VINICIUS GOULART FONTES AVALIAÇÃO DE PROPOSTAS DE ...app.uff.br/riuff/bitstream/1/3557/1/Dissert Vinicius Goulart Fontes... · 1.2 justificativa e relevÂncia do tema ..... 14 1.3

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE ESCOLA DE ENGENHARIA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO

LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO AMBIENTE

MESTRADO PROFISSIONAL DE SISTEMA DE GESTÃO

VINICIUS GOULART FONTES

AVALIAÇÃO DE PROPOSTAS DE LICITAÇÃO EM UMA AUTARQUIA FEDERAL

EMPREGANDO O MÉTODO TODIM NA TOMADA DE DECISÃO

Niterói

2016

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE ESCOLA DE ENGENHARIA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO

LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO AMBIENTE

MESTRADO PROFISSIONAL DE SISTEMA DE GESTÃO




Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em

Sistema de Gestão da Universidade Federal Fluminense

como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre

em Sistema de Gestão. Área de Concentração:

Organizações e Estratégia. Linha de Pesquisa: Sistema

de Gestão pela Qualidade Total.

Orientador:

Luís Alberto Duncan Rangel, D.Sc.

Niterói

2016

3

Ficha Catalográfica

F 683 Fontes, Vinicius Goulart.

Avaliação de propostas de licitação em uma autarquia federal

empregando o método TODIM na tomada de decisão / Vinicius Goulart

Fontes. – 2016.

93 f.

Orientador: Luís Alberto Duncan Rangel.

Dissertação (Mestrado em Sistema de Gestão) – Universidade

Federal Fluminense. Escola de Engenharia, 2016.

Bibliografia: f. 82-93.

1. Licitação. 2. Administração Pública. 3. Apoio multicritério à

decisão. I. Rangel, Luís Alberto Duncan, Orientador. II. Universidade

Federal Fluminense. Escola de Engenharia, Instituição responsável. III.

Título.

CDD 352.538

4




Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em

Sistema de Gestão da Universidade Federal Fluminense

como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre

em Sistema de Gestão. Área de Concentração:

Modelagem Multicritério de Decisão em Ambientes

Corporativos. Linha de Pesquisa: Qualidade Total

Parecer:____________ Niterói, 04 de agosto de 2016.

BANCA EXAMINADORA

_________________________________________________

Prof. Luís Alberto Duncan Rangel, D.Sc.

Universidade Federal Fluminense – UFF

_________________________________________________

Prof. Cláudio Rocha Lopes, D.Sc.

Universidade Federal Fluminense – UFF

_________________________________________________

Prof.a Rosana Aparecida Ravaglia Soares, D.Sc.

Centro Universitário de Volta Redonda - UniFOA

5

DEDICATÓRIA

Dedico esse trabalho a minha família, que é minha fonte eterna de alegrias e meu combustível

para evoluir como pessoa e profissional. À minha linda esposa Thayanne e aos meus filhos

abençoados Guilherme e Gabriel. Também aos meus pais Geremias e Carmem que tanto se

esforçaram para minha educação e plantaram a semente especial que me faz colher tantos

outros frutos como este.

Dedico ainda a todos que acreditam nos seus sonhos. Àqueles que fecham seus olhos e

seguram forte na mão de Deus para mergulhar no desconhecido e no desafiador. Pois somos

corajosos não por não termos medo, mais sim por superá-los todos os dias. Nunca é tarde para

mudar o rumo da sua vida. Tenham corajem, fé e persistência.

6

AGRADECIMENTO

Agradeço de coração aberto a Deus pela dádiva da vida, pois sem ela não estaria gozando este

momento único na história de qualquer pessoa. Agradeço à minha família que acreditou no

meu potencial e hoje continuo seguindo meu caminho, alcançando mais do que havia

imaginado. Um obrigado especial a minha maravilhosa esposa Thayanne que me deu total

apoio para cumprir esta jornada e além. Ela esteve ao meu lado em todos os momentos, me

apoiando em cada linha escrita, em cada tempo que estive ausente e em cada etapa

conquistada. Esta é a mulher da minha vida. E, agradeço aos meus filhos Guilherme (oito

anos) e Gabriel (um ano) que doaram seu tempo sem imaginar do que se tratava e tiveram que

lidar com um papai cansado e as vezes estressado. Amo-os de todo o meu coração.

Agradeço ainda aos meus pais por investirem quando ninguém mais queria investir nos seus

filhos, numa época muito difícil. À minha irmã Sandy, por ter participado da minha educação

me acordando cedo, me arrumando para o colégio e ouvindo as várias reclamações das

professoras nas primeiras séries.

Agradeço também aos meus colegas de curso que não faltaram com a força e as palavras de

apoio em todos os momentos.

7

RESUMO

Os órgãos públicos enfrentam grandes dificuldades na aplicação de soluções que atendam a

grande demanda por economia e eficiência em seus processos de compras públicas. Mesmo

com capacitações disponíveis e publicações a respeito da matéria, ainda é grande a

dificuldade em implementar as orientações oriundas da legislação vigente. Levando-se em

consideração as instruções oficiais como Leis, Decretos e Instruções Normativas, matérias e

estudos desenvolvidos a respeito da questão licitação, em sua maioria, possuem um linguajar

próprio, o jurídico. A busca por novas soluções que alcancem resultados efetivos e

sustentáveis nestes procedimentos direciona o estudo de novos métodos. A pesquisa busca

avaliar o emprego de uma metodologia sistemática de auxílio à decisão para apoio à

realização das compras públicas por uma instituição federal de ensino superior.

Especificamente, a avaliação de propostas numa licitação federal pela lei 8.666/93

empregando método de apoio à decisão multicritério TODIM. Foi realizada uma pesquisa

bibliográfica constituída por coleta de informações em livros, artigos científicos, teses e

dissertações que tratem do assunto, além de consultas a bibliotecas e todo o acervo jurídico

vigente sobre licitações. Uma das respostas após a pesquisa bibliográfica e a análise dos

resultados é se o método escolhido trará suporte e eficiência nas tomadas de decisões para

escolha da melhor proposta em uma licitação federal. O método escolhido alcançou o objetivo

de ordenar alternativas de acordo com critérios definidos pelos tomadores de decisão e

escolher a melhor proposta.

Palavras-Chaves: Administração Pública, Licitações, Apoio a Decisão e Método TODIM

8

ABSTRACT

Public agencies face major difficulties in implementing solutions that meet the high demand

for economy and efficiency in their public procurement processes. Even with training and

publications available on the matter, it is still great the difficulty of implementing the

guidelines arising from the law. Taking into consideration official instructions as Laws,

Decrees and Normative Instructions, materials and studies conducted on the issue bid mostly

have their own language, legal. The search for new solutions that achieve effective and

sustainable results in these procedures directs the study of new methods. The research aims to

evaluate the use of a systematic methodology in aiding decision to support public

procurement solutions by a federal high education institution. Specifically, the evaluation of

proposals in a federal bid by Law 8.666 / 93 as a method of supporting multi-criteria decision

TODIM. A bibliographical research consisting of gathering information in books, scientific

papers and theses and dissertations that deal with the subject, as well as calling in libraries and

all the current body of law on bidding, will be taken. One answer after research and analysis

of the results is whether the chosen method will support efficient decision making for

choosing the best proposal in a federal bid. The chosen method achieved the objective to

order alternatives according to criteria set by decision makers and choose the best offer.

Key Words: Public administration, bidding, Decision support e Method TODIM

9

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Comparativo entre os Modelos de Gestão Pública ............................................... 33

Tabela 2 – Tabela de valores e limites para licitação ............................................................. 39

Tabela 3 – Vantagens e desvantagens do método AHP ......................................................... 52

Tabela 4 – Matriz de Desejabilidades Parciais. ...................................................................... 57

Tabela 5 – Valor das compras dos grupos de materiais mais adquiridos por pregão ............ 65

Tabela 6 – Critérios relativos a experiência técnica ............................................................... 68

Tabela 7 – Critérios relativos a aderência e adequação ao plano de trabalho ........................ 69

Tabela 8 – Adequabilidade da equipe aos requisitos exigidos ............................................... 69

Tabela 9 – Adequação do programa de transferência de tecnologia ...................................... 70

Tabela 10 – Normalização das Constantes de Escala (Peso) .................................................. 72

Tabela 11 – Matriz de Decisão ............................................................................................... 73

Tabela 12 – Matriz de Decisão - Final .................................................................................. 74

Tabela 13 – Matriz de Decisão Normalizada pela Soma - Final ........................................... 75

Tabela 14 – Peso dos Critérios - Final ................................................................................... 75

Tabela 15 – Matriz de Dominância Parcial para C1 ............................................................... 75







Tabela 22 – Matriz de Dominância Parcial para C10 ............................................................. 77

Tabela 23 – Matriz de Dominância Final ............................................................................... 77

Tabela 24 – Valores Finais e Ordenação ................................................................................ 78

Tabela 25 - Análise de Sensibilidade - Critério C8 com redução de 10% ............................. 78

Tabela 26 - Análise de Sensibilidade - Critério C8 com aumento de 10% ............................ 79

10

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Página inicial do Portal de Compras Governamentais.. ........................................ 45

Figura 2 – Função de Valor da Teoria de Prospectos ............................................................. 54

Figura 3 – Hierarquização dos critérios.................................................................................. 74

11

LISTA DE SIGLAS

AC Acórdão

AGU Advocacia Geral da União

AHP Analytic Hierarchy Process

AMD Apoio Multicritério à Decisão

ANS Agência Nacional de Saúde

ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária

BB Banco do Brasil

CCTA Central Computer and Telecommunications Agency

CGU Controladoria Geral da União

COBIT Control Objectives for Information

COMPRASNET Portal de Compras Governamentais

CRCE Certificado de Registro no Cadastro Específico

CRJF Certificado de Regularidade de Situação Jurídico-Fiscal

DASP Departamento Administrativo do Serviço Público

ELECTRE Elimination Et Choix Traduisant la Réalité

ENAP Escola Nacional de Administração Pública

FUNAI Fundação Nacional do Índio

GTI Gerenciamento de Tecnologia da Informação

HP Horsepower

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IFES Instituição Federal de Ensino Superior

INSS Instituto Nacional de Seguridade Social

ITIL Information Technology Infrastructure Library

MACBETH Measuring Attractiveness by a Category Based Evaluation Technique

MARE Ministério de Reforma Administrativa do Estado

MAUT Multiple Attribute Utility Theory

MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

OGC Office of Government Commerce

ONG Organizações Não Governamentais

PETROBRÁS Petróleo Brasileiro S.A.

PROMÉTHÉE Preference Ranking Organization Method for Enrichment Evaluations

12

RDC Regime Diferenciado de Preço

SICAF Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores

SLTI Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação

SISG Sistema Integrado de Serviços Gerais

TCU Tribunal de Contas da União

TODIM Tomada de Decisão Interativa e Multicritério

UFF Universidade Federal Fluminense

UK United Kingdom

USP Universidade de São Paulo

UTA Utilité Additive

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 13

1.1 FORMULAÇÃO DO PROBLEMA .................................................................................. 13

1.2 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TEMA ............................................................. 14

1.3 OBJETIVO ........................................................................................................................ 14

1.3.1 Objetivo geral ................................................................................................................ 14

1.3.2 Objetivos específicos ..................................................................................................... 15

1.4 DELIMITAÇÃO DO TEMA ............................................................................................ 15

1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO ...................................................................................... 15

2 REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................ 17

2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................................... 18

2.1.1 Trajetória histórica da Administração Pública no Brasil ......................................... 21

2.1.2 Organização da Administração Pública no Brasil .................................................... 24

2.1.2.1 Administração Pública Direta .......................................................................... 25

2.1.2.2 Administração Pública Indireta ....................................................................... 25

2.1.3 Modelos de Gestão Pública .......................................................................................... 27

2.1.3.1 Modelo Patrimonialista .................................................................................... 27

2.1.3.2 Modelo Burocrático ......................................................................................... 28

2.1.3.3 Modelo Gerencial ............................................................................................ 30

2.1.3.4 Modelo Societal ............................................................................................... 32

2.1.4 Licitação ........................................................................................................................ 33

2.1.4.1 Procedimentos Licitatórios .............................................................................. 35

2.1.4.2 Modalidades da licitação ................................................................................. 37

2.1.4.3 Limite de valores para as modalidades licitatórias .......................................... 38

2.1.4.4 Tipos de licitação ............................................................................................. 39

2.1.4.5 Prazos e meios de divulgação legal ................................................................. 40

2.1.4.6 Dispensa de licitação ....................................................................................... 40

2.1.4.7 Inexigibilidade de licitação .............................................................................. 41

2.1.4.8 Da licitação tipo "Técnica e preço" ................................................................. 41

2.1.5 Portal de Compras Governamentais - COMPRASNET ........................................... 44

2.2 METODOLOGIA NO APOIO A TOMADA DE DECISÃO .......................................... 45

2.2.1 Processo decisório ......................................................................................................... 45

2.2.2 Metodologia do Apoio Multicritério à Decisão .......................................................... 47

1

2.2.3 Vantagens e desvantagens dos métodos AHP, ELECTRE, PROMÉTHÉE e

TODIM ................................................................................................................................... 51

2.2.4 O Método TODIM ........................................................................................................ 53

3 METODOLOGIA ............................................................................................................... 60

3.1 MÉTODO E ABORDAGEM DE PESQUISA ................................................................. 60

3.2 TÉCNICAS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS ...................................................... 61

4 DISCUSSÃO E ANALISE DE RESULTADOS ............................................................. 64

4.1 ESCOLHA DE UM EXEMPLO DE LICITAÇÃO .......................................................... 64

4.2 APLICAÇÃO DO MÉTODO TODIM ............................................................................. 67

4.2.1 Definição dos critérios e preferências ......................................................................... 67

4.2.2 Aplicação do método TODIM ..................................................................................... 71

4.3 ANALISE DOS RESULTADOS ...................................................................................... 75

5 CONCLUSÃO .................................................................................................................... 80

REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 82

13

1 INTRODUÇÃO

1.1 FORMULAÇÃO DO PROBLEMA

As demandas por eficiência na Administração Pública, ressaltados pelos princípios da

eficiência, economia e recentemente sustentabilidade orientados pela legislação vigente, traz

aos procedimentos de compras públicas atuais oportunidades de melhoria, como: na relação

enfraquecida com fornecedores; na falta de conteúdos instrutivos mais didáticos para os

profissionais da área de diversas formações; nas baixas condições de trabalho devido a

estruturas físicas inadequadas, na falta de suporte técnico adequado, na falta de capacitação e

de padronização segura nos procedimentos que geram erros e retrabalhos.

Este capítulo introdutório tem como objetivo posicionar o leitor em relação a pesquisa,

e ainda, a razão pela qual este estudo se desenvolveu. Está articulado de forma a trazer a

compreensão e elucidar a temática do problema em questão, isto é, empregar Apoio

Multicritério à Decisão para analisar um procedimento de compra em uma autarquia federal.

Buscando ainda desencadear de forma coerente os assuntos e estudos pesquisados para

orientação do leitor.

Inicialmente, a contextualização faz a devida menção ao estudo da matéria

Administração Pública, que norteia os aspectos e prerrogativas dos procedimentos

administrativos em pauta. Não obstante, vale ressaltar ainda a importância do fator histórico

que se registra nesta seção da dissertação.

Para tal desenvolvimento do conteúdo é apresentado a pesquisa de Modelos de Gestão

Pública, assim como seus subtemas: Modelo Patrimonial, Modelo Burocrático e Modelo

Gerencialista. E com o objetivo de direcionar de uma forma alinhada ao tema específico, esta

pesquisa vai ao encontro da Legislação sobre Compras Públicas no Brasil.

Por sua vez e por força da legislação vigente, todas as compras públicas devem passar

pelo procedimento de Licitação, guardadas as devidas exceções especificadas por lei. Nesta

etapa há de se descrever os procedimentos licitatórios, assim como as modalidades de

licitação e seus limites de valores, os tipos de licitação, os prazos e meios de divulgação legal,

os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação. Sendo o pregão, a modalidade mais

utilizada, um tipo especial de licitação que ganhou um destaque neste estudo. E, fez-se

coerente e importante complemento citar as normas reguladoras, suas aplicabilidades, os

procedimentos, as diferenças entre Pregão Presencial e Pregão Eletrônico. Para terminar

descreve-se o Portal de Compras Governamentais e sua importância.

14

Após a contextualização, esta pesquisa apresenta seu suporte metodológico de acordo

com os principais autores da área de Apoio à Decisão. São apresentadas as principais escolas,

a americana e a francesa, onde cada uma se utiliza de métodos especiais para a tomada de

decisão com múltiplos critérios. Sendo nesta etapa escolhido o método a ser aplicado na

situação problema apresentada no estudo, o método TODIM.

Um estudo de caso de uma licitação do tipo "técnica e preço" foi implementado

empregando a metodologia escolhida, com o objetivo de aplicar o método TODIM (Tomada

de Decisão Interativa Multicritério).

1.2 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TEMA

Este estudo é somente uma fração do potencial do emprego de métodos buscando

desenvolver eficiência, economia e sustentabilidade na área de compras públicas. Esta

pesquisa permitirá abrir novas possibilidades para novos estudos na área de compras no setor

público, e ainda poderá incentivar a inovação nos procedimentos, através do emprego de

métodos de apoio à decisão, na Administração Federal.

Podendo ainda, dar apoio na criação de um modelo de compras públicas, que possa ser

reproduzido em outros órgãos públicos, melhorando os procedimentos e gerando maior

rapidez e segurança nesta área, bem como economia e qualidade nos serviços prestados à

sociedade, de forma a incentivar a sustentabilidade nos procedimentos e a divulgação de

melhores práticas no setor.

1.3 OBJETIVO

1.3.1 Objetivo Geral

Esta pesquisa busca avaliar o emprego de uma metodologia sistemática para apoiar a

realização de compras públicas, por uma instituição federal de ensino superior, seguindo as

normas e legislação vigentes, de acordo com os critérios levantados em uma licitação a ser

analisada. Na avaliação das propostas empregou-se o método TODIM na busca por qualidade

e eficiência nos processos de aquisições de materiais e serviços.

15

1.3.2 Objetivos Específicos

Para que esse objetivo fosse alcançado, buscou-se os seguintes objetivos específicos:

Avaliar os modelos de licitações públicas e suas especificidades;

Avaliar os modelos de Apoio Multicritério à Decisão e suas escolas;

Definir um modelo de tomada de decisão para a escolha da melhor proposta

técnica utilizando o método multicritério TODIM;

Tornar o modelo estudado uma referência para ser utilizado nos procedimentos

de compras públicas nas IFES (Instituição Federal de Ensino Superior) quando utilizado o

tipo "técnica e preço" em uma licitação.

1.4 DELIMITAÇÃO DO TEMA

O estudo tratou dos procedimentos licitatórios de uma instituição federal de ensino

superior que, utiliza a Lei de licitações de n° 8.666 de 1993 e demais legislação específica

vigente.

Dentro destes procedimentos será abordada somente a escolha da melhor proposta

técnica através da análise de critérios definidos em edital de licitação do tipo "técnica e

preço". Para isso, esta pesquisa trouxe métodos de apoio à decisão que foram analisados com

o objetivo de definir o mais adequado. Foi escolhida uma licitação existente de uma

instituição que se enquadre no perfil já informado, na qual foi possível desenvolver a análise

de critérios para tomada de decisão para a escolha da melhor proposta técnica.

1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO

Este estudo conta com cinco Capítulos, formatados das seguintes maneiras:

O Primeiro Capítulo traz como estrutura, a sua introdução, a formulação do problema,

a justificativa e relevância do tema, os objetivos gerais e específicos e a delimitação do tema.

O Segundo Capítulo faz a contextualização devida da matéria Administração Pública.

Para tal desenvolvimento do conteúdo é apresentado a pesquisa de Modelos de Gestão

16

Pública, assim como seus subtemas: Modelo Patrimonial, Modelo Burocrático, Modelo

Gerencialista e Modelo Societal. E com o objetivo de direcionar o tema específico, esta

pesquisa vai ao encontro da Legislação sobre Compras Públicas no Brasil. Esse capítulo

também traz o referencial teórico sobre a matéria apoio a tomada de decisão, sendo

apresentadas as principais escolas, americana e francesa, onde cada uma se utiliza de métodos

especiais para a tomada de decisão com multicritérios. Além de tratar mais especificamente

do método TODIM, que foi o escolhido para ser utilizado neste trabalho.

O Terceiro Capítulo tem o suporte metodológico sobre a matéria Apoio a Decisão.

Nele apresenta-se o método e a abordagem, bem como as técnicas de coleta e análise de dados

utilizados.

O Quarto Capítulo traz a aplicação o estudo, na qual foi escolhida uma licitação com

critérios e alternativas para exemplo objetivando desenvolver o método, encontrar seus

resultados e analisar se os objetivos do estudo foram atingidos como esperado.

No Quinto Capítulo serão apresentadas as conclusões, onde os objetivos específicos

foram respondidos, com a criação de um modelo de compras, utilizando o método de apoio a

decisão multicritério, que poderá futuramente dar suporte á eficiência e sustentabilidade nos

procedimentos de compras públicas atuais.

17

2 REFERENCIAL TEÓRICO

Administração é a tomada de decisão sobre recursos disponíveis, trabalhando com e

através de pessoas para atingir objetivos, é o gerenciamento de uma organização, levando em

conta as informações fornecidas por outros profissionais e também pensando previamente as

consequências de suas decisões. É também a ciência social que estuda e sistematiza as

práticas usadas para administrar (USP, 2016). Segundo Maximiano (2000), pressupõe a

existência de uma instituição a ser gerida, ou seja, uma organização constituída de pessoas e

recursos que se relacionem num determinado ambiente, orientadas para objetivos comuns.

Dentro do conceito de administração tem-se a Gestão Pública que é o termo que

designa um campo de conhecimento (ou que integra um campo de conhecimento) e de

trabalho relacionados às organizações cuja missão seja de interesse público ou afete este,

abrangendo “áreas como Recursos Humanos, Finanças Públicas e Políticas Públicas, entre

outras” (MARTINS, 2005).

A sociedade é a principal cliente numa Gestão Pública, pois esta última tem o

importante papel de assegurar o desenvolvimento social com uma Gestão objetivando

resultados, como esperado pelos cidadãos.

Porém, dois pilares essenciais acabam à tona: eficiência e economia. Estes estão

diretamente ligados e se complementam. A importância do primeiro está no desempenho da

atividade e no processo e o outro também é muito importante para viabilizar os projetos

criados para atender a sociedade, preservando ainda recursos para os demais projetos e

compras que aguardam na fila para serem realizados, por ordem de importância e necessidade

(FONTES, 2013).

Estes dois pontos, eficiência e economia, estão diretamente ligados a principal área

que viabiliza o comprometimento do recurso: o setor de Compras Públicas, geralmente ligado

às áreas e setores administrativos de cada órgão.

As compras públicas são realizadas através do procedimento administrativo

denominado Licitação, amparada pelo inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal como

obrigatória para os órgãos públicos. Havendo ainda modalidades de compras e contratações

públicas, também obrigatórias, regida pelo art. 22 da Lei 8.666/93 e demais legislações e

regulamentos apropriados. Porém, para alcançar os objetivos necessários para a realização de

excelente compra, dentro dos trâmites legais, encontram-se barreiras complexas e de difíceis

soluções, para que se cumpra todos estes objetivos da forma esperada e exigida.

https://pt.wikipedia.org/wiki/Instituição

https://pt.wikipedia.org/wiki/Pessoa_(gestão)

https://pt.wikipedia.org/wiki/Recurso_(produto)

https://pt.wikipedia.org/wiki/Ambiente_social

https://pt.wikipedia.org/wiki/Objetivo

18

Verifica-se que a realização de pesquisas sobre o tema em pauta se faz cada vez mais

necessário pela sua importância no destino das verbas governamentais e ao seu grau de

complexidade e valia na gestão estratégica do Governo. Visando ainda superar a carência na

conversão de todo arcabouço jurídico vigente em algo prático e didático no cotidiano dos

profissionais de compras públicas, podendo o método de apoio à decisão ser utilizado a fim de

superar este problema em algumas etapas.

Esta pesquisa fez especificadamente uma análise de proposta técnica mais vantajosa

numa licitação federal, utilizando para isto uma abordagem na tomada decisão. Foram

determinados os critérios a serem adotados e aplicados por um método de apoio à decisão.

2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Pode-se definir Administração Pública como o conteúdo, essencial na atividade que

corresponde ao poder executivo, e ainda faz referência às atividades de gestão governamental,

que o titular desta desempenha sobre os bens do Estado. Para então poder subministrá-los de

forma imediata e permanente, a favor do interesse público e dos cidadãos que administra.

O mundo passa por mudanças inéditas e históricas em virtude da globalização, o que

provoca uma forte competitividade e rápidas inovações tecnológicas.

Esse contexto, bem como outros fatores, exige dos administradores, principalmente os

administradores públicos, uma capacidade de percepção, adaptação e, até mesmo, antecipação

a essas mudanças (MENEZES, 2012).

Com o avanço da tomada de consciência da sociedade, se faz necessária a busca de

melhorias dos modelos de gestão pública no sentido de que as mesmas sejam voltadas para a

eficiência, a eficácia e a efetividade do aparelho do Estado, com foco em resultados.

A função compras é um seguimento essencial do Departamento de Materiais ou

Suprimento, que tem por finalidade suprir as necessidades de materiais ou serviços (DIAS,

1995). Dessa forma, sua atividade consiste no suprimento de bens ou serviços necessários às

atividades da organização por meio do planejamento quantitativo, satisfazendo-as no

momento correto e armazenando-as de maneira adequada (NUNES et al., 2007).

Quanto à evolução legislativa do instrumento de compras públicas no Brasil, é

possível afirmar que a mesma sempre foi tratada com bastante rigor e método.

Segundo Motta (2002), já em 1922, definem-se as diretrizes reguladoras mais

importantes da matéria, o Decreto – Legislativo 4.536, de 20/1/1922, que organiza o Código

19

de Contabilidade da União, e o Decreto 15.783, de 22/11/1922, que dispõe sobre o

regulamento para a execução do Código de Contabilidade Pública, estabelecendo dispositivos

ainda atuais.

Em 1965, foi instituída a Emenda Constitucional 15 à Constituição de 1946, que

elevou em nível de Carta Magna o instituto da concorrência.

Com o governo militar, realizou-se uma reforma administrativa, da qual resultou o

Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, um ambicioso instrumento para a reforma da

Administração Federal. A proposta de normas e procedimentos de licitação foi incorporada a

esse texto, substituindo o arcabouço de normas reputado como obsoleto e impeditivo da

adoção de modalidades mais simples e ágeis de licitação (AMORIM, 2012).

Motta (2002) destaca o Decreto 86.025/81 que regulamenta o Certificado de Registro

no Cadastro Específico (CRCE) e o Decreto 84.701/80, que institui o Certificado de

Regularidade de Situação Jurídico-Fiscal (CRJF), o qual ainda permanece em vigência.

Segundo o autor, o Estatuto de Licitações e Contratos a Estados e Municípios pôde ter sua

aplicação instituída através da reconstitucionalização do Decreto – Lei 2.300/86. Este

dispositivo serviu ainda para resguardar a categoria institucional da Licitação, possibilitando

então o emprego efetivo regular do dinheiro público.

O Decreto 449, de 17/2/92, dá um grande passo na organização dos registros de

fornecedores e institui o Sistema de Cadastramentos Unificado de Fornecedores e o Sistema

Integrado de Registro de Preço (atualmente regularizado pelo o decreto n°7.892/2013), e

fixou procedimentos, como por exemplo, a obrigatoriedade de registro de preços, a publicação

das justificativas de dispensa e a ciência da inexigibilidade com as respectivas ratificações.

A instalação da Constituinte, em fevereiro de 1987, acarretou o desenvolvimento de

uma agenda paralela, inclusive, na área de administração pública; dispositivos reforçando a

obrigatoriedade da licitação para as compras e contratações públicas passaram a integrar o

texto constitucional (AMORIM, 2012).

O artigo 37 (caput) da Constituição Federal de 1988, aponta os princípios que devem

nortear a administração pública brasileira e que se aplicam também às compras

governamentais onde a administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer aos

princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, sendo este

último incorporado por meio da Emenda Constitucional n° 19/98.

20

O inciso XXI do mesmo artigo afirma a necessidade do processo licitatório, a fim de

se buscar a melhor proposta nas suas aquisições e contratações, sendo a dispensa e

inexigibilidade exceções.

Todas as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de

licitação pública, ressalvados os casos especificados na legislação, para que se assegure a

igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas editalícias que estabeleçam

obrigações de pagamento, garantindo as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o

qual permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do

cumprimento das obrigações sem prejuízos à instituição contratante.

A regulamentação do inciso XXI foi feita pela Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de

1993, que instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública (BRASIL,

1993), sendo atualizada de forma complementar pelas Leis nº 8.883, de 8 de junho de 1994,

Lei 9.032, de 28 de abril de 1995, Lei 9.648, de 27 de maio de 1998, 9.854, de 27 de outubro

de 1999, que regulam os procedimentos para realização de compras nos três níveis de

governo.

Segundo Menezes (2012), a promulgação da Lei de Licitações e Contratos

Administrativos (Lei n°8666/93) buscou disciplinar os procedimentos licitatórios e controlar

os atos dos gestores públicos, onde, dentre seus vários objetivos, destaca-se a busca da

utilização de critérios padronizados na qualificação e no julgamento das licitações;

democratização na participação de fornecedores buscando sempre atender ao princípio da

igualdade de condições aos participantes; exigência de vinculação do processo à

disponibilidade prévia de recursos; possibilidade de acesso e questionamento jurídico por

parte de qualquer cidadão, bem como estabelecimento de punições para os gestores públicos e

privados que tentassem burlar a Lei.

Após nos estudos e a implantação de ferramentas mais modernas foi possível a criação

de mais um instrumento legal que contemplasse as compras e contratações mais comuns no

serviço público. Onde a dinâmica do certame licitatório culminasse prioritariamente no

melhor preço a ser praticado.

A Lei nº 10.520/2002 instituiu uma nova modalidade de licitação em Lei específica,

denominada pregão, destinada à aquisição de bens e serviços comuns, caracterizada pela

inversão das fases do procedimento e apresentação de lances sob a forma de leilão inverso,

viabilizando o aumento da competitividade e a ampliação das oportunidades de participação

nas licitações.

21

2.1.1 Trajetória Histórica da Administração Pública no Brasil

Para melhor compreender as reformas recentes da administração pública brasileira é

necessário fazer o resgate de seu processo histórico de construção e evolução.

Para Torres (2004), da descoberta do Brasil (22 de abril de 1500) até a Revolução de

1930, o Estado Brasileiro pode ser facilmente descrito como uma grande instituição

mantenedora de privilégios sociais e econômicos de uma elite rural e aristocrática.

Toda a nossa trajetória, desde o descobrimento, é uma história marcada pela forte

presença do Estado, dominado por uma elite. Pode-se dizer que predomina uma administração

patrimonialista.

Segundo Torres (2004), ao longo de nossa colonização a máquina administrativa

portuguesa foi transplantada para o Brasil, o que se consolidou com a vinda da família real em

1808. Essa transplantação da administração pública portuguesa para o Brasil instalou no país

um aparato administrativo patrimonialista, que caracterizou toda a história do país.

A literatura acadêmica instituiu tradicionalmente que, a partir de 1930, o Brasil

começou a deixar de ser agrário para ser um país industrial. Apesar de muitos indícios

industrializantes serem verificados antes desta data, é inegável que o Estado incrementou o

processo de modernização de suas estruturas, tendo em vista capacitá-lo a exercer um papel

de motor do desenvolvimento. Parte deste desenvolvimento dizia respeito ao processo de

substituição de importações e a implantação dos primeiros grandes complexos industriais,

através da concessão de crédito público, incentivos fiscais e eliminação das barreiras

alfandegárias (COSTA, 2008a). A reforma empreendida pelo Governo Vargas visava dotar o

Estado de instrumentos que facilitassem sua performance gerencial, começando pela gestão

dos recursos humanos e orçamentários. A expansão do Estado obrigou também a implantação

de sistemas de controle visando dar conta da herança do patrimonialismo e do clientelismo

predominantes desde o período anterior.

Em 1937 foi implantado o Estado Novo, o Congresso Nacional foi fechado e

elaborada uma nova Constituição. Nesse período foi criado o “Departamento Administrativo

do Serviço Público” - DASP (1938): um marco na reforma empreendida por Vargas. Com a

criação do DASP tinha-se como objetivo principal promover a montagem da máquina

administrativa nos moldes weberianos (OLIVEIRA, 2007). Este órgão foi responsável pela

formulação e implantação da reforma administrativa. O DASP acumularia as funções de

planejar e gerenciar os recursos humanos e as compras governamentais (REZENDE, 2004).

22

Aparentemente, a era Vargas construiu um modelo weberiano de centralização e

profissionalização da burocracia. Porém, alguns autores assinalam que durante este período

(1930/1954) foram dados alguns passos importantes no sentido da descentralização da

execução dos serviços públicos. Um dos exemplos neste sentido foi a criação de 56 agências

estatais até o ano de 1945, ou seja, englobando empresas públicas, sociedades de economia

mista e fundações (COSTA, 2008a).

Entre 1952 e 1962, alguns serviços públicos tornaram-se ainda mais descentralizados

por meio de instrumentos de delegação de competências, de fixação de esferas de

responsabilidade e de prestação de contas das autoridades. Este período foi marcado pela

divisão entre a administração direta - sujeita a regras rígidas e controles - e a administração

indireta ou descentralizada - constituída de empresas e institutos. Os órgãos da administração

indireta passaram a gozar de maior autonomia gerencial. Um dos exemplos neste sentido foi a

capacidade que passaram a ter de recrutar quadros sem concurso, remunerando-os de acordo

com o mercado. Outro pode ser verificado na execução do Plano de Metas de Juscelino

Kubitschek – realizado por grupos executivos (COSTA, 2008a).

Torres (2004) analisa que durante o regime militar a administração pública sofreu um

intenso processo de transformação. Em 1967, foi promulgado o Decreto-Lei 200. Ele é tido

como um marco na história recente da administração pública brasileira. Por seu intermédio foi

editada a denominada “Lei Orgânica da Administração Pública Federal”. Ela consistia de

cinco princípios fundamentais que passaram a demarcar o Estado brasileiro, a saber:

planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. Este

instrumento jurídico definia o enquadramento das autarquias, empresa pública, sociedade de

economia mista e fundação pública. Enquanto as fundações, autarquias, empresas públicas e

sociedades de economia mista tinham como objetivo dar maior agilidade e flexibilidade às

ações do governo e melhor atender às demandas da sociedade e do Estado, a administração

direta permanecia submetida aos marcos do modelo burocrático, formal e legal. Assim, o

Decreto-Lei 200/67 criava um modelo híbrido (burocrático e gerencial), com capacidade

proposta de intervir na vida social e econômica do país (COSTA, 2008a).

Com o fim do regime militar e a institucionalização da democracia, as iniciativas no

campo da administração pública continuaram mesclando iniciativas burocráticas com medidas

de cunho gerencial. Assim, o incremento dos mecanismos de controle, a redução do

formalismo e do incentivo à descentralização foram acompanhados pelo fortalecimento da

administração direta, com a promoção da profissionalização da burocracia através da criação

da “Escola Nacional de Administração Pública – ENAP” em 1986.

23

A Constituição de 1988 diminuiu a distância entre a administração direta e indireta e,

ao mesmo tempo, reduziu a flexibilidade dos órgãos da administração indireta. Considerados

o setor mais dinâmico da administração pública no Brasil. Um dos exemplos nesse sentido foi

a institucionalização de um único regime de trabalho para todos os servidores, o chamado

“Regime Jurídico Único” (Lei 8.112/90). Este instrumento visa valorizar o mérito e a

transparência, mas parece não ter se mostrado eficaz do ponto de vista gerencial em todos os

campos da administração em que foi aplicado (ABRUCIO, 2007).

Embora a Constituição de 1988 tenha produzido algumas medidas modernizadoras do

ponto de vista político, como o fortalecimento do Ministério Público, as dificuldades para sua

implementação esbarraram no forte aparato burocrático (ABRUCIO, 2007).

Para Martins (1997) durante os três governos civis que se seguiram ao regime militar,

a organização e a estrutura dos altos escalões da administração pública foram modificadas de

forma constante e errática. Novos órgãos, secretarias e ministérios eram criados para serem

extintos meses depois ou fundidos com outros ou até recriados sob nomes diferentes e

designados para desempenhar outras tarefas.

A criação de ministérios, secretarias e órgão não atendia a lógica organizacional e sim

a estratégia política vigente.

O Governo Collor (1990/1992) empreendeu uma reforma que visava retirar o Estado

da cena econômica e a racionalizar sua ação. Para tanto, realizou cortes abruptos de pessoal e

construiu uma campanha difamatória e desagregadora do serviço público (ABRUCIO, 2007).

A rápida passagem de Collor pela presidência provocou, na administração

pública, uma desagregação e um estrago cultural e psicológico

impressionantes. A administração pública sentiu profundamente os golpes

desferidos pelo governo Collor, com os servidores descendo aos degraus

mais baixos da auto-estima e valorização social, depois de serem alvos

preferenciais em uma campanha política altamente destrutiva e

desagregadora (TORRES, 2004, pág. 170).

O governo Itamar Franco, dado o seu caráter de excepcionalidade, adotou uma postura

tímida e conservadora com relação à reforma do Estado e mesmo à reforma administrativa.

Para conservar a ampla base de apoio que possibilitou a sua emergência, persistiu na

estratégia de ressuscitar ministérios extintos por Collor e restringiu-se ainda a tocar, de forma

hesitante, o programa de privatização (COSTA, 2008b).

Torres (2004) diz que com a vitória de Fernando Henrique em 1994 foi criado o

MARE- Ministério de Administração e Reforma do Estado, sendo apresentado também o

Plano Diretor da Reforma do Estado, no qual estava vinculado o modelo gerencial da

administração pública. Caracterizado pela criação e valorização das Agências reguladores e

24

pela privatização de empresas públicas como estratégia de Governo para gestão do patrimônio

público.

Observando essa trajetória, vê-se que a história da administração pública brasileira foi

marcada por diferentes e sucessivas reformas. Porém, duas delas deixaram marcas profundas:

uma foi instituição durante o Estado Novo, como já visto, da criação do DASP (1938), e a

outra foi promulgada durante o regime militar: chamada de a “Lei Orgânica da Administração

Pública Federal”, ou seja, o Decreto-Lei 200/67. Dessa forma, além de percorrer uma

trajetória marcada por modelos híbridos em sua natureza, a institucionalização das reformas

administrativas mais profundas no Brasil ocorreu exatamente em dois momentos de

organização autoritária do poder político nacional (DINIZ, 2001).

Portanto, essas reformas, não emergentes de ambientes democráticos que exigiam

planejamento, negociação e debate entre diversos segmentos da elite política e social, não

contribuíram para o desenvolvimento da capacidade do Estado em empreendê-las sob a

democracia, dada a escassez de experiências que ajudassem na implementação de novos

modelos (ABRUCIO, 2007).

A partir de 2002, após o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, assumiu o

presidente Luís Inácio Lula da Silva. Inicialmente causou grande receio dos economistas,

analistas financeiros e investidores. Lula deu continuidade às políticas fiscal e monetária do

Governo de Fernando Henrique. Porém, houve o inchaço do quadro de pessoal no serviço

público. Caracterizou-se ainda pela forte relação internacional, principalmente na América

Latina. Seu Governo, assim como outros, ficou marcado por denúncias de corrupção, como o

"mensalão" e "caixa 2" das campanhas políticas.

2.1.2 Organização da Administração Pública no Brasil

A administração Pública é constituída por um conjunto de órgão e pessoas jurídicas

aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Segundo Bobbio et al

(1986) apud Junquilho(2010), a administração pública pode ser definida como o conjunto das

atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas ou incumbências

consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou organização estatal.

Na amplitude desse conceito entram não só os órgãos pertencentes ao poder público,

como também as instituições e empresas particulares que colaboram com o Estado no

25

desempenho de utilidade pública ou e interesse coletivo, seja a Administração Direta ou

Indireta e os entes de cooperação.

2.1.2.1 Administração Pública Direta

Na Administração Pública Direta a atividade administrativa é exercida pelo próprio

governo, que atua diretamente por meio dos seus órgãos. Esses órgãos são despersonalizados,

não possuindo personalidade jurídica própria, portanto não podem contrair direitos e

obrigações por si próprios. Além disso, não possuem patrimônio e autonomia administrativa,

uma vez que seus orçamentos são subordinados às esferas das quais fazem parte. A

característica determinante da administração direta é a sua composição: os órgãos públicos

pertencentes a ela estão ligados diretamente ao poder executivo federal, estadual ou

municipal. Neste sentido, estes órgãos de fato integram essas pessoas federativas (Federação,

Estados e Municípios) e são responsáveis imediatos pelas atividades administrativas do

Estado. Como exemplo de órgãos da administração direta pode-se citar os ministérios do

governo federal, as secretárias dos estados federativos e dos municípios.

2.1.2.2 Administração Pública Indireta

Já a Administração Indireta é evidenciada por englobar as entidades com

personalidade jurídica própria que possuem patrimônio, autonomia administrativa e

orçamento específico para seus fins e responsabilidade de gestão. Os exemplos correntes são

as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Estas entidades, cada uma dessas por sua vez, possui algumas características próprias.

Afirma Mello (2002) que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público e com

capacidades exclusivamente administrativas. As autarquias são serviços autônomos,

instituídas por lei e portadoras de personalidade jurídica própria, bem como patrimônio e

receita. Seu objetivo é executar atividades típicas da Administração Pública, que por motivo

de otimização da funcionalidade requer uma descentralização da gestão administrativa e

financeira. O Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), a Agência Nacional de Saúde

(ANS) e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) representam autarquias no

serviço público nacional.

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26

Para Cretella (2000), fundação resume-se genericamente a um patrimônio

personalizado dirigido a um fim, cabendo essa definição, tanto para fundação pública quanto

privada. No mesmo sentido, Rolim (2004) afirma que fundação sempre pressupõe um

patrimônio, que é o conjunto dos bens, com personalidade jurídica própria que tem um fim

determinado. Seu patrimônio próprio é gerido pelos respectivos órgãos de direção, e tem em

sua fonte de financiamento os recursos da União e demais fontes. As fundações públicas são

criadas para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou

entidades de direito público, tendo autonomia administrativa. Atualmente, os fins dessas

fundações são centrados na educação, em trabalhos assistenciais, religiosos, artísticos,

culturais, de pesquisa etc. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a

Fundação Nacional do Índio (FUNAI) representam fundações públicas.

De acordo com a classificação dada pelo Decreto-lei 200/67, art. 5, II, empresa pública

é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, que tem patrimônio próprio e

capital exclusivo da União através da qual o Governo, por força de contingência ou de

conveniência, exerce atividade econômica. Para Rolim (2004), a criação dessas entidades se

dá mediante autorização em lei especifica que pode vir tanto pela União como pelos Estados

ou Municípios. As empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de

direito privado, com patrimônio e capital exclusivo da União, criadas para a exploração de

atividades econômicas, que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de

conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

Um exemplo de empresa pública é a Caixa Econômica Federal.

Segundo Meirelles (2002), as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de

direito privado que tem a participação do poder público e de particulares no seu capital e

administração que realiza em seu nome, por sua conta e risco, serviços públicos de natureza

industrial ou econômica que o Estado considera como sendo de relevante interesse coletivo ou

indispensável à segurança nacional. Define-se pela participação ativa do poder público na

vida da empresa independente de ser sócio majoritário ou não, o que importa é que por lei ou

convenção, tem o poder de atuar nos negócios. A sociedade de economia mista pode ter como

objeto tanto um serviço público como uma atividade econômica, sendo que para o serviço

público ela tem liberdade operacional ampla e irrestrita, e para atividade econômica fica

limitada aos preceitos constitucionais da subsidiariedade e da não competitividade com a

iniciativa privada. O Banco do Brasil e a Petrobras são, provavelmente, os maiores exemplos

no caso brasileiro.

27

2.1.3 Modelos de Gestão Pública

A Administração Pública no Brasil passou, ao longo dos anos, por vários modelos de

gestão: patrimonialista, burocrático, gerencial e societal. Cada um desses modelos está

vinculado a um período histórico e político específico, e possui assim características

marcantes que os distingue (BATISTA, 2015).

2.1.3.1 Modelo Patrimonialista

Abrangendo os anos de 1500 até 1930, segundo Drummond e Silveira (2012),

perdurando durante todo o período Colonial, Imperial e a Primeira República teve-se o

primeiro modelo de administração pública no Brasil. Designou-se assim o patrimonialismo

como modelo de gestão, pela forma como foram conduzidas as relações entre a metrópole

Portugal e a colônia Brasil. Segundo Batista (2015), nesse modelo o Estado era tido como

uma extensão do poder do governante e os administradores chegavam aos seus postos de

trabalho por indicação do soberano.

Após a independência do Brasil, inicia-se o Império em que permanece a

administração patrimonialista. Segundo Hollanda (1997) esta forma de administração

proporcionava uma confusão entre os cargos públicos e o próprio grau de parentesco entre os

nobres e participantes do governo. Por isso, os cargos públicos administrativos centravam-se

muitas vezes nas mãos de indivíduos isentos de competência para ocupá-los. A monarquia foi

marcada por fortes traços da administração patrimonialista, o que desencadeou na

concentração de renda, na miséria social e na subserviência do cidadão. Com a proclamação

da república em 1889, extingue-se o regime monárquico brasileiro dando lugar aos militares

no poder. Este acontecimento altera a forma de governo de Império para República, mas não

elimina as mazelas sociais, o nepotismo e clientelismos advindos do patrimonialismo

(MAGALHÃES, 2001).

Segundo Costa (2008b), percebe-se a manutenção deste modelo de Administração

Pública no Brasil Império, mesmo após da proclamação da independência do país em 1822,

como também na República Velha (1889-1930), "não havendo grandes mudanças nesse

período".

28

Foi aprovada, ainda, a primeira Constituição da República Federativa do Brasil, após a

proclamação da República, em 1891. Mesmo com estes avanços legislativos percebe-se que a

prática patrimonialista ainda permaneceu predominante naquele período, conhecido como a

política dos governadores, fortemente marcada pelo sistema do coronelismo. Sistema este

onde grandes fazendeiros do interior eram soberanos e se apropriam do poder político e

econômico (IGLÉSIAS, 1993).

De acordo com o modelo patrimonialista, a Administração Pública deve atender aos

interesses dos governantes, sendo o aparelho do Estado, a extensão do poder do soberano, não

havendo distinção entre a coisa pública e a do governante. Com isso, a Administração Pública

não atende aos interesses da sociedade e à defesa da coisa pública, o que se tornou

insustentável com o advento do capitalismo e da democracia.

2.1.3.2 Modelo Burocrático

Segundo Menezes (2012), o modelo burocrático surgiu no século XIX, com o objetivo

de frear a expansão patrimonialista, buscando maior previsibilidade da Administração

Pública, mediante a profissionalização do serviço público.

A Revolução Industrial e o surgimento do Estado Liberal contribuíram para uma nova

ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento do modelo burocrático, baseado

na impessoalidade, no profissionalismo e na racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995).

Outras características do modelo são a especialização, a hierarquia, a regulamentação

e a meritocracia, além da separação entre o público e o privado, tão marcante do modelo

patrimonialista.

No Brasil, o modelo burocrático chegou somente na década de 1930, ao final da Velha

República e com o nascimento da Nova República, marcado pela ascensão de Getúlio Vargas

ao poder, tem-se uma tentativa de profissionalizar a administração pública com a criação do

Departamento de Administração do Serviço Público – DASP. Por intermédio do DASP,

promovem-se a estruturação básica do aparelho administrativo instituindo o concurso público,

as regras para admissão e treinamentos dos servidores. Além da criação do DASP, “o qual

representou a primeira reforma administrativa do estado brasileiro” (DRUMMOND;

SILVEIRA, 2012), o governo do Getúlio Vargas foi marcado pelas conquistas sociais, como

as leis trabalhistas, o voto secreto e o direito de voto para as mulheres. Esta fase ficou

conhecida como Reforma Burocrática e foi a primeira tentativa de reformar a administração

29

pública, ou seja, de eliminar práticas cujas aplicações se demonstravam esgotadas

(CAPOBIANGO et al., 2010).

O modelo burocrático, segundo Costa (2008b), buscou modernizar a máquina pública,

baseando-se nos paradigmas taylorista, fayoliano e weberiano, pautado na teoria

administrativa importado dos países mais desenvolvidos. A burocracia inspirada nestes

paradigmas foi constituída por princípios que enfatizavam a racionalização da administração

pública em busca da eficiência através da profissionalização, formalismo, impessoalidade e

hierarquia funcional. Secchi (2009) explica que o modelo é atribuído ao sociólogo alemão

Max Weber, pois, foi quem analisou e sintetizou as características da burocracia com maior

afinco. O modelo também foi inspiração das reformas da administração pública nos Estados

Unidos.

Em 1967, com o advento do regime militar, reformas visavam operacionalizar o

modelo de administração para o desenvolvimento, baseado na consolidação burocrática de um

Estado forte, voltado para o desenvolvimento econômico, cuja característica principal foi o

predomínio da racionalidade funcional, emanada da tecnoestrutura indispensável à

manutenção do regime autoritário, cujo viés dissociativo consistia na predominância do

planejamento econômico como núcleo decisório de governo e no crescimento desordenado da

burocracia governamental indireta (BERTERO, 1984; RAMOS, 1981).

Segundo Martins (1997), na fase pós-ditadura que se estendeu até o final do governo

Itamar Franco, iniciou-se um acentuado processo de deterioração da administração pública,

decorrente não só de disfunções herdadas do modelo tecnocrático, mas, principalmente, do

efeito deletério da política patrimonialista sobre a administração pública presente tanto na

incapacidade ou na inconveniência em se restabelecer a racionalidade funcional do sistema

quanto na implantação de padrões de irracionalidade política com finalidades patrimonialista.

Nos estudos de Max Weber (1864-1920), onde institucionalização do modelo

burocrático está fundamentada, considera-se que as organizações podem se tornar mais

eficientes com a implementação de normas bem definidas. No raciocínio burocrático reside a

ideia de ordenamento e a dominação legitimada pela existência de normas (WEBER, 1999).

O modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de Administração Pública

submetida à lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padrões de conduta moral. O

objetivo que norteia esse pensamento é o de defesa do interesse público, através de um

conceito de integridade, com a redução da corrupção e maximização da democracia (LONGO,

2008).

30

Apesar do modelo burocrático ser eficiente para controlar a corrupção, que era seu

principal objetivo, a extrema racionalidade e o excesso de regulamentos do sistema, acabaram

ocasionando efeitos negativos, como a lentidão de processos e redução da eficiência.

Na gestão pública, o país nunca chegou a ter um modelo de burocracia pública

consolidada. Constata-se a existência de um padrão híbrido de burocracia patrimonial.

Segundo Menezes (2012), a crise da burocracia pública brasileira permeia as

dimensões da estratégia (foco e convergência de programas e ações), da estrutura (lenta,

excessiva em alguns setores, escassa em outros), dos processos (sujeitos às regras

padronizadas altamente burocratizadas), das pessoas (com inúmeras distorções relativas à

distribuição, à carência, à qualificação e à remuneração), dos recursos (inadequados, desde os

logísticos e as instalações à tecnologia da informação, embora haja focos de excelência) e da

cultura (excessivamente burocrática e permeável às práticas patrimonialistas).

2.1.3.3 Modelo Gerencial

Uma das reformas que teve grande relevância na redefinição do papel do Estado na

década de 90 foi a denominada Reforma Gerencial do Estado Brasileiro. Em um contexto de

grande desafio, de globalização da economia mundial, do aumento dos desenvolvimentos

tecnológicos, das influências dos movimentos internacionais: da Nova Administração Pública

e da Nova Gestão Pública emerge-se o gerencialismo no Brasil (RIBEIRO et al., 2013).

O gerencialismo pode ser conceituado como a introdução de técnicas e práticas

gerenciais para atingir objetivos preestabelecidos com mais eficiência, economia e eficácia

(SEABRA, 2001).

Na década de noventa, o modelo de Administração Pública Gerencial foi introduzido

no Brasil. Durante o governo de Fernando Collor de Mello, que foi entre 1990 a 1991,

decidiu-se pela proposta neoliberal de diminuição da força do Estado. Houve extinção de

cargos da administração pública, demissão de milhares de funcionários públicos. E, por meio

de auditorias e fiscalização interna, buscou-se ampliar o controle sobre as empresas estatais

(MATIAS; PEREIRA, 2009).

Em 1995 ocorreu a criação do Ministério de Reforma Administrativa do Estado

(MARE) durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, que foi responsável por conduzir

transformações no Estado brasileiro. Este Governo optou pela desestatização e a orientação

para resultados. Assim, como as privatizações, também ocorreram os processos de

31

terceirização, devido ao entendimento sobre as atividades exclusivas e atividades não

exclusivas do Estado, por suas diferenças.

A reforma gerencial de 1995 vem à tona com o intuito de pôr fim às práticas

clientelistas e patrimonialistas do antigo modelo, isto é, instalar uma administração pautada

nos “princípios da nova gestão pública” (new public management) (PEREIRA, 1996).

A reforma propunha a delimitação mais precisa da área de atuação do Estado; a

distinção entre as atividades do núcleo estratégico; a separação entre a formulação de políticas

e sua execução; maior autonomia para as atividades executivas exclusivas do Estado que

adotarão a forma de “agências executivas”; maior autonomia para os serviços sociais e

científicos que o Estado presta; a descentralização dos serviços sociais para estados e

municípios.

A Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, também contribuiu para esse

modelo ao estabelecer a adoção do Princípio da Eficiência na Administração Pública

Brasileira e possibilitar a adoção de inúmeras inovações na seara pública. Entre suas

principais alterações pode-se arrolar a reserva percentual de cargos em comissão para

servidores de carreira; teto máximo para subsídios dos servidores; incentivo ao controle social

sobre a administração pública; critérios diferenciados de remuneração, admissão e demissão

de servidores; contrato para os órgãos públicos; incentivos à economia com despesas

correntes; flexibilização da estabilidade do servidor público, com a insuficiência de

desempenho podendo ser punida até com perda de cargo.

Segundo Menezes (2012), o modelo de Administração Pública Gerencial se

caracteriza pelo foco da ação das instituições públicas no cidadão, da atuação dos agentes

públicos e do controle voltados predominantemente para os resultados, em lugar de ritos

meramente processuais, busca de maior transparência às ações do Estado, instituição de

instâncias de participação da sociedade na formulação, no acompanhamento da execução e na

avaliação das políticas públicas; participação e controle social, bem como revisão do tamanho

da máquina pública, descentralização e desconcentração.

A respeito da Administração Pública Gerencial, Secchi (2009) afirma que é um

modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública

baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.

Com o gerencialismo percebe-se um novo posicionamento do Estado que deixa de ser

responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social para se fortalecer na função de

promotor e regulador. Diversos serviços públicos foram delegados ao Terceiro Setor e à

iniciativa privada.

32

Para Paes de Paula (2005a), o modelo de administração pública gerencial trouxe

vantagens para a gestão do Estado brasileiro, principalmente pelo aprimoramento das

ferramentas gerenciais e as políticas públicas na busca por eficiência nos órgãos

governamentais. Permitindo assim grandes avanços na gestão econômico-financeira. Em

contrapartida, como desvantagens, tem-se que na concepção do modelo a ocorrência da baixa

qualidade dos serviços, devido o contingenciamento de gastos sociais.

2.1.3.4 Modelo Societal

A gestão social, ou administração pública societal, que se manifesta em experiências

alternativas de gestão pública como os Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo, “e

possui suas raízes no ideário dos herdeiros políticos das mobilizações populares contra a

ditadura e pela redemocratização do país, com destaque para os movimentos sociais, os

partidos políticos de esquerda e centro‐esquerda, e as organizações não‐governamentais”

(PAES DE PAULA, 2005b). Para Genro (1997), trata‐se do surgimento de “uma esfera

pública não‐estatal que se agrega às instituições tradicionais de caráter estatal”. Um espaço de

co‐gestão entre a Sociedade e o Estado (GENRO, 1997 apud PAES DE PAULA, 2005b).

Para modelo de gestão societal, sendo um conceito em construção, ainda não se

apresenta implementado no Brasil. Este estabelece diálogo com os conceitos de governança

pública, societalismo, transparência pública e um grande movimento para a discussão é

percebido para a possibilidade de sua concretização. Vê-se que sua proposta de modelo possui

como complemento às disfunções encontradas no modelo gerencial, que por sua vez buscava

a participação social inicialmente, mas não a alcançou efetivamente. O governo Luiz Inácio

Lula da Silva, no período de 2002 a 2010, apresentou sinais de implementação das bases do

modelo societal, principalmente pelo perfil histórico de movimento popular. Optando por

envidar investimentos nas áreas sociais, como sua política de Estado (PAES DE PAULA,

2005a). Para Paes de Paula (2005b), as Organizações Não Governamentais (ONG)

contribuíram no Governo através da participação social nas políticas públicas, com grupos de

debate políticos regionais, associações populares e demais interessados. E, como canais de

participação social nestas políticas públicas tem-se: os conselhos gestores, em todas as

instâncias da federação, que deliberam ou são consultados sobre as temáticas que representam

saúde, educação, habitação, assistência social.

33

O cidadão, ao participar dos espaços públicos de colaboração política, pode exprimir a

sua percepção sobre as questões em debate de forma mais ativa, deixando assim de ocupar um

papel de subalterno a discussão. Pois, agora participará efetivamente da deliberação

construída pelo consenso. Destaca-se potencial da solução produzida, entre as vantagens do

modelo societal, uma vez que, a participação popular e seu lastro cultural pode proporcionar

melhores soluções às questões em debate (DRUMMOND; SILVEIRA, 2012).

Um quadro comparativo pode ser composto para apresentar os modelos descritos,

conforme Tabela 1.

Tabela 1 - Comparativo entre os Modelos de Gestão Pública.

MODELO DE GESTÃO PÚBLICA

Modelos Patrimonialista Burocrático Gerencial Societal

Períodos 1500 até 1930

(Império) Década de 30. Década de 90.

Após 2002

(Governo Lula)

Características

Marcantes

Falta de definições

de cargos e

funções dos

nobres;

Especialização,

hierarquia,

regulamentação e

meritocracia;

Redução do

formalismo.

Gestores mais

independentes;

Governança

Pública,

Transparência

Pública, Conselhos

Gestores e o

Orçamento

Participativo;

Forte concentração

da renda; Segue as regras;

Descentralização

e

horizontalização

das estruturas;

Participação social

nas direções do

Governo;

Não atende aos

interesses da

sociedade.

Profissionalizar o

serviço público.

Eficiência,

economia e

eficácia

Conceito ainda em

construção.

Fonte: Produzida pelo autor.

2.1.4 Licitação

O termo licitação, tem sua origem no latim licitatione, que significa procedimento no

qual a administração pública seleciona a proposta mais vantajosa de um particular em relação

a compra de bens e serviços e demais transações (MOTTA, 2002).

Segundo Carvalho (2008), uma das funções de todos os órgãos da administração

pública é a realização de compras e contratação de serviços, necessários para a execução de

seus objetivos organizacionais.

34

Vista essa demanda na Administração, a Lei nº 8.666/93 define, compra é toda

aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente. Em sua

Seção V – Das Compras, estabelece:

Art. 15 – As compras, sempre que possível, deverão:

I – atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de

especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as

condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas.

Art. 45-I – a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta

mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que

apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar

o menor preço.

A Lei 8.666/93, em seu artigo 14, também disciplina de forma objetiva para que a

administração efetue qualquer compra, preliminarmente, deve curvar-se a dois princípios

fundamentais: a definição precisa do seu objeto e a existência de recursos orçamentários que

venham a garantir o pagamento resultante. Além disso, conforme Di Pietro (2006), outros

princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios devem ser observados, quais

sejam:

• Princípio da Legalidade: Nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula

os licitantes e a administração pública às regras estabelecidas, nas normas e princípios

em vigor;

• Princípio da Isonomia: Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É

condição essencial para garantir em todas as fases da licitação;

• Princípio da Impessoalidade: Esse princípio obriga a administração a observar,

nas suas decisões, critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a

discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação;

• Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa: A conduta dos

licitantes e dos agentes públicos tem que ser, além de lícita, compatível com a moral,

ética, os bons costumes e as regras da boa administração;

• Princípio da Publicidade: Qualquer interessado deve ter acesso às licitações

públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores

em todas as fases da licitação;

• Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório: Obriga a administração

e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório.

Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato convocatório;

• Princípio do Julgamento Objetivo: Esse princípio significa que o administrador

deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório para o julgamento das

35

propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de

critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da própria

administração.

Posteriormente, surge a Emenda Constitucional nº 19/1998, que acrescenta o princípio

da eficiência ao art. 37 da Constituição Federal, norteando toda a atuação da administração

pública, ligada à ideia de ação para produzir resultados de modo rápido e preciso. A eficiência

da administração seria medida pela satisfação das necessidades do cidadão e não apenas pelo

controle dos processos administrativos.

Segundo Amorim (2012), o princípio da eficiência foi incluído na Constituição, porém

a inclusão funcionou apenas como um remendo, pois não assumiu a mesma importância dos

demais princípios, voltados à legalidade e transparência das ações e nem se fez presente na

legislação que regulamentou o art. 37 da Constituição. A Lei de licitações e contratos - Lei nº

8.666/93, não sofreu alterações em função da inclusão do novo princípio constitucional.

2.1.4.1 Procedimentos Licitatórios

Segundo a lei 8.666/93 em seu artigo 38:

O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo

administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a

autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a

despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:

I – edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso;

II – comprovante das publicações do edital resumido, na forma do art. 21

desta Lei, ou da entrega do convite.

Segundo Amaral (2000), a maioria da doutrina acaba por dividir a licitação em duas

fases distintas, quais sejam: fase interna e externa.

A fase interna se divide da seguinte forma:

1. Requisição do Interessado – Pedido realizado por uma determinada unidade para a

contratação de um serviço ou mesmo bem;

2. Estimativa do Valor – Acaba por definir qual a modalidade a ser utilizada, bem

como se existe a necessidade ou não de se licitar;

3. Autorização de Despesas – A autoridade competente analisa se possuem recursos

suficientes para arcarem com as despesas da contratação;

36

4. Elaboração do Instrumento Convocatório – Elabora-se o edital, com as regras que

devem ser seguidas pelos participantes no processo licitatório. É importante frisar que

segundo Costa (1998) o objeto da licitação não pode especificar qualquer produto

diferenciado em particular porque, certamente, o resultado da licitação estaria sendo dirigido

para aquele concorrente;

5. Análise e Aprovação pelo Órgão Judiciário do Edital – O poder judiciário analisa a

minuta do edital e verificará se o mesmo pode ser ou não publicado. Após a sua aprovação, o

documento pode ser publicado;

6. Divulgação – Ocorre a elaboração do documento definitivo, observando-se todas as

exigências previstas em lei. Diante disto, passa-se então a publicá-lo, com aviso na imprensa

oficial, caso necessário. Poderá ocorrer ainda que a modalidade escolhida venha apenas a

divulgar o edital aos convidados.

A fase externa se divide da seguinte forma:

1. Publicação do edital ou entrega das cartas-convites – Nesta etapa ocorre a

publicação ou mesmo entrega da carta-convite, com base no artigo 21 da Lei nº 8666/93.

2. Abertura da Licitação com o Recebimento dos Envelopes de Habilitação e

Propostas – Os envelopes são entregues à Comissão de Licitação, que lavra a ata de

recebimento dos envelopes. A entrega de envelopes varia conforme a modalidade escolhida,

pois pode ser de um até três envelopes. Segundo o artigo 45 da lei nº 8666/93 os tipos de

licitação são:

a de menor preço – considera como a proposta mais vantajosa a que estiver de

acordo com as regras do edital ou mesmo carta-convite e estabelecer o menor preço.

a de melhor técnica – considera como a proposta mais vantajosa a que estiver

de acordo com as regras do edital ou mesmo carta-convite, vindo a demonstrar a

melhor técnica dentro do julgamento da Administração, considerando-se assim a

fixação do preço máximo que o Poder Público se propõe a pagar.

a de técnica e preço - considera como a proposta mais vantajosa a que estiver

de acordo com as regras do edital ou mesmo carta-convite e estabelecer a maior média

em relação às propostas de técnica e preço.

a de maior lance ou oferta - considera como a proposta mais vantajosa a que

estiver de acordo com as regras do edital ou mesmo carta-convite e estabelecer o

maior valor. O presente é utilizado em caso de alienação de bens ou mesmo concessão

37

de direitos. Assim a modalidade concorrência utiliza-se dos tipos de licitação menor

preço e melhor técnica; a modalidade tomada de preços utiliza-se dos tipos de licitação

menor preço, melhor técnica e melhor preço e técnica; a modalidade convite utiliza-se

dos tipos de licitação menor preço, melhor técnica e melhor preço e técnica; a

modalidade leilão utiliza-se do tipo de licitação maior lance; a modalidade pregão

utiliza-se do tipo de licitação pregão.

3. Habilitação dos Licitantes – Os licitantes devem estar de acordo com as exigências

estipuladas no edital, bem como com a documentação totalmente regular, seguindo o

estabelecido nos artigos 27, 29 30 e 31 da Lei nº 8.666/93.

4. Verificação das Propostas – Nessa etapa, as propostas apresentadas e os documentos

entregues são analisados, conforme estabelecido no artigo 32 da Lei nº 8666/93.

5. Julgamento – Nessa etapa ocorre o julgamento, bem como a classificação das

propostas. A Comissão de Licitação deverá lavrar atas de julgamento para o presente

processo. O órgão responsável poderá vir a declarar a proposta vencedora, desclassificar

outras que não estejam de acordo com o edital. Nesta fase, poderão também ocorrer os

recursos dos que se encontram insatisfeitos, ou mesmo dos que foram desclassificados,

devendo o mesmo ser imposto à Autoridade Superior.

6. Homologação, Adjudicação, Anulação ou Revogação da Licitação – Nessa etapa

ocorre a homologação, a adjudicação, a anulação ou revogação do processo licitatório. Neste

caso, somente a Autoridade Superior é que poderá vir a anular, revogar, homologar e

adjudicar o ato licitatório. A anulação pode se dar por ilegalidades. A revogação poderá

ocorrer por interesse público que venha a decorrer de fato considerado superveniente. A

homologação e a adjudicação da licitação se darão ao vencedor para a celebração do contrato.

2.1.4.2 Modalidades da licitação

Todas as modalidades de licitação apresentam alguns pontos em comum, mesmo

apresentando procedimentos específicos, a saber: deflagração do procedimento, autuação,

indicação do objeto a ser licitado, autorização da autoridade competente, indicação do recurso

que irá suportar a despesa, possibilidade de interposição da impugnação e recurso, prazo para

abertura do certame (PESSOA, 2012).

38

O artigo 22 da Lei 8666/93 diz que são modalidades de licitação: concorrência (na

qual os interessados comprovem requisitos mínimos para execução do objeto, na fase inicial);

tomada de preços (modalidade entre interessados cadastrados até o terceiro dia anterior a data

do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação); convite (modalidade

onde são convidados, no mínimo três interessados do ramo pertinente ao objeto, podendo

estender aos demais que manifestem interesse em até vinte e quatro horas da apresentação das

propostas); concurso (ocorre para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante

a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de

edital publicado com antecedência mínima de quarenta e cinco dias) e leilão (ocorre para a

venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente

apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem

oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

2.1.4.3 Limite de valores para as modalidades licitatórias

De acordo com a Lei 9.648 de 27 de maio de 1998 que altera o artigo 23 da lei

8.666/93, utiliza-se as seguintes modalidades licitatórias para aquisição de bens e serviços, de

acordo com o valor correspondente:

I- para obras e serviços de engenharia:

a) convite: até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais);

b) tomada de preços: até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais);

c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais);

II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior:

a) convite: até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);

b) tomada de preços: até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais);

c) concorrência: acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).

No caso das modalidades Concurso, Leilão e Pregão, não há valor determinado para o

enquadramento.

Na Tabela 2 demonstra-se os valores limites de cada modalidade e sua previsão legal.

Esta é um tabela comumente utilizada para demonstração das modalidades de licitação e

limites de valores para aquisições no Governo Federal, sendo a esta da Controladoria Geral do

Estado de Goiás melhor apresentada.

39

Tabela 2 - Tabela de valores e limites para licitação.

Limites para obras e serviços de engenharia

Artigo Inciso Alínea Valor (R$) Modalidades de Licitação

23 I a Até 150.000,00 Convite

I b Até 1.500.000,00 Tomada de Preço

I c Acima de 1.500.000,00 Concorrência

Limites para compras e outros Serviços


23 II a Até 80.000,00 Convite

II b Até 650.00,00 Tomada de Preço

II c Acima de 650.000,00 Concorrência

Licitação Dispensável – Administração Direta, Autárquica e Fundacional


24 I – Até 15.000,00 Obras / Serviços de Engenharia

II – Até 8.000,00 Compras / Outros Serviços

Licitação Dispensável – Sociedade de Economia Mista, Empresas Públicas,

Autarquias e Fundações Qualificadas como Agência Executiva


24 I – Até 30.000,00 Obras / Serviços de Engenharia

II – Até 16.000,00 Compras / Outros Serviços

Fonte: Controladoria Geral do Estado de Goiás, 2016.

2.1.4.4 Tipos de licitação

As modalidades de licitação diferem ainda pelo critério de julgamento adotado. De

forma geral, o critério adotado nos procedimentos licitatórios é o de menor preço. De acordo

com a Lei 8.666/93 tem-se os seguintes critérios de julgamento, citados por Almeida (2006):

Menor Preço - Quando o vencedor do certame for determinado pela empresa que

atender às exigências do edital ofertando o menor preço (unitário ou global). Nesse tipo de

licitação o menor preço é decisivo por menor que seja a diferença, desde que a proposta esteja

em conformidade com as exigências do edital.

Melhor Técnica - Este tipo de licitação pode ser definido como aquela em que se

pretende a prestação do objeto do modo mais perfeito e adequado, qualitativamente. Deve ser

usada nos casos em que a natureza do objeto licitado é predominantemente intelectual

especialmente em casos de engenharia consultiva em geral, particularmente para elaboração

de estudos técnicos preliminares e projetos básicos executivos. O edital determina o preço

máximo que o órgão licitante pretende pagar pelo serviço.

40

Técnica e Preço - Utilizado principalmente em caso de aquisição de bens e serviços de

informática. Considera-se vencedora do certame a empresa que melhor unir as qualidades

técnicas junto com o menor preço. O Decreto n. 1070/94 regulamenta os critérios em que o

edital irá atribuir peso para a proposta técnica e para a proposta comercial.

Maior Lance ou Oferta - Utilizado nos casos de alienação, concessão e permissão de

uso. Pode-se conceituá-la como uma licitação de “maior preço” uma vez que a proposta mais

vantajosa para administração será aquela de maior valor.

2.1.4.5 Prazos e meios de divulgação legal

São muitos os prazos fixados na Lei n. 8.666/93 para cada procedimento licitatório. Os

prazos para publicação do aviso são determinados objetivando proporcionar tempo hábil aos

fornecedores para elaboração de suas propostas para cada modalidade. Outros prazos como

impugnação de edital e impetração de recursos também estão dispostos na Lei, tornando os

procedimentos mais morosos, impedindo que os processos se desenvolvam mais agilmente. A

contagem dos prazos é feita excluindo-se o dia de início e incluindo-se o último dia.

Segundo a lei 8.666/93 em seu 2° parágrafo, o prazo mínimo até o recebimento das

propostas ou da realização do evento será:

I - quarenta e cinco dias para:

a) concurso;

b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de

empreitada integral ou quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e

preço";

II - trinta dias para:

a) concorrência, nos casos não especificados na alínea "b" do inciso

anterior;

b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou

"técnica e preço";

III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não especificados na

alínea "b" do inciso anterior, ou leilão;

IV - cinco dias úteis para convite.

Os prazos para impugnação do edital são de dois dias úteis antes da

abertura das propostas, para convite e tomada de preços e de dois dias úteis antes da

abertura da habilitação, para concorrência.

2.1.4.6 Dispensa de licitação

De acordo com Meirelles (2003), “licitação dispensável é aquela que a lei permite à

administração pública, por sua conveniência, de deixar de realizar o procedimento licitatório”.

41

O Art. 24 da Lei 8.666/93 define os casos onde o procedimento licitatório pode ser

dispensado, como em casos de emergências ou calamidade pública, em algumas aquisições de

compras e serviços, quando não acudirem interessados a licitação anterior e essa não puder ser

repetida, dentre outras situações, em um total de trinta e três casos como pode ser verificado

na referida Lei.

2.1.4.7 Inexigibilidade de licitação

De acordo com o artigo n° 25, da Lei 8666/93, é inexigível a licitação quando houver

inviabilidade de competição, em especial: para aquisição de materiais, equipamentos, ou

gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial

exclusivo; para contratação de serviços técnicos de natureza singular ou para contratação de

profissional de setor artístico, desde que consagrado pela crítica.

2.1.4.8 Da licitação tipo "Técnica e preço"

A licitação do tipo técnica e preço, poderá ser utilizada, essencialmente, em 4

hipóteses: serviços predominantemente intelectuais; bens e serviços de informática; bens,

serviços e obras de grande vulto, envolvendo tecnologia refinada; e bens, sérvios e obras, que,

mesmo não sendo de maior vulto, exijam a combinação de ambos os valores (técnica e preço).

Tal tipo de licitação é passível de ser utilizada nas modalidades concorrência, tomada de

preços e convite. Não se presta ao pregão, dado que bens e serviços comuns não são aqueles

que suscitariam a realização de licitação diferenciada, a ponto, de aqui não se contratar o

menor preço ou a melhor técnica, vez que se busca a melhor harmonia que se estabeleça entre

o preço e a técnica, que devem mostrar-se compatíveis e atenderem, exatamente, ao quanto

pretendido pela Administração Pública (KAWAKAMI, 2014).

O legislador definiu a melhor proposta como a mais vantajosa para a Administração.

Mesmo considerando a melhor proposta como a mais econômica, ressalta-se aqui que o

"menor preço" não atinge completamente este conceito. Pois há em certames a necessidade de

se resguardar a qualidade do produto ou serviço a ser prestado, visto que a ausência desta

condição prejudica diretamente a Administração e a sociedade. Hora pela falta de

durabilidade que acarretará custos de novas compras; pela falta de desempenho que causará

42

atrasos e gastos com horas de mão de obra ou ainda pela falta de qualidade do serviço que

trará todo o tipo de perda para fato do não cumprimento do contrato.

A Lei 8.666/1993 apresenta a seguinte sistemática de apuração do tipo técnica e preço:

[...]

art. 46 ...

§ 2o

Nas licitações do tipo "técnica e preço" será adotado, adicionalmente ao

inciso I do parágrafo

anterior, o seguinte procedimento claramente explicitado no instrumento

convocatório:

I - será feita a avaliação e a valorização das propostas de preços, de acordo

com critérios objetivos

preestabelecidos no instrumento convocatório;

II - a classificação dos proponentes far-se-á de acordo com a média

ponderada das valorizações das

propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no

instrumento convocatório.

Já que ainda é grande o entendimento primário que a licitação deveria se ater ao tipo

"menor preço" por se pensar ser o mais econômica, para utilizar o tipo "técnica e preço" em

uma licitação é de praxe sempre justificar devidamente e motivadamente esta opção. Assim

como definir claramente seus critérios de forma objetiva, preservando a competitividade,

legalidade e demais princípios inerentes ao processo. Deve-se sempre minimizar a margem de

subjetividade do julgador.

Rigolin (1999) ainda defende que a Lei 8.666/93 deveria, em verdade, ter de vez

sepultado a diferenciação entre 'tipos de licitação' - expressão que isolada não significa coisa

alguma - e 'critérios de julgamento', cujo preciso significado emana claramente da só

expressão.

Os tipos de licitação existentes na L. 8666 são desabridamente, de fato, critérios de

julgamento, e nada além disso. Julga-se uma licitação pelo critério da melhor técnica, ou pelo

critério do menor preço, ou pelo critério da técnica e preço, é o que a lei deveria ter

determinado com clareza e não mantido a denominação, inteiramente convencional e nada

significante só em si, de 'tipos'.

Sobre aquisição e contratação de serviços de tecnologia da informação a Lei 8.666/93

fala em seu art. 45, §4° o seguinte:

"§4° Para a contratação de bens e serviços de informática, a Administração

observará o disposto no art. 3° da Lei n° 8.248, de 23 de outubro de 1991, levando-

se em conta os fatores especificados no seu §2° e adotando obrigatoriamente o tipo

de licitação 'técnica e preço', permitindo o emprego de outro tipo de licitação nos

casos indicados em Decreto do Poder Executivo".

43

A Lei 10.176 de 2001 acrescenta o cerne dos critérios adotados na seleção da melhor

proposta:

Art. 1o Os arts. 3o, 4o e 9o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991,

passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 3o Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta ou

indireta, as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e as demais

organizações sob o controle direto ou indireto da União darão preferência, nas

aquisições de bens e serviços de informática e automação, observada a seguinte

ordem, a:(NR)

I - bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País;(NR)

II - bens e serviços produzidos de acordo com processo produtivo básico,

na forma a ser definida pelo Poder Executivo.(NR)

§ 1o Revogado.

§ 2o Para o exercício desta preferência, levar-se-ão em conta condições

equivalentes de prazo de entrega, suporte de serviços, qualidade, padronização,

compatibilidade e especificação de desempenho e preço."(NR)

Assim como no Decreto n° 7.174/2010, que trata exclusivamente das aquisições e

contratações de serviços de Tecnologia da Informação, regulamenta e descreve como será a

seleção de critérios em seus artigos 9° e 10°:

"Art. 9o Para a contratação de bens e serviços de informática e automação,

deverão ser adotados os tipos de licitação “menor preço” ou “técnica e preço”,

conforme disciplinado neste Decreto, ressalvadas as hipóteses de dispensa ou

inexigibilidade previstas na legislação.

[...]

§ 4o A licitação do tipo técnica e preço será utilizada exclusivamente para

bens e serviços de informática e automação de natureza predominantemente

intelectual, justificadamente, assim considerados quando a especificação do objeto

evidenciar que os bens ou serviços demandados requerem individualização ou

inovação tecnológica, e possam apresentar diferentes metodologias, tecnologias e

níveis de qualidade e desempenho, sendo necessário avaliar as vantagens e

desvantagens de cada solução."

No seu Artigo 10° é possível esclarecer as temáticas dos critérios que poderão ser

utilizados nos certames:

"Art. 10. No julgamento das propostas nas licitações do tipo “técnica e

preço” deverão ser adotados os seguintes procedimentos: I - determinação da "pontuação técnica das propostas", em conformidade com

os critérios e parâmetros previamente estabelecidos no ato convocatório da licitação,

mediante o somatório das multiplicações das notas dadas aos seguintes fatores, pelos

pesos atribuídos a cada um deles, de acordo com a sua importância relativa às

finalidades do objeto da licitação, justificadamente: a) prazo de entrega; b) suporte

de serviços; c) qualidade; d) padronização; e) compatibilidade; f) desempenho; e g)

garantia técnica;"

44

Tem-se ainda as exceções para a utilização dos tipos "melhor técnica" e "técnica e

preço" para contratação de bens e serviços de informática, prevista no art. 3°, §3°, da Lei n°

8.248/91, com a nova redação dada pela Lei n° 11.077/2005:

"§ 3o A aquisição de bens e serviços de informática e automação,

considerados como bens e serviços comuns nos termos do parágrafo único do art. 1o

da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, poderá ser realizada na modalidade

pregão, restrita às empresas que cumpram o Processo Produtivo Básico nos termos

desta Lei e da Lei no 8.387, de 30 de dezembro de 1991."

A utilização da modalidade pregão para estas aquisições e contratações de informática

dá apoio à dinâmica nas compras públicas, principalmente pela facilidade de utilização do

Portal Compras Governamentais - COMPRASNET.

2.1.5 Portal de Compras Governamentais - COMPRASNET

Segundo definição retirada do próprio portal, o Portal de Compras Governamentais -

COMPRASNET, gerenciado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG,

é disponibilizado para realização de processos eletrônicos de aquisições e disponibilização de

informações referentes às licitações e contratações promovidas pela Administração Pública

Federal direta, autárquica e fundacional.

Pelo COMPRASNET podem ser realizadas as licitações previstas na Lei nº 8.666, de

21 de junho de 1993 (convites, tomadas de preço e concorrência), os pregões, o Regime

Diferenciado de Contratações (RDC) e as cotações eletrônicas. A Figura 1 apresenta a página

inicial do Portal de Compras Governamentais, 2016.

No Portal de Compras Governamentais também é utilizado para consultas de editais e

acompanhamento das licitações pela sociedade. São também disponibilizadas publicações,

legislação, capacitações, eventos e informações sobre contratações realizadas e cadastro de

fornecedores, dentre outras.

Os fornecedores podem ter acesso pelo Portal a diversos serviços, como o pedido de

inscrição no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, a obtenção de

editais, a participação em processos eletrônicos de aquisição de bens e contratações de

serviços, dentre outros.

Na tela principal do Portal Compras Governamentais é possível realizar o cadastro,

obter login e senha para utilizar os serviços disponíveis aos fornecedores, dentre os quais

receber avisos de licitações e de cotações por e-mail.

45

Figura 1 - Página inicial do Portal de Compras Governamentais.

Fonte: Portal de Compras Governamentais, 2016.

A Figura 1 apresenta a imagem do Portal Compras Governamentais onde os

profissionais de compras públicas federais acessam para realizar licitações, principalmente na

modalidade Pregão Eletrônico.

2.2 METODOLOGIA NO APOIO À TOMADA DE DECISÃO

2.2.1 Processo decisório

Na década de setenta do século passado, começaram a surgir os primeiros métodos do

Apoio ou Auxílio Multicritério à Decisão, com o intuito de enfrentar situações específicas,

nas quais um tomador de decisão, atuando com racionalidade, deveria resolver um problema

em que vários eram os objetivos a serem alcançados de forma simultânea (GOMES; ARAYA;

CARIGNAMO, 2011).

Pode-se dizer que viver é um conjunto de decisões em uma caminhada pela

sobrevivência. Gomes et al. (2002) definem a decisão como “o processo de colher

46

informações, atribuir importância a elas, posteriormente buscar possíveis alternativas de

solução e, depois, fazer a escolha entre alternativas”.

Todos os dias uma pessoa toma uma série de decisões. Muitas, por vezes, passam

despercebidas no dia comum, como a decisão de tomar café ou leite pela manhã. Outras,

porém, são mais impactantes e menos comum num cotidiano qualquer. Estas envolvem muita

atenção e tem uma grande importância para a sociedade. Como ocorre nas compras públicas.

Os problemas complexos da tomada de decisões são comuns em uma infinidade de

áreas, tanto públicas quanto privada e desde tempos remotos o homem tenta resolvê-los,

apoiando-se em abstrações, heurísticas e raciocínios dedutivos, a fim de guiar e validar suas

escolhas (GOMES; ARAYA; CARIGNAMO, 2011).

Realizar uma compra pública depende de fatores com alto grau de importância em um

Governo, já que a verba a ser utilizada necessita ser aprovada por Lei Orçamentária (1964);

"Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa

de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do

Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade"

(BRASIL, Lei n° 4.320 de 17 de março de 1964)

E, precisa ainda ser regrada por Lei Federal para ser realizada. Prevista na

Constituição do Brasil de 1988 pela primeira vez na história brasileira, é dever realizar

licitação como procedimento de compra e contratação públicas, conforme inciso XXI do art.

37, que trata dos princípios e normas gerais da Administração Pública. Possuindo, ainda, a Lei

específica para licitação; a Lei n° 8.666 de 21 de junho de 1993 que regulamenta o art. 37,

inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da

Administração Pública e dá outras providências.

Além disso, o procedimento licitatório no âmbito federal é fiscalizado por órgãos

específicos de controle e regulação, como o TCU - Tribunal de Contas da União, a CGU -

Controladoria Geral da União e a AGU - Advocacia Geral da União, para que o procedimento

seja realizado corretamente com rege a legislação vigente.

Por isso a importância deste estudo levou a escolha do tema e da metodologia a ser

aplicada. Vendo a necessidade e importância nos certames licitatórios, a tomada de decisão

possui um papel essencial em seus procedimentos. Pois um erro pode acarretar em muitos

problemas ao servidor membro da comissão de licitação, como multas e outras penalidades.

Para isso o estudo buscou conhecer os principais métodos utilizados para a tomada de

decisão.

Os métodos do Apoio Multicritério à Decisão tem um caráter científico e, ao mesmo

tempo, subjetivo, trazendo consigo a capacidade de agregar, de maneira ampla, todas as

47

características consideradas importantes, inclusive as não quantitativas, com a finalidade de

possibilitar a transparência e a sistematização do processo referente aos problemas de tomada

de decisões (GOMES; ARAYA; CARIGNAMO, 2011).

De acordo com Bouyssou (1993), uma abordagem multicritério em um processo de

tomada de decisões envolve as vantagens a seguir:

A constituição de uma base para o diálogo entre os interventores, utilizando

diversos pontos de vista comuns.

Maior facilidade para incorporar incertezas aos dados segundo cada ponto de

vista.

Enfrentar cada situação como um compromisso entre objetivos em conflito.

Segundo Gomes et al. (2011), raramente será encontrada uma situação na qual exista

um curso de ação que seja superior aos demais de todos, os pontos de vista.

Cada método é aplicado de acordo com o entendimento dos tomadores de decisão

sobre suas necessidades, tipos de critérios e problema a ser resolvido.

2.2.2 Metodologia do Apoio Multicritério à Decisão

O Apoio Multicritério à Decisão (AMD) é uma metodologia utilizada como

ferramenta para auxiliar à tomada de decisão. Segmento da Pesquisa Operacional, o AMD é

aplicado normalmente em presença de critérios conflitantes, visando encontrar uma

alternativa ou conjunto de alternativas que se apresentem como soluções para o problema,

dentro de um grupo de alternativas viáveis ou factíveis (BARBA-ROMERO; POMEROL,

1997; ROY; BOUYSSOU, 1993). Esta metodologia considera em suas múltiplas aplicações

tanto o fator humano como a subjetividade, sempre presente em problemas de decisão

(VINCKE, 1992; BELTON; STEWART, 2002; GOMES; GOMES; ALMEIDA, 2009).

O Auxílio Multicritério à Decisão (AMD) não busca dirimir o conflito entre os

critérios igualmente desejáveis, busca sim, empregar um método para se fazer uma análise

sistemática do problema de decisão, elegendo desta forma a melhor alternativa (BELTON;

STEWART, 2002; VINCKE, 1989).

Apresentam-se as definições e métodos principais utilizados pelas escolas mais

conhecidas na matéria de apoio a decisão. Para assim, ser possível definir o melhor método

que atenda a demanda estudada para a solução do problema apresentado neste estudo.

48

Segundo Gomes (2007) pode-se entender por decisão o processo pelo qual chega-se a

uma escolha de pelo menos uma alternativa entre várias candidatas. Clemen e Reilly (2001),

também corroboram dizendo que as decisões são difíceis de serem tomadas por sua natural

complexidade, incerteza inerente, objetivos conflitantes e resultados dependentes de

diferentes perspectivas. A tomada de decisão, como matéria, compreende diversas disciplinas,

como matemática, sociologia, psicologia, economia e ciências políticas, para registrar as mais

relevantes (BUCHANAN; O’CONNEL, 2006).

Esta interdisciplinaridade nos direciona a uma aplicação mais abrangente do estudo

em pauta. A diversidade de métodos, a ser apresentado neste estudo, torna a tomada de

decisão um caminho racional para a criação de modelos de apoio a decisão.

Mesmo que os tomadores de decisão confiem em seus instintos e análise por

experiência vivida, e ainda, argumentando que seu trabalho tenha mais a ver com criatividade

e síntese, segundo Mintzberg (1997), há a divergência entre o instinto e o cérebro. Pois apesar

da utilização do instinto pelos tomadores de decisão, esses mesmos não abrem mão de utilizar

dados que sejam valiosos para sua tomada de decisão, estando estes acessíveis. É bem

verdade, que para nós, a intuição pode parecer mística, mas nosso cérebro funciona de forma

sistemática e seletiva. Excluindo o fator de exclusividade de intuição. O processo de análise

de decisão serve, essencialmente, como instrumento para ajudar o agente da decisão

(CLEMEN; REILLY, 2001).

A subjetividade é intrínseca do processo decisório, em principal, quando se ocorre

múltiplos critérios, que como já dito muitas vezes são conflitantes. É imperativo da análise

evidenciar aos envolvidos no processo de decisão a compreensão do problema em questão,

com todas as variáveis e atores envolvidos. E ainda, de forma complementar, uma boa análise

deve levar em consideração e apontar as controvérsias, descobrindo as diferenças de valores e

incertezas, facilitando o debate compromissado e eliminando discussões retóricas (KEENEY;

RAIFFA, 1993).

Basicamente duas grandes escolas de pensamento foram desenvolvidas para os

métodos relacionados ao apoio multicritério à decisão (GELDERMANN; RENTZ, 2000):

a escola americana, que pressupõe a condição da concepção exata do decisor

sobre a utilidade dos scores de cada alternativa e dos pesos de cada critério, apoiando-

se no conceito de transitividade, isto é, se "a" melhor que "b" e "b" melhor que "c",

então "a" melhor que "c", como premissa básica, os principais métodos da escola

americana citados por Gomes, Araya e Carignano (2004) são a Teoria da Utilidade

Multiatributo (MAUT), desenvolvida principalmente por Keeney e Raiffa (1993) e o

49

Método de Análise Hierárquica, conhecido como AHP (Analytic Hierarchy Process),

criado por Thomas L. Saaty (1980); e

a escola francesa, que baseia sua ênfase nas limitações da objetividade do

decisor, os principais métodos da escola francesa relacionados por Gomes, Araya e

Carignano (2004) são o ELECTRE (Elimination Et Choix Traduisant la Réalité),

compreendendo todos os métodos da família desde o inicial ELECTRE I (ROY;

BOUYSSOU, 1993), proposto por Roy em 1968, e o PROMÉTHÉE (Preference

Ranking Organization Method for Enrichment Evaluations), e todas as suas variantes,

cuja referência pioneira é o artigo de Brans em 1984 (BRANS; MARESCHAL, 2002).

A escola francesa admite também o conceito de incomparabilidade, ou seja, considera

que determinadas alternativas não podem ser comparadas. Diferentes métodos podem

representar aproximações diversas sobre o processo de decisão (OZERNOY, 1992).

Basicamente, os vários métodos analisados diferem entre si em como estruturam o

problema e, a partir disto, como estabelecem medições para as ações e os pesos dos

critérios.

O método MAUT da escola americana tem como vantagem seu fundamento na Teoria

da Utilidade, determinando preferências como funções de utilidade, com forte base

matemática aplicável a vários problemas complexos de tomada de decisão multicritério

(KEENEY; RAIFFA, 1993). Seu maior senão baseia-se na sua tendência de objetivar todas as

subjetividades, podendo levar a situações em que o modelo matemático pode acabar

distorcendo o problema real (BELTON; STEWART, 2002).

O método AHP da escola americana, por sua vez, tem como principal vantagem sua

facilidade de esclarecimento do problema, virtude da decomposição hierárquica, permitindo

uma compreensão e avaliação mais fácil por parte dos envolvidos. Sua principal desvantagem

é que as avaliações podem levar a inconsistências na hierarquia dos critérios, pois a posição

relativa das alternativas pode se alterar, em função de inclusão ou retirada de uma alternativa

(GOMES; ARAYA; CARIGNANO, 2004). Vários outros métodos multicritério existem e

acham-se disponíveis na literatura especializada, embora os já citados sejam historicamente os

mais importantes (GOMES, 2007).

No caso dos métodos clássicos de superação, característicos da escola francesa, o

principal questionamento em relação à família ELECTRE diz respeito ao arbitramento do

limite de concordância e do limite de discordância. Quanto à família PROMÉTHÉE, os seus

autores, Brans e Mareschal (2002), citam a necessidade de entendimento das funções de

50

preferência para que método seja implementado corretamente. Nessa metodologia podem-se

considerar os limites de indiferença e preferência de acordo com a função de preferência

empregada para representar os critérios.

O PROMÉTHÉE V oferece a possibilidade de se analisar problemas com segmentos

submetidos a restrições (BRANS; MARESCHAL, 1992). São questões presentes no cenário

atual, como restrições quanto à quantidade de projetos, distribuição geográfica e limitação

orçamentária. Tal facilidade, aliada à existência de softwares de apoio, justificou a escolha

desse método para a solução do problema em análise. Os métodos relacionados a seguir, com

os seus respectivos objetivos (BRANS e MARESCHAL, 2002), pertencem a família dos

métodos PROMÉTHÉE: PROMÉTHÉE I: pré-ordem parcial, problemática de escolha;

PROMÉTHÉE II: pré-ordem completa, problemática de ordenação; PROMÉTHÉE III: pré-

ordem completa, com amplificação da noção de indiferença; PROMÉTHÉE IV: pré-ordem

completa ou parcial, conjunto contínuo de soluções; PROMÉTHÉE V: pré-ordem completa,

com restrições de segmentos; e PROMÉTHÉE VI: pré-ordem completa ou parcial, graus de

dificuldades em pesos.

É ainda reafirmado por demais autores da matéria que o Apoio Multicritério à Decisão

como o campo da Pesquisa Operacional empregado quando se deseja realizar seleção,

classificação, ordenação, ou descrição de alternativas possíveis de solucionarem um problema

de decisão, na presença simultânea de critérios quantitativos e qualitativos, muitas vezes

conflitantes entre si (ROY; BOUYSSOU, 1993; KEENEY; RAIFFA, 1993; BELTON;

STEWART, 2002; GOMES; GOMES; ALMEIDA, 2006).

Desta forma, sob estas considerações, defronta-se tal campo com uma ampla gama de

problemas de decisão. Assim, diversos métodos analíticos têm sido propostos e empregados

na prática, como os métodos ELECTRE – ELECTRE I (ROY, 1968), ELECTRE II (ROY;

BERTIER, 1973), ELECTRE III (ROY; 1978), ELECTRE IV (ROY; HUGONNARD, 1982),

ELECTRE IS (ROY; SKALKA, 1984) –; os métodos PROMÉTHÉE (BRANS;

MARESCHAL; VINCKE, 1984; BRANS; MARESCHAL, 1990); o método AHP (SAATY,

1990); o método UTA (JACQUET-LAGRÈZE; SISKOS, 1982); o método UTA Modificado

(RANGEL, 2002; GOMES; RANGEL, 2009a); o método TODIM (GOMES, 2007) e o

método MACBETH (BANA E COSTA; VANSNICK, 1997), dentre outros, bem como

algumas variações adicionais destes métodos. Cada um desses métodos analíticos em geral

possui características e axiomas específicos para se resolver um problema de decisão.

Segundo Roy (1985) e Gomes et al. (2009b), os problemas multicritério podem ser

classificados segundo o tipo de problemática, a saber:

51

Problemática tipo α (Pα): tem como objetivo esclarecer a decisão pela escolha

de um subconjunto tão restrito quanto possível, tendo em vista a escolha final de uma

única ação. Esse conjunto terá as “melhores ações” ou as “ações satisfatórias”. O

resultado pretendido é, portanto, uma escolha ou um procedimento de seleção.

Problemática tipo β (Pβ): tem como objetivo esclarecer a decisão por uma

triagem resultante da alocação de cada ação a uma categoria (ou classe). As diferentes

categorias são definidas a priori com base em normas aplicáveis ao conjunto de ações.

O resultado pretendido é, pois, uma triagem ou um procedimento de classificação.

Problemática tipo γ (Pγ): tem como objetivo esclarecer a decisão por um

arranjo obtido pelo reagrupamento de todas ou parte (as mais satisfatórias) das ações

em classes de equivalência. Essas classes são ordenadas de modo completo ou parcial,

conforme as preferências. O resultado pretendido é, pois, um arranjo ou um

procedimento de ordenação.

Problemática tipo δ (Pδ): tem como objetivo esclarecer a decisão por uma

descrição, em linguagem apropriada, das ações e de suas consequências. O resultado

pretendido é, pois, uma descrição ou um procedimento cognitivo. Ressalta-se que as

problemáticas definidas não são independentes umas das outras. Em particular, na

visão de Gomes et al. (2009), a ordenação das alternativas (Pγ) pode servir de base

para resolver, por exemplo, um problema (Pα) ou (Pβ).

Nesta pesquisa, que tem como objetivo a ordenação de alternativas – isto é, resolver

problemas do tipo "γ" (ROY; BOUYSSOU, 1993) –, empregou-se o método TODIM, que

tem a característica, importante para o problema em pauta, de modelar explicitamente os

padrões de preferência dos decisores em presença de risco. Para tanto, o método TODIM

fundamenta-se na Teoria dos Prospectos, desenvolvida originalmente por Daniel Kahneman e

Amos Tversky na década de 70 (KAHNEMAN; TVERSKY, 1979).

2.2.3 Vantagens e desvantagens dos métodos AHP, ELECTRE, PROMÉTHÉE e

TODIM

O método AHP, segundo Lopes (2008), apresenta como vantagem o seu

reconhecimento no meio acadêmico e empresarial, representando a técnica mais utilizada

52

atualmente, devido a sua decomposição hierárquica do problema tornando sua compreensão e

estruturação mais fáceis, além de representar claramente as preferências dos decisores

principalmente em situações onde predominam restrições qualitativas e o grupo de decisão é

composto por pessoas com interesses e visões divergentes.

Berzins (2009, apud GOODWIN; WRIGHT, 2000) apresenta na Tabela 3 as

vantagens e desvantagens na estruturação hierárquica do método AHP.

Já o ELECTRE, segundo Acolet (2008), possui as principais vantagens, além da

atribuição de pesos também existente no AHP, são as definições do relacionamento de

dominância, abrindo um maior leque de possibilidade para a análise de sensibilidade, além de

que cada versão do ELECTRE possuir um resultado especifico entre seleção, ordenação e

classificação, podendo ou não utilizar peso para os critérios (ELECTRE IV, não utiliza

pesos).

Tabela 3 - Vantagens e desvantagens do método AHP

Vantagens Desvantagens

Estrutura forma dos problemas Conversão da escala verbal para

numérica pode alterar

significativamente o resultado

Simplifica comparação entre pares Inconsistência imposta pela escala de

1 a 9

Permite verificar a consistência dos

pesos atribuídos Respostas podem não ser coerentes

Versatilidade Problema para inserção de novas

alternativas

Aplicação em situações que são

utilizados intervalos numéricos para

representar prioridades

Defasagem em situações com grandes

quantidades de critérios

Fonte: Adaptado de Berzins (2009) apud Goodwin e Wright (2000)

E, Guglielmetti (2003), identifica como desvantagem para o ELECTRE a necessidade

de tratamento preliminar de dados, transformação da escala cardinal para a escala ordinal,

dificuldade de implementação em alguns tipos de problemas devido à quantidade de

informação necessária acarretando também em problemas na definição dos limites de

preferência e indiferença, que podem ser atribuídos aleatoriamente comprometendo a

modelagem do problema.

No PROMÉTHÉE, considerado ramificação do ELECTRE, também apresenta as

mesmas desvantagens atribuídas ao método AHP, comparando par a par os objetivos de

53

decisão. E ainda, esta também possui uma ferramenta visual própria facilitando o

entendimento dos pesos na solução encontrada.

Para Macharis e Springael (2003), mencionam também que o caráter não

compensatório do PROMÉTHÉE, permitindo por meio da análise de sensibilidade o

estabelecimento de desvios admissíveis antes da classificação das alternativas, além da

necessidade menor de inputs, que pode explicado pela orientação especifica para

determinação dos pesos, trabalhando diretamente com a lógica fuzzy.

Na literatura existem diversos métodos de AMD que se diferem notadamente quanto à

escola a qual eles pertencem. Estes métodos inserem-se em três grandes classes: métodos da

Escola Francesa (ou Européia), métodos da Escola Americana e métodos Híbridos. Os

métodos da Escola Francesa, como ELECTRE e PROMÉTHÉE (BRANS; MARESCHAL;

VINCKE, 1986; BRANS; MARESCHAL, 2002) realizam comparação par a par entre as

alternativas na avaliação decisória, considerando-se a relação de superação (ROY;

BOUYSSOU, 1993). Os métodos da Escola Americana, como a MAUT (KEENEY; RAIFFA,

1993) e o AHP (SAATY, 1991), agregam os critérios em um único modelo de síntese. Já os

métodos híbridos, como o TODIM (GOMES; LIMA, 1992a), aplicam uma combinação de

conceitos empregados na Escola Francesa e Americana em uma só metodologia.

2.2.4 O Método TODIM

O método multicritério TODIM (acrônimo de TOmada de Decisão Interativa e

Multicritério), concebido em sua forma atual ao início dos anos noventa (GOMES, 2007), é

provavelmente o único método multicritério fundamentado na Teoria dos Prospectos

(RANGEL; GOMES; RANGEL, 2011). Isto significa que existe definitivamente uma teoria

subjacente ao método – e uma teoria tão forte que foi mesmo objeto de Prêmio Nobel de

Economia concedido em 2002 (ROUX, 2002).

Enquanto que praticamente todos os demais métodos multicritério partem da premissa

de que o tomador de decisão decide buscando sempre a solução correspondente ao máximo de

alguma medida global de valor, por exemplo, o maior valor possível de uma função de

utilidade multiatributo – no caso da MAUT (KEENEY; RAIFFA, 1993; BELTON;

STEWART, 2002), o método TODIM faz uso da noção de uma medida global de valor

calculável pela aplicação do paradigma em que consiste a Teoria dos Prospectos. Com isto, o

método se alicerça sobre uma descrição, comprovada por evidências empíricas, de como as

54

pessoas efetivamente decidem em face ao risco (HE; HUANG, 2008; SCHMIDT;

STARMER, 2008).

No que concerne a estruturação do problema de decisão o método TODIM consiste

essencialmente em um método multicritério para ordenamento e seleção de alternativas.

Como tal, trata-se de um método para avaliar, sob a ótica multicritério, um conjunto de

alternativas dadas, não tendo a pretensão de apoiar o decisor no seu posicionamento em face a

um determinado contexto (GOMES; MARANHÃO, 2008). Nesta linha, o método TODIM

segue a tradição de autores como Brans e Mareschal (2002), Roy (1996), Keeney (1992) e

Von Winterfeldt e Edwards (1986). Como tal, pode ser acoplado a um processo de

estruturação do problema (MONTIBELLER NETO et al., 2008; ENSSLIN; MONTIBELLER

NETO; NORONHA, 2001; BANA E COSTA et al., 1999; ROSENHEAD, 1989; BELTON,

ACKERMANN; SHEPERD, 1997). O uso prático do método TODIM esteja na modelagem

do problema, assim como seus cálculos, considera-se grande a necessidade de dar a devida

atenção ao processo de estruturação. Esta compreensão caracterizou o que se entende por um

modelo requisito para o problema (PHILLIPS, 1984, 1990). A escolha do método é uma

combinação de sua relativa simplicidade de utilização com a originalidade da sua

fundamentação na Teoria dos Prospectos, imprimindo assim uma dimensão de praticidade e

realismo aos resultados obtidos (KUMAR; LIM, 2008; HUBER; VISCUSI; BELL, 2008;

JOU et al., 2008).

Figura 2 - Função de Valor da Teoria dos Prospectos

Fonte: RANGEL; GOMES; CARDOSO, 2010.

55

A Teoria dos Prospectos usa a função de valor para explicar a aversão e propensão ao

risco. Esta função assume a forma de um "S", representada na Figura 2. Por cima do eixo

horizontal, considerado como o referência nesta análise, há uma curva côncava representando

ganhos, e, abaixo da horizontal eixo, não é uma curva convexa que representa as perdas. A

parte côncava reflete a aversão ao risco em face dos ganhos e a parte convexa, por sua vez,

simboliza a propensão ao risco quando se lida com perdas (RANGEL; GOMES; CARDOSO,

2010).

A partir da construção da já mencionada função de diferença aditiva do TODIM – a

qual funciona como uma função de valor multiatributo e, como tal, deve ter seu uso também

validado, pela verificação da condição de independência preferencial mútua (KEENEY;

RAIFFA, 1993; CLEMEN; REILLY, 2001) – o método conduz a uma ordenação global das

alternativas. Observe-se que se constrói a função de valor multiatributo – ou função de

diferença aditiva – do método TODIM partindo-se de uma projeção das diferenças entre os

valores de duas alternativas quaisquer (percebida em relação a cada critério) sobre um critério

referencial ou critério de referência.

O método TODIM faz uso de comparações por pares entre os critérios de decisão,

possuindo recursos tecnicamente simples e corretos para eliminar eventuais inconsistências

provenientes dessas comparações. Também permite efetuar-se juízos de valor em uma escala

verbal, utilizar uma hierarquia de critérios, juízos de valor nebulosos e fazer uso de relações

de interdependência entre alternativas (GOMES; MARANHÃO, 2008).

Em Roy e Bouyssou (1993), sobre o método TODIM, afirmam que este é:

“... um método tendo como base a Escola Francesa e a Escola Americana.

Combina aspectos provenientes da Teoria de Utilidade Multiatributo, do método

AHP e dos métodos ELECTRE” (GOMES, 2007, pág. 638).

A ideia, presente na formulação do método TODIM, de introduzir-se na mesma função

de valor multiatributo expressões de perdas e de ganhos aufere a esse método alguma

similaridade com os métodos PROMÉTHÉE, que fazem uso da mencionada noção de fluxo

líquido de superação. Barba-Romero e Pomerol (1997) compreenderam isto, notando que:

“... baseia-se em uma noção bastante parecida com a de fluxo líquido, no

sentido do PROMÉTHÉE”.

Gomes, Araya e Carignano (2004) explicam com detalhes o método TODIM.

Encontram-se na literatura acadêmica várias publicações já realizadas deste método em:

Gomes e Lima (1992a; 1992b); Gomes e Duarte (1998); Gomes, Duarte e Moraes (1999);

56

Trotta, Nobre e Gomes (1999); Costa, Almeida e Gomes (2003); Passos e Gomes (2005);

Mourão e Gomes (2006); Rangel, Silva e Silvério (2006); e Gomes e Rangel (2009, b).

Considere-se um conjunto de "n" alternativas a serem ordenadas na presença de "m"

critérios quantitativos ou qualitativos. Para determinar os pesos dos critérios, o método

TODIM emprega uma matriz de comparação por pares entre critérios. Para formar esta

matriz, faz-se uso da escala de Saaty (1990).

Como, no entanto, toda matriz de comparações por pares pode conter alguma

inconsistência, decorrente da violação da transitividade, o método TODIM possui um recurso

que, ao mesmo tempo que respeita os juízos de valor que conduziram à essa matriz inicial,

corrige-os de uma forma sistemática, eliminando por completo a eventual inconsistência. Uma

vez assim constituída a matriz corrigida de comparações por pares entre os critérios, a

aplicação do método TODIM prossegue na direção da obtenção dos pesos dos critérios,

usando-se para isto as seguintes duas etapas:

(i) somam-se os valores ao longo de cada coluna dessa matriz corrigida;

(ii) calculam-se os recíprocos dessas somas;

(iii) divide-se cada um desses recíprocos pelas soma dos recíprocos: os valores

desta forma obtidos serão os pesos dos critérios. Após a definição desses pesos dos

critérios, pede-se aos especialistas que façam estimativas, para cada um dos critérios

qualitativos C, com cada alternativa i para o objetivo associado a este critério, em

contribuição.

Para este método, é necessário que cada valor das avaliações dos critérios em relação às

alternativas sejam numéricos e, ainda, que sejam normalizados. Assim, os critérios

qualitativos avaliados por uma escala verbal podem ser transformados em uma escala

cardinal. Já para a avaliação dos critérios quantitativos, podem ser obtidos através dos

desempenhos de cada alternativa em relação aos critérios. A exemplo, podemos listar o nível

de ruído em decibéis, potência de um motor em HP, nota de um aluno em uma disciplina,

entre outros (GOMES; ARAYA; CARIGNANO, 2004).

Avaliadas as alternativas em relação a todos os critérios, obtém-se a matriz de

avaliação, já com todos os valores na forma numérica. A partir deste ponto, faz-se

normalização, empregando-se a exemplo, para determinados critérios, a divisão do valor de

uma alternativa pela soma dos valores de todas as alternativas. Essa normalização é feita para

cada um dos critério apresentados, construindo-se assim uma nova matriz, onde todos os

57

valores estão entre zero e um, denominada como Matriz de Desejabilidades Parciais W =

[Wnm], conforme Tabela 4 (GOMES, ARAYA e CARIGNANO, 2004).

Tabela 4 – Matriz de Desejabilidades Parciais.

Alternativas Critérios

C1 C2 . . . Cj . . . Cm

A1 W11 W12 . . . W1j . . . W1m

A2 W21 W22 . . . W2j . . . W1m

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ai Wi1 Wi2 . . . Wij . . . Wim

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

An Wn1 Wn2 . . . Wnj . . . Wnm

Fonte: GOMES, ARAYA e CARIGNANO, 2004.

Após, com a atribuição dos pesos dos critérios e de sua normalização, faz-se

necessário calcular as matrizes de dominância parciais e a matriz de dominância final.

Admita-se agora que um dos “m” critérios pode ser considerado como sendo um critério de

referência "r"; este poderá ser, por exemplo, identificado como sendo o critério de maior peso.

Assim, "arc" representa a taxa de substituição do critério em análise "c" em relação ao critério

de referência "r". A medida de dominância de cada alternativa "i" sobre cada alternativa "j",

incorporada agora à Teoria dos Prospectos, é dada pela Equação (1). As Equações (2), (3) e

(4) realizam os cálculos de Φ(i, j).

O fator Φc(i,j) representa a parcela de contribuição do critério c à função δ(i,j), quando

se compara a alternativa i com a alternativa j. Caso o valor de wic – wjc seja positivo,

representará um ganho para a função δ(i,j) e, portanto, será usada a expressão de Φc (i,j)

correspondente, isto é, à Equação (2). Caso wic – wjc seja nulo, será atribuído o valor nulo para

Φc (i,j), isto é, a Equação (3), e se wic – wjc for negativo, Φc(i,j) será representado pela

Equação (4). (GOMES, ARAYA e CARIGNANO, 2004).

58

assim:

- δ (i,j) representa a medida de dominância da alternativa "i" sobre a alternativa "j";

- m é o número de critérios;

- c é um critério qualquer, para c = 1,..., m;

- arc é a taxa de substituição do critério c pelo critério de referência "r";

- wic e wjc são, respectivamente, os pesos das alternativas "i" e "j" em relação "a" "c";

- θ é o fator de atenuação das perdas.

Depois, após calculadas todas as matrizes de dominância parciais, uma para cada

critério, obtém-se a matriz de dominância final δ(i,j), pela soma dos elementos de todas as

matrizes.

A matriz de dominância final agora será normalizada, usando-se a Equação (5), para

obter o valor global para cada alternativa. Cada número calculado é interpretado como a

medida da desejabilidade ou utilidade global, ou, simplesmente, como o valor de uma

alternativa específica. As alternativas são ordenadas e originadas de acordo com a ordenação

de seus respectivos valores.

59

O método TODIM, por tanto, determina uma escolha a partir das preferências

expressas por um decisor ou um grupo de decisores, ao ordenar todas as alternativas. E, pode-

se eventualmente chegar a um novo resultado, através de uma análise de sensibilidade,

mudando-se tal conjunto de preferências. Este método tem na sua estrutura as características

mais relevantes, tal como a estruturação com base no paradigma da Teoria dos Prospectos.

Por esse motivo este método permite ter em conta o risco na modelação dos problemas de

decisão multicritério. Assim, ao contrário do método AHP, o TODIM possui características

relevantes na sua formulação, como a possibilidade de trabalhar explicitamente com as

atitudes dos agentes de decisão face ao risco. Como desvantagem também pode ser apontada a

sua subjetividade (LOPES, 2008).

60

3 METODOLOGIA

3.1 MÉTODO E ABORDAGEM DE PESQUISA

Essa pesquisa pode ser classificada como exploratória e descritiva. A pesquisa

exploratória porque o objetivo é levantar informações de critérios usados para seleção da

proposta mais vantajosa numa licitação, a fim de verificar a ordenação de importância de

critérios técnicos. É também descritiva por buscar apresentar a Administração Pública e

revelar as etapas de licitação, seus princípios e modalidades. O método de elaboração da

pesquisa é a pesquisa bibliográfica em bases de dados eletrônicas sobre métodos associados à

licitações e ao método TODIM.

O trabalho realizado é de caráter quali-quantitativo. A análise qualitativa dos dados é

realizada de forma intuitiva e indutiva durante o levantamento do referencial teórico. É

também quantitativo pelo emprego do método multicritério.

A pesquisa bibliográfica foi realizada preliminarmente como base teórica para

fundamentar o resultado esperado. Gil (2009) descreve este tipo de pesquisa como sendo

desenvolvida a partir de materiais já elaborados, sendo constituído basicamente de livros e

artigos científicos.

Segundo Gray (2012), a fundamental atividade da ciência é a pesquisa, e assim ela é

definida como um procedimento sistemático e racional que busca encontrar respostas aos

problemas propostos. Neste contexto, o processo de maior importância para a execução de

uma pesquisa satisfatória é o planejamento metodológico, pois toda a ação deve ser planejada.

Com o objetivo de se obter agilidade, segurança e foco no resultado, o método apresenta-se

como uma importante ferramenta, para que o pesquisador mantenha o foco do problema

inicialmente definido.

Segundo Flick (2012), as diretrizes básicas para a reflexão sobre o seu projeto de

pesquisa, devem ter uma visão calcada em tema, diretrizes básicas e aspectos relevantes. Esta

reflexão sobre o tema passa por fatores como clareza, relevância, conhecimento básico,

viabilidade, escopo e qualidade.

Para Gray (2012), outra questão de suma importância que este tópico deve abordar, é

verificar se o trabalho será qualitativo, quantitativo ou quali-quanti. Segundo Flick (2012), o

método qualitativo, que estabelece para si mesmo outras prioridades. Aqui, em geral, você

não parte obrigatoriamente de um modelo teórico do problema a ser estudado, porém evita

hipóteses e operacionalização. Outro aspecto é o fato da pesquisa qualitativa não ter como

61

foco o interesse do pesquisador, a padronização da situação de pesquisa, muito menos a

garantia da representatividade por amostragem aleatória dos participantes.

Ainda para Flick (2012), a pesquisa que use o método quantitativo tem como

características, o estudo de um fenômeno. A partir de um conceito a pesquisa inicia a

avaliação do problema, que você expressa de forma teórica previamente. Para o estudo

empírico, você vai formular uma ou varias hipóteses que será testada. No projeto empírico, o

procedimento de mensuração tem alta relevância para descobrir as diferenças entre as pessoas,

em relação as características do seu estudo. Desta forma, os participantes da pesquisa podem

viver uma situação, onde eles integram um grupo de pesquisa especifico, o qual passou por

uma seleção aleatoriamente. São confrontados com vários cenários previamente definidos,

para as quais eles têm várias respostas também previamente definidas, das quais se tem o

objetivo de se escolher uma.

Segundo Gray (2012), métodos mistos são pesquisas definidas como um único estudo,

onde ocorre de forma simultânea ou sequencial a coleta de dados quantitativos e qualitativos.

A outra característica deste método é o fato de permitir que os pesquisadores generalizem

simultaneamente a partir de uma amostra a uma população e obtenha uma visão mais rica e

contextual ao fenômeno a ser pesquisado.

A abordagem qualitativa desta pesquisa é de caráter documental que busca trazer

novos métodos para a aplicação nos procedimentos de compras públicas já existentes.

Segundo Godoy (1995), nesse sentido, acredita-se que a pesquisa documental representa uma

forma que pode se revestir de um caráter inovador, trazendo contribuições importantes no

estudo de alguns temas. Além disso, os documentos normalmente são considerados

importantes fontes de dados para outros tipos de estudos qualitativos, merecendo, portanto

atenção especial.

3.2 TÉCNICAS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS

Os principais autores que inspiraram a realização dos estudos sobre Administração

Pública e Gestão Pública foram Torres (2004), Costa (2008), Martins (1997); sobre licitações

públicas foram Menezes (2012), Secchi (2009), Motta (2002), Amorim (2012) e legislação

vigente. Estes últimos se tornaram referências no aprofundamento técnico do estudo sobre

licitações. Suas colaborações e dedicação servem como exemplo para as futuras gerações

nesta área tão específica de compras públicas. E ainda, sobre apoio a tomada de decisão, o

62

principais autores foram Gomes, Araya e Carignamo, 2011; Belton e Stewart, 2002; Gomes,

Gomes e Almeida, 2009; Gomes, 2007; Rangel, 2002; Gomes e Rangel 2009a; Rangel et al.,

2003; Rangel e Brandalise, 2006; Gomes e Lima, 1992; Roux, 2002; He e Huang, 2008;

Schmidt e Starmer, 2008.

Esta pesquisa conceitual foi realizada em artigos disponíveis nas bases de periódicos

CAPES (Scopus e Web of Science) e SCIELO, conhecendo a visão dos autores nacionais e

internacionais.

O estudo foi dividido nas seguintes etapas:

1° etapa: seleção da esfera de governo a ser pesquisada.

A esfera de Governo escolhida foi o Poder Executivo do Brasil, pois possui maior

transparência e padronização de suas legislações. Com apoio complementar do Portal

Compras Governamentais, que consolida todas as legislações e instruções. Sendo neste estudo

selecionada como referência uma Instituição Federal de Ensino Superior - IFES, localizada na

região sudeste. Desta instituição veio o exemplo de licitação que se aplicará a metodologia

escolhida.

2° etapa: estudo da matéria Administração Pública.

Exploração e pesquisa sobre a Administração Pública no Brasil, que serviu como

prelúdio para o aprofundamento da Gestão Pública e sua subdivisão estudada, Compras

Públicas.

3° etapa: pesquisa dos métodos para apoio a tomada de decisão.

Pesquisa bibliográfica em principais publicações de artigos, publicações e livros sobre

métodos de tomada de decisão. Sendo abordado os principais e mais relevantes autores sobre

a matéria para a escolha da metodologia que melhor se enquadra ao problema.

4ª etapa: escolha do método a ser utilizado.

Foi escolhido o método que melhor atende ao modelo de licitação federal, de acordo

com sua forma e tratamento dos critérios, assim como o formato dos resultados que foram

obtidos com este método.

5ª etapa: escolha do exemplo de licitação.

Foi realizada pesquisa ao site Portal de Compras Governamentais, assim como in loco,

para a busca de uma licitação modelo na instituição escolhida, que possuísse critérios bem

definidos para servir como um exemplo base na aplicação do método.

6ª etapa: aplicação do método escolhido.

63

Com a escolha do método e da licitação exemplo, a pesquisa tratou de aplicar a

metodologia escolhida. Sendo devidamente desenvolvida de forma clara e completa para o

registro científico.

7ª etapa: análise dos resultados.

Após a aplicação do método, foram analisados os dados e resultados obtidos. Assim,

foi possível identificar a situação problema e possível solução. Definiu-se um modelo de

tomada de decisão que poderá ser desenvolvido para aplicação mais ampla e eficiente para a

Administração Pública, na busca por eficiência e sustentabilidade em seus procedimentos.

64

4 DISCUSSÃO E ANALISE DE RESULTADOS

4.1 ESCOLHA DE UM EXEMPLO DE LICITAÇÃO

A Administração Pública percorreu um longo caminho para que se pudesse evoluir nas

principais atividades administrativas, em especial as compras públicas. Passando por muitos

modelos administrativos na através de vários Governos. Atualmente, assim como na autarquia

federal estudada na pesquisa, todos os modelos se convergem e coexistem de acordo com

Administração de cada órgão e influência do cenário político, conforme apresentado.

Essa evolução fica evidente nas novas legislações e regulamentos, principalmente nas

aplicadas diretamente em licitações. As aquisições públicas tem papel fundamental nas

execuções orçamentárias, cumprimentos dos planejamentos financeiros e prestação de

serviços governamentais, ressaltado anteriormente.

A escolha de um exemplo de licitação buscou um edital que levasse em consideração

critérios técnicos definidos para seleção da melhor proposta. O modelo de tomada de decisão

foi criado para ser utilizado em outros processos administrativos. Desta forma pode-se

contribuir na eficiência do processo de aquisição materiais e serviços de maior grau técnico.

Este estudo limitou-se à esfera Federal de Governo no Brasil, em uma IFES –

Instituições Federais de Ensino Superior. Utilizando uma amostra de Edital para a Prestação

de Serviços em Tecnologia da Informação, regido pela Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993,

e demais legislação vigente, nas condições estabelecidas neste Edital e seus anexos.

Após pesquisa sobre aquisições e contratações públicas nos sítios do Governo Federal,

se destacou que o valor total gasto com licitações. Na Tabela 4 foi destacada as compras

realizadas através da modalidade Pregão Eletrônico na aquisição de equipamentos para

processamento automático de dados (incluindo firmware), software, acessórios e

equipamentos de suporte, que obteve o valor total de R$ 683.467.613,47 (seiscentos e oitenta

e três milhões, quatrocentos e sessenta e sete mil e quarenta e sete centavos), conforme dados

da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI do Ministério do Planejamento

do Brasil em 2014, Tabela 5. Ficando atrás somente de equipamentos e artigos para uso

médico, dentário e veterinário.

Visto a importância e impacto financeiro do grupo de Tecnologia da Informação para

as compras públicas federais, e ainda, seu alto teor técnico em suas especificidades, verifica-

se a necessidade também de um método suficientemente técnico para suportar suas tomadas

de decisões. Principalmente no momento considerado de grande importância para o início de

65

qualquer projeto dentro do órgão público, a fase da licitação, que por seus regulamentos

também necessita de amparo para exercer seus princípios básicos, como a isonomia,

impessoalidade, transparência, publicidade, a legalidade e ainda estimular a concorrência.

Tabela 5 – Valor das compras dos grupos de materiais mais adquiridos por pregão.

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação -

SLTI

Valor das compras dos grupos de materiais mais

adquiridos por pregão eletrônico - órgãos SISG - 2014

Grupos de Materiais (adquiridos por

pregão eletrônico) Valor da compra

Equipamentos e artigos para uso

médico, dentário e veterinário 1.287.655.259,66

Equipamento para processamento

automático de dados (incluindo

firmware) 683.467.613,47

Equipamento para combate a incêndio,

resgate e segurança 465.983.688,01

Subsistência 284.930.726,07

Mobiliários 226.962.046,24

Utensílios de escritório e material de

expediente 216.385.321,75

Instrumentos e equipamentos de

laboratório 192.596.217,94

Veículos 163.935.372,66

Material para construção 94.015.834,32

Equipamentos para recreação e

desportos 71.986.160,28

Outros grupos 1.178.591.413,67

Total 4.866.509.654,07

Fonte: COMPRASNET - janeiro a março 2014 (SLTI/MP)

Para tal, teve-se acesso aos editais de licitação da instituição estudada e o exemplo

definido foi referente a contratação na prestação de serviços de Consultoria em ITIL -

Information Technology Infrastructure Library, em 2014. Porém, ressalta-se aqui que a

utilização de um exemplo com ano referência 2014, pois após este período ocorreu escassez

orçamentária no Brasil. E no período de 2015 já houve poucas licitações e a restrição de verba

continua até o presente momento do estudo.

66

O serviço ITIL, conforme Mundo ITIL (2016), possui as seguintes informações sobre

sua definição e origem da tecnologia:

“ITIL® (Information Technology Infrastructure Library) é o framework para

gerenciamento de serviços de TI (ITSM) mais adotado mundialmente. A utilização

das melhores práticas contidas na ITIL V3 (versão atual) ajuda as organizações a

atingirem seus objetivos de negócio utilizando apropriadamente os serviços TI.

A ITIL® foi desenvolvida no final dos anos 80 pelo governo britânico,

primeiramente como CCTA (Central Computer and Telecommunications Agency) e

futuramente pela OGC (Office of Government Commerce), a partir da necessidade

do governo de ter seus processos organizados na área de TI. O resultado foi a junção

dos melhores processos e práticas para ancorar a gestão dos serviços de TI. Foram

levadas em conta as experiências acumuladas por organizações públicas e privadas

de diversos países. Durante a década de 90, várias organizações europeias privadas

passaram a adotar essas melhores práticas, o que acabou popularizando as

publicações. Hoje, já na versão 3, a ITIL é uma marca mantida pela empresa Alexos,

uma joint venture entre a UK Cabinet Office e a Capita, uma empresa especializada

em gestão de processos de negócio.”

O perfil das empresas participantes, chamadas licitantes, no referido certame são

empresas de grande conhecimento técnico do setor de Tecnologia da Informação, que

possuem em seu quadro de profissionais especialistas graduados e certificados na tecnologia

ofertada.

Esta licitação é do tipo “técnica e preço” e a aplicação do método vai apontar a

atuação na seleção das propostas técnicas de acordo com os critérios definidos pela área

técnica do órgão em questão. Esta área de Tecnologia da Informação tem um papel

fundamental, conforme destacado pela INSTRUÇÃO NORMATIVA N°4, DE 11 DE

SETEMBRO DE 2014, que dispõe sobre o processo de contratação de Soluções de

Tecnologia da Informação, em seu inciso III do Art. 29:

“Art. 29. Caberá a Área de Tecnologia da Informação, com a participação do

Integrante Técnico, durante a fase de Seleção do Fornecedor:

III -apoiar tecnicamente o pregoeiro ou a Comissão de Licitação na análise e

julgamento das propostas e dos recursos apresentados pelos licitantes.”

Não foi necessário apresentar para este estudo a modalidade da licitação a qual o

exemplo se baseia, pois o método esta sendo aplicado restritamente à seleção da proposta

técnica. Mantendo-se assim somente a importância da utilização do tipo, “técnica e preço”.

Que segundo Pestana em 2013, quanto ao tipo de licitação, o estudo dar-se-á em relação à

“técnica e preço”, esse procura estabelecer um equilíbrio entre dois objetivos definidos pela

lançadora do certame: primeiro, e não pela ordem de relevância, o de obter a melhor técnica

relativamente ao objeto da licitação; segundo, o de desembolsar o valor compatível com essa

melhor técnica, não necessariamente o menor valor ofertado por todos, mas, como se disse,

aquele que adequada e apropriadamente diga respeito à técnica a que corresponder.

67

Esta delimitação foi necessária por ser o ponto onde se encontra o maior grau de

importância e complexidade do julgamento. Já que a proposta comercial trata-se somente do

valor global do serviço, facilmente trabalhado e ordenado por menor ao maior valor

apresentado de proposta.

E para o Ministro Relator do TCU – Tribunal de Contas da União, Augusto Sherman

Cavalcanti em 2009, é de se ter em mente que a “simples adoção da licitação do tipo “técnica

e preço” já proporciona a contratação de proposta de melhor qualidade, uma vez que a técnica

passa a compor a nota final do certame, abrindo a possibilidade para que, a despeito de

apresentarem custos superiores, empresas com técnica mais apurada vençam a disputa.” (AC-

1488-27/09. Plenário. Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti. 08.07.09.)

Justifica-se assim a aplicação de um método técnico e científico para a atuação desta

seleção de propostas, visto que ambas as partes interessadas na compra possuiriam o

conhecimento necessário para aplicação de um método para a qualidade.

4.2 APLICAÇÃO DO MÉTODO TODIM AO EXEMPLO ESCOLHIDO

4.2.1 Definição dos critérios e preferências

Nesta licitação foram definidos os critérios técnicos necessários pelos tomadores de

decisão da equipe de Tecnologia da Informação da IFES em questão, através do consenso de

um grupo, assim como seus respectivos pesos. Para a medição da qualidade técnica de cada

empresa pela análise da proposta técnica, conforme é demonstrado a seguir:

Primeiro grupo de critérios tem o objetivo de medir a experiência específica da

licitante relacionada ao Serviço através de apresentação de atestados conforme apresentado na

Tabela 6. Os critérios selecionados nesta análise são:

- C1: Apresentação de atestado que comprove a experiência na elaboração de

Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação ou Plano Diretor de Informática ou

Programa Estratégico. Terá dois pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite

de dez pontos.

- C2: Apresentação de atestado de capacidade técnica que comprove que o licitante

participou da implantação, de forma satisfatória, de um Plano de Projetos Estratégicos ou

Plano Diretor de Informática ou Programa Estratégico na Área de TI, em organizações

68

públicas. Terá quatro pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite de vinte

pontos.

- C3: Apresentação de atestado de capacidade técnica, expedido por pessoa jurídica de

direito público ou privado, que comprove que o licitante tem experiência em Implantação de

ITIL conforme melhores práticas do framework. Terá dez pontos para multiplicado pelo seu

peso apresentado até o limite de vinte pontos.


direito público ou privado, que comprove que o licitante tem experiência na implantação de

GTI. Terá dez pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite de vinte pontos.


direito público ou privado, que comprove que o licitante tem experiência em planejamento

estratégico utilizando ITIL. Terá dez pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o

limite de trinta pontos.

Tabela 6 - Critérios relativos a experiência técnica.

CRÍTÉRIOS DE

AVALIAÇÃO PESO

PONTOS

MÁXIMOS

C1 5 10

C2 5 20

C3 2 20

C4 2 20

C5 3 30

Subtotal: 100

Fonte: Tabela adaptada do Termo de Referência do Edital da licitação Exemplo, 2014.

O segundo grupo de critérios tem o objetivo de medir a adequação ao plano de

trabalho e metodologia proposta, conforme Tabela 7. Os critérios selecionados nesta análise

são:

- C6: Aderência da metodologia e do plano de trabalho ao Termo de Referência. Terá

dois pontos caso o julgador verifique que o plano proposto para licitante seja adequado ao

solicitado em Edital, multiplicado pelo seu peso até o limite de cinquenta pontos.

69

- C7: Adequação da equipe à metodologia proposta, tendo como critério a quantidade

de pessoas, a análise do currículo e a alocação às funções. Terá cinco pontos caso o julgador

verifique que a equipe apresentada seja adequada ao solicitado em Edital, multiplicado pelo

seu peso até o limite de cinquenta pontos.

Tabela 7: Critérios relativos a aderência e adequação ao plano de trabalho.

CRÍTÉRIOS DE

AVALIAÇÃO PESO

PONTOS

MÁXIMOS

C6 25 50

C7 10 50

Subtotal: 100


O terceiro grupo de critérios objetiva verificar a adequabilidade da equipe aos

requisitos do Serviço a serem prestados, conforme Tabela 8.

Tabela 8 - Adequabilidade da equipe aos requisitos exigidos.

CRÍTÉRIOS DE

AVALIAÇÃO PESO

PONTOS

MÁXIMOS

C8 5 40

C9 2 10

C10 5 50

Subtotal: 100


Os critérios selecionados nesta análise são:

- C8: Apresentação de atestado comprovando que pelo menos um membro da equipe

possui experiência em avaliação de maturidade de processos, controles internos e compliance

em COBIT ou ITIL. Terá oito pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite de

quarenta pontos.

70

- C9: Apresentação de atestado comprovando que pelo menos dois membros da equipe

possuem experiência na elaboração de Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação

ou Plano Diretor de Informática ou Programa Estratégico de Tecnologia da Informação em

organizações públicas. Terá cinco pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite

de dez pontos.

- C10: Apresentação de certificado ITIL Expert (para ITIL v3) e/ou ITIL Manager

(para ITIL v3) de pelo menos um membro da equipe. Terá dez pontos, multiplicado pelo seu

peso apresentado até o limite de cinquenta pontos.

O ultimo critério busca medir a adequação do programa de transferência de tecnologia

a ser contratada, conforme Tabela 9. O critério selecionado nesta análise é:

- C11: Adequação do Plano de Transferência de Tecnologia (planejamento da

dinâmica de transferência de conhecimento detalhando, pelo menos, as forma de

transferência, conteúdos, prazos, responsáveis e ferramentas). Terá dez pontos caso o

julgador verifique que o plano proposto para licitante seja adequado ao solicitado em Edital,

multiplicado pelo seu peso até o limite de cem pontos.

Tabela 9 - Adequação do programa de transferência de tecnologia.

CRÍTÉRIOS DE

AVALIAÇÃO PESO

PONTOS

MÁXIMOS

C11 10 100

Subtotal: 100


Os pesos dos critérios foram definidos pela área de Tecnologia da IFES escolhida e

apresentado no Termo de Referência do Edital da licitação, de modo a ordenar o grau de

importância dos critérios perante os demais.

As propostas técnicas apresentadas neste certame pelas empresas de Tecnologia da

Informação especializadas em prestação de serviços ITIL, qualificadas para esta fase da

licitação, correspondem à cada alternativa da pesquisa. Estas propostas foram definidas de

forma fictícia para este estudo para preservar a privacidade das empresas, pois não foi

possível a autorização para que fossem apresentadas no estudo em questão. Para isso as

empresas foram nomeadas como A1, A2, A3, A4 e A5, respectivamente.

71

As empresas são descritas de acordo com histórico de participação em certames

licitatórios nesta IFES, conforme segue:

• A1 – empresa concorrente direta da empresa A2, porém ainda não possui 70%

do porte de profissionais, contratos e capital social da sua concorrente principal.

• A2 – empresa líder no setor de serviços para tecnologia da informação e gestão

de dados. Ela possui um grande quadro de profissionais, muitos contratos com grandes

médias e pequenas empresas e instituições públicas, assim como um grande valor de

capital social;

• A3 – empresa recente no mercado, de pequeno porte, buscando novos contratos

para seu currículo e divulgação da empresa.

• A4 e A5 - possuem o mesmo perfil, pois são empresas de médio porte do ramo

de TI, porém não são especialistas. Estas empresas prestam vários tipos de serviços e

contratam profissionais especialistas de acordo com às demandas ofertadas pelo

mercado.

Cada uma das empresas irá se comportar diferentemente no certame, pois terão

diferentes experiências de mercado.

4.2.2 Aplicação do método TODIM

A aplicação do método TODIM ocorrerá na etapa de habilitação técnica que consiste

na análise da melhor proposta técnica de acordo com critérios definidos em edital, e indicados

pela equipe de Tecnologia da Informação da IFES. Como resultante será obtido uma

pontuação de acordo com cada comprovação apresentada, relacionada com cada critério e,

seus respectivos pesos.

O método TODIM necessita de normatização dos critérios e seus pesos, para poder

medir o grau de preferência dos tomadores de decisão. O processo de normalização foi

calculado conforme Equação (5).

A normalização é realizada ao se dividir cada elemento da coluna pelo elemento de

maior valor desta coluna.

Deste modo pode-se observar a composição do peso normalizados na Tabela 10:

72

Tabela 10 - Normalização das Constantes de Escala (Peso)

Critério Descrição Peso

Atribuído

Peso

Normalizado

C1 Atestado que comprove a experiência na

elaboração de Planejamento Estratégico de

Tecnologia da Informação.

5 0,0735

C2

Atestado de capacidade técnica que comprove

que o licitante participou da implantação, de

forma satisfatória, de um Plano de Projetos

Estratégicos.

5 0,0735

C3

Atestado de capacidade técnica, expedido por

pessoa jurídica de direito público ou privado,

que comprove que o licitante tem experiência

em Implantação de ITIL.

2 0,0294

C4




na implantação de GTI.

2 0,0294

C5




em planejamento estratégico utilizando ITIL.

3 0,0441

C6 Aderência da metodologia e do plano de

trabalho ao Termo de Referência. 25 0,1786

C7 Adequação da equipe à metodologia proposta,

tendo como critério a quantidade de pessoas, a

análise do currículo e a alocação às funções. 10 0,0714

C8

Apresentação de atestado comprovando que

pelo menos 1 (um) membro da equipe possui

experiência em avaliação de maturidade de

processos, controles internos e compliance em

COBIT ou ITIL.

5 0,1042

C9

Apresentação de atestado comprovando que

pelo menos 2 (dois) membros da equipe

possuem experiência na elaboração de

Planejamento Estratégico de Tecnologia da

Informação ou Plano Diretor de Informática ou

Programa Estratégico de Tecnologia da

Informação em organizações públicas.

2 0,0417

C10

Apresentação de certificado ITIL Expert (para

ITIL v3) e/ou ITIL Manager (para ITIL v3) de

pelo menos 1 (um) membro da equipe.

5 0,1042

C11

Adequação do Plano de Transferência de

Tecnologia (planejamento da dinâmica de

transferência de conhecimento detalhando, pelo

menos, as forma de transferência, conteúdos,

prazos, responsáveis e ferramentas).

10 0,2500

TOTAL 1,000000


73

As propostas ofertadas pelas empresas são as alternativas utilizadas na pesquisa. As

empresas serão nomeadas como A1, A2, A3, A4 e A5, respectivamente, classificadas no

método como alternativas.

A Tabela 11 consolida as informações relativas às pontuações alcanças por cada

proposta técnica em cada critério.

Tabela 11 - Matriz de Decisão


C1 C2 C3 C4 C5 C6 C7 C8 C9 C10 C11

A1 6 8 20 10 10 50 50 8 5 20 100

A2 10 20 10 10 10 50 50 32 10 20 100

A3 2 4 0 20 0 50 50 0 5 0 100

A4 8 16 20 0 30 50 50 40 5 10 100

A5 4 8 20 20 20 50 50 16 10 20 100


Para este estudo de caso, o valor definido ao fator de atenuação de perdas θ foi de 1. A

aplicação do método TODIM terá como resultado um valor global normalizado para cada

alternativa. e, para a valoração de utilidades unidimensionais, conforme análise dos critérios,

primeiramente é necessário definir a forma da função valor unidimensional para cada tipo de

critério. Todos os critérios são funções de maximização (quanto maior o valor, maior será a

utilidade), sendo puramente objetivas.

Pela inspeção nos valores dos critérios, exclui-se a alternativa dominada, a fim de

simplificar o problema, evitando perder tempo em alternativas que nunca serão superiores a

alguma outra alternativa em algum objetivo, enquanto for inferior em pelo menos um

objetivo. A partir da análise constatou-se que não há alternativas dominadas.

Para representação, a Árvore de Valor na Figura 3 apresenta a hierarquia dos atributos

definidos para valorar as alternativas / propostas.

Portanto, conforme a Figura 3, os critérios a serem considerados são C1, C2, C3, C4, C5,

C8, C9 e C10. Porém, critérios C6, C7 e C11 que refletiriam as aderência e adequação das

propostas às metodologia e do plano de trabalho, da equipe à metodologia proposta e ao Plano

de Transferência de Tecnologia foram desconsiderados devido a baixa significância.

74

Todas as empresas apresentaram a mesma pontuação. Com valores iguais estes

critérios se tornaram não discriminantes.

Figura 3 – Hierarquização dos critérios


Após esta análise dos critérios, uma Matriz de Desejabilidade foi adequada para a

aplicação devida do método. Buscando agora trazer um resultado melhor, sem influência

destes critérios excluídos. Para isso foi necessário apresentar nova Matriz de Decisão, Tabela

12:

Tabela 12 - Matriz de Decisão - Final


C1 C2 C3 C4 C5 C8 C9 C10

A1 6 8 20 10 10 8 5 20

A2 10 20 10 10 10 32 10 20

A3 2 4 0 20 0 0 5 0

A4 8 16 20 0 30 40 5 10

A5 4 8 20 20 20 16 10 20


Agora, deve-se ajustar para uma nova normalização, excluindo os critérios C6, C7 e

C11, conforme Tabela 13.

A normalização efetuada para estes dados foi realizada para cada critério Ci, através da

divisão de cada valor, pela soma dos desempenhos de todas as alternativas.

75

Tabela 13 - Matriz de Decisão Normalizada pela Soma - Final


C1 C2 C3 C4 C5 C8 C9 C10

A1 0,2000 0,1429 0,2857 0,1667 0,1429 0,0833 0,1429 0,2857

A2 0,3333 0,3571 0,1429 0,1667 0,1429 0,3333 0,2857 0,2857

A3 0,0667 0,0714 0,0000 0,3333 0,000 0,000 0,1429 0,000

A4 0,2667 0,2857 0,2857 0,0000 0,4286 0,4167 0,1429 0,1429

A5 0,1333 0,1429 0,2857 0,3333 0,2857 0,1667 0,2857 0,2857


Resultado da normalização, que se deu para cada critério apresentado, tem-se

demonstrado seus valores na Tabela 14.

Tabela 14 - Peso dos Critérios - Final

Peso dos Critérios

C1 C2 C3 C4 C5 C8 C9 C10

0,1471 0,1471 0,0588 0,0588 0,0882 0,2083 0,0833 0,2083

TOTAL = 1,0


Foi definido o valor um para os valores de atenuação de perdas referentes aos critérios

definidos.

4.3 ANALISE DOS RESULTADOS

As Tabelas 15 a 22 expressam as Matrizes de Dominância Parcial de cada alternativa,

comparando-as, para cada critério apresentado no estudo. E a análise dos resultados é

apresentada na Tabela 23 pela Matriz de Dominância Final.

Tabela 15 - Matriz de Dominância Parcial para o C1

C1 A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 -0,9522 0,1400 -0,6733 0,0990

A2 0,1400 0,0000 0,1980 0,0990 0,1715

A3 -0,9522 -1,3466 0,0000 -1,1662 -0,6733

A4 0,0990 -0,6733 0,1715 0,0000 0,1400

A5 -0,6733 -1,1662 0,0990 -0,9522 0,0000


76


C2 A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 -1,2071 0,1025 -0,9856 0,0000

A2 0,1775 0,0000 0,2050 0,1025 0,1775

A3 -0,6969 -1,3939 0,0000 -1,2071 -0,6969

A4 0,1449 -0,6969 0,1775 0,0000 0,1449

A5 0,0000 -1,2071 0,1025 -0,9856 0,0000



C3 A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 0,0917 0,1296 0,0000 0,0000

A2 -1,5584 0,0000 0,0917 -1,5584 -1,5584

A3 -2,2039 -1,5584 0,0000 -2,2039 -2,2039

A4 0,0000 0,0917 0,1296 0,0000 0,0000

A5 0,0000 0,0917 0,1296 0,0000 0,0000



C4 A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 0,0000 -1,6833 0,0990 -1,6833

A2 0,0000 0,0000 -1,6833 0,0990 -1,6833

A3 0,0990 0,0990 0,0000 0,1400 0,0000

A4 -1,6833 -1,6833 -2,3805 0,0000 -2,3805

A5 0,0990 0,0990 0,0000 0,1400 0,0000



C5 A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 0,0000 0,1123 -1,7995 -1,2724

A2 0,0000 0,0000 0,1123 -1,7995 -1,2724

A3 -1,2724 -1,2724 0,0000 -2,2039 -1,7995

A4 0,1588 0,1588 0,1945 0,0000 0,1123

A5 0,1123 0,1123 0,1588 -1,2724 0,0000


77


C8 A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 -1,0954 0,1318 -1,2649 -0,6325

A2 0,2282 0,0000 0,2635 -0,6325 0,1863

A3 -0,6325 -1,2649 0,0000 -1,4142 -0,8944

A4 0,2635 0,1318 0,2946 0,0000 0,2282

A5 0,1318 -0,8944 0,1863 -1,0954 0,0000



C9 A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 -1,3093 0,0000 0,0000 -1,3093

A2 0,1091 0,0000 0,1091 0,1091 0,0000

A3 0,0000 -1,3093 0,0000 0,0000 -1,3093

A4 0,0000 -1,3093 0,0000 0,0000 -1,3093

A5 0,1091 0,0000 0,1091 0,1091 0,0000



C10 A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 0,0000 0,2440 0,1725 0,0000

A2 0,0000 0,0000 0,2440 0,1725 0,0000

A3 -1,1711 -1,1711 0,0000 -0,8281 -1,1711

A4 -0,8281 -0,8281 0,1725 0,0000 -0,8281

A5 0,0000 0,0000 0,2440 0,1725 0,0000


Tabela 23 - Matriz de Dominância Final

Final A1 A2 A3 A4 A5

A1 0,0000 -4,4724 -0,8231 -4,4518 -4,7984

A2 -0,9035 0,0000 -0,4597 -3,4082 -3,9787

A3 -6,8300 -9,2176 0,0000 -8,8834 -8,7484

A4 -1,8451 -4,8087 -1,2402 0,0000 -3,8924

A5 -0,2211 -2,9648 1,0293 -3,8840 0,0000


Nesta etapa da aplicação há a implementação da formulação matemática do Método

TODIM (GOMES; RANGEL, 2009b) obtém-se agora o valor global e o valor normalizado

para cada alternativa. Estes são utilizados para a ordenação final. A consolidação das matrizes

de dominância ocorreu a partir da soma das linhas da matriz de dominância final, conforme

78

Tabela 24. Nesta apresenta-se as alternativas, seus respectivos valores ao se aplicar a equação,

estes valores normalizados e a ordenação de a partir do maior para o menor valor apresentado

para às alternativas.

Tabela 24 - Valores Finais e Ordenação

Alternativas Valor de ξ ∑

Normalizado Ordenação

A1 -14,5457 0,69228 4

A2 -8,7501 0,90197 2

A3 -33,6793 0,00000 5

A4 -11,7864 0,79211 3

A5 -6,0406 1,00000 1


A partir da Tabela 24, escolhe-se a alternativa com maior valor de utilidade global.

Neste caso, o modelo recomenda a escolha da proposta da empresa A5. Esta é a empresa que

possui melhor classificação na análise das propostas técnicas apresentadas no certame para

atendimento à prestação de serviço. É a que melhor atende aos requisitos definidos pela área

de tecnologia da informação do órgão para avaliar sua qualidade técnica.

Para a verificação do método faz-se a análise de sensibilidade. Esta acontece

mudando-se o atual conjunto de preferências. Nesta caso é observado o impacto individual

dos critérios quando se seleciona o maior critério em peso de importância, critério C8 e,

adiciona-se a ele o valor de 10% (dez por cento) do mesmo critério, conforme Tabela 25.

Tabela 25 - Análise de Sensibilidade - Critério C8 com redução de 10%



A1 -14,5325 0,69158 4

A2 -8,6644 0,90504 2

A3 -33,5446 0,00000 5

A4 -11,6513 0,79639 3

A5 -6,0539 1,00000 1


79

Poder-se-ia utilizar também o critério C10 que possui o mesmo valor que o critério C8.

E depois, faz-se o mesmo cálculo inicialmente realizado e reduz-se 10% (dez por cento) do

mesmo critério, conforme Tabela 26.

Tabela 26 - Análise de Sensibilidade - Critério C8 com aumento de 10%



A1 -14,5766 0,69290 4

A2 -8,8400 0,89926 2

A3 -33,8375 0,00000 5

A4 -11,9222 0,78839 3

A5 -6,0398 1,00000 1


Observa-se que não ocorreu mudança da ordem das alternativas com esta análise de

sensibilidade. Assim pode-se concluir que o cálculo do método TODIM está coerente, não

houve mudanças ou impactos significativos.

80

5 CONCLUSÃO

A licitação pública é tema para diversas pesquisas. Sabe-se ainda o grande arcabouço

de normas, legislação e requisitos técnicos que devem ser atendidos para ocorrer um certame

público.

Ao executar uma compra em uma Instituição de Ensino Superior Público, há sujeição

a toda a legislação vigente e muitos normativos, como já apresentado. Por isso, vê-se a grande

necessidade em envidar estudos sobre a temática. E ainda, trazer novas possibilidades na

busca por apoio a esta área de grande importância na execução das políticas públicas do

Governo e, impacto na prestação de serviços à sociedade.

Os métodos de Apoio Multicritério à Decisão é utilizado em diversas áreas de

pesquisa. Dentre os métodos que buscam ordenar um grupo de alternativas, o método TODIM

é um método estruturado para a escolha da melhor alternativa, isto facilita bastante o

entendimento pelos atores participantes das decisões na abordagem de problemas e na busca

da solução de um problema de decisão.

Esta pesquisa alcançou seu objetivo de propor um modelo de metodologia para seleção

de proposta mais vantajosa, pela utilização do método TODIM através de um estudo de caso

exemplo, a fim de auxiliar a realização das compras públicas por uma instituição federal de

ensino superior.

Na análise das possíveis alternativas, pelo método TODIM, trouxe uma ordenação

resultado onde empresa A5 ficou em primeiro lugar, apresentando a melhor proposta técnica.

Esta empresa possui um perfil que é recente no mercado e marcante nos certames públicos,

pois são empresas menos especialistas e mais projetista. Esse tipo de empresa se adéqua de

acordo com cada demanda ou projeto de prestação de serviço, reduzindo sua carga de custos

fixos e aumentando seu controle financeiro por serviço prestado. O referido resultado satisfez

a expectativa dos especialistas em TI.

Esta formulação do método em particular traz facilidades às demandas na solução dos

conflitos existentes entre os critérios. Por vezes atender a necessidade para alcançar um bom

desempenho em um determinado critério de análise, deve-se abrir mão do desempenho de

outro.

No caso da avaliação da melhor proposta, este método é capaz de auxiliar os

profissionais de compras públicas a escolha da melhor alternativa de proposta, preservando o

princípio da isonomia por preservar a competitividade, o princípio da transparência tornando

81

público a metodologia adotada e ainda atendendo o princípio da impessoalidade na escolha

das propostas técnicas.

Este modelo matemático buscou refletir as preferências dos agentes de decisão em

seus resultados, segundo a visão dos especialistas em tecnologia da informação do órgão em

evidência e de acordo com o mercado. Buscando melhoria, qualidade e eficiência em suas

contratações. Desta forma, verifica-se a grande utilização dos métodos de Apoio à Decisão no

levantamento de alternativas num processo decisório, principalmente quando os métodos são

simples, de fácil implementação e entendimento pelos atores, contribuindo bastante nos

processos de compras de instituições públicas.

Sendo assim, a pesquisa alcançou seus objetivos, nos estudo sobre modelos e tipos de

licitações, assim como nos métodos de tomada de decisão. Sendo possível definir o método

que melhor atendeu a necessidade de análise da melhor proposta técnica em um certame tipo

"técnica e preço". E ainda, permitiu a abertura para novos estudos sobre a Tomada de Decisão

Multicritério, como suporte a criação de um novo modelo de compras públicas e melhoria nos

processos administrativos e rotinas da Administração Pública Federal, que busque

primordialmente a economia, eficiência e sustentabilidade. Pois a sustentabilidade na

Administração Pública ocorre quando os impactos sociais, ambientais e econômicos são

levados em consideração em um projeto ou ação pública, convergindo num ideal eficiente que

diminua os riscos e utilize melhor possível os recursos para alcançar os melhores resultados

possíveis.

Publicação já foi realizada com esta pesquisa, conforme verifica-se com a aprovação

do artigo "APLICAÇÃO DO MÉTODO DE APOIO MULTICRITÉRIO À DECISÃO

SMARTS PARA AVALIAÇÃO DE PROPOSTA" no CNEG/INOVARSE - XII Congresso

Nacional de Excelência em Gestão & III INOVARSE em 2016.

Este pesquisa empregou o método TODIM na avaliação das propostas, outros métodos

de Apoio Multicritério à Decisão podem ser utilizados em pesquisas futuras, para verificar a

ordenação das alternativas. Outras áreas correlatas podem ser abordadas para a aplicação de

novos métodos de tomada à decisão, como a seleção de processos de compras de acordo com

as prioridades e tipificação das “famílias” de produtos ou serviços a serem contratados por

órgãos públicos.

82

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