção de cursosde pós-graduação, em nível de mestrado. O número demestres e doutores dos três departamentos operacionais(exploração, perfuração e produção) subiu,respectivamente, de 85 e 14, em 1987, para 246 e 27, em1991.

Sensível às mudanças apontadas pelas novasadministrações, a empresa tem reduzido o seu quadro de

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pessoal de, aproximadamente, 60 mil para 55 milfuncionários. Ademais, tem introduzido uma racionalizaçãoadministrativa que lhe permitiu reduzir o número de funçõesde chefia. Todavia, a empresa ainda não adotou a carreiraem Y.

Agroindústria do Açúcar e Álcool

Essa atividade caracteriza-se pela existência de um grandenúmero de unidades produtivas. São 565 empresas no total.Escolhemos para estudo em nossa pesquisa três empresas,todas localizadas no estado de São Paulo. As mesmas eramresponsáveis por 6,4% do álcool e 9,2% do açúcar produzidono país durante a safra 1990/91. Como indicamos, incluímos,também, o Centro de Tecnologia da principal cooperativado setor. A empresa A era a maior produtora de açúcar eálcool do país e as empresas B e C eram duas importantes

unidades de produção associadas a essa cooperativa (verTabela 15).

As principais fontes de progresso técnico da agroindústria doaçúcar e álcool provêm dos fornecedores de insumos (bensde capital, produtos químicos, etc.). No caso brasileiro,embora exista uma importante empresa de bens de capitaldedicada especificamente para esse setor, o papel maisdestacado na geração e difusão de tecnologia coube àspróprias empresas e, mais especificamente, à cooperativapesquisada. Esta característica aproxima muito mais aagroindústria brasileira ao comportamento observado nossetores intensivos em escala standard materials.

TABELA 15

Amostra das Empresas Líderes da Indústria do Açúcar e doÁlcool — Alguns Indicadores Econômicos

Origem Produção 1990 Fat. Empregodo

CapitalAçúcar

mil sacasÁlcoolmil m 3

1990US$ 109

1990

Coop. N 39,3 3.570 1,5 n.d.Emp. A N 6,8 340 0,18 7.862Emp. B N 5,0 303 0,12 5.833Emp. C N 3,3 160 0,055 4.568Total Amostra ABC 15,1 803 0,355 18.263

Fonte: Elaboração própria.

Na fase agrícola todas as três empresas apresentaramimportantes avanços. A principal fonte de ganhos produtivosna fase agrícola foi a introdução de novas variedades decana-de- açúcar, as quais foram desenvolvidas pelo CT(Centro Tecnológico) da cooperativa e, em muito menormedida, pelo Planalsucar. Essas variedades eram mais

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"performantes"; entre as principais características destaca-seo aumento do conteúdo de sacarose, um período de saframais prolongado e uma maior adaptação a solos pobres. Astrês empresas desenvolveram esforços complementares deadaptação das variedades a partir de estações demelhoramento próprias. A empresa C conta com um

laboratório para reprodução in vitro para encurtar o tempode lançamento de novas variedades.

A área da colheita tem verificado importantes avanços coma introdução nas três empresas do "Rastelo Rotativo", queserve para carregar a cana esteirada no chão até ocaminhão. Este equipamento foi desenvolvido pela Divisãode Engenharia Agrícola do CT da cooperativa. O uso desseequipamento permitiu à empresa B reduzir o índice de

impurezas a 0,4%, contra 1,5% da carregadeira convencio-nal. Com isto, não é mais necessário lavar a cana antes deprocessá-la, operação que, além de custosa, representavauma perda de açúcar da ordem de 2% a 4%. Por outro lado,foi possível aumentar em 10% o rendimento da mão-de-obrano corte.

A aplicação da vinhaça foi uma inovação da lavoura. Como aumento da produção de álcool, criou-se um resíduoindustrial altamente poluente. No entanto, constatou-se queesse resíduo era um excelente adubo muito rico em potássio.O CT e algumas empresas de engenharia desenvolveramdois sistemas de reciclagem: veículos tanques, que podemaplicar o produto por gravidade ou usando uma bomba, e afertirrigação (aplicação por aspersão em canais). Nas trêsempresas estudadas, tem se generalizado a aplicação devinhaça faz alguns anos, cobrindo, aproximadamente, 40%da área cultivada.

Na fase industrial, os avanços logrados foram destacáveis.Na etapa de moagem, importantes inovações incrementaisforam incorporadas às moendas por meio de equipamentos"periféricos". Entre os principais, temos: as mesas de 45º, parafavorecer uma maior regularidade na alimentação dematérias-primas e propiciar uma lavagem mais eficiente; ospicadores e desfibradores, que facilitam a abertura dascélulas para a extração da sacarose; a calha Donnelly, queé um sistema de alimentação da moenda por gravidade; o"rolo de pressão", ou 4º rolo da moenda, com a finalidade demelhorar a alimentação e aumentar a capacidade damoenda; o sistema de "embebição composta", que consistena adição de toda a água no último terno da moenda; e ouso da solda nos flancos dos frisos, para melhorar a

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aderência da cana nas moendas. O principal responsávelpela introdução dessas inovações foi o CT, que as transferiue adaptou da África do Sul. Todas as três empresaspesquisadas haviam introduzido essas inovações desde o fimdos anos 70 e começo dos 80. Como resultado, o coeficientede extração da sacarose nas empresas A e C aumentou de

91,9% e 88,7% em 1978/79 para 96,3% e 95,3% em 1985/86,respectivamente. Na empresa A, a introdução dos

"periféricos" permitiu aumentar a capacidade de trabalhodas moendas de 29,5 para 40,5 mil toneladas de cana pordia, ou seja, um aumento da capacidade de produção de37%. Na empresa B, esse aumento foi de 67%.

Na área de fermentação, as linhas de pesquisasdesenvolvidas no laboratório industrial permitiram obter ummaior controle do processo convencional por batelada. Aeficiência média aumentou nas usinas cooperadas deapenas 75% para 90,5%. No entanto, inovações maisradicais, como a fermentação contínua, ainda estão emfase de teste e ensaio no CT da cooperativa e nas empresasde bens de capital. A empresa A realizou uma tentativafrustrada de implementar essa nova tecnologia. A empresa Baplicou um sistema intermediário que lhe permitiu reduzir asperdas de ATR (açúcar teórico recuperável) para 3,28%,enquanto a empresa C baseava-se ainda no sistema antigo

por batelada.

Na destilação do álcool, a mais importante inovaçãoincremental foi a "safenação", que consiste em ligar duascolunas de destilação para obter uma quantidade de álcoolhidratado muito superior à capacidade nominal. Naempresa A, o ganho com essa inovação foi de 64%, e naempresa B, de 80%.

Ficou evidente que a capacitação tecnológicadesenvolvida pelo setor tomou como base a capacidadeprodutiva constituída primeiro com o "Plano deModernização e Racionalização" (1971), e depois com oProálcool entre 1975 e começo dos anos 80. O estímulo dadopor estes programas favoreceu um crescimento rápido epouco planejado. Portanto, a capacitação em projetos nãoé o ponto forte do setor, uma vez que, na maioria dasplantas, são bastante tradicionais. Isto está relacionado aopapel relativamente conservador exercido pelo setor debens de capital na mudança tecnológica dessa indústria.

A capacidade em P&D do setor está fundamentalmenteconcentrada no CT da cooperativa (ver Tabela 16). Este

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centro de pesquisa tem canalizado recursos da ordem deUS$ 20 milhões, correspondentes a um terço do faturamentoda cooperativa. O CT contava com um quadro de 148profissionais de nível superior (21 mestres e 11 doutores). Asduas áreas mais importantes do centro são a de fitotécnicae de engenharia industrial. Na área de fitotécnica, queabsorvia, aproximadamente, um terço dos recursos, 80%destes correspondiam ao P&D propriamente dito.Funcionavam nove estações experimentais até 1990. Essaárea desenvolve acordos de pesquisa básica comuniversidades e centros de pesquisa no exterior e no Brasil. Oconvênio com a Universidade de Cornell (EUA) tem oobjetivo de realizar o mapeamento genético da cana.

TABELA 16

Indicadores de P&D da Indústria do Acúcar e Álcool

Gastos em P&D/Fat.Empregados em P&D

19901989 1990 Total Superior

CT 2% 0,93 n.d. 148

Fonte : Elaboração própria.

A área de engenharia agrícola e tecnologia industrial do CTdestina apenas 30% de seus recursos para P&D. No entanto,ela foi responsável por importantes inovações, como as quepermitiram o registro de dez patentes na área de máquinasagrícolas (por exemplo, rastelo mecânico). Nela foramgeradas as importantes inovações incrementais que jámencionamos.

Algumas Conclusões

Na indústria do petróleo, o monopólio estatal apresenta umcomportamento convergente com o padrão internacional.No setor siderúrgico, verificamos certas diferençasimportantes em relação ao esforço entre as três empresaslíderes, sendo que a mais dinâmica apresenta um padrãosemelhante ao das empresas líderes dos paísesdesenvolvidos. No setor do açúcar e álcool, umamegacooperativa, que concentra 30% da produçãonacional, demonstra um esforço tecnológico significativo.

As empresas líderes desses setores apresentam uma gamabastante variada de capacitações tecnológicas:engenharia básica (petróleo); engenharia de detalhe(petróleo e siderurgia); engenharia de desenvolvimento deequipamentos (petróleo, açúcar e álcool); engenharia deprocesso (petróleo, siderurgia, açúcar e álcool); engenhariade produto (siderurgia e petróleo). Essa capacitação é, na

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maior parte das vezes, complementada por uma fortecapacidade externa, localizada em empresasespecializadas de engenharia. Diante desse quadro, asfirmas estão bem habilitadas para operar as plantas e, tam-bém, para projetar nova capacidade produtiva.

Embora esses setores sejam considerados como produtoresde commodities, observou-se que as empresas líderesmundiais estão dando uma ênfase, cada vez maior, àsinovações de produto para contrabalançar a queda daintensidade de uso desses bens nos países centrais. No Brasil,considerando os casos abordados, apenas a indústriasiderúrgica mostrou estar investindo em capacitação emengenharia de produto. Isto ocorre no setor siderúrgico emfunção das demandas dos mercados internos e externos.

No entanto, é na área de processo que se concentra amaior parte do esforço tecnológico dessas empresas. Aslíderes do setor petróleo e siderúrgico avançaram bastantena automação dos processos industriais. Em petróleo, dadaa dimensão continental da empresa, avançou-se,consideravelmente, na constituição de uma rede infor-matizada que interliga a firma em todas as suas funções.Nesse setor notou-se uma crescente preocupação com amelhora dos indicadores de eficiência, embora em algunsdeles a empresa líder não tenha ainda alcançado a médiainternacional. No ramo do açúcar e do álcool, os esforçosempreendidos pelas firmas ocorreram em diversos níveis:inovações incrementais sobre os equipamentos existentes,pesquisa em variedades de cana-de-açúcar e emfermentação, e desenvolvimento de novos equipamentospara a agricultura. Esses estímulos permitiram aumentarbastante a produtividade de uma área que eracaracterizada por um grande atraso e pelo imobilismotecnológico. O esforço em processo buscou,fundamentalmente, otimizar o aproveitamento dacapacidade produtiva instalada, que, em muitos casos,parou de expandir-se.

A capacitação tecnológica das empresas líderes está emgrande parte baseada nos esforços de formação derecursos humanos. Esses investimentos atuaram como ummecanismo privilegiado de absorção de novas tecnologias.Eles são a razão fundamental do sucesso das estratégias deaprendizagem e capacitação. No caso do setor siderúrgico,onde o estudo comparativo das estratégias intra-setoriaispode ir mais longe, verificou-se que a empresa mais mo-derna em equipamentos não era a líder, no que diz respeito

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à atualização tecnológica de suas linhas de produção,senão aquela que investia mais em RH e P&D.

O processo de aprendizagem tecnológica das empresaslíderes resultou na constituição de atividades de P&Dformalizadas, tornando-as geradoras de tecnologia. Como éobservado nesse estudo, as líderes dos três setoresanalisados apresentam um considerável grau de atividadeem P&D. A líder do setor siderúrgico chega a mostrar umbalanço tecnológico positivo e a do setor petróleo é lídermundial no que concerne à produção de petróleo em águasprofundas.

No entanto, não se deve perder de vista que a capacitaçãodelas assentou-se sobre um intenso processo detransferência tecnológica, que alcançou o seu ápice noinício da década passada, isto tanto em petróleo como emsiderurgia. A capacitação que se desenvolveuposteriormente teve por objetivo principal otimizar acapacidade produtiva existente. Ora, a fronteiratecnológica desses setores desloca-se rapidamente e, paraacompanhá-la, é insuficiente a capacitação baseadaunicamente sobre a aprendizagem e a modernização.

Esse diagnóstico se aplica mais precisamente ao setorsiderúrgico, onde a ausência de grandes investimentos querenovem a safra de equipamentos pode comprometer acompetitividade das exportações. Portanto, se prosseguir aatual situação de redução da transferência deconhecimento, é provável que tenda a aumentar a defa-sagem tecnológica dessas empresas.

Por enquanto, esses ramos não apresentam maioresproblemas de competitividade externa. O coeficiente deexportações da indústria passa a depender,fundamentalmente, da disponibilidade de insumos básicos edo grau de abertura do mercado dos países avançados. Oaçúcar e o álcool são uma ilustração desse segundo ponto.O protecionismo praticado pelos países desenvolvidos fazcom que as exportações sejam limitadas por elevadasbarreiras alfandegárias, embora o país detenha um doscustos de produção mais baixos do mundo. Enquanto que opetróleo é uma ilustração do primeiro ponto. De fato, asimportações de petróleo bruto confirmam a importância dadisponibilidade de recursos naturais abundantes para aposição superavitária do país.

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III.2.4 Conclusão

A classificação de Pavitt, que usamos para analisar aspectosrelevantes das trajetórias tecnológicas em nível setorial,requereu algumas modificações para adaptar-se aocontexto da industrialização periférica brasileira sem, noentanto, perder seu poder de análise. Ao longo de nossoexame, mantivemos essa classificação. Todavia, é possíveldistinguir importantes diferenças no padrão de comporta-mento dos setores que compõem cada um dos grupos dessaclassificação. Essas diferenças tornam-se particularmenteevidentes no grupo dos chamados intensivos em ciência.Nele, percebem-se importantes diferenças nos esforçostecnológicos dos setores. Há determinadossegmentos/setores nos quais se desenvolvia um importanteesforço interno e outros que atuam como merosrepassadores de tecnologia importada (diferença que seevidenciou entre sementes e farmacêutica, mas, também,entre nichos de mercados do setor de processamento dedados).

Ao nosso ver, a diferença das trajetórias tecnológicas dasempresas brasileiras com o padrão apresentado pelaclassificação de Pavitt deve-se, fundamentalmente, àimportância, variável entre setores, do conteúdo tácito doconhecimento no processo de transferência internacional detecnologia. Tal conteúdo tácito está, em parte, associado àsnecessidades de adaptação desse conhecimento, como é ocaso do setor de sementes e, também, dos nichos deperiféricos e de superminis dentro do segmento industrial deprocessamento de dados.

Teremos a oportunidade de verificar, mais adiante, que aspolíticas públicas são também um importante aspecto dediferenciação das estratégias e dos esforços realizados pelasempresas, principalmente nos setores baseados na ciência.

Outra diferença essencial, da classificação de Pavitt com arealidade brasileira, evidenciou-se no caso da indústria doaçúcar e do álcool, a qual deveria estar incluída no grupodos setores dominados pelos fornecedores. Neste caso, arealidade local demonstrou uma trajetória tecnológicadistinta, que se assemelha mais a de um setor intensivo emescala. Este fato deve-se à fraca capacitação tecnológicados segmentos específicos do setor de bens de capital e deserviço de engenharia no fornecimento de novosconhecimentos tecnológicos, ao que se contrapôs uma fortecapacidade de organização das unidades produtivas da

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agroindústria do açúcar e álcool. Essa capacitaçãotecnológica tomou corpo principalmente no CentroTecnológico da Cooperativa, que foi objeto de estudodurante a pesquisa. Tal organização favoreceu umatrajetória tecnológica, fundamentalmente baseada eminovações incrementais em equipamentos existentes e, emmuito menor medida, em uma capacidade de projetarnovas unidades com processos produtivos novos.

De modo que essa classificação, ao contrário de nos ocultarcertos fenômenos, foi um rico ponto de partida paracompreender as especificidades das trajetórias tecnológicasem países periféricos. Teremos a oportunidade de retomá-lano próximo capítulo, quando falaremos das políticas.

Além dessas reflexões sobre a proposta de classificaçãosetorial, nossa pesquisa chegou a importantes conclusõessobre as estratégias empresariais de capacitaçãotecnológica.

Uma observação comum a todos os setores abordados foique, apesar da crise (que os afeta de forma desigual desdeo início dos anos 80), houve um processo de modernizaçãodas linhas de produção. Esse processo teve uma dimensãode hardware (equipamentos) e outra de software (recursoshumanos, métodos gerenciais), sendo ambas fundamentais.O processo de modernização foi, de certa forma, umaresultante da crise. Foi a maneira pela qual as empresas seadaptaram às mudanças radicais do contextomacroeconômico do país, tais como a estagnação doconsumo interno e a guinada exportadora. Longe de seruma estratégia deliberada, salvo em alguns casos, como node autopeças, essa modernização foi passiva e adaptativa,não tendo como objetivo uma trajetória virtuosa quebuscasse a competitividade através da capacitaçãotecnológica. Em alguns setores, a modernização foiimportante para manter ou adquirir posição competitiva nomercado externo (autopeças e siderurgia). Em outros casos,permitiu fazer frente a preços decrescentes, como foi o casodos setores intensivos em escala. Nos setores fornecedoresespecializados e intensivos em ciência, ela serviu aospropósitos de uma diversificação da pauta de produtos.

Um ponto importante que emana desta pesquisa diz respeitoà evolução da relação existente entre competitividade ecapacitação tecnológica na economia brasileira. Pudemosperceber que, nos setores fornecedores especializados,estaria havendo perda de competitividade gerada pela

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aceleração do progresso técnico, com exceção do setor deautopeças. A essa observação junta-se outra, segundo aqual os produtos exportados, mesmo pelas empresas líderesnaqueles setores que demonstraram propensão a exportar,são tradicionais e possuem um baixo conteúdo tecnológico,caso verificado nos de bens de capital e siderúrgico. Esseselementos da análise setorial e intersetorial indicam que arota das exportações não está necessariamente associada aum ganho de posição na divisão internacional do progressocientífico e tecnológico. O impacto das exportações tem semostrado ambivalente, na medida em que certamenteatuou para incentivar a introdução de inovações deprocesso, sem contudo provocar um up grading tecnológicoda pauta de produtos.

Outro ponto importante diz respeito às estratégiasempresariais, capacitação tecnológica e a sua relação coma propriedade do capital. Nesse ponto, cabe destacar queas diferenças entre estratégias das empresas nacionais emultinacionais se manifesta com maior profundidade nocaso dos setores intensivos em ciência, onde a propriedadedo capital é utilizada como um importante instrumento demonopólio sobre a tecnologia. Tanto na indústriafarmacêutica, como na de processamento de dados, asempresas nacionais apresentaram uma propensão maiorpara realizar esforço tecnológico com vistas ao domínio dabase técnica, enquanto as multinacionais assentaram a suamudança técnica por intermédio da transferência detecnologia.

Nos setores de fornecedores especializados, tais diferençasde capacitação/estratégias, em função da origem docapital, são menos perceptíveis, embora elas existam, comoindicam os diversos casos de empresas de autopeças e bensde capital mecânicos que foram pesquisados. Este fato estárelacionado ao forte conteúdo tácito do conhecimentotecnológico existente nessas áreas, que implica, ne-cessariamente, para ser dominado, um elevado esforçotecnológico local.

O papel que empresas estatais fortes tiveram para aintensificação do esforço tecnológico local foi determinantena siderurgia e no petróleo, os quais são setores intensivosem escala e, também em certa medida, na farmacêutica;porém, em açúcar e álcool a iniciativa privadadesempenhou um papel muito importante para a capacita-ção tecnológica da agroindústria.

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Esses exemplos nos mostram a complexidade de qualquerclassificação a priori das estratégias empresariais em funçãoda origens do capital. Descendo a um nível maior dedetalhe, podemos perceber que diferenças substanciais semanifestam a partir de uma comparação entre empresascom a mesma origem de capital. Isto ficou claro emsiderurgia, para as estatais, e no restante dos setoresintensivos em ciência ou fornecedores especializados, paraas empresas privadas nacionais e multinacionais. Percebem-se fortes irregularidades nas capacitações/estratégiasempresariais dentro de cada segmento de mercado, mesmoconsiderando uma origem de capital homogênea, assimcomo existem semelhanças entre as empresas de diferentesorigens em determinados setores. Essas observações refor-çam a necessidade de se descer ao nível de uma análisedas culturas e formas de organização específicas dasempresas, de forma a alcançar uma melhor compreensãodas estratégias/capacitações tecnológicas empresariais e,também, de lograr uma melhor compreensão das trajetóriastecnológicas setoriais para o estudo das estratégiasempresariais.

Um dos pontos chaves dessa análise das capacitações foimostrar que o fator determinante para o sucesso dasestratégias empresariais de capacitação tecnológica é ovolume e estabilidade dos investimentos que realizam naformação de RH e em P&D. Foi neste aspecto que asprincipais firmas líderes se distinguiram das demais. No queconcerne a RH, além dos gastos em formação, aestabilidade dos funcionários qualificados dentro daempresa, as formas de carreira mais abertas, a redução dosníveis hierárquicos, são todos mecanismos importantes demelhorar a capacidade de absorção e geração detecnologia. Por outro lado, apenas as líderes apresentamuma atividade de P&D formalizada. Estas observaçõesconfirmam aquelas da literatura sobre capacitaçãotecnológica [Bell et alii (1984)], que colocam no caráterdeliberado de um esforço de longo prazo, principalmenteorientado para RH, as causas de trajetórias conseqüentes evirtuosas de capacitação tecnológica.

O grau de sucesso das estratégias, no entanto, deverádepender de cada contexto setorial, dentro do qual sedefinem a velocidade de deslocamento da fronteiratecnológica e as condições de apropriabilidade existentes.Como afirmamos, essas condições determinarão as barreirasà entrada para empresas locais. Sendo maior o dinamismoda fronteira e maior o grau de controle das empresas multi-

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nacionais, mais difíceis serão as condições de efetivacapacitação das empresas locais. Em setores onde é menoro caráter transmissível do conhecimento tecnológico, e nosquais se requer um forte esforço de adaptação para aprodução, como em sementes, existem condições maisfavoráveis para que se estabeleça uma efetiva capacitaçãotecnológica.

IV. A NOVA POLÍTICA INDUSTRIAL E SEU IMPACTO SOBRE ACAPACITAÇÃO TECNOLÓGICA E AS ESTRATÉGIASEMPRESARIAIS

IV.1 Estrutura e Racionalidade da Política Industrial doGoverno Collor

Este capítulo, que pretende apresentar a nova política industrial,comercial e tecnológica do governo Collor, está composto por doisitens. Um primeiro que foi realizado pela equipe que formulou essanova política, e que busca retratar o diagnóstico dos principaisproblemas enfrentados pela economia. O segundo apresenta osdiferentes mecanismos que foram elaborados com vistas a lograr areorientação do padrão de acumulação dominante da economiabrasileira.

IV.1.1 Fundamentos da Política

Em junho de 1990, alguns meses após a implementação deseu primeiro programa de estabilização, o governo Colloranunciou o início de um amplo pacote de reformasestruturais, apresentado como a nova Política Industrial e deComércio Exterior (PICE). A uma apresentação mais geraldos fundamentos econômicos da nova proposta, seguiu-se,ao longo do ano, um conjunto de medidas concretas alte-rando ou se propondo a alterar profundamente o regime depolítica industrial e comercial a qual a economia brasileiraesteve acostumada há décadas. Ainda que uma boa partedessas reformas não tenha, efetivamente, se realizado porrazões que serão discutidas adiante, é inegável que setratou da mais abrangente e estruturada tentativa, feita atéentão, de rever em profundidade o regime de política vigen-te durante o período de substituição de importações. Emque pesem as fraquezas conceituais e operacionais da novapolítica, e sobretudo a falta de articulação de suaexecução com a gestão macroeconômica, não se podenegar que a PICE conseguiu introduzir uma nova agenda ealterar o ambiente de negócios no país, aparentemente demaneira irreversível.

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A PICE partia de um diagnóstico coincidente com a críticaestruturalista do esgotamento do padrão de substituição deimportações adotado no Brasil.12 Um tipo de políticaindustrial que privilegiou unilateralmente a criação decapacidade produtiva local, com pouca consideração acritérios de eficiência estática e dinâmica, foi capaz de lo-grar a construção de um parque industrial complexo erazoavelmente integrado, mas acumulou significativasineficiências estruturais.

O esgotamento do processo de substituição de importaçõescomo fator dinâmico do desenvolvimento da economiabrasileira associou-se à grave crise da capacidade definanciamento do Estado, que levou ao longo dos anos 80 auma crescente instabilidade macroeconômica, cujaprincipal expressão foi a tendência à aceleração in-flacionária.

Nestas condições, era requerido da política econômica quecombinasse às medidas emergenciais de estabilização umamplo programa de reformas estruturais que compreendesseuma mudança significativa nas formas de financiamento ede atuação do Estado. No que diz respeito àindustrialização, esta tarefa implicava rever a atuação doEstado em todas as suas frentes: na regulamentação dosmercados, no financiamento ao investimento público eprivado, na provisão de infra-estrutura educacional etecnológica, e na sua atuação como produtor. Estasreformas eram/são ainda mais urgentes, quando se leva emconsideração a rápida mudança em curso na economia in-ternacional, com o avanço do processo deinternacionalização, a emergência de novos padrões decompetição e a aceleração do progresso técnico.

A PICE parece ter se proposto a efetuar uma parte dessasreformas: a reforma da política de comércio exterior, arevisão da política de fomento ao desenvolvimentotecnológico e a mudança dos critérios de atuação dasagências estatais de financiamento ao investimentoindustrial.

O objetivo explícito da PICE era deslocar a prioridade dapolítica industrial da internalização da produção local,como um objetivo em si mesma, para a busca dodesenvolvimento industrial, fundamentado em ganhoscrescentes de produtividade e na melhora da qualidade dos

12 Ver, por exemplo, Suzigan (1991), Tavares de Araújo e Haguenauer (1990), Perez e Soete (1988) e Fajnzylber(1991).

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produtos e serviços. A estratégia seria a revisão da inserçãodo país na economia internacional, a partir de maiorcompetitividade dos produtos brasileiros.

O que parece ter orientado a política industrial do governoCollor é a estratégia do stick and carrot,13 segundo a qual ogoverno deveria aumentar a pressão competitiva sobre osagentes econômicos, a fim de impeli-los a buscar aeficiência produtiva e a qualidade como maneira deenfrentar a competição. Tal pressão seria decorrente, pri-mordialmente, da revisão das barreiras protecionistas àsimportações e, em segundo lugar, pela introdução de ummecanismo regulatório da concorrência adequado e eficaz(lei da concorrência). Aos agentes dispostos a semodernizar, o governo estenderia seu apoio por meio deprogramas estruturantes, tais como o programa de pro-dutividade e qualidade e o programa de apoio àcapacitação tecnológica.

Esta concepção partiu da visão de que o protecionismoindiscriminado, absoluto e (temporalmente) ilimitado, hámuito conferido à indústria brasileira, teve um duplo efeitosobre a estagnação da produtividade (não obstante oatendimento das metas de industrialização para o qualhavia sido concebido). Por um lado, limitou a pressão daconcorrência externa sobre os produtores brasileiros,restringindo, também, o estímulo às empresas para reduzircustos e melhorar sua qualidade, sobretudo nos setoresoligopolizados. Por outro, a busca de auto-suficiênciaexacerbada terminou por estrangular fluxos necessários deimportação de bens de capital e produtos intermediários.

IV.1.2 Instrumentos da PICE

O programa de reformas estruturais iniciado com as medidasda PICE se propunha a romper com este quadro dedeterioração da competitividade da economia brasileira.Na perspectiva da PICE, a fonte de dinamismo da economiapassaria a ser primordialmente a empresa privada, da qualse esperava a elevação dos seus investimentos emcapacitação tecnológica e na qualificação de seus recursoshumanos; adoção de métodos gerenciais e organizacionaismodernos e mais eficientes; e modernização e expansão deseu parque produtivo, tendo em vista atingir padrões depreços e qualidade compatíveis com os padrões vigentes nomercado internacional. Ao Estado caberia suplementar a

13 Esta estratégia pareceu ser inspirada, fundamentalmente, na posição elaborada e difundida ao longo dos últimosanos pelo BNDES, conhecida como integração competitiva (BNDES).

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iniciativa das empresas, criando as condiçõesmacroeconômicas, infra-estruturais e institucionais quedariam suporte e potencializariam a criação e sustentaçãode vantagens competitivas por parte das firmas.

As medidas efetivamente adotadas, no entanto,concentraram-se sobretudo na área da abertura comerciale no redesenho das políticas governamentais definanciamento à indústria e de Ciência e Tecnologia. Aseguir, é enumerada e descrita sinteticamente estasmedidas. Os problemas ocorridos em sua implementação,bem como as lacunas que a PICE deixou de preencher,serão discutidos mais adiante (ver subitem IV.2).

IV.1.2.1 A Nova Política de Importação

A primeira medida nesta área consistiu na eliminação dasrestrições não-tarifárias às importações, representadas pelalista de produtos com importação suspensa (Anexo C daCACEX), pelos programas de importação das empresas epelos regimes especiais de importação.

A medida anterior criou as condições para uma amplarevisão tarifária, elaborada em 1990 e anunciada no iníciode 1991. Já em 1990, o Ministério da Economia baixouportarias reduzindo a zero a alíquota de bens de capital eprodutos intermediários (particularmente, produtos químicos)sem produção nacional. O programa de revisão tarifária foiconcebido com a intenção de que não significará uma ten-dência ao livre comércio, mas a elaboração de uma políticade proteção estável (alíquotas determinadas para ospróximos quatro anos), transparente e temporária, buscandoo estímulo à eficiência produtiva. Dessa forma, a meta que ogoverno definiu foi efetuar uma política gradual deliberalização de importações, para atingir em 1994 umatarifa modal de 20%, com alíquotas variando de 0% a 40%. Afixação desses percentuais baseou-se na avaliação dacadeia produtiva de cada atividade e em informaçõescomo preço interno e externo, conteúdo tecnológico ealíquota média dos insumos. Em resumo, as tarifas-meta para1994 foram fixadas com base nos seguintes critérios:

• alíquota de 0% para produtos nitidamente competitivos eexportáveis, bens de capital e produtos intermediáriossem produção nacional e commodities com pequenovalor adicionado;

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• alíquotas de 10% e 15% para produtos ao largo da cadeiaprodutiva que utilizem principalmente insumos básicoscom alíquota 0%;

• alíquota de 20% para a maioria dos produtosmanufaturados;

• alíquotas de 25% para automóveis, caminhões, ônibus emotocicletas;

• alíquotas de 30% para produtos escolhidos de químicafina; e

• alíquota de 40% para produtos de informática.

Cabe ainda mencionar que a trajetória de queda dasalíquotas foi estabelecida de maneira que a redução fossemais acentuada nos dois primeiros anos para os bensintermediários e bens de capital e menos acentuada para osbens de consumo. A expectativa do governo era de queuma tarifa de 20% permitiria um diferencial efetivo de preçosda ordem de 30% a 40%, em função de custos tais como fre-tes e seguros.

Adicionalmente, o Banco Central suspendeu a exigência definanciamento externo para as importações com coberturacambial de máquinas, equipamentos e instrumentos quevenham a compor o ativo fixo ou venham a ter alíquotaszero do imposto de importação. Além disto, foram reduzidosos prazos e simplificados os procedimentos para a emissãode guias de importação.

IV.1.2.2 A Política de Fomento às Exportações

A expansão permanente das exportações é requisito dapolítica de abertura comercial. À medida que caíram todosos incentivos fiscais às empresas exportadoras, estas se viramnuma posição difícil, não apenas devido aos problemas decompetitividade mencionados, como, também, devido aofato de que muitos vieses antiexportadores, ainda vigentesna economia brasileira, não haviam sido superados ourevistos. Os três vieses principais são: a oneração de impos-tos federais e estaduais incidentes sobre insumos e produtosindustrializados destinados à exportação; a ausência demecanismos de financiamento pré e pós-embarque,afetando sobretudo o setor de bens de capital; e aobsolescência e excesso de regulamentação da estruturaportuária no Brasil, gravando sobremaneira a exportação demanufaturados. A única medida concreta, já tomada para a

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superação desses problemas, foi a criação pelo BNDES doFinamex pré e pós-embarque, uma linha especial de créditopara a exportação de máquinas e equipamentos que,aparentemente, vem sendo bastante demandada. Alémdisso, o governo encaminhou ao Congresso projeto dedesregulamentação da atividade portuária o qual temencontrado enormes dificuldades políticas para suaaprovação. Permanece a incidência de considerável cargatributária sobre as exportações, colocando osmanufaturados brasileiros em posição desvantajosa emrelação a seus competidores.

IV.1.2.3 A Política de Capacitação Tecnológica e dePromoção da Qualidade

O Programa de Apoio à Capacitação Tecnológica daIndústria introduziu uma mudança radical na concepção dapolítica tecnológica do país, ao tomar o mercado como suaprincipal referência e a empresa como o principal agentedo processo de capacitação tecnológica.14 O programa foiconcebido para atuar segundo duas linhas principais. Aprimeira buscaria criar ou reforçar as externalidadesnecessárias à capacitação tecnológica da indústriamediante a formação de recursos humanos, a difusão demétodos modernos de gestão tecnológica, a adequação dainfra-estrutura tecnológica e a consolidação das redes deinformação tecnológica. A segunda consistiria no apoiocreditício direto à empresa — por meio de linha de créditoda FINEP e do BNDES — , para desenvolvimento interno, oucontratação junto a centros de pesquisa e universidades deprojetos de pesquisa e desenvolvimento; para a compra eabsorção de tecnologia externa; e para o desenvolvimentode parques tecnológicos. Ponto crucial, o programa previa oaumento das aplicações do país em C&T para 1,3% do PIBem 1994, em contraste com os 0.5% aplicados em 1985. Esteesforço seria exercido por intermédio de acréscimosgraduais e permanentes no orçamento da Secretaria de C&T(sendo estes aplicados primordialmente em tecnologiaindustrial); expansão do volume de financiamento dasagências federais de crédito para a capacitaçãotecnológica da indústria; e aumento da participação dosetor privado no total de aplicações em C & T. Para garantira participação deste último, definiu-se que seria requerida

14 Baseando-se numa avaliação bastante imprecisa, a qual estabelecia que os gastos em P&D destinavam-se em 70%para a pesquisa científica e 30% para a tecnológica, tal programa pretendia inverter essa proporção. Esse processoseria acompanhado de uma maior participação da pesquisa industrial (aquela feita pelas empresas) dentro dosgastos em P&D, principalmente do lado da execução. Com o reforço da pesquisa industrial, do setor privadoprincipalmente, pretende-se romper o isolamento entre pesquisa, desenvolvimento e difusão de tecnologia quecaracteriza os sistemas de C&T dos países periféricos.

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uma contrapartida de capital próprio das empresas de, pelomenos, 30% nos projetos financiados no âmbito doprograma.

Em reforço à iniciativa do programa anterior, e visando àampliação dos investimentos privados em capacitaçãotecnológica, o governo instituiu em forma de medidaprovisória um pacote de incentivos fiscais para acapacitação tecnológica da indústria e da agropecuária.Este concede, entre outros incentivos, a dedução de até 8%do Imposto de Renda devido, do valor equivalente àaplicação de alíquotas do IR à soma dos gastos ematividades de P & D. Os incentivos também estimulam asempresas à importação de tecnologia, desde que a mesmatenha como contrapartida investimentos em pesquisa feitospela empresa no país.

A fim de promover a produtividade e a qualidade, comoinstrumentos estratégicos da modernização produtiva, ogoverno criou o Programa Brasileiro da Qualidade eProdutividade. Trata-se, antes, de um esforço demobilização, coordenado e articulado pelo governo, mastendo no empresariado seu principal agente. O PBQP buscaampliar a conscientização e a motivação para aprodutividade e a qualidade e criar as condições internas eexternas às empresas para a sua promoção, mediantedifusão de métodos adequados de gestão, capacitação derecursos humanos e adequação dos serviços tecnológicospara a qualidade e produtividade. O Programa segueorientação estratégica única, coordenada por um comitênacional composto por representantes do governo e doempresariado, mas sua execução é descentralizada, setoriale regional, contando com participação ativa do setorprivado.

Revisão da regulamentação nas áreas de novas tecnologias:revisão radical da Política Nacional de Informática, com oobjetivo de eliminar a reserva de mercado até 1992, comvistas, sobretudo, a enfatizar mais o aspecto de difusão danova tecnologia e a modernização dos demais setores daeconomia. Neste sentido, foram revistas as limitações àassociação com empresas estrangeiras e à importação detecnologia, e flexibilizados os controles sobre exportações,que deixarão de vigir a partir de 1992. O aspecto maisradical da mudança é o que libera, a partir de 1992, aprodução e comercialização de bens de informática porqualquer empresa instalada no Brasil, independentementeda origem do capital. A nova legislação adota o conceito

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de empresa nacional conforme definido na constituiçãobrasileira. Neste mesmo sentido, o governo encaminhouprojeto de lei alterando a atual regulamentação dapropriedade industrial, passando a reconhecer patentes emáreas até então excluídas, em particular nos setores químicoe farmacêutico. Na área da propriedade industrial, ogoverno promoveu, também, a revisão dos procedimentospara averbação de contratos de transferência detecnologia, simplificando e encurtando significativamente osprazos de tramitação dos mesmos.

IV.1.2.4 Política de Financiamento e Incentivo aoInvestimento

As novas diretrizes de política industrial se refletiram numaampla reformulação das linhas de atuação do BNDES,efetivando uma tendência que já se anunciava desde ogoverno anterior.15 Ao invés de se concentrar, como antes,no apoio à expansão da indústria nacional nos setores deinsumos básicos e bens de capital, o Banco diversificou suasoperações para priorizar programas que visam ao aumentoda competitividade industrial. Desta forma, foi consolidadoum conjunto de linhas de crédito cross-sectoral, cujoscritérios de enquadramento estão relacionados comobjetivos tais como promoção da produtividade equalidade, capacitação tecnológica e reestruturaçãoindustrial. Estes são programas voltados para apoiarinvestimentos de modernização e projetos de expansão. Noentanto, devem incorporar objetivos semelhantes decompetitividade. Para facilitar o investimento, dentro doespírito da maior abertura da economia, o governo reduziupara 60% o limite máximo de índice de nacionalização, quepode ser exigido pelas agências oficiais de crédito e comorequisito nas compras governamentais.

Apesar destas iniciativas, o ambiente recessivo gerado pelosprogramas de estabilização — que provocaram retraçãodrástica do investimento privado — levou o governo aadotar um estímulo adicional ao investimento. O governo fezaprovar no Congresso a redução do IPI sobre máquinas eequipamentos, assim como sobre equipamentos deprocessamento de dados. A aprovação deste dispositivocontribuiu para uma maior disposição das empresas aempreender investimentos de modernização, o que veio a se

15 Vale insistir em que tanto os objetivos, como a estratégia e instrumentos da PICE refletem bastante a influência das “idéias”ou “filosofia” do BNDES, assim como suas sugestões de política, desenvolvidas em vários de seus documentos técnicos nosúltimos anos.

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refletir numa maior utilização dos recursos do BNDES nesteano (em comparação com o anterior).

IV.1.2.5 Mecanismos de Coordenação

Os primeiros movimentos da PICE consistiram na divulgaçãode seus objetivos e estratégia, bem como na adoção dasmedidas anteriormente expostas, afetando o conjunto daindústria brasileira. Mais tarde, um documento intituladoPrograma de Competitividade Industrial (fevereiro de 1991)não apenas consolidou esses passos, como definiu os setoresconsiderados prioritários para a nova política demodernização industrial: os setores competitivos (ou potenci-almente competitivos) no mercado externo (agroindústria,papel e celulose, siderurgia e metalurgia, petroquímica,têxteis, couros e calçados, complexo automotivo,construção naval e bens de capital) e os setores geradores edifusores de inovação e progresso técnico (complexoeletrônico, química fina, biotecnologia e novos materiais).Todavia, uma ação específica de reestruturação dessasáreas requereria a elaboração de PCI's setoriais, com adefinição dos objetivos, estratégia, metas e mecanismos definanciamento. Tais PCI's seriam aprovados e acompanhadospor GEPS (Grupos Executivos de Política Setorial). Até omomento, no entanto, tais PCI's não foram detalhados, e osGEPS têm se limitado à discussão de questões conjunturais,sobretudo a de preços e margens. Dessa forma, a execuçãoda PICE carece de uma dimensão setorial, o que dificulta acoordenação da ação governamental de suporte àspolíticas empresariais de aumento da competitividade.

IV.2 Uma Análise Crítica da Execução da PICE

A nosso ver, a PICE parte de um diagnóstico basicamente corretodos limites a que chegara o tipo de política industrial, até entãovigente no Brasil, baseada em protecionismo e concessão deincentivos indiscriminados. Uma maior e melhor utilização do poderde sanção do mercado, também, poderia ser um instrumentoadequado, desde que bem articulado com os demais instrumentosde política econômica. A adoção de critérios objetivos de eficiênciae qualidade como base para avaliação do progresso da indústriatambém parece adequada a um momento de aceleração doprogresso técnico e reestruturação dos padrões de competição emescala mundial.

Os principais problemas com a PICE não se encontram em suasintenções e objetivos, mas no tratamento inadequado da questãoda revisão do papel do Estado no desenvolvimento industrial; no

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escopo limitado de seus instrumentos; e na descoordenaçãoverificada entre as ações propostas na PICE e as prioridades reaisassumidas pelo governo em função de sua estratégia de es-tabilização.

IV.2.1 O Papel do Estado na Nova Política Industrial

Os documentos que formalizam a estratégia e os objetivosda PICE deliberadamente evitam a discussão dareestruturação do papel do Estado na industrializaçãobrasileira, assumindo uma fé desmedida na capacidade dosinvestimentos privados virem a substituí-lo integralmente nosanos vindouros. Assim, devemos assinalar que, mais do querecuperar uma perspectiva de uso da sanção do mercadocomo instrumento positivo de política, o discurso e a práticada PICE terminaram por resvalar numa fé poucofundamentada em que a iniciativa privada no Brasil possaassumir, repentinamente, setores mais ou menosestratégicos, cujos investimentos, ao longo de váriasdécadas de industrialização, estiveram a cargo do Estado.

Os reflexos mais gritantes de tal postura têm sido a totaldesarticulação entre a política de privatização e a PICE, aausência de uma política de reestruturação das estatais e ainexistência de alternativas para o financiamento deinvestimentos em infra-estrutura.

É muito significativo que o Programa de Privatização dogoverno federal não tenha tido, até hoje, qualquer instânciaou mecanismo de articulação com a nova política industrial.A definição dos procedimentos e critérios de privatizaçãonão levaram/levam em consideração nenhum aspectorelativo à necessidade de preservar/ampliar acompetitividade e a capacitação tecnológica dos setoresenvolvidos. Não obstante, parte desses setores, como osiderúrgico e o petroquímico, comportam algumas das maisavançadas empresas brasileiras em termos de modernizaçãoe capacitação tecnológica, que no momento enfrentamsérios problemas de capitalização.

O programa de privatização do governo Collor operouexclusivamente dentro de critérios financeiros, a fim deatender metas de redução do passivo do setor público. Aquinão se condenam os objetivos fiscais do programa, mas aausência de mecanismos, em sua operacionalização, queprevissem e viabilizassem investimentos para a rees-truturação e a ampliação da competitividade dos setoresprivatizados. Para além da troca da propriedade de ativos,

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o programa de privatização poderia — e deveria, em nossaopinião — comportar um conjunto de metas e mecanismospara a modernização produtiva e a preservação/ampliaçãoda capacitação tecnológica das empresas privatizadas.

Uma crítica semelhante se aplica à ausência de diretrizes earticulação das empresas estatais que não se encontram noprograma de privatização. A PICE, seja em suas diretrizesgerais, seja nas prioridades setoriais eleitas no PCI, seja nosdiversos programas lançados, simplesmente ignora o setorprodutivo estatal, a não ser como comprador do setorprivado. Não obstante, o setor produtivo estatal apresenta(e continuará apresentando por muito tempo, a despeito daprivatização de alguns setores e empresas) uma enormedensidade na economia brasileira, não apenas como“ comprador” , mas, sobretudo, como investidor e pólogerador de capacitação tecnológica. Ora, se uma dasprioridades da política industrial é a ampliação dacompetitividade e da capacitação dos setores/empresascompetitivos externamente, parece-nos absurdo quegigantes como a Petrobrás e a CVRD sejam ignorados nanova estratégia industrial, simplesmente por serem empresasestatais. Novamente, neste caso, as iniciativas do governocom relação às estatais se fixaram exclusivamente aquestões fiscais (este foi o enfoque da proposta de contratosde gestão), sendo a questão do financiamento doinvestimento, nestes setores, totalmente abandonada.

Finalmente, a questão do financiamento do investimento eminfra-estrutura (transportes, energia, telecomunicações) foimal dimensionada, ao ser tratada de maneira superficial, apartir de uma profissão de fé em que a iniciativa privadapassaria a prover esse investimentos no Brasil. Mesmo numaperspectiva estritamente liberal, e supondo que todos osobstáculos legais tivessem sido superados, é de se estranhara expectativa de que a iniciativa privada pudesse exercermais do que um papel complementar no provimento dainfra-estrutura produtiva. O abandono dessa questãotermina por afetar o desenvolvimento industrial, seja pelolado da sustentação da demanda, seja pelos gargalos quea precariedade da infra-estrutura impõem à atividadeprodutiva.

IV.2.2 Os Problemas de Coordenação da PICE

Adicionalmente à grande lacuna relativa ao enfrentamentoefetivo da questão do Estado, os instrumentos e mecanismosda PICE apresentam, em nossa opinião, alguns sérios

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problemas de escopo e coordenação. Os três principaisserão aqui comentados: a tibieza da política de promoçãoàs exportações, a ausência de mecanismos efetivos decoordenação das várias ações de governo voltadas para areestruturação industrial e a inexistência de prioridadessetoriais e de programas voltados para atender suaespecificidade.

A política de abertura comercial, até o final deste ano,apresentou um certo desequilíbrio, com a revisão da políticade importações se adiantando bastante em relação àrevisão da política de exportações. Em nossa opinião, asexportações acabaram efetivamente prejudicadas namedida em que o governo suspendeu os antigos benefíciosfiscais e creditícios, mas, praticamente, nada fez paraeliminar tributos e outras restrições que efetivamentefuncionam como “ bias” antiexportadores. Assim, porexemplo, a excessiva carga tributária e a limitação dosmecanismos de financiamento às exportações terminam porse constituir em gargalos que poderiam ser superados, se apromoção das exportações ganhasse um tratamento maisestratégico na política econômica. A não resolução dessesproblemas, por seu lado, acaba por afetar a credibilidadeda política de abertura, considerando que os agenteseconômicos perdem a confiança na capacidade de o paíssustentar superávits comerciais a médio e longo prazos.

Outro aspecto que chama a atenção é a incapacidade dogoverno em articular a implementação das várias medidas,gerando da parte dos agentes uma impressão dedescoordenação dos vários instrumentos. Dessa forma, adefinição do programa de revisão tarifária, a imple-mentação do PBQP, a definição das prioridades doprograma de capacitação tecnológica, e a alocação dosrecursos do BNDES, mediante enquadramento de projetos,são todas atividades que se deram em fóruns separados,com processos decisórios próprios que, ainda que possam terrespeitadas as prioridades mais genéricas da PICE, ficaramlonge de apresentar uma articulação.16

Uma das dimensões dessa incapacidade de articulação —que de resto é um problema político-administrativo antigo,com raízes profundas, cuja resolução demandaria uma finaengenharia institucional, incompatível com a brutalidade dareforma administrativa detonada pelo governo — tem sido a

16 Os GEPS's ( Grupos Executivos de Política Setorial), na maior parte das vezes em que se reuniram, trataram de pontosrelacionados com preços e margens de lucro.

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ausência de políticas setoriais. As prioridades setoriaismencionadas no PCI não foram além de generalidades. Asexperiências recentes de reestruturação industrial mais bem-sucedidas, como, por exemplo, no Japão e na Coréia,demandaram programas setoriais detalhados, com aprevisão dos investimentos necessários, sua forma definanciamento, determinação de metas de expansão ouredução da produção, etc. No caso brasileiro, a definiçãodo ritmo de queda de alíquotas do imposto de importação,a adoção de medidas de apoio à capacitaçãotecnológica, a adoção de modernas técnicas para melhoriada qualidade, a definição de metas de produção,exportação, etc., deveriam estar articuladas em programasque respeitassem as necessidades de reestruturação espe-cíficas de cada setor. A ausência de prioridades setoriaisefetivas terminou por induzir a uma política dereestruturação de balcão, em que o acesso a programas eagências obedeceu exclusivamente aos méritos individuaisde cada projeto e empresa.

IV.2.3 O Atropelamento da Política Industrial pela ConjunturaRecessiva

A nosso ver, o principal problema de coordenação se deuefetivamente entre a política de modernização produtiva eo programa de estabilização. Na prática, o que se viu, aolongo de 1990/91, foi um sistemático atropelamento dosprogramas e iniciativas da política industrial e tecnológicapor prioridades de curto prazo determinadas pela(s)política(s) de estabilização. Nada mais emblemático, nestesentido, do que o completo descompasso entre osprogramas de apoio à capacitação tecnológica lançadospelo governo e a queda significativa dos recursos da FINEP edo orçamento de C&T. Premido pela necessidade deproduzir superávits orçamentários, e sem efetivamente secomprometer com a alocação de recursos definidos em taisprogramas, o governo terminou por levá-los ao descrédito.Da mesma forma, em diversos momentos o governo utilizou aabertura comercial como arma de retaliação contraaumentos excessivos de preços (por exemplo, no setorquímico), contradizendo dessa forma sua própria tentativade vender a revisão tarifária como reforma estrutural,gradual e necessária para a busca de competitividade.

A questão da coordenação dos diversos instrumentos dapolítica industrial e tecnológica, e desta com os demaisaspectos da política econômica, são dimensões doproblema mais crucial enfrentado atualmente pela

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economia brasileira — o de compatibilizar uma política deestabilização com as duas reformas estruturais maisprementes, que são a modernização produtiva etecnológica e a superação do grande atraso social.

Além de um programa de estabilização bem-sucedido ecoerente, tal tarefa requer, por parte do governo, umagrande capacidade de articulação das forças políticas esociais. Tal entendimento é o que pode viabilizar apoiopolítico às metas e sacrifícios de curto prazo do programade estabilização; isto é mais fácil quando os agentes per-cebem com clareza quais são as perspectivas futurasabertas pelo processo de reestruturação e confia nocomprometimento do governo com as reformas de longoprazo. No Brasil dos últimos dois anos, tal como se viu antes,estas condições não estiveram presentes. As guinadasradicais na política de estabilização, a ausência de meca-nismos de articulação dos agentes econômicos em torno deprogramas setoriais de reestruturação e o atropelamentodas reformas estruturais pelas prioridades de curto prazoimpostas pela estratégia de estabilização adotadaterminaram por levar a PICE ao descrédito.

A falta de previsibilidade na recuperação da economia enos rumos da política econômica terminaram por acentuar aqueda significativa das taxas de investimento, no biênio1990/91 (ver Tabela 5). Não obstante, essa política teve avirtude de apontar para a necessidade de as empresasdedicarem maior atenção, em suas estratégias produtivas,para a competitividade e a eficiência. Ela, de fato,representou uma ruptura com o padrão protecionistaindiscriminado que prevalecia anteriormente no país.

IV.3 Impacto das Políticas Governamentais

A análise do impacto das atuais políticas governamentais na áreaindustrial e tecnológica, sobre o desempenho e decisões dasempresas, foi uma tarefa complexa. Por um lado, essas políticas sãodemasiado recentes para serem confrontadas com resultadostangíveis que nos indicassem substanciais mudanças de rumo noprocesso de acumulação e nas trajetórias tecnológicas. Ademais, asempresas estudadas tiveram uma grande dificuldade em apontarimpactos específicos da política. Isto se deve, em parte, a uma faltade clareza na percepção ou na explicitação do papel que asdiferentes decisões governamentais exercem em suas estratégias.Por outro lado, o contexto econômico recessivo, que se estabeleceua partir da chegada do novo governo, o qual está correlacionadocom as políticas macroeconômicas fiscais, monetárias, financeiras,

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cambiais e a trajetória errante que tomou o programa deestabilização, ofusca pela intensidade a lente do observador,dificultando enormemente a identificação dos impactos daspolíticas mais específicas orientadas para a área industrial etecnológica.

Deve-se mencionar, também, que nossa análise se restringefundamentalmente ao impacto das políticas sobre as estratégias decapacitação tecnológica empresariais, o que, de certa forma,constitui uma abordagem reducionista do verdadeiro impactodessas políticas sobre a capacitação tecnológica do país.17 De fato,as políticas governamentais agem decisivamente, também, sobre ainfra-estrutura científica e tecnológica, mesmo porque esta é funda-mentalmente estatal. Ora esse impacto não é sentidoimediatamente pelas empresas, dado que ele costuma se manifestarmais no longo prazo. Como não fez parte do escopo de nossoestudo uma avaliação da infra-estrutura de ciência e tecnologia, asconclusões sobre os impactos serão limitadas pelo caráter restrito denosso universo de análise, ou seja, as empresas líderes. Todavia essaavaliação é fundamental pelo papel que as empresas exercem namudança técnica.

A análise que procederemos dos impactos das políticas adotará amesma classificação setorial que nos serviu para a parte anterior.Dado o caráter bastante extenso da base temporal do estudo,adotamos uma perspectiva comparativa entre a política anterior e aatual.

IV.3.1 Setores Intensivos em Ciência

Além dos mecanismos tradicionais de política industrial etecnológica, os setores intensivos em ciência foram objeto,no período anterior, de políticas específicas que tiveramforte impacto sobre seu desenvolvimento.

Esses mecanismos foram de dois tipos. Em primeiro lugar, osque restringiam as condições de concorrência e deapropriabilidade da parte de empresas multinacionais.Temos nessa categoria as restrições à entrada de empresasmultinacionais em determinadas faixas de mercado, comofoi o caso da reserva de mercado em informática, comparticipação majoritária ou até minoritária, desde queassociada à transferência de tecnologia. E temos asrestrições à propriedade intelectual, tanto para o setorfarmacêutico como para a área de biotecnologia.

17 Neste sentido cabe recordar que Lall (1992) separa a capacitação tecnológica ao nível da firma e ao nível do país.

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A segunda forma de mecanismos foram as externalidades.Encontramos os incentivos fiscais para gastos em P&D,particularmente em processamento de dados com a lei dereserva de mercado. Também, temos uma série demecanismos de financiamento centrados em órgãos como oBNDES e a FINEP, cuja participação foi determinante para aconstrução de centros de P&D em diversas empresasanalisadas (sementes, processamento de dados, fármacos).Devemos adicionar os fundos existentes na área desementes, derivados de impostos sobre a atividade agrícola,cuja importância foi decisiva para financiar a construção deestações experimentais e centros de pesquisa emcooperativas.

A nova política industrial e de comércio exterior alterouradicalmente esse padrão de intervenção do Estado. Aspolíticas estruturantes anteriores foram condenadas. Destaforma, foram propostas mudanças no arcabouço legal, queampliaram, consideravelmente, as condições deapropriabilidade e de concorrência das empresasmultinacionais nos setores intensivos em ciência. O projetogovernamental, como foi apontado, consiste claramente emagilizar os mecanismos de apropriabilidade legal paraaparentemente criar um ambiente mais favorável àinovação e à transferência de tecnologia. Ademais, asnovas diretrizes apontam no sentido de dar um tratamentosemelhante ao capital estrangeiro daquele dispensado aocapital nacional.

Processamento de Dados

Como pudemos comprovar na parte anterior deste estudo(subitem III.2.1), a Política Nacional de Informática propiciouum significativo acúmulo de capacitações tecnológicas nasempresas do setor. No entanto, essas capacitações foramde natureza e alcance diferenciados, em função de setratar de empresas de capital nacional ou estrangeiro e,também, em função dos nichos de mercado requereremmaiores ou menores esforços de adaptação.

As empresas nacionais realizaram maiores investimentos naárea de P&D, na qual, à diferença de suas congêneresestrangeiras, desenvolveram projetos de uma amplavariedade de produtos. Já estas últimas concentraram-se narealização de atividades de engenharia de produto. Cabenotar, no entanto, que nos últimos anos da vigência daPolítica Nacional de Informática — principalmente a partirde 1985 — e devido às exigências das autoridades

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competentes, ocorreu uma ampliação do escopo dasatividades de desenvolvimento local de tecnologia deambas as subsidiárias estrangeiras abordadas pela pesquisa.

Essas estratégias empresariais estão sofrendo consideráveisalterações de rumo em função das mudanças ocorridas naesfera das políticas governamentais. De fato, antes mesmoda proposta de expiração da lei de reserva de mercado em1992, o governo encaminhou um projeto de lei que propõe asua flexibilização. Esse projeto foi aprovado, com certasmudanças, no Congresso. De modo que foi permitida aformação de joint ventures, com transferência de tecno-logia, como também ratificado o encerramento da reservapara 1992.

As duas empresas multinacionais pesquisadas não foramafetadas de maneira significativa pela mudança noarcabouço institucional do setor, sendo que ascapacitações por elas acumuladas — recursos humanos emateriais — não estão sendo colocadas em questão edeverão ser, em grande medida, preservadas, com oobjetivo de se aceder aos incentivos existentes. No entanto,as alterações na política governamental estão provocandouma modificação das atividades de P&D. Neste sentido,espera-se que ocorra uma diminuição nos dispêndioscorrespondentes à nacionalização de produtos projetadosno exterior e um redirecionamento dos projetos de desenvol-vimento interno para o setor de software (principalmenteaplicativo), cuja importância passará a ser superior à dohardware. Enquanto isso, as parcerias existentes comfornecedores locais de determinados subconjuntos(periféricos, por exemplo) também poderão se ver afetadas,na medida em que as empresas poderão, a partir de outu-bro 1992, passar a adquirir estes produtos no exterior.

A evolução das capacitações parece ser ainda maisdesfavorável no caso das três empresas líderes nacionais.Aproximando-se do do fim da política de reserva demercado, estas empresas reagiram, desativando grandeparte de suas equipes de desenvolvimento, o que implicou adispensa e realocação dos funcionários respectivos para ou-tras áreas das mesmas — em particular, aquelas deengenharia de produto, suporte aos usuários e marketing. Aempresa C reduziu, entre 1989/90, 37% de seu pessoal deP&D, a empresa D, 16%, e empresa E, 5%. Salvo no caso daempresa E, essa redução foi muito superior à queda do

número de funcionários (ver Tabela 6).

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Os produtos em que há perspectivas de preservação dosesforços locais de desenvolvimento interno são aquelesdirigidos aos nichos de mercados das automações — oschamados mercados verticais — , nos quais a familiaridadedas empresas nacionais com as idiossincrasias específicasdos usuários locais permitem vislumbrar possibilidades desobrevivência para os projetos nacionais. No caso dos pe-riféricos, eles deverão ser, em sua maioria, importados (jámontados ou em kits) no quadro dos acordos delicenciamento ou distribuição, com algumas exceções paramodelos de impressoras matriciais de velocidade média.

Quanto aos micros, tanto a empresa C quanto a Drealizaram acordos de joint venture e compra em regimeOEM (Original Equipment Manufacturing), respectivamentecom fabricantes estrangeiros, visando à sua estratégiamercadológica na oferta de produtos associados a marcasde grande prestígio internacional. O mesmo pode ser dito docaso dos superminis da empresa C, que, após realizar um

acordo de licenciamento com um importante fabricanteestrangeiro, interrompeu a maior parte dos seus esforços dedesenvolvimento nessa área. Os supermicros da empresa Dpoderão continuar a ser fabricados, mas, indicou-se, há umsério risco de que o seu mercado seja absorvido pelossuperminis de menor porte licenciados de outros fabricantesnacionais.

É importante destacar que, mesmo neste contexto dedesativação das atividades de desenvolvimento local denovos produtos, as empresas pesquisadas mostraramdisposição em manter os seus dispêndios na área de P&D emníveis não muito inferiores aos “ históricos” . Isto, como nocaso das suas congêneres estrangeiras, justifica-se pelointuito de aceder aos incentivos previstos pela novalegislação para o setor, os quais restringem-se, na sua maiorparte, às empresas que realizam investimentos em P&D, naproporção de 5% de seu faturamento. No entanto, anatureza das atividades rotuladas como P&D deverá sofrerimportantes alterações, aproximando-se da situação dasempresas estrangeiras: incorporação de atividades desuporte a clientes dentro dos departamentos de P&D; pre-domínio da engenharia de produto em relação com odesenvolvimento de tecnologia e, dentro deste, aumento daimportância do software (principalmente aplicativo) emcomparação com o hardware.

Na área de processo, principalmente no caso das empresasnacionais, a procura de ganhos de eficiência a nível da

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gestão dos fluxos de materiais constitui um objetivo cujocaráter estratégico foi enfatizado de maneira relativamenterecente. Neste sentido, o anúncio das diretrizes da política aserem aplicadas pelo governo no setor, assim como asdificuldades financeiras enfrentadas após o Plano Collor, eintensificadas pela severa recessão atravessada pelo setornesse período, estimularam essas empresas a implementardiferentes inovações organizacionais nos seus PCP, obtendo-se resultados significativos e provando-se o considerávelpotencial de aprimoramento destes últimos — o qual nãovinha sendo aproveitado durante a vigência da PNI. Assim,por exemplo, a empresa C reduziu o valor de seus estoques

de US$ 110 milhões para US$ 42 milhões, entre janeiro de1990 e junho de 1991, enquanto a empresa D passou, em

poucos meses, de uma média de 3 a 4 giros de inventáriopor ano para um nível entre 10 e 12 giros anuais.

Essas mudanças não devem ocultar o fato de que uma parteconsiderável dos resultados alcançados com mais de umadécada de aprendizado, em nível dos processos produtivosdessas empresas, será “ sucateada” com a esperadacontração do escopo das atividades de industrializaçãolocal, a qual será facilitada pelo significativo incremento dasimportações em regime de SKD (Semi-Knocked Down).

Farmacêutica

A capacitação tecnológica neste setor estáfundamentalmente concentrada nos estágios 2 (produçãode fármacos) e 3 ( P&D de novas moléculas). Foi nos anos 80que se implantou no Brasil um esforço sistemático para acapacitação tecnológica na produção de fármacos(estágio 2). As políticas governamentais em matéria detecnologia e comércio exterior tiveram um papel centralpara que tal processo fosse possível. Essas políticas atuarampara restringir a apropriabilidade e o monopólio sobre acomercialização de insumos que as empresas multinacionaisexerciam em certos mercados de duas maneiras distintas:por meio da lei de patentes, que desde 1969 não re-conhecia a propriedade intelectual para produtos18 eprocessos farmacêuticos e, mais recentemente, pelaproibição da importação de determinados fármacos queforam incluídos no anexo C da Cacex.

Por outro lado, as políticas governamentais fomentaram odesenvolvimento da P&D no subsetor de fármacos, tanto em

18 Os produtos já não tinham proteção legal desde 1945.

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institutos de pesquisa especializados na área como emdeterminadas empresas nacionais.

Essas políticas surtiram resultados durante a década de 80,permitindo que crescesse a produção de fármacos. Aprodução nacional de fármacos duplicou de 1982 a 1987,enquanto que houve um decréscimo de 35% nasimportações. Em compensação, as importações deintermediários cresceram 108%. Em resumo, a produção in-terna de fármacos fez-se a partir da importação deintermediários, demonstrando uma capacitaçãotecnológica ainda limitada dessa indústria no país.

No setor farmacêutico, a política do atual governo atacouum dos principais bastiões da política anterior, que era onão reconhecimento das patentes de processos e produtos.O novo projeto de lei pretende reconhecê-los, além deestender o período de proteção dos atuais 15 anos dalegislação brasileira para 20 anos. Também foi questionado oprincípio do licenciamento compulsório, abrindo-se a portapara que o pedido de patentes no país possibilite aimportação do produto em regime de monopólio. Esteprojeto, no entanto, está ainda tramitando pelo Congresso,porque enfrenta uma maior oposição interna do que aquelaque, praticamente, encerrou com a reserva de mercado deinformática. Esse projeto, que faz parte do novo código depropriedade industrial, não somente envolve as patentesfarmacêuticas, como as químicas e de microorganismos. Ofato dessa lei não haver passado pelo Congresso nãosignifica que o seu impacto não esteja sendo sentido pelaindústria farmacêutica, desde já, ao nível das expectativas edas decisões, principalmente nos segmentos de matérias-primas farmacêuticas. De fato, dada a forte pressão queexiste em nível internacional, a qual se associa a interna(principalmente as empresas farmacêuticas multinacionais),o governo tem chances de passar seu projeto. A resistênciaa esse projeto se situa não apenas nos setores de empresasnacionais da área de química, mas, também, em segmentosacadêmicos e de órgãos governamentais de planejamentoem saúde e em C&T que vêem, nesta medida, a destruiçãoda pequena competência em farmoquímica criada no paísnos últimos dez anos.

Além do projeto de lei, o governo adotou uma série demedidas no que tange ao controle de importações quetiveram um efeito muito mais imediato sobre o setor. Trata-seda redução dos controles sobre as importações defármacos. Esses controles adotados a partir de 1984 proibiam

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a importação de fármacos desde que houvesse um similarproduzido localmente (Portaria nº 4 do antigo CDI). Com aeliminação desses controles, diversas empresas voltaram aimportar os fármacos, não por causa dos preços mais baixos,mas porque este é um importante mecanismo detransferência de lucros. Em função desses fatores, ademanda por fármacos e, conseqüentemente, os esforçostecnológicos das empresas, reduziram-se considera-velmente.

Dentro do universo de empresas líderes pesquisadas, aempresa nacional C2, de capital misto, que atua

exclusivamente em fármacos, é a que acusa o maior golpe,apresentando sérios prejuízos que poderiam vir acomprometer seu futuro.19 O fato de pertencer a um grandegrupo químico não parecia ser uma garantia, na medida emque o grupo em seu conjunto sofria prejuízos, o queinviabilizava qualquer transferência de recursos para a filial.

A planta de fármacos da empresa A, uma multinacional,

apresentava o mesmo perfil, estando esta empresaadmitindo a possibilidade de rever sua estratégia de ampliaro grau de verticalização dos fármacos que produz. Aempresa B, uma nacional líder em medicamentos, já havia

praticamente abandonado sua experiência de produziresses insumos no país desde o final dos anos 80.

Sementes

As políticas governamentais agiram tradicionalmente nosentido de fomentar os esforços internos de P&D dasempresas e de suas associações com universidades einstitutos de pesquisa. As investidas na área debiotecnologia da empresa A, que é líder do setor, tiveram

como estratégia a implantação de um centro de P&Despecífico onde se pretendia realizar o desenvolvimento denovas linhagens de milho. Este centro elaborou projetosconjuntos com a Unicamp e a USP para a detecção depares cromossômicos que determinam resistência à seca.Este projeto teve um orçamento aprovado de US$ 1,2 milhão,a fundo perdido, financiado pelo PADCT, que conta comrecursos do Banco Mundial e do governo brasileiro.

A empresa A contou também com financiamentos do BNDES

para a construção das instalações de uma moderna NEB(Nova Empresa de Biotecnologia) que havia adquirido. Essa

19 Essa empresa encerrou, de fato, suas atividades em 1992.

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empresa desenvolveu a produção de mudas de espéciesflorestais, ornamentais e fruteiras tropicais, além de sementesmicropropagadas, com atenção especial para a batata-semente. A tecnologia relacionada à limpeza de vírus embatata-semente foi bem equacionada por meio de umaassociação com uma empresa argentina, cuja estruturainseria-se no âmbito do Centro Argentina-Brasil deBiotecnologia (Cabbio). Este foi o primeiro empreendimentoCabbio para um projeto binacional que envolvia acontratação de recursos a fundo perdido, fornecidos peloCNPq e captados pela empresa A.

A empresa C, produtora de papel e celulose, que atua na

produção de mudas florestais, teve o seu centro de pesquisafinanciado a partir de recursos da Finep. Já a empresa Bcontou com os recursos provenientes do Fundo do Trigo parafinanciar seus esforços de P&D.

Ademais, as políticas governamentais tiveram forte impactonas estratégias de capacitação tecnológica das empresas,ao excluir as variedades vegetais da propriedade industrial.Como já foi abordado, essa legislação afetouparticularmante o mercado de sementes de variedades,onde a presença da pesquisa pública é muito importante,tanto nacional como internacional (CIMMYT). Mesmo assim,uma vantagem sempre temporária das empresas inovadorase acordos de cavalheiros têm garantido a rentabilidade daP&D no setor. Já em híbridos, os mecanismos deapropriabilidade quase independem de uma legislaçãoespecífica.

O governo está elaborando um projeto que deverá protegera propriedade intelectual das novas variedades. Esseprojeto, contudo, não está enfrentando a mesma oposiçãopor parte das empresas nacionais. Ao contrário, as empresastêm se posicionado favoravelmente a tal projeto. Essaposição, na verdade, se justifica na medida em que asempresas já são detentoras de rotinas inovadoras e poderi-am, em tese, tirar vantagens de uma legislação maisrestritiva. O fato de existir importantes necessidades deadaptação da tecnologia para as condições locais temcolocado essas empresas numa posição diferente frente aosmecanismos legais de apropriação. Por outro lado, há umperigoso desconhecimento dos efeitos de uma legislação deproteção de obtenções vegetais quanto aos impactos sobreo custo da produção de grãos, sobre a diversidade genéticae sobre a estrutura pública de pesquisa agronômica.

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Neste sentido, as três empresas pesquisadas, de um modogeral, não estavam restringindo os seus gastos emcapacitação tecnológica em função dos novos rumos dapolítica industrial. Todavia, a situação gerada pelos cortesque vinham sendo feitos no campo do financiamento dapesquisa, associada aos desdobramentos da criseeconômica que assola a economia do país desde ainstauração do Plano Collor, levou a empresa A a rever seus

planos de atuação na área da moderna biotecnologia. Oabandono do projeto da NEB, que envolvia uma associaçãocom uma empresa argentina, e o redirecionamento dasatividades de seu centro de pesquisa em moderna bio-tecnologia ilustram esse processo. Este centro, que consumiarecursos da ordem de US$ 1 milhão ao ano, entre 1986-88,teve estes reduzidos para US$ 400-600 mil em 1989-90. Essaqueda do orçamento reflete uma queda de prioridades e apassagem para atividades mais cautelosas no campo daspossibilidades da biotecnologia, notadamente no campo daseleção auxiliada por marcas genéticas.

Algumas conclusões

Nos setores intensivos em ciência, a maior ou menorresistência das empresas nacionais à introdução demecanismos legais de apropriação varia,fundamentalmente, em função do estágio de capacitaçãotecnológica da indústria nacional e de sua posição nadinâmica de geração e difusão internacional da tecnologia.Naqueles setores onde ela está ainda em formaçãoincipiente, como no caso de fármacos, essa reação podeser particularmente negativa. Em compensação, naquelessetores onde há maior participação da geração detecnologia local, mesmo que seja em virtude dasnecessidades de adaptação, a posição das empresasnacionais se torna favorável ao reconhecimento dosmecanismos de apropriação legal da invenção.

O mesmo raciocínio que desenvolvemos para aapropriabilidade legal pode ser estendido aos outrosmecanismos de restrição da atuação do capitalmultinacional (reserva de mercado, controle quantitativo deimportações) que variam em função da natureza datecnologia e das condições de concorrência de cada setor.

Além dos mecanismos legais que interferem naapropriabilidade e sobre a concorrência, a nova políticapretendia atuar sobre as empresas, mediante uma série deexternalidades que estão sintetizadas no Programa de

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Capacitação Tecnológica. Esse Programa previa, em síntese,que até 1994 fossem aplicados, anualmente, recursos daordem de 0,8% do PIB em pesquisa industrial, financiados emgrande parte pelo Estado. A aplicação desses recursos ficoutruncada por conta da profunda recessão que assola aeconomia brasileira, bastante agravada (por mais paradoxalque possa parecer) desde o início do governo Collor. AFINEP, que deveria financiar, em grande medida, os projetosna área de tecnologia de ponta, ficou praticamenteimobilizada financeiramente durante o ano de 1991.

Ao analisar o impacto das políticas do atual governo sobreas estratégias empresariais nos setores intensivos em ciência,observamos que elas atuaram não incentivando osinvestimentos em capacitação tecnológica. De fato, o quepoderiam ser estímulos positivos, ou seja, benefíciosrecebidos de seu ambiente externo, tais como crescimentoeconômico, incentivos fiscais, financiamento à capacitaçãotecnológica, etc., não se efetivaram. Em compensação, osmecanismos de liberalização das importações, de aberturaao capital estrangeiro e de aumento da apropriação legaltêm funcionado mais a contento, embora a sociedade,através do Congresso, venha exercendo resistência, como,por exemplo, para aprovar a lei de patentes. Desse modo, aresultante desse processo, que foi a política efetiva, tematuado desestimulando o esforço tecnológico naquelessetores onde a capacidade está baseada na reproduçãode tecnologias existentes no exterior, caso este dasempresas líderes de processamento de dados e dafarmacêutica.

IV.3.2 Setores Fornecedores Especializados

Os setores fornecedores especializados pertencembasicamente ao complexo industrial metal-mecânico cujaimplantação é mais antiga do que o grupo de setoresanterior. Trata-se, conseqüentemente, de setores madurosque, em alguns casos, estão sofrendo um rápido processo derejuvenescimento, em função da revolução da microele-trônica. O padrão de intervenção do Estado se baseou,recentemente, sobre o protecionismo comercial associadoao padrão de substituição de importações, estando menospreocupado com o esforço tecnológico das empresas. Oimpacto mais esperado da nova política era a abertura dasimportações.

Bens de Capital Mecânicos

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O setor de bens de capital mecânicos sempre gozou de umforte amparo estatal. Essa política comportou diversosmecanismos que se consolidaram durante a década de 70,entre os quais se destaca o financiamento de bens decapital produzidos no país com apoio financeiro do Finamedo BNDES. Esse mecanismo, aliado a uma política derestrições crescente às importações, atuou como umpoderoso estímulo ao desenvolvimento do setor de bens decapital mecânicos. Além destes, o Estado utilizou, ainda, opoder de compra das empresas estatais da área de insumosbásicos para fomentar o desenvolvimento dessa indústria,além de financiar, por meio do BNDES e Banco do Brasil,programas que consumiam grande volume deequipamentos, com juros negativos. Portanto, a presença doEstado foi sempre determinante para a constituição da baseprodutiva e do mercado de bens de capital no país.

Os esforços realizados pelo Estado nesse setor voltados parao desenvolvimento tecnológico concentraram-se naconsolidação de uma infra-estrutura de formação derecursos humanos. Durante a década de 70, aumentoubastante o número de cursos superiores nas áreastecnológicas e de ciências exatas. A Finep financiou muitosprojetos e a formação de RH, principalmente relacionados àengenharia de projeto e assistência técnica.

Do lado do setor produtivo, a implantação da política dereserva de mercado no setor de informática, a partir de1977, teve importantes impactos em determinadossegmentos da indústria, em particular, os CNC. A produçãodesses equipamentos passará a ser, desde então,exclusividade das empresas nacionais, o que será umaimportante vantagem competitiva para essas empresas nomercado de MFCN.

As empresas C e D, nacionais do segmento de máquinas

ferramentas, desenvolveram projetos em CNC, implantandounidades de pesquisas importantes para a absorção edesenvolvimento desses equipamentos. Parte importante daunidade de P&D da empresa C se dedicava ao

desenvolvimento de CNC.

No segmento de bens de capital sob encomenda, aempresa A contou com apoio da Finep para realizar suas

investidas na área de equipamentos de produção depetróleo.

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Essas diversas políticas de fomento à formação de uma baseindustrial e tecnológica de bens de capital arrefeceramprogressivamente, durante a década de 80, em função dacrise econômica. As encomendas de investimento por partedas estatais e/ou os programas de investimento financiadospelo Estado reduziram-se consideravelmente.

Com o novo governo, a situação se agrava devido aoaprofundamento da crise econômica. Os pedidos definanciamento se reduzem consideravelmente, emboratenham sido colocados à disposição do setor privado algunsfundos no BNDES para o financiamento de bens de capital.Entre esses, destaca-se o Finamex, uma linha especial decrédito para a exportação20 (ver IV.1.2).

A redução das encomendas de investimentos deve-se,fundamentalmente, à queda do produto e da taxa deinvestimento (ver Tabela 4). A demanda está muito baixa,deixando parte substancial da capacidade produtivanacional ociosa, o que não representa um importanteincentivo para o investimento em maquinaria.

A falta de mecanismos de financiamento para a aquisiçãode bens de capital nas empresas estatais representa umadas principais carências que prossegue com a atual política.De fato, o recurso ao financiamento externo ou àprivatização/desregulamentação não parece ser umasolução para os requisitos de financiamento de longo prazocom vistas à aquisição de bens de capital pelos setoresbásicos da economia.

As novas orientações da política tecnológica na área deinformática estão levando às empresas de máquinas-ferramentas a rever parcialmente seus planos de produçãode MFCN. Como reflexo dessa situação, a empresa C, líder

no país, reduziu seu corpo de técnicos alocados àsatividades de P&D de 136, em 1988, para 45, em 1991.

Os cortes dos investimentos das grandes empresas estataisestão comprometendo esforços que vinham se acumulandona década passada em bens de capital sob encomenda. Aempresa A decidiu fechar seu departamento de projeto de

equipamentos de petróleo onde trabalhavam 80 técnicos,durante a década de 80.

A redução das tarifas de importações, ao lado dosincentivos fiscais (isenção do IPI), introduzidos pela nova

20 Essa linha de crédito não havia ainda operado até o momento da pesquisa.

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política, tiveram um papel menor do que o esperado sobre ocomportamento das empresas. Estas não apresentarammaiores preocupações com a competição externa, tendoem vista fundamentalmente a retração do investimento naeconomia. Da mesma forma, os incentivos fiscais ao ladodos recursos disponíveis no BNDES para o setor privado nãoalteraram as expectativas sombrias das decisões deinvestimento.

Mesmo assim, seguindo o padrão geral da indústria, asempresas têm prosseguido a modernização de suasunidades de produção, introduzindo novas técnicasgerenciais e de controle de qualidade que foram sinalizadaspela nova política industrial. A empresa C, num esforço de

reestruturação, descentralizou o controle de qualidade, quepassou a ser assumido pelos próprios operadores de CNC.

As empresas de bens de capital sob encomenda, quehaviam, até o momento, buscado na estratégia dediversificação de produtos e na verticalização uma maneirade responder aos estímulos do antigo padrão protecionista,agora buscam as seguintes opções: reduzir o seu grau deverticalização, recorrendo até mesmo a importações depeças e partes; aumentar os seus laços com outrasempresas, nacionais ou multinacionais; e, também, restringira gama de produtos e mercados.

Autopeças

A presença das políticas industriais foram muito importantespara a implantação e consolidação da indústria deautopeças no país. O protecionismo foi a principal arma quegarantiu o mercado das montadoras aos fabricantes deautopeças. No entanto, desde 1973 a política do governotem incentivado fortemente as exportações através doBefiex. Esse programa de incentivos fiscais para aexportação beneficiou principalmente as montadoras, masterminou repercutindo indiretamente sobre os fabricantes deautopeças. Em conseqüência, as exportações de autopeçasmais do que triplicaram durante a década passada.

A política de reserva de mercado que enquadrou osprodutos da eletrônica embarcada teve um impactonegativo sobre as empresas fabricantes de autopeçasmultinacionais, conduzindo a uma certa defasagem na áreaeletrônica, embora as empresas nacionais líderes tenhaminvestido nessa área.

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A atual política industrial rompe com o quadro anterior depolíticas governamentais. A proposta de redução deproteção tarifária modifica, substancialmente, o ambienteconcorrencial do setor de autopeças, na medida em queexiste uma forte competição internacional. Em toda a suaexpressão, a reforma pretende ser gradual e reservou aosetor automobilístico um forte protecionismo comercialainda em 1994 (35% de tarifa às importações contra a médiade 20% para o conjunto da indústria).

Esse novo quadro, aliado à recessão econômica, implica umrompimento na aliança de interesses que havia entreindústria automobilística e governo, tanto na fase desubstituição de importações como na de promoção deexportações. Esses conflitos repercutem fortemente narelação entre as montadoras e o setor de autopeças. Narealidade, o fato de que essa nova política industrial ocorranum quadro de recessão mundial e nacional agravafortemente os conflitos existentes.

Mesmo assim, as empresas líderes mantiveram o seu nível deinvestimento e não acusaram cortes em suas estruturas deengenharia/P&D. De fato, apesar da conjuntura ser bastantedesfavorável, percebeu-se um certo grau de resposta dasexpectativas das empresas com relação aos novos rumos dapolítica. A revisão da política de informática foi saudadapelos segmentos que atuam na área de eletrônicaembarcada, principalmente as empresas A e D, que são

multinacionais. A maior liberdade para adquirircomponentes eletrônicos importados e os fabricados porempresas multinacionais tem sido a principal mudança.

Percebeu-se, claramente, que as empresas se queixaram dacarência dentro da nova política industrial de um sistema deincentivos a exportações que substituísse o Befiex para osetor.

Algumas Conclusões

Até onde pôde chegar essa pesquisa, foi constatado que ossetores fornecedores especializados foram menos afetadospela mudança de rumo da política industrial e muito maispela evolução macroeconômica. A recessão que foiiniciada com o governo Collor afetou gravemente essessetores. O de bens de capital mecânicos sofreu, maissensivelmente, com a retração do mercado interno e aqueda do nível de investimento na economia.

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Dessa maneira, as mudanças nos incentivos e nos estímulosforam muito menos percebidas pelas empresas. A aberturadas importações não as abalou, porque o mercado internonão absorvia um volume maior de importações. Todavia, dolado das exportações, algumas empresas manifestaramsentir a falta de maiores incentivos.

As empresas nacionais que se prevaleceram da reserva demercado para introduzir novas linhas de produtos comcomponentes microeletrônicos estão revertendo os seusesforços tecnológicos nessa área em função dos novosrumos da política industrial.

IV.3.3 Setores Intensivos em Escala

A semelhança de comportamento entre os dois setoresintensivos em escala (petróleo e siderurgia) e o dominadopelo fornecedor (açúcar e álcool) se reproduz no planos daspolíticas. Embora se trate de setores com menor grau dedinamismo tecnológico, o papel do Estado sempre foideterminante para sua constituição, por razões diferentes.Os dois primeiros pela sua posição de infra-estrutura dentroda economia. O último pela sua posição histórica deexportador e no desenvolvimento de regiões atrasadas.

A intervenção do Estado adota uma face reguladora, naqual ele determina os preços, os volumes de produção e otipo de empresas com o direito de produzir, e uma faceprodutora, quando empresas estatais assumem essa função.

A intervenção do Estado tomou, nesses setores, diversasformas. Na indústria do petróleo estabeleceu-se o monopóliopara apenas uma empresa estatal que controla aexploração, produção, refino, transporte e estocagem depetróleo. O Estado controla por meio de órgão regulador (oantigo CNP agora DNC) a fixação dos preços dos derivados.

Na siderurgia, adotou-se o modelo da estatização“ compartilhada” , onde várias empresas estataiscompartilham o setor com empresas privadas. Neste setor, apresença do Estado não é garantida por lei, mas se deve afatores históricos da industrialização brasileira. Ademais, oEstado tem assumido o papel de controlar os preços dosprodutos siderúrgicos, além de atuar por intermédio dogrupo Siderbrás no planejamento do setor.

Em açúcar e álcool, o papel do Estado é de regular eplanejar as atividades de um conjunto de empresasprivadas. Essa função é extremamente vasta na medida em

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que o Estado não só determina o preço de compra damatéria-prima (cana-de-açúcar) e do produto final(açúcare álcool), mas, também, a quantidade a ser produzida porcada unidade industrial. Esse poder se deve ao fato de queo Estado monopoliza a compra dos produtos finais.

O padrão tradicional de intervenção do Estado, associadoao modelo de substituição de importações, aparentementefoi abandonado pela nova administração. As novasorientações para o setor de infra-estrutura são basicamentea da privatização e a da desregulamentação. Elas secircunscrevem dentro do projeto do governo, embora nãofigurem na PICE, mas sim no Projeto de ReconstruçãoNacional.

Na indústria do petróleo, pretende-se acabar com omonopólio estatal nas várias etapas do processo produtivo eprivatizar as subsidiárias da empresa estatal, que atuam emoutras áreas não diretamente ligadas ao petróleo(petroquímica, fertilizantes, mineração).

No setor siderúrgico, a pretensão é a privatização doconjunto das empresas estatais, processo que já teve início.A Siderbrás foi também extinta.

No setor do açúcar e do álcool, o Estado pretende deixarprogressivamente sua função de regulador e de financiador,havendo, no início da gestão do novo governo, fechado oórgão encarregado de sua gerência (IAA). O órgão dogoverno que assumiu as atribuições do IAA foi a Secretariade Desenvolvimento Regional. Entretanto, neste, comonoutros casos, apesar do discurso, os fatos têm revelado umcomportamento simétrico: o governo segue dando suportefinanceiro aos usineiros ao prosseguir com o sistema dequotas e determinando os preços, contrapondo o discurso àprática, e sugerindo que compromissos políticos veladosestão, em muitos casos, acima daqueles firmados empúblico.

A principal condição para tornar viável o projeto deprivatização era a de que o Estado desse maior liberdadepara as empresas na fixação de preços. Ora, este éjustamente o ponto que não se conseguiu alterar, embora,no início, o governo tivesse falado em estabelecer tarifas apreços reais, em desequalização de preços e em fim dossubsídios. A fixação das tarifas desses setores fica a cargo doMinistério da Economia e segue ainda as determinações dapolítica antiinflacionária. E os processos de desequalização

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e fim dos subsídios enfrentam logicamente uma forteoposição da parte das regiões mais distantes ou maispobres. Ambos os processos têm avançado muitotimidamente em relação ao discurso inicial do governo.

Em matéria de relacionamento entre o Estado e as empresasestatais, o governo tem inovado bastante com oestabelecimento dos contratos de gestão. Eles foramconcebidos para dar maior autonomia gerencial àsempresas estatais. Pelo que pudemos perceber nessapesquisa, a prática desses contratos não se efetivou devidoà falta de consenso sobre as variáveis acordáveis e a poucavontade do Estado em deixar suas prerrogativas deintervenção sobre essas empresas. A prática das tarifas apreços reais era uma precondição para o efetivofuncionamento desse novo modelo de relacionamento.

Na realidade, o projeto “ liberalizante” na área de infra-estrutura tem esbarrado em sérios obstáculos dados peloslimites impostos pelos “ interesses” que foram criados emtorno da antiga política, os quais permanecem muitopresentes dentro do aparelho de Estado, inviabilizando oaprofundamento das reformas de desregulamentação. Noentanto, esses “ interesses” estão muito mais ligados à esferada política do que das tecnoestruturas de empresas estatais.Estas têm se mostrado interessadas pela desregulamentaçãoque, em geral, aponta para uma maior autonomiagerencial, com exceção da matéria do monopólio estatalno petróleo.

As privatizações têm recebido uma acolhida contraditóriapor parte das estruturas técnicas e gerenciais das grandesestatais analisadas. De um lado, determinadas empresasesperam por mudanças positivas da privatização, porque aassociam a uma maior autonomia em relação ao aparelhode Estado.

Este é o caso da empresa B líder do setor siderúrgico, onde a

maioria dos trabalhadores e dos quadros técnicosaprovaram o processo de privatização. Já na empresa A,havia uma apreensão muito maior quanto aos cortes em RHe P&D que a privatização implicaria.

A empresa estatal do petróleo considera-se prejudicada dediferentes formas pela atual política. A possibilidade deadoção de um plano de desmembramento de suassubsidiárias na área química prejudica esforços acumuladosno setor há 20 anos. Aqui o programa de privatização vai

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totalmente contra a lógica existente na indústria do petróleoem nível internacional, onde as grandes empresas petroleirasse diversificaram com sucesso na área química, numaestratégia clara de up grading tecnológico. A estatal atuoufortemente para a capacitação tecnológica da indústriabrasileira química, dedicando uma parte importante de seusesforços de P&D realizado “ intramuros” . A proximidadetecnológica com o refino foi importante nesse transbor-damento de capacitação. A privatização e odesmembramento da holding estatal que atua no setorquímico irão certamente romper esse relacionamento que jáfoi tão fecundo.

Além da privatização de suas filiais, o fim do monopólio dopetróleo gera certa apreensão, nem tanto pela existênciade uma maior concorrência, mas pelo risco de se perderuma política nacional nessa área tão estratégica. De fato, aestatal do setor após um período de autonomia empresarial,durante o qual descuidou-se da prospecção e produção depetróleo, voltou, desde o final da década de 70, a realizarsensíveis esforços para buscar e produzir petróleo no país,obtendo destacáveis resultados. Existe o risco de que, ao seencerrar o monopólio, a empresa retorne para uma visãodemasiadamente empresarial, abandonando o ônus querepresenta a sua missão constitucional.

A atual política também carece completamente demecanismos para financiar as empresas estatais comempréstimos de longo prazo. Essa necessidade da atualpolítica prolonga uma situação anterior, onde essasempresas foram proibidas de captar recursos internos paramobilizar recursos financeiros no exterior.

As empresas estatais não foram insensíveis às diretrizes danova política industrial. Em resposta, elas enxugaram seuquadro de pessoal e simplificaram a sua hierarquia interna.A empresa estatal do setor petróleo tem participadoativamente dos programas para qualidade e produtividade,sendo uma das precursoras na adoção de procedimentosde controle de qualidade no país. Essas empresas igualmen-te perceberam, de modo bastante favorável, a abertura dasimportações de bens de capital, e estão sentindo osdesdobramentos positivos em termos de preços e qualidadeentre seus fornecedores nacionais. Todavia, assinalam que aprincipal condição para a aquisição de bens de capitalnacionais ou importados reside na disponibilidade definanciamento.

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IV.3.4 Síntese do Impacto das Políticas

As políticas governamentais estão afetando as capacita-ções/estratégias empresariais de modo bastantediferenciado em função dos contextos setoriais. Oincremento dos mecanismos legais de apropriabilidade, aabertura das importações e as menores restrições à entradade empresas de capital estrangeiro afetaram maisintensamente os setores intensivos em ciência. Estes últimos,que são mais sensíveis à competição externa, diminuíram oseu esforço tecnológico voltado à internalização daprodução e mesmo à geração de tecnologia.

O estímulo à atividade inventiva local, alegado pelosdefensores da adoção de patentes, não se verifica, dado oselevados custos da inovação e o descompasso decompetência existente entre as empresas nacionais e aslíderes multinacionais, exceção feita ao setor sementes.

Não obstante, apesar desse desestímulo, as empresas dessessetores estão se preocupando mais em incrementar aeficiência produtiva, introduzindo inovações de processo. Talimpacto da atual política, que aliás não se restringe apenasa esse grupo de setores, tem razões mais propriamentepsicológicas devido a mudanças do discurso dominante, doque resultam de respostas a estímulos específicos.

Nos outros setores, os impactos da PICE, tanto na forma demaior concorrência, como por meio da baixa dos custos deimportação de insumos, provocaram ainda impactoslimitados sobre as estratégias empresariais. A razão principaldecorre, fundamentalmente, da recessão que assola aeconomia do país desde 90, cuja repercussão foi decisivaem todas as decisões de curto prazo tomadas pelas em-presas.

Os projetos de desregulamentação e privatização, emboranão constem da PICE, também caminham na direção dosmecanismos anteriores. Eles pretendem reduzir o grau deprotecionismo existente em certos setores amparados peloEstado. O objetivo dessa política é deixar o Estado de fora,principalmente da atividade produtiva, criandosimultaneamente maiores condições de concorrência paraesses mercados. Ao deixar suas atividades produtivas àiniciativa privada, o Estado se desincumbe de ter desuportar setores deficitários ao mesmo tempo em que aconcorrência atua a favor do aumento da eficiência.

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Contudo, o conjunto de mecanismos que atuam comoestímulos, através do acirramento da concorrência, nãoforam complementados por incentivos que eram esperadosdo lado, por exemplo, dos financiamentos públicos paracapacitação tecnológica. A crise do Estado, principalmentena área de Ciência e Tecnologia, conduziu a uma pa-ralisação dos fundos destinados a essa área.

O resultado dessa política, onde o bastão foi muito maiorque a cenoura, foi logicamente desfavorável àintensificação do esforço tecnológico por parte dasempresas, embora com óbvias diferenças entre os setores. Écerto que o desestímulo fundamental foi provocado pelarecessão e não pelas carências de incentivos financeirospara a inovação, embora essas duas dimensões estejamligadas. Ficou claro que, para os mecanismos concorrenciaisserem compatíveis com as externalidades institucionais, aeconomia deveria estar crescendo. Do contrário, osdesestímulos tenderiam a tornar-se preponderantes.

Todavia, não se pode deixar de ignorar que a atual políticateve a virtude de indicar novos rumos para o processo deacumulação. As estratégias empresariais anteriormentebuscavam, de maneira fundamental, a diversificação dapauta de produtos para acompanhar o progresso técnicodos países desenvolvidos, e a verticalização produtiva, semgrandes preocupações com custos e qualidade.

A nova política teve certo sucesso em sinalizar para osagentes econômicos que o caminho da acumulaçãopassava agora pela busca de maior eficiência e qualidade.Muitas das empresas pesquisadas demonstraram maiorinteresse pela capacitação em processo, percebendo suaimportância para a sua competitividade. De certa forma,ela teve um impacto psicológico que chegou a ser mais im-portante do que as medidas concretas que foram adotadas.

No entanto, embora a política pretendesse incentivar acapacitação tecnológica como principal instrumento dacompetitividade, ela omitiu a importância de um tratamentoseletivo, principalmente no caso dos setores intensivos emciência. Essa omissão se refletiu no reforço dos mecanismos,de apropriabilidade, na abertura das importações e naentrada do capital estrangeiro em segmentos industriaisemergentes. Tudo isto feito em nome de um tratamentomenos diferenciado em relação ao capital estrangeiro. Comisto, está se inviabilizando a formação de indústriasnascentes no país, que, necessariamente, requerem umperíodo de proteção para alcançarem a maturidade. Esse

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tratamento seletivo parece ter sido apenas contemplado napolítica de capacitação tecnológica, que delineava algunsprincípios de priorização para os setores de ponta. Porém,essa política praticamente não saiu do papel.

Entre as políticas orientadas aos setores de infra-estrutura, ade privatização apresenta sérios impactos negativos sobreas empresas estatais, tendo em vista que pode desestruturarestratégias bem-sucedidas de capacitação tecnológica,como é o caso do petróleo.

IV.4 Recomendações de Políticas

Existe um certo consenso entre os autores, que tratam do tema daspolíticas de capacitação tecnológica, que o Estado deve manterum papel ativo, mesmo dentro do quadro de desregulação queimpera em nível internacional. Também, a maioria concorda com ofato de que os mecanismos de mercado são importantes estímulos àgeração e difusão de tecnologia. A principal questão reside emdosar ambos os mecanismos, de modo a se alcançar maioreficiência e dinamismo do sistema produtivo.

As políticas industriais que atuaram antes de 1990, ou melhor, 1988,21

tiveram em comum o excesso de protecionismo, que agiu como umdesincentivo para as empresas buscarem ampliar acapacitação/eficiência. Ademais, elas se caracterizaram porpossuírem poucos mecanismos de atuação seletiva e reduzidosincentivos à geração de tecnologia. Somente a partir de 1988 im-plantou-se uma legislação que criou incentivos específicos àinovação tecnológica no país.

A política de informática destoou neste quadro, ao fomentar odesenvolvimento tecnológico de empresas nacionais e atémultinacionais. Contudo, embora essa política contemplasse umamaior seletividade — por se tratar de uma política setorial — , elaainda manteve um grau muito elevado de abrangência. De fato,faltou claramente nesse período uma política mais seletiva que bus-casse a eficiência como principal meta; ao contrário, a metaprincipal sempre continuou sendo a ocupação do mercado interno.

As estratégias empresariais que decorreram desse modelo desubstituição de importações eram fundamentalmente passivas eimitativas. A partir dos anos 80, as empresas buscaram se adaptar àcrise econômica, diversificando a pauta de produto sem dedicarmuita atenção à introdução de inovações de processo. Entretanto,o aumento das exportações tem atuado no sentido de incentivar

21 A nova política industrial do governo Sarney de 1988 inicia, de fato, o processo de abertura comercial da economia brasileira.

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esse tipo de inovações, como ilustra o caso da indústria deautopeças.

As políticas do governo Collor pretendiam superar a estratégia deindustrialização tradicional do país, orientando-a para a integraçãocompetitiva. Essa política, embora tenha colocado no papel avontade de gerar mecanismos de incentivo ao desenvolvimentotecnológico, adota como princípio que a integração competitivadeva proceder-se por meio da adoção das regras estabelecidaspela doutrina liberal dominante. É assim que promove um aumentodos mecanismos de apropriabilidade legal, abandona as políticasde restrição ao capital estrangeiro e abre as importações nos setoresintensivos em ciência. Por outro lado, deixa de atuar nos setores deinfra-estrutura, inclusive para usá-los como instrumento decapacitação tecnológica. A aplicação da doutrina liberal, tal comoé colocado pela política governamental, conduz a um retrocessoem termos da capacitação tecnológica do país.

Seria mais adequado que a integração industrial e comercial deuma economia, do porte da brasileira, à economia mundialocorresse progressivamente, de maneira que os ganhos logradospelo aumento da eficiência compensassem qualquer perdacausada pelo aumento das importações ou redução da ofertainterna. Esses resultados só serão alcançados, se o Estado souber in-centivar o desenvolvimento de atividades competitivas com forteconteúdo tecnológico. Isto é tanto mais verdadeiro, quanto maisperiférica for a posição do país dentro da economia mundial.

No entanto, o modelo anterior de atuação do Estado protecionista egenérico deve ser substituído por um novo que busque, medianteuma intervenção mais seletiva, incentivar atividades/empresas comforte potencial competitivo e dinamismo tecnológico. A políticaindustrial precisa ser seletiva, no sentido de concentrar esforços emalgumas empresas e até produtos, e, também, específica em funçãode cada contexto setorial.

Essa seletividade se justifica pela grande variedade de condiçõesentre os setores e mesmo entre empresas. Neste último caso,percebemos ao longo da pesquisa uma grande variedade de níveisde capacitação tecnológica entre as empresas. Cabe ao Estadolimitar-se a aplicar recursos naqueles empreendimentos, em que, pormeio de uma cultura inovadora, exista um significativo potencial desucesso.

Apontamos para a importância de se atentar para umaclassificação setorial em função das dinâmicas tecnológicas.Utilizamos, como ponto de partida, a classificação de Pavitt paraadaptá-la às especificidades da industrialização periférica brasileira

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chegando a três grupos de setores para nossos estudos de caso(intensivos em ciência, fornecedores especializados, intensivos emescala — standard materials).

A dimensão das dinâmicas tecnológicas setoriais é importante parapautar as políticas seletivas. De fato, dentro das políticas industriais ecomerciais macrossetoriais existem duas formas de instrumentosfundamentais: os restritivos à entrada de bens, serviços e agentesexternos, e os incentivos para os agentes internos. É na dosagemdiferenciada desses instrumentos a cada realidade setorial que seprocessam as políticas seletivas.

Nos setores intensivos em ciência, a apropriabilidade legal é uminstrumento privilegiado do monopólio das empresas multinacionaissobre certas tecnologias, tornando-se um freio à sua difusão parapaíses periféricos, de modo que a redução dos mecanismos legaisde apropriabilidade é um importante instrumento restritivo depolítica para gerar condições concorrenciais mais favoráveis paraque empresas locais ampliem sua capacitação tecnológica. Asrestrições à entrada do capital estrangeiro e o controle quantitativode importações atuam na mesma direção.

O Estado, ao intervir nesses mecanismos, pode diminuirconsideravelmente as barreiras à entrada, para que empresasnacionais de países semiperiféricos, como o Brasil, penetrem nessessetores. A constituição de um parque de empresas nacionais, depequeno porte em relação ao padrão internacional, não garante,porém, a possibilidade de constituir trajetórias virtuosas de capaci-tação tecnológica, como demonstra o exemplo da reserva demercado em informática. Para isto, é necessário acoplá-la apolíticas específicas orientadas para esse fim, de forma que, no casoespecífico dessa política, os instrumentos de restrição (controle dasimportações, licenciamento da produção) predominassem sobre osincentivos que direcionassem o processo de acumulação e astrajetórias tecnológicas das empresas.

As políticas comerciais e industriais precisam ser completadas porpolíticas tecnológicas que garantam incentivos específicos aosesforços de capacitação tecnológica das empresas com fortepotencial de desenvolvimento. Essa política pode assumir diversasformas: a constituição de mercados para novos produtos comelevado conteúdo tecnológico (caso dos grandes programas); 22 naformação de uma rede de instituições de pesquisa complementar àsempresas; e mesmo no incentivo à atividade intramuros de P&D dasempresas.

22 Esses programas podem se orientar para o desenvolvimento de um sistema de inovações (TV de alta definição no exterior ouProcap e projeto Trópico no Brasil) e/ou para a difusão desse sistema de inovações (programas educacionais no caso dainformática).

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Nos setores fornecedores especializados, a apropriação do novoconhecimento tecnológico ocorre pelo viés do know-how e daaprendizagem local. Esse ponto tem importantes implicações para aconcepção de políticas setoriais. De fato, as empresas necessitamrealizar um substancial esforço interno de adaptação do novoconhecimento tecnológico que estão incorporando para ocuparposições de destaque no mercado interno. Isto implica menores dife-renças de comportamento entre empresas multinacionais enacionais, de modo que determinadas políticas muito restritivas aoingresso de capital estrangeiro não são recomendadas. Por outrolado, a parcela do conhecimento que pode ser monopolizada pormeio de patentes é muito menos significativa.

As políticas comerciais restritivas devem ser reduzidas nesses setores,uma vez que a indústria já teve seu período de maturação, salvopara novos produtos que incorporam informática. Todavia políticasde redução às restrições comerciais devem ser contrabalançadaspor outras que incentivem a expansão econômica. Dentre essasmedidas, é necessário criar mecanismos de financiamento a longoprazo a juros baixos. Programas de investimento em infra-estrura(transporte, energia, indústria básica) também exercem um impor-tante efeito mobilizador sobre esses setores. Uma política específicaque incentive uma maior concentração e especialização, associadaa um maior esforço tecnológico interno, é crucial para melhorar acapacitação e a competitividade do setor de bens de capitalmecânicos.

Nos setores intensivos em escala, que analisamos, o Estado semprefoi muito importante como regulador e produtor. A expectativa éque, em função de novas orientações, as restrições governamentaisà entrada de novas empresas se reduzam e que aumente acompetição. Isto, associado a uma gestão mais empresarial dasestatais, pode ser um incentivo importante na busca de maioreficiência por parte dessas empresas. Não há dúvida de que umamaior autonomia, inclusive evitando as ingerências políticas, é umelemento importante de eficiência para as estatais. Nesse sentido,uma certa desregulamentação e regras transparentes derelacionamento entre governo, estatais e empresas privadas nessessetores é fundamental.

Todavia, é muito pouco recomendável qualquer política queconduza a um desmembramento das empresas estatais, como écogitado para a empresa do petróleo. A envergadura dessasestatais é um importante elemento de competitividade internacionalda economia brasileira.

Mesmo com maior autonomia gerencial, não se pode esquecer aimportância dessas firmas para a capacitação tecnológica de seus

123

fornecedores e da economia. Elas são um instrumento privilegiadona criação de complexos competitivos dentro da indústria brasileira.Dessa maneira, elas devem continuar a exercer seu papel deliderança tecnológica.

Do nosso ponto de vista, uma nova forma de política industrial maisseletiva não requer tantos instrumentos legais específicos, como erao caso da informática que contava com uma lei própria.23 Elaenvolve os seguintes elementos: uma forte capacitação datecnoestrutura governamental que a monitore e a existência defundos para financiar os empreendimentos e mecanismosapropriados de negociação entre as empresas e o Estado. A formade um contrato de gestão pode servir de modelo. As empresas secomprometeriam com determinados objetivos de eficiência e, emtroca, teriam incentivos temporários e financiamentos orientadospara projetos específicos.

A política comercial deve fazer parte da promoção seletiva daatividade produtiva. A tentativa de abertura gradual, seletiva enegociada pode ser um mecanismo eficiente para orientar oscomportamentos, decisões e esforços empresariais no sentido demelhorar o desempenho e a produtividade. No entanto, para que aabertura comercial possa incentivar a formação de capacitaçãotecnológica, em uma economia fechada como a brasileira, eladeve ser feita criteriosa e coordenadamente, de modo que nãoocorra um desequilíbrio entre os incentivos e os impactos dacompetição. Essa abertura deve ser dirigida setorialmente por ummonitoramento contínuo que avalie se os objetivos de capacitaçãotecnológica e competitividade preestabelecidos estão sendoalcançados. Essa política precisa ser ainda mais cautelosa quando aeconomia está em recessão ou estagnada, sob risco de perdercapacitações tecnológicas já sedimentadas em suas empresas esistemas de C&T, que levaram um longo período para seconstituírem.

Os instrumentos de incentivo devem estar direcionados paraformarem trajetórias virtuosas de capacitação que conduzam àcompetitividade. Dessa maneira, a intervenção do Estado devetornar-se mais efetiva e seletiva, induzindo as empresas líderes aselecionar nichos/segmentos de mercados onde exista apossibilidade de alcançar a competitividade.

A política indústrial deve, também, tratar de usar as empresasestatais como instrumento para a capacitação tecnológica da

23 The differences between Japan, Korea, and Taiwan, on one side, and most successeful industrializing countries, on the other, arenot to be found in the use of differnt policy instruments. The differences are to be found instead in different ways of using thesame policy instruments — for example, in the scope of their aplication, in wether they are used promotionally or restrictively[Pack e Wesphal (1986, p. 102)].

124

indústria. As mesmas são um local privilegiado de constituição decapacitação tecnológica no setor produtivo. Elas atuam também nadifusão de tecnologia a fornecedores e usuários. Por isso, o Estadodeve buscar gerar mecanismos de financiamento para essasempresas; garantir-lhes maior autonomia gerencial e cobrar-lhesresultados concretos no que diz respeito à eficiência eprodutividade.

V. CONCLUSÃO

O objetivo deste estudo foi realizar um levantamento e uma análise dasformas de capacitação tecnológica acumuladas por uma amostra deempresas líderes em alguns setores/segmentos selecionados. Esse exameteve a dupla finalidade de, por um lado, explorar a aplicabilidade delevantamentos sistemáticos da capacitação tecnológica de empresas emsetores diferentes da economia e, por outro, propor uma análise dassituações produtivas que envolviam a agricultura (açúcar e álcool esementes), a indústria extrativa (petróleo) e de transformação.Paralelamente, buscamos por intermédio dos resultados esclarecer o papeldas políticas governamentais sobre a capacitação tecnológica e destasobre a competitividade.

Com vistas a realizar um diagnóstico mais abrangente, elaborou-se umasistemática de levantamento e de processamento das informações dapesquisa de campo, cujo objetivo era diferenciar as formas decapacitação tecnológica existentes nas unidades de produção. Tentamosdiagnosticar essas diferentes formas como sendo capacitação em produto,processo, P&D, projeto e RH.

Além de permitir um diagnóstico do nível das diferentes formas decapacitação das empresas, o estudo pretendeu trazer elementos quepermitissem descrever as dinâmicas de transformação. Nestes elementos,colocamos as estratégias empresariais e o impacto das políticasgovernamentais.

O estudo tem enfrentado algumas limitações metodológicas que exigemuma melhor compreensão quando se quer avaliar os seus resultados. Poroutro lado, ele trouxe importantes contribuições para pesquisas sobrecapacitação tecnológica no setor produtivo. Abordaremos esses aspectosa seguir.

V.1 Dificuldades Metodológicas da Pesquisa

Este estudo constitui-se ainda numa primeira tentativa delevantamento sistemático das capacitações tecnológicas. Por serparcial, ele não pode responder adequadamente sobre a relaçãoque existe entre capacitação tecnológica, política industrial ecompetitividade. Existem limitações metodológicas. Tais limitações

125

dependem, do aperfeiçoamento da metodologia e, também, doacesso à informação necessária.

Uma parte das limitações deste estudo decorre de sua naturezaainda experimental. A escolha de setores/segmentos, por mais quese tenha buscado abranger situações diversificadas erepresentativas do sistema econômico brasileiro, ainda é bastantelimitada tanto pelo peso econômico, como no escopo deatividades. Os segmentos/setores da pesquisa não são homogêneosentre si. Não houve a intenção de usar um recorte setorial baseadona classificação do IBGE. Ademais, há uma grande diversidade desituações produtivas e de níveis de agregação. Neste sentido,qualquer das conclusões que possamos extrair de nosso estudotorna-se necessariamente parcial, e não poderia deixar de sê-lodiante da enorme complexidade do sistema produtivo brasileiro.

O mesmo raciocínio, de limitação da amostra, se aplica à escolhadas empresas líderes que representam situações particulares dosseus segmentos/setores e que não podem ser consideradas comorepresentativas da média. Além disso, o critério de escolha dasfirmas líderes nem sempre foi homogêneo.

A metodologia do projeto é de natureza essencialmente exploratóriae foi aplicada a um número reduzido de setores-empresas. Para selograr uma visão mais completa da indústria brasileira, teríamos querealizar um levantamento muito mais abrangente e sistemático.

Evidenciou-se, ao lado disso, uma diversidade de situaçõesprodutivas que implicaram a adaptação constante do roteirocomum de entrevistas em função de cada setor. Por essa razão, acomparação dos resultados se estabelece mais no plano qualitativodo que quantitativo. A metodologia ainda requer um certo esforçode afinação para permitir uma maior comparabilidade entre osdiagnósticos setoriais.

Além dos problemas inerentes ao desenvolvimento dessa novametodologia de estudos setoriais, a equipe do projeto enfrentouuma série de limitações relacionadas à dificuldade em se obterinformações junto às empresas. Essas limitações conduziram a umlevantamento irregular de informações, variando bastante entreempresas e, principalmente, entre setores.

Houve setores em que as empresas foram muito solícitas nofornecimento de informações e em resposta aos questionários,enquanto em outros a equipe teve grande dificuldade para obter acolaboração das empresas. A propriedade do capital influiu decerta maneira na aptidão das empresas em responderem aosquestionários, sendo que as estatais foram mais e as multinacionaismenos colaboradoras (isto, porém, não foi uma regra geral).

126

Os questionários também são um instrumento de obtenção deinformações bastante limitado, na medida em que os empresáriostendem a ocultar uma parte importante dessa informação que éconsiderada como estratégica. Por isso, questões sobre estratégiada empresa ou possíveis impactos de políticas dificilmente sãorespondidas com franqueza.

Além da maior ou menor vontade objetiva em colaborar, resta saberse o tomador de decisões que está sendo entrevistado é capaz deperceber e responder lucidamente às perguntas que estão sendocolocadas. Neste aspecto, apelou-se para a capacidade dediscernimento dos pesquisadores para extrair os verdadeiroscontornos da situação. Muitas vezes a informação requerida nosquestionários não se encontra ainda coletada e sistematizada,tornando quase impossível a resposta.

Todos esses aspectos mencionados, que são limitaçõesmetodológicas, demonstram a necessidade de situar esse trabalhoainda como uma proposta para uma nova abordagem de estudossetoriais baseada no levantamento das dinâmicas tecnológicasdiferenciadas de empresas e de setores.

V.2 Principais Achados

Ao se constituir num levantamento bastante amplo dascapacitações tecnológicas de 27 empresas líderes em oitosegmentos/setores, este estudo traz aportes importantes sobre opapel da capacitação tecnológica para a competitividade. Emtoda a gama de setores abordados, dos menos aos mais intensivosem tecnologia, ela desempenha um papel essencial para o sucessocompetitivo das empresas. Todas que mostraram forte propensão emexportar eram líderes em desenvolvimento tecnológico em seussetores. Porém, não foi possível perceber em todos setores uma claravocação exportadora das empresas com liderança tecnológica.

Para melhor explicar e entender essas diferenças decomportamento, no que concerne às trajetórias tecnológicas deempresas e de setores, tentamos elaborar uma classificação setorialque pudesse parcialmente dar conta dessa complexa realidade. Poressa razão, partimos da classificação setorial de Pavitt, queclassifica os setores segundo suas trajetórias tecnológicas (intensivosem ciência, fornecedores especializados, intensivo em escala —standard materials e dominado pelos fornecedores).

A classificação de Pavitt não foi satisfatória para explicar a naturezado esforço tecnológico desenvolvido pelas empresas no casobrasileiro. Essa classificação era elucidativa de como se comportavaa fronteira tecnológica internacional. Porém, era necessárioincorporar-lhe a dinâmica do processo de difusão internacional de

127

tecnologia, para que pudesse dar conta da mudança técnica nospaíses periféricos.

As principais diferenças nas trajetórias tecnológicas setoriais entrecentro e periferia devem-se, fundamentalmente, às diferenças defatores como as condições de concorrência e de apropriabilidadedas empresas multinacionais, o custo de adaptação e o custo dereprodução da tecnologia. Essas diferenças dependem, em grandeparte, das diferenças existentes entre as capacitações tecnológicasdos dois espaços, mas, também, da própria natureza da tecnologia.

A variação da atuação dos fatores de natureza tecnológica levouas empresas dos segmentos/setores intensivos em ciência a terempadrões bastante diferenciados. De fato, em determinados setoresou segmentos de mercado verificou-se um esforço tecnológicosubstancial associado a um forte intercâmbio com fontes externas(institutos e universidades). Esse comportamento assemelha algumasempresas brasileiras com o padrão “ intensivo em ciência” daclassificação de Pavitt. No entanto, em outros setores/segmentos oesforço tecnológico foi mais reduzido. Em geral, esse esforço eratanto maior quanto mais havia necessidades de adaptação datecnologia às especificidades do mercado.

O setor de sementes destacou-se em nosso estudo por um custo deadaptação maior da tecnologia transferida, a qual levou àconstituição de importantes capacitações tecnológicas locais. Emdeterminados segmentos da indústria de processamento de dados,associados aos sistemas de automação, as empresas desenvolveramtrajetórias semelhantes, beneficiando-se das mesmas vantagens.

Caso a tecnologia seja relativamente homogênea entre os espaços,ou seja, não requeira importantes esforços de adaptação, aapropriabilidade pode vir a tornar-se um importante freio à difusãode capacitação tecnológica. Daí a importância da redução dosmecanismos de apropriabilidade legal nos primeiros estágios deformação desses setores (ver o caso da farmacêutica e de pro-cessamento de dados).

A origem da propriedade do capital foi um importante elementoexplicativo das diferenças de estratégias empresariais nos setoresintensivos em ciência, isto porque ela é uma importante forma dasempresas multinacionais monopolizarem sua base técnica. Por essarazão, a legislação específica que restringia a entrada de empresasmultinacionais desempenhou um papel importante na formação deuma indústria nacional de informática.

Em compensação, vimos que a propriedade do capital tem umamenor correlação com os esforços tecnológicos das empresas nossetores fornecedores especializados (autopeças e bens de capital

128

mecânicos). Nesses setores, os esforços tecnológicos das empresaseram bastante semelhantes: as líderes nacionais realizavam umesforço quantitativa e qualitativamente superior. Essa menordiferenciação deve-se, fundamentalmente, ao maior conteúdo tá-cito do conhecimento tecnológico transferido, que exigia dasempresas um importante esforço local tanto para a fabricação,como para a adaptação.

Nosso estudo detectou que havia uma certa fraqueza do lado dacapacidade de inovação de produto dos fornecedoresespecializados, principalmente dos bens de capital. Essa fraquezado esforço local nesse âmbito explica uma baixa relaçãofornecedor-usuário na geração de inovações de produto. O quedistingue bastante o comportamento desse setor com o que é vistonos países desenvolvidos. No entanto, o setor de autopeças quegozava de uma intensa relação usuário-produtor apresentou umdinamismo tecnológico muito mais significativo.

Foi nos setores intensivos em escala (siderurgia, petróleo, açúcar eálcool) que achamos uma maior semelhança com ocomportamento observado no centro do sistema capitalista. Nessessetores, seja por iniciativa de empresas estatais ou grupos privados,constituiu-se importante capacitação tecnológica que foideterminante para o bom desempenho das exportações e/ou substi-tuição de importações.

Com certas restrições e adaptações, a classificação adaptada dePavitt foi útil para diferenciar as trajetórias tecnológicas setoriais. Apartir dela pudemos elucidar certas relações importantes que seestabeleceram entre competitividade e capacitação tecnológica.

Essa comparação, porém, não foi tão fácil, na medida em queexistem certos setores onde é mais difícil comprovar acompetitividade do que em outros. Os mais difíceis são, porexemplo, petróleo e sementes. No primeiro caso, é a disponibilidadedo recurso que determina a produção e, no segundo, trata-se de umbem não facilmente comerciável por suas fortes necessidades deadaptação ao mercado local. Considerando essas particularidades,a classificação permitiu distinguir três padrões de competitividadedos setores.

Os setores intensivos em ciência, em geral, demonstraram uma baixacompetitividade devido, fundamentalmente, ao gap tecnológicocom as nações líderes do mercado mundial, enquanto os setoresque classificamos no grupo dos intensivos em escala — standardmaterials — , por serem tecnologicamente mais maduros, gozavamde uma boa capacidade de competição.

129

Essa vantagem, sem dúvida, está associada a custos dos fatorescomo mão-de-obra e recursos naturais muito inferiores a de paísesdesenvolvidos. Contudo, evidenciou-se, também, que acompetitividade das empresas devia-se à forte capacitaçãotecnológica das empresas. Em termos de padrão internacional, essasempresas se emparelhavam à média das líderes internacionais emgastos em P&D.

Os setores fornecedores especializados estão numa posiçãointermediária. Por um lado, gozam da sólida base da indústria metal-mecânica no país e, por outro, sofrem fortemente o impacto dadifusão da tecnologia microeletrônica tanto em processo, como emproduto. Em bens de capital mecânicos sentiu-se uma erosão dabase competitiva, enquanto em autopeças as empresas lograramampliá-la.

A relação entre a classificação setorial inspirada em Pavitt e o perfildas políticas governamentais mostrou ser útil para elucidar anecessária especificidade das intervenções. Os setores intensivos emciência se destacam pela necessidade de políticas industriaisespecíficas. Os autores neoclássicos, que admitem o argumento daindústria nascente, toleram que se empreguem alguns mecanismosde proteção comercial transitórios. Todavia, certos autoresrecomendam para esses setores políticas industriais maisabrangentes chamadas de estruturantes.24 Tentamos chamar aatenção para a importância das políticas específicas, que reduzemos mecanismos de apropriabilidade legal em determinados setores,na constituição de capacitação tecnológica em setores intensivosem ciência. Estas políticas, associadas a restrições mais amplas feitasà entrada de empresas multinacionais ou importações de de-terminados insumos, desempenharam um papel significativo paraque empresas nacionais conseguissem, com base na engenhariareversa e adaptação, lograr alguma capacitação em desenho deproduto e processos.

Pudemos perceber, também, a importância dos custos deadaptação na determinação dos esforços tecnológicos dasempresas, em particular no setor de sementes. De modo que, nestesetor, o discurso desenvolvido pelas empresas nacionais, diante dodebate a respeito da apropriabilidade legal, era sensivelmentediferente. A mudança de postura a favor dos mecanismos quereforçassem a propriedade intelectual deve-se ao fato de queparcela importante das inovações é gerada no país.

24 A intervenção estatal é estruturante, segundo Erber (1988) "quando o Estado atua diretamente na montagem de um setor ou deum complexo industrial, criando, simultaneamente, o mercado (por exemplo, via restrições a importação ou políticas derendas) e seus fornecedores tanto por meio de suas empresas públicas, como pela definição de regras para participação deempresas privadas (por exemplo, reservas de mercado por nacionalidade dos propietários ou por tamanho das empresas)".

130

O diagnóstico da capacitação tecnológica das empresas líderes nosmostrou que, de maneira geral, elas têm investido na modernizaçãodas plantas produtivas durante a década passada. Esse esforçoenvolveu basicamente uma melhora do nível de educação e ummaior treinamento da força de trabalho, a introdução de novosmétodos gerenciais e a automação das máquinas e dos processosprodutivos. Nem sempre essa modernização fez-se num quadro deexpansão da produção. Ao contrário, devido à crise, a capacidadeprodutiva estava em retração. Paradoxalmente, tivemos umamodernização que visava adequar o aparelho produtivo às novascondições da demanda (maior componente de exportações,diversificação da pauta de produtos). Esse processo, no entanto,teve um caráter fundamentalmente defensivo e passivo, na medidaem que não permitia o desenvolvimento contínuo da produtividadee da capacidade produtiva.

Todavia, a modernização do aparelho produtivo que se processoudurante o período de crise da década de 80 priorizoufundamentalmente as inovações incrementais associadas aprodutos, especificamente licenciamento de tecnologia, engenhariareversa e adaptações. Buscava-se acompanhar os desenvolvimentostecnológicos que ocorriam nos países líderes. Porém, a falta deestímulo para a introdução de importantes inovações de processofoi a característica de uma trajetória tecnológica baseada nadiversificação da pauta de produtos e uma baixa preocupaçãocom custos.

No contexto da modernização conservadora, muitas vezes aguinada exportadora, forçada pela queda do consumo interno,assentou-se fundamentalmente em produtos de menorcomplexidade tecnológica daqueles normalmente destinados aomercado interno. Esse fenômeno foi perceptível no setor siderúrgicoe no setor de máquinas-ferramentas.

Esta pesquisa permitiu destacar importantes diferenças que existemnas trajetórias tecnológicas das empresas. Mesmo no universoprivilegiado de empresas líderes foi possível perceber que algumasse destacavam e exerciam uma liderança tecnológica. Existemalgumas características marcantes nessas experiências bem-sucedidas, entre as quais se destaca o esforço permanenterealizado na área de P&D e de RH ao qual se junta estratégias dedesenvolvimento centradas sobre capacitação tecnológica própria.Essa capacitação baseia-se tanto sobre o desenvolvimento defamílias de produtos novos, como, também, num permanenteaprimoramento dos processos produtivos.

As políticas do novo governo tiveram a virtude de sinalizar uma novatrajetória tecnológica na qual as empresas deveriam buscar

131

convergir em produtividade com o padrão internacional. Comocolocamos anteriormente, as considerações de custo nãopreocuparam muito as empresas líderes que sempre contaram commercados relativamente protegidos. A mudança de política levou asempresas a olharem com outros olhos as inovações de processo.Desse modo, mesmo em um contexto adverso em termos dedinamismo econômico, as empresas pesquisadas apressaram emmodernizar e enxugar suas estruturas administrativas e em introduzirnovas técnicas de gestão como a qualidade total.

Apesar desse impacto psicológico positivo sobre as decisões dosagentes, a atual política industrial careceu de mecanismos seletivosde intervenção. Ao contrário, as alterações nas legislaçõesaumentaram os mecanismos de apropriabilidade das empresasmultinacionais nos setores intensivos em ciência. As mudanças queforam introduzidas na legislação tenderam a reduzir perigosamenteos instrumentos de atuação seletiva. O capital estrangeiro passou ater um tratamento análogo ao capital nacional e propõe-se com anova lei não mais restringir a propriedade industrial para certossetores. Simultaneamente, encerraram-se os controles quantitativossobre importações de insumos estratégicos (fármacos). Nosso estudoteve a oportunidade de mostrar que o impacto dessas mudançasintroduzidas pela PICE estava sendo bastante negativo em termosde esforços para a capacitação tecnológica.

Nos setores fornecedores especializados, a atual política nãoprenuncia bons impactos, tendo em vista que as barreiras deproteção ao mercado interno estão caindo, anunciando umacrescente concorrência de produtos importados. No entanto,existem poucos incentivos para aumentar a oferta, a não serespecificamente o Finamex, que demorou bastante para começar afuncionar.

Nos setores intensivos em escala, as privatizações e adesregulamentação não compõem um quadro coerente deiniciativas e se assemelham mais a uma retirada descontrolada doEstado. Nesses setores, o Estado não soube ainda garantir um mínimode regras de convivência com as empresas estatais. Estas nãoreceberam a autonomia empresarial que necessitam para poderoperar mais eficientemente (política de preços, de pessoal, etc.). Aúnica saída deixada é a da privatização. No entanto, perde-senesse processo a articulação existente entre as empresas — caso dapetroquímica — e ameaçam-se algumas importantes capacitaçõestecnológicas adquiridas pelas empresas estatais.

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136

ANEXO

— QUESTIONÁRIO —

137

I. Caracterização da Firma:

A. Dados Gerais:

1. Ano de fundação:

2. Ano de início das operações:

3. Composição do capital (%):

Privado Público

Nacional

Estrangeiro

4. A empresa pertence a grupo/holding? Trata-se de filial dedivisão/empresa/grupo multinacional? Detalhar a estrutura acionária.

5. Principais acionistas:

6. Número de empregados:

Setor 1986 1987 1988 1989 1990

Adm.

Prod.

Total

7. Capacidade instalada por setor da produção:

Setor 1980 1985 1990

138

8. Investimentos (em US$):

1986

1987

1988

1989

1990

9. Número de estabelecimentos da empresa:

B. Inserção no Mercado:

1. Principais linhas de produto da empresa:

2. Faturamento (em US$):

1986

1987

1988

1989

1990

139

3. Vendas por linha de produto:

a. Mercado interno: Principais Produtos:

Tipos deProd./Ano(volume

produzido)

80 85 86 87 88 89 90

Vendas por tipos de produto:

140

A) Vendas para o Mercado Interno:

Tipos deProd./Ano

80 85 86 87 88 89 90

B) Vendas para o Mercado Externo:

Tipos deProd./Ano

80 85 86 87 88 89 90

141

C) Total das Vendas

Tipos deProd./Ano

80 85 86 87 88 89 90

4. Principais concorrentes por linha de produto:

a. Mercado interno:

b. Mercado externo:

5. Evolução do market-share por linha de produto nos últimos cinco anos.

6. Principais mercados:

a. Internos (setores):

b. Externos (países):

7. Principais clientes (empresas):

8. Quais são os principais fatores de competitividade nos mercados em que aempresa atua (preço, qualidade, etc.)?

C. Organização Produtiva, Administrativa e Financeira:

1. Fluxograma:

a. Esquema detalhado dos fluxogramas da empresa

b. Listagem das principais unidades produtivas da firma:

2. Organograma:

a. Esquema atual:

142

b. Principais alterações ocorridas desde a estrutura original:

3. Financiamento:

a. Grau de endividamento atual:

b. Estrutura de financiamento da produção corrente:

c. Estrutura de financiamento do investimento:

4. Comercialização:

a. Como está estruturada a rede de vendas e distribuição da empresa(escritórios próprios, tradings, representantes comerciais, etc.)?

b. Quais são as condições usuais de pagamento dos produtos vendidos pelaempresa?

c. Qual é a importância dos fatores acima para a posição competitiva daempresa?

II. Capacitações:

A. Processo:

1. Como está estruturado o setor de Engenharia de Processo da empresa(Diretoria Industrial, Engenharia de Fabricação, PCP, Qualidade, Manutenção,Produção, etc.)? Quais são as atividades desenvolvidas por cada área? Qual éo número de engenheiros e técnicos em cada uma delas?

2. Como se realiza a articulação da Engenharia de Processo com a Engenhariade Desenvolvimento de Produto (conceito de engenharia simultânea)?

3. Equipamentos:

a. Listar os equipamentos críticos de cada setor (inclusive de movimentação).

b. Datar aquisição desses equipamentos e avaliar grau de atualizaçãointernacional.

c. Quais equipamentos devem ser substituídos mais brevemente?

d. Quais equipamentos devem ser adquiridos mais brevemente?Quais são as alternativas em estudo para reequipamento?Quais são os resultados pretendidos com esses novos equipamentos?

4. Matérias-primas:

a. Quais são os principais insumos comprados pela empresa (em valor)? Quaissão os seus principais fornecedores?

143

b. Que avaliação tem a empresa sobre os fornecedores de matérias-primasquanto à entrega (prazo), qualidade e preço?

c. Que mudanças foram feitas em processos para adaptação de matérias-primas? Que resultados foram obtidos (em termos de rendimento de processo,redução no uso de insumos, etc.)? Havia alternativas para melhorar/mudar asmatérias-primas recebidas?

5. Layout:

a. Quais foram as principais mudanças ocorridas no layout?

b. Qual é o modelo de layout atual? Detalhar por setor.

c. Como a empresa aperfeiçoa o layout (esforço próprio/consultoria externa)?

6. Sistemas de controle técnico de processo:

a. Quais são os sistemas de controle técnico de processo? Quais são osequipamentos de suporte? Que softwares são utilizados? Quem os desenvolveu?

b. Qual é o estado da arte em sistemas de controle de processo?

7. Sistemas de controle de materiais (produtos, insumos, intermediários, etc.)

a. Qual é a técnica adotada de gestão de estoques? Implantou/estáimplantando/pretende implantar um sistema just in time? Quais foram/são asdificuldades? Quais foram/são os resultados?

b. Qual é a técnica adotada de controle administrativo da produção? Qual é aabrangência do sistema responsável pelas ordens de produção? Está ligado abases de informação sobre compras, vendas, estoques (produtos/insumos),custos, capacidades produtivas)? Que equipamentos estão dedicados a essasatividades? Quais são os softwares utilizados? Quem os desenvolveu? O que aempresa está implantando/pretende implantar nesta área?

8. Qualidade:

a. Como está estruturado o setor da qualidade da empresa? O controle daqualidade é executado majoritariamente por pessoal específico, ou diretamentepelo pessoal ocupado na produção?

b. Quais são as atividades desenvolvidas pelo setor da qualidade(operação/definição dos instrumentos de controle, definição/inspeção dasformas de manuseio, elaboração de documentação, implementação deprogramas de treinamento, auditoria interna da qualidade, etc.)? Quantos sãoos engenheiros e técnicos alocados especialmente ao controle da qualidade?

c. A empresa possui uma documentação que formalize a política da qualidade?

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d. Qual é o alcance do sistema da qualidade com relação aos insumos(compras/fornecedores, processo de fabricação, especificação de produto,etc.)?

e. Qual é a abrangência do controle interno da qualidade efetuado pelaempresa (produto final/controle ao longo do processo)? A empresautiliza/pretende implantar algum dos seguintes métodos de melhoria daqualidade: Controle Estatístico de Processo; Programa de Zero Defeitos; ControleTotal da Qualidade?

f. Os produtos da empresa são avaliados formalmente pelos clientes? De quemodo?

g. A empresa participa de algum programa da qualidade instituído por seusclientes? Como funciona(m) este(s) programa(s)?

h. Como são avaliados os responsáveis por cada fase da produção com respeitoà qualidade?

i. Que mecanismos são utilizados para universalizar e intensificar a preocupaçãocom qualidade (Círculos da Qualidade, programas de conscientização, TQC,etc.)?

j. Que certificados da qualidade expedidos por organismos internacionais aempresa obteve?

k. Quais são os principais indicadores da qualidade utilizados na empresa ecomo eles têm se comportado?

9. Manutenção:

a. Qual é a política de manutenção de equipamentos adotada pela empresa(corretiva, preventiva, preditiva, "prática japonesa" — objetivo de quebra zeronas máquinas)?

b. Qual foi a evolução dos custos de manutenção?

10. Como foi adquirida a tecnologia de processo da empresa?

a. Origem: (1) tranferência externa de know-how (com ou sem assistênciatécnica, com ou sem direito de uso de marca,etc.); (2) desenvolvimento próprioa partir dos processos originais; (3) acordos externos para desenvolvimentoconjunto (com universidades, centros de pesquisa ou outras empresas).

b. No caso de fornecimento externo de tecnologia, que outros conhecimentos(produto) foram adquiridos? Esses conhecimentos poderiam ter sido obtidos deoutra forma?

c. No caso de transferência externa, qual a forma de pagamento utilizada(once and for all, sobre volume de vendas, etc.)?

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d. Acordou-se no contrato de licença o acesso a futuros aperfeiçoamentos dolicenciador sobre o processo (produto)?

11. Indicadores de produtividade:

B. Produto:

1. Como está estruturado o setor de Engenharia de Produto (Diretoria Técnica,Desenvolvimento de Produto, P&D, etc.)? Descrever a atividade de cada setor eo número de engenheiros e técnicos aí alocados.

2. Quais são os objetivos do setor de Engenharia de Produto: melhoria deprodutos existentes ou desenvolvimento de novos produtos?

a. Como os esforços se dividem entre essas duas tarefas?

b. Como são tomadas as decisões relativas a esses esforços (demanda externa,assistência técnica, etc.)?

c. Quantos produtos novos a empresa lançou (entre produtos melhorados einteiramente novos)?

3. Como foi adquirida a tecnologia de produto da atual linha de produtos daempresa?

4. Quais foram as dificuldades encontradas para absorver a tecnologia?

5. A empresa tem aumentado/diminuído o valor adicionado de seus produtos?

6. A empresa tem ampliado/reduzido a sua linha de produtos? E quanto à linhade produtos em prateleira?

7. Para onde está caminhando a fronteira tecnológica para os principaisprodutos da empresa? Que esforço a empresa está fazendo para acompanharessa fronteira?

8. Comparar os produtos da empresa com os da concorrência e com osproduzidos no exterior em termos de preço, qualidade e conteúdo tecnológico.

9. A empresa segue os concorrentes no lançamento de novos produtos? A quedistância (diferença de tempo no lançamento)?

10. Que tipos de serviços de apoio aos clientes são prestados pela empresa(assistência técnica no emprego do produto)? Como esses serviços repercutemsobre a área de desenvolvimento de produtos? Qual é a importância dessesserviços para a posição competitiva da empresa?

11. Os clientes encomendam exclusivamente a produção, ou também odesenvolvimento de novos produtos? Que tipo de colaboração existe entre a

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empresa e os clientes no desenvolvimento de novos produtos? Existem planospara ampliar essa colaboração?

12. Existe algum sistema just in time/kambam entre a empresa e o cliente? Casoexista, que mudanças decorreram da introdução desse sistema? Quais são osplanos frente à difusão futura desses sistemas?

13. Quais seriam os efeitos de uma maior liberalização das importações sobre osprodutos de empresa em termos de:

a. Redução de custo e/ou aumento da qualidade e/ou aumento do conteúdotecnológico através do acesso facilitado a tecnologias de processo, matérias-primas, equipamentos, etc.;

b. Perda de market-share para produtos importados; e

c. Melhor acesso a mercados externos em função do abrandamento de práticasretaliatórias nos países importadores.

C. Projeto:

1. Quando foram iniciados e concluídos os estudos técnicos e econômicos daúltima etapa de expansão?

a. viabilidadeb. engenharia básicac. engenharia de detalhe

2. Quem executou os estudos (empresa industrial, de engenharia, etc.)? Qual aparticipação estrangeira (total/parcial e arranjo empresarial)? A firma forneceuoutros serviços além da engenharia básica/de detalhe? Quais?

3. Como foi a escolha dos executores? Quais foram os critérios utilizados? Qualfoi a mecânica do processo decisório? Houve preocupação no sentido deminimizar a participação estrangeira?

4. Qual foi a participação da empresa nos estudos (pessoal técnico/gerencialenvolvido, responsabilidade por partes do projeto, etc.)?

5. Quem especificou os equipamentos? Qual foi a participação da empresanesse processo de definição dos equipamentos? Houve negociações com afirma de engenharia no sentido de adequar as especificações ao equipamentonacional? Indicar a percentagem do valor total do equipamento obtida,localmente, proposta nas ofertas das firmas de engenharia e a percentagemconvencionada?

6. Estabeleceu-se alguma colaboração técnica entre a firma de projeto, aempresa e os fornecedores de equipamento? Em que consistiu essacolaboração?

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D. P & D:

1. Existe setor de P&D estruturado na empresa? Quais são os seus objetivos?

2. Quais são as principais atividades desenvolvidas pelo setor? Qual é a cargade esforço dedicada a cada uma dessas atividades? Há possibilidade dediscriminar o esforço realizado, segundo o tipo de atividade, de acordo com aseguinte classificação: pesquisa básica; pesquisa aplicada; desenvolvimento deprodutos e processos (novos); melhoria/adaptação de produtos e processos;engenharia de projetos; assistência técnica à produção; e outras?

3. De que instalações dispõe a empresa para P&D (área, equipamentos, etc.)?

4. Como está estruturado internamente o setor de P&D? Como se realiza aarticulação do setor com outras áreas da empresa? De onde partem e de quemaneira são conduzidas as demandas de serviços ao setor?

5. Com quais instituições externas (empresas, universidades, empresas deengenharia, clientes, etc.) o setor de P&D desenvolve alguma forma deatividade conjunta? Em que consiste essa cooperação? O setor de P&D prestaserviços a outros "clientes" que não a empresa?

6. Qual foi o gasto da empresa com P&D nos últimos cinco anos?

a. Qual é a abrangência desse cálculo de custos?

b. Existe alguma norma interna que estipule uma proporção mínima para osgastos em P&D?

c. Como são financiados esses gastos (recursos próprios, fontes externas,incentivos fiscais, etc.)?

d. A empresa dispõe de informações recentes sobre o volume de gastos em P&Dde empresas do mesmo ramo no exterior?

e. Discriminar os gastos em P&D em 1990, conforme a sua natureza (capital,custeio, etc.) e de acordo com a tipologia de atividades da 2ª questão.

7. Qual é o número de empregados atualmente dedicados às atividades deP&D? Como eles se dividem por nível de escolaridade (no caso de pós-graduados, discriminar se o curso foi realizado no Brasil ou no exterior)?

8. Como a empresa classificaria (muito importante, importante, poucoimportante) o peso dos seguintes atributos no processo de seleção de pessoalpara o setor de P&D? Identificar também as principais formas de recrutamentoutilizadas.

Critério de Recrutamento:

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Legenda: MI = muito importante

I = importante

NI = não importante

Critério Especificar

Nível educacional e experiênciaacadêmica

Escola de origem

Treinamento externo

Experiência profissional

Proficiência em idiomas

Idade

Sexo

Recomendação

Atitudes e traços pessoais

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Forma de Recrutamento:

Legenda: MI = muito importante

I = importante

NI = não importante

Critério Especificar

Contato com universidade

Contato com centros de pesquisa

Recomendação de outro pesquisador

Entrevista na universidade

Empresa de recrutamento

Anúncio em jornal

9. Quais foram os projetos desenvolvidos pelo setor de P&D que apresentaramresultados de maior relevo para a empresa? Quantas patentes a empresaobteve/requereu no Brasil/no exterior? A empresa já licenciou o uso dealguma(s) dessas patentes?

10. Como é o processo de avaliação de desempenho do setor de P&D?

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E. Recursos Humanos:

1. Escolaridade dos funcionários:

Escolaridade 1980 1985 1990

Doutorado

Mestrado

PG -

Especialização

Universitário Completo

Universitário Incompleto

2º Grau Completo

2º Grau Incompleto

1º Grau Completo

1º Grau Incompleto

Nenhuma Escolaridade

2. Existem programas internos de treinamento? Para quais funções?

Qual é a duração desses programas? Que recursos consomem? Que planosestão previstos para o futuro?

3. Existem acordos com instituições externas para treinamento? Quais? Paraquais funções? Qual é a sua duração? Que recursos consomem? Quais são osplanos futuros com respeito a esses acordos?

4. Existem facilidades para treinamento fora de programas ou acordos externos?A empresa estimula a realização (no Brasil/no exterior) de cursos de pós-graduação (mestrado/doutorado) por parte de seu pessoal técnico maisqualificado? Que planos tem a empresa sobre esse tipo de treinamento?

5. Qual é a estrutura de cargos e salários da empresa? Existe carreira em Y paraos técnicos?

III. Estratégias e Reação frente às Políticas

A. Quanto a Mercados:

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1. Qual é a participação de vendas externas pretendida nos próximos anos?Quais são os instrumentos que se pretende utilizar para atingir esse objetivo?Como a atual política governamental afeta esse objetivo (incentivos àexportação, etc.)?

2. Qual é a distribuição (por países) pretendida para as exportações nospróximos anos? Quais são os instrumentos que se pretende utilizar para atingiresse objetivo? Como a atual política governamental afeta esse objetivo(incentivos à exportação, integração latino-americana, etc.)?

3. Qual é a distribuição (por setores) pretendida para as vendas internas nospróximos anos? Quais são os instrumentos que se pretende utilizar para atingiresse objetivo?

4. Qual é a estratégia de diversificação de produtos?

a. A empresa pretende ampliar/reduzir a linha de produtos?

b. Em que direção? Produtos de maior/menor valor agregado?

c. Quais produtos?

d. Como a atual política governamental afeta a estratégia de diversificação(liberalização das importações, etc.)?

5. Qual é a estratégia de diversificação empresarial?

a. A empresa pretende atuar em outras áreas?

b. A empresa pretende associar-se a outras empresas para atuar em outrosmercados?

c. Como a atual política governamental afeta a estratégia de diversificaçãoempresarial (programa de reestruturação empresarial, privatização, etc.)?

B. Quanto à Produção, Financiamento, Comercialização e OrganizaçãoAdministrativa:

1. Qual é a capacidade instalada pretendida para os próximos anos?

2. Qual é a estrutura de financiamento pretendida pela empresa?

a. Qual é a evolução pretendida para o grau de endividamento nos próximosanos? Que mecanismos serão utilizados para atingir os resultados desejados?Que mecanismos de financiamento a empresa pretende utilizar nos próximosanos?

b. Como as recentes medidas governamentais afetam a estratégia definanciamento da empresa (destaque para crédito ao investimento, incentivos

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fiscais para compra de equipamentos e fim da exigência de financiamentoexterno para importações de bens de capital)?

3. Quais são as mudanças previstas no fluxograma?

a. Que atividades serão suprimidas/acrescentadas?

b. Entre as atividades suprimidas, quais serão transferidas para terceiros? Quepercentagem (em pessoal) representam do efetivo total da empresa? Qual é oganho de eficiência pretendido com essas mudanças?

4. Quais são as mudanças previstas na área de comercialização?

a. Que mudanças estão previstas na rede de vendas e distribuição(aumentar/reduzir, rede própria/de terceiros)?

b. Existem planos para ampliar os serviços de apoio aos clientes? Com queobjetivos? De que maneira?

c. Como as recentes medidas governamentais afetam a estratégia decomercialização da empresa (destaque para mudanças nas tarifasalfandegárias e nos índices de nacionalização)?

5. Quais são as mudanças previstas na estrutura administrativa da empresa?

a. Que setores/departamentos devem crescer/encolher nos próximos anos?

b. Quais são os planos de informatização e integração de funçöes gerenciais eadministrativas?

c. Qual é a política de recursos humanos com respeito à adequação a essasmudanças?

d. Como a atual política governamental pode afetar a estrutura administrativa(privatização, reestruturação patrimonial)?

C. Quanto à Capacitação Tecnológica:

1. Quais são os investimentos em modernização previstos para os próximos anos(montante e descrição)?

a. Em reequipamento (automatizado e não automatizado)

b. Em instrumentação:

c. Em informatização:

d. Em layout:

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e. Como as recentes medidas governamentais afetam os planos demodernização da empresa (incentivos fiscais, FAF)?

2. Quais são os planos referentes à compra externa de tecnologia?

a. A empresa planeja ampliar suas compras externas de tecnologia? No Brasil ouno exterior?

b. Planeja diversificar suas fontes de tecnologia, aumentando o número deparceiros?

c. Planeja diversificar suas compras, ampliando a variedade de acordos detransferência?

d. Como as recentes medidas governamentais afetam os planos referentes àaquisição de tecnologia (incentivos fiscais importação de tecnologia,simplificação dos processos de transferência de tecnologia)?

3. Quais são os planos da empresa com relação ao controle da qualidade?

a. Planeja ampliar a abrangência do sistema da qualidade? Adotar novosmétodos de controle?

b. Planeja desenvolver/ampliar programas da qualidade integrados a clientes efornecedores?

c. Como as recentes medidas governamentais repercutem sobre o controle daqualidade (programa da qualidade e competitividade)?

4. Quais são os planos referentes a acordos com instituiçöes de P&D paradesenvolvimento tecnológico?

a. A empresa pretende ampliar os acordos existentes? Com novos parceiros?Para novas áreas de pesquisa? Com elevação do montante de recursosenvolvidos?

b. Qual é o efeito das políticas governamentais atuais sobre esses acordos?

5. Quais são os planos com relação à P&D?

a. Quais são os planos futuros referentes aos gastos e à alocação de recursoshumanos para o setor de P&D nos próximos anos?

b. Qual é o efeito das políticas governamentais atuais sobre as atividades deP&D (isenção de IPI na aquisição de instrumentos e equipamento para pesquisa,redução de IR, etc.)?

6. Quais são os planos referentes a treinamento e gestão da mão-de-obra?Como as recentes medidas governamentais afetam a atitude da empresa comrelação ao treinamento de pessoal?