DaconstitucionalizaododireitoadministrativoReflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativaMariaSylviaZanellaDiPietro
Palavraschave:Princpiodalegalidade.Discricionariedadeadministrativa.Constitucionalizao.
Sumrio: 1Da evo luo do p r i n c p i o da l ega l i dade 2Re f l exos daconstitucionalizaododireitoadministrativosobreoprincpiodalegalidade3Reflexosdaconstitucionalizaosobreadiscricionariedadeadministrativaeoconceitodemrito4ReflexosdaconstitucionalizaosobreocontrolejudicialdosatosdaAdministraoPblica5ConclusoReferncias
1Daevoluodoprincpiodalegalidade
Muitacoisatemsidoescritasobreachamadacrisenoprincpiodalegalidadeprovocadapordiferentesfatores,entreelesachamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo.
Narealidade,certofalaremcrise,secomparadoosentidodoprincpio,talcomoconcebidonaprimeirafasedoEstadodeDireito,comoseusentidoatual.Masnotemsentidofalaremcrisese,comisso,ointuitoisentaraAdministraoPblicadocumprimentodalei,porqueistosignificariaacabarcomoEstadodeDireito.
Comotantosinstitutosdodireitoadministrativo(edodireitoemgeral),oprincpiodalegalidadee,paralelamenteaele,aideiadediscricionariedadeadministrativapassaramportodaumaevoluo,
pornsanalisadanolivroDiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988.1
Oqueprocuramosdemonstrar,natese,foiqueosprincpiosevaloresprevistosimplcitaouexplicitamentenoordenamentojurdico(especialmentenaConstituio),taiscomoosdarazoabilidade,moralidade,interessepblico,limitamadiscricionariedadeadministrativa.Namedidaemquecresceosentidodalegalidade(quedeixadeabrangerapenasaleipostapeloParlamentoepassaaabrangeratosnormativosdaAdministraoPblica,almdeprincpiosevalores),reduzseadiscricionariedade.Essetemsidoosentidodaevoluo:ampliaodalegalidadeereduodadiscricionariedade.
curiosoquetenhamosescritosobreotemaem1990(portanto,h20anos),semtermosconscinciadequeessefenmenocorresponder iaaumdosaspectosdachamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo,talvezporqueaexpressonofosseaindautilizada
peladoutrina,especialmenteabrasileira.Narealidade,bempoderiaateseterlevadoessettulo.2
VejaseoquefoiescritoemsuaIntroduo:
Quandoaleivistadentrodeumsistemalgicojurdico,despidodequalquercontedoaxio lgicocomoocorreucomKelseneseusadeptos,adiscricionariedadeadministrativaresultarmaisforte,porqueaAdministrao
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
Pblicastemqueobservaraleiemseusentidoformal,nicoaspectotambmaserconsideradopeloPoderJudicirio.
Quando,porm,leiformalseacrescentamconsideraesaxiolgicas,ampliaseapossibilidadedecontrolejudicial,porque,poressavia,poderosercorrigidososatosadministrativospraticadoscominobservnciadecertosvaloresadotadoscomodogmasemcadaordenamentojurdico.
Ocontroleficamaisdifcilporque,emsetratandodevalores,sodelimitadoscommuitomenosclarezaosconfinsdaatuaodiscricionria.Atarefadojuizficamuitomaiscomplexa,umavezqueelepassaraperquirirzonasdemaiorincerteza.Almdamaiordificuldade,suatarefaaumenta,medidaquenovoslimitesseimpemdiscricionariedadeadministrativa.
Quandoseestudaaevoluodesseslimites,verificasequeelesforam,deincio,essencialmenteformais,poisdiziamrespeitoapenascompetnciaeformacomearamdepoisaadquirirumsentidomaterial,medidaquecomearamaserexaminadososfinse,depois,osfatosdeterminantesdoatoadministrativo.Hoje,essesdadossoinsuficientesparadelimitaradiscricionariedade.medidaquealeifoiadquirindoseusentidoaxiolgicoperdidonapocadoEstadoliberal,novosprincpiosforamsendoelaboradoscomoformasdelimitaradiscricionariedadeadministrativae,paralelamente,ampliaraesferadecontrolepeloPoderJudicirio.Aoladodoprincpiodalegalidadeemsuanovafeiocolocamseosprincpiosgeraisdedireitoeosprincpiosdamoralidade,darazoabilidade,dointeressepbl ico, damot ivao, comoessenc ia is nade l imi taodombitodadiscricionariedadequealeiconfereAdministraoPblica.
Narealidade,aevoluodoprincpiodalegalidadecaminhouporvriasfases,queacompanharamastransformaesdoprpriomodelodoEstadodeDireito.
NasegundafasedoEstadoModerno,comainstauraodoEstadodeDireito,deixouseparatrsochamadoEstadodepolcia,emqueaAdministraoPblicanosesubordinavaleinemaocontrolejudicial.
NaprimeirafasedoEstadodeDireitoperododoliberalismoformularamsevriosprincpiosquetinhamporobjetivoprotegerocidadoperanteopoderpblico:separaodepoderes,isonomia,legalidade,controlejudicial.
Agrandepreocupaoeracomaproteodaliberdadeindividual,jquesereconheciaseremoscidadosdotadosdedireitosfundamentais,universais,inalienveis,proclamadosnaDeclaraodeDireitosdoHomemedoCidado,de1789.OpapeldoEstadoeraessencialmentenegativoouabstencionista,porquesuamissoeraadeprotegerapropriedadeealiberdade.TambmoDireitotinhaafunodegarantirosdireitosindividuais.
Daanormadoart.2daDeclaraode1789:Aleinoprobesenoasaesnocivassociedade.Tudooquenovedadopelaleinopodeserimpedidoeningumpodeserforadoafazeroqueelanoordena.Porsuavez,aConstituiofrancesade1791determinavaqueno
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
hnaFranaautoridadesuperiordalei.Oreinoreinamaissenoporelaesemnomedaleipodeexigirobedincia.
Essesdispositivosconsagraramoprincpiodalegalidade,naacepomuitomaisrestritivadoqueaatualmenteadotada:
a)onicopoderlegtimooqueresultadavontadegeraldopovo,manifestadapormeiodoParlamentoemdecorrnciadisso,oprincpiodaseparaodepoderestinhaumainterpretaobemrestrita,porqueleisaquelabaixadapeloParlamentoaoJudicirioeaoExecutivocabeapenasaaplicaodalei
b)asleisdevemseriguaisparatodos(princpiodaisonomia)
c)aleitemumcontedomaterial,representadopelaideiadedireitonatural,decorrentedanaturezadohomemedescobertopelarazodaaconclusodequeoPoderlimitadoporumdireitosuperior,queestforadeseualcancemudar
d)oprincpiodalegalidadeeraentendidonosentidodavinculaonegativa,significandoqueaAdministraopodefazertudooquealeinoprobe:aleidefineapenasasesferasjurdicasdoscidadoscomolimiteaoarbtriodopoderaessaesferalimitavaseocontrolejudicialtudoomaisestavaabrangidopelaideiadediscricionariedadeentendidacomopoderpoltico(heranadoperododoEstadodePolcia),livre,portanto,decontrolejudicialadiscricionariedadeeramuitomaisampladoquehoje,porquehaviaumapartedaatividadeadministrativaqueficavaforadoalcancedoPoderJudicirio.
Comaconsagrao,apsaSegundaGuerraMundial,dochamadoEstadodeDireitoSocial(resultantedasreaescontraoliberalismo,quehaviaprovocadoimensadesigualdadeentreoscidados),constatousequeosprincpiosdoliberalismoeraminsuficientesparagarantiraigualdadeeajustiasocial.
MudaopapeldoEstado,pelanecessidadeamplamentereconhecidaeproclamadadeintervenonodomniosocialeeconmicoparaasseguraraigualdadeentreoscidados.Deslocaseapreocupaodoprincpiodaliberdadeparaoprincpiodaigualdade.OprincpiodemocrticopassaaimpulsionaraatuaodoEstadoemtodasasreasdavidasocialeeconmica.
Ohomemdeixadeservistocomoofimnicododireito.Emconsequncia,ganhaforaaideiadequeosinteressespblicosdevemserprotegidospeloEstado.
AnoodeEstadodeDireitomudou,porqueodireitonaturaldeixoudeestarnabasedodireitopositivo.
Oprincpiodalegalidadepassouporgrandesalteraes:
a)porinflunciadopositivismojurdico,todaaatividadeadministrativapassouasubmeterselei,levandosubstituiodoprincpiodavinculaonegativapelodavinculaopositivalei:daaafirmaodequeaAdministraospodefazeroquealeipermite
b)emconsequnciadaextensodalegalidadeatodasasesferasdeatuao,a
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
discricionariedadepassouaservistacomopoderjurdico,namedidaemqueimplicacertamargemdeliberdade,masnoslimitesdefinidosemleiaindapelomesmofato,entendeusenecessrioatribuirfunonormativaaoPoderExecutivo,comaprevisodedecretosleis(nodireitobrasileiro),medidasprovisrias(nodireitoitaliano),regulamentosautnomos(nodireitofrancsetambmnosistemadacommonlaw,ondeforamcriadasagnciascomfunesquaselegislativasequasejudiciais),soboargumentodequeoLegislativonoteriacondiesdelegislarsobretodasasnovasatribuiesadministrativasdoEstado,sejapelacomplexidadedasmatrias(queexigemconhecimentostcnicosqueoParlamentonopossui),sejapelaquantidadedenormasnecessriasparadiscipl inartodaaatuaoadministrativadoEstado
c)comoafastamentododireitonaturaleavalorizaododireitopositivo,aleiperdeuoseucontedomaterial,significandoistoquealeiobedecidaporquecontmumanorma,independentementedeseucontedodejustiadaaafirmaodequeoEstadodeDireitotransformouseemEstadoLegal
d)comoconsequncia,ocontrolejudicialdosatosdaAdministraoPblicaapenasformal,semqualquerpreocupaocomprincpiosevaloresquereduzissemadiscricionariedadeadministrativaosprimeirospassosnosentidodeampliarocontrolejudicialforamdadosnodireitofrancscomacriaodasteoriasdodesviodepoderedosmotivosdeterminantes,quepossibilitaramoexamedosfinsedosmotivosdosatosadministrativos.
NaterceirafasedoEstadodeDireitoEstadodeDireitoDemocrtico,duasideiasfundamentaisforamintroduzidas:adeparticipaodocidadonagestoenocontroledaAdministraoPblica(democraciaparticipativa)eadalegalidadevistasoboaspectomaterial,enoapenasformal.
Teveincio,portanto,anovafasedoprincpiodalegalidade,dandoensejochamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo,analisadanoitemsubsequente.
2Reflexosdaconstitucionalizaododireitoadministrativosobreoprincpiodalegalidade
Odireitoadministrativonasceujuntocomoconstitucionalismo.Oprincpiodalegalidadenasceujuntocomoprincpiodaseparaodepoderes,oprincpiodaisonomia,oprincpioda
justicialidade3(queexigeocontrolejudicialdosatosestatais).Emseudesenvolvimento,odireitoadministrativonuncaseafastoudodireitoconstitucional,nemnosistemaeuropeucontinental,nemnosistemadacommonlaw.naConstituioqueseencontramosfundamentosdosprincipaisinstitutosdodireitoadministrativo.
Nodireitobrasileiro,aconstitucionalizaododireitoadministrativo,sobcertoaspecto,sempreexistiu,especialmenteapartirdaConstituiode1934,ondeseencontramnormassobreservidorpblico,responsabilidadecivildoEstado,desapropriao,mandadodesegurana,aopopular,atribuiodeatividadescompetnciaexclusivadaUnio,previsodeleisobreconcessodeserviospblicos.NasConstituiesposterioresmanteveseamesmasistemtica,queseacentuou
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
consideravelmentenaConstituiode1988e,aindamais,comalteraesintroduzidasporEmendasConstituio.FoiintroduzidoumcaptuloespecficosobreAdministraoPblica,comprevisodeprincpiosaelaimpostoslogonocaputdoart.37ampliaodasnormassobreservidorespblicos,inclusivesobreseusvencimentos,proventosepensointroduodenormassobreoregimedeprevidnciasocialprpriodoservidorprevisodalicitaoparacelebraodecontratosadministrativosampliaodafunosocialdapropriedadeparaareaurbana(antesprevistaapenasparaarearural),aumentandoashiptesesdedesapropriaocomcartersancionatrio,atchegaraumahiptesededesapropriaosemindenizaoextensodaregradaresponsabilidadecivilobjetivasentidadesprivadasprestadorasdeserviopblicoprevisodergosreguladoresdaexploraodeatividadesdetelecomunicaesedepetrleoprevisodocontratoqueseconvencionouchamardecontratodegestoinclusodenormasobregestoassociadadeserviospblicos,compossibilidadedeconstituiodeconsrciospblicosouconvnios,paraessafinalidadedefiniodosbensdodomniodaUnioedosEstadosnormassobreaproteodopatrimnioculturalampliaodasmedidasjudiciaisdecontroledaAdministraoPblica,especialmenteparaproteodeinteressesdifusosecoletivos(aescoletivas,aocivilpblica,mandadodeseguranacoletivo).
Nessesentido,podeseafirmarqueaconstitucionalizaododireitoadministrativobrasileironoconstituiumdadonovoelasempreexistiu,emmaioroumenorgrau,empraticamentetodasasConstituiesevememumcrescendoatomomentoatual,especialmenteporforadeEmendasConstituio.
Noentanto,osentidoemqueaconstitucionalizaododireitoadministrativomaisrecente(porqueteveinciocomaConstituiode1988)eproduziureflexosintensossobreoprincpiodalegalidade(queresultouconsideravelmenteampliado)eadiscricionariedade(queresultouconsideravelmentereduzida)foiaconstitucionalizaodevaloreseprincpios,quepassaramaorientaraatuaodostrsPoderesdoEstado:elessoobrigatriosparaoLegislativoeseudescumprimentopodelevardeclaraodeinconstitucionalidadedeleisqueoscontrariemsoobrigatriosparaaAdministraoPblica,cujadiscricionariedadeficalimitadanospelalei(legalidadeemsentidoestrito),masportodososvaloreseprincpiosconsagradosnaConstituio(legalidadeemsentidoamplo)esoobrigatriosparaoPoderJudicirio,quepodeampliaroseucontrolesobreasleiseosatosadministrativos,apartirdainterpretaodevaloresquesoadotadoscomoverdadeirosdogmasdoordenamentojurdico.
Houveumaampliaodosentidodalei,nosentidodequeelapassouaservistasoboaspectoformal,porqueemanadoLegislativo,esoboaspectomaterial,porqueelatemopapelderealizar
osvaloresconsagradosnaConstituio.4ProtestasepelapassagemdoEstadoLegalparaoEstadodeDireito,significandoistoquesequersubmeteroEstadoaoDireito(comtodososprincpiosevaloresqueointegram),enoapenasleiemsentidopuramenteformalquersenovamentevincularaleiaosideaisdejustiaequerseprestigiarosdireitosfundamentaisdohomem,emespecialpelaconsagraodoprincpiodadignidadedapessoahumana.Isto,quealgunsautoresapontamcomoinovao,narealidadeteveassuasbaseslanadasnaLeiFundamentaldaRepblicaFederaldaAlemanha,de1949,deondeseespraiouparaoutrosordenamentosjurdicos,inclusiveoBrasil(apartirdaConstituiode1988,principalmente).
Comefeito,oprimeiropassonosentidodessaevoluofoidadopelaLeiFundamentaldaRepblicaFederaldaAlemanha,promulgadaem08.05.49,quando,noart.30,3,preceituaqueopoder
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
legislativoestvinculadoordemconstitucionalospoderesexecutivoejudicialobedecemleieaodireito.Oqueseobjetivaaobedincianoslei,emsentidoformal,masatodososvaloreseprincpiosqueestonabasedoordenamentojurdicoequeimprimemcontedomateriallei.
NormasemelhantefoiprevistanaConstituioEspanholade1978,noart.103.1,segundooqualaAdministraoPblicaservecomobjetividadeaosinteressesgeraiseatuacomsubmissoplenaleieaoDireito.
AConstituioPortuguesade1976,porsuavez,determinanoart.266,item2,queosrgoseagentesadministrativosestosubordinadosConstituioeleiedevematuarcomJustiaeimparcialidadenoexercciodassuasfunes.Napartereferenteaosdireitosedeveresfundamentais,oart.16determinaqueosdireitosfundamentaisconsagradosnaConstituionoexcluemquaisqueroutrosconstantesdasleisedasregrasaplicveisdedireitointernacionalequeospreceitosconstitucionaiselegaisrelativosaosdireitosfundamentaisdevemserinterpretadoseintegradosdeharmoniacomaDeclaraoUniversaldosDireitosdoHomem.
NotesequeaLeiFundamentaldaAlemanhainiciacomaproclamaodosdireitosfundamentais,afirmando,logonoart.1:1.Adignidadedohomemintangvel.Respeitlaobrigaodetodopoderpblico.2.Opovoalemoreconhece,portanto,osdireitosinviolveiseinalienveisdohomemcomofundamentosdequalquercomunidadehumana,dapazedajustianomundo.3.Osdireitosfundamentaisaseguirdiscriminadosconstituemdireitodiretamenteaplicvelparaospodereslegislativo,executivoejudicirio.
NaIntroduodessaConstituio,publicadapeloDepartamentodeImprensaeInformaodoGovernoFederaldeBonn,em1986,afirmasequesuasnormasnoseesgotamcomprincpiossobreestruturaefunodaorganizaopblica.ALeiFundamentalbemmaisdoqueisso,umordenamentodevaloresquereconhecenadefesadaliberdadeedadignidadehumanaoseumaiselevadobemjurdico.Suaconcepodohomem,contudo,noadoindivduoautocrtico,masadapersonalidadeintegradanacomunidadeeaestavinculadademltiplasformas.ComoexpressodequesejatarefadoEstadoserviraoserhumano,osdireitosfundamentaisabremaLeiFundamental.
NaFrana,ajurisprudnciaadotouoentendimentodequeosregulamentosautnomosbaixadospeloPoderExecutivodeveriamobedeceraosprincpiosgeraisdedireitoconsagradosnoPrembulodaConstituio,possibilitando,comisso,oseucontrolejurisdicional.Comoresultadodesseentendimento,taisprincpiospassaramaterforasuperiordalei,sobofundamentodequeestoenumeradosnaDeclaraodeDireitosde1789enoPrembulodaConstituiode1946,
umaeoutraintegradasnaConstituiode1958.5SegundoJeanRivero,6ajurisprudnciadoConselhoConstitucionaldistingueduascategoriasdeprincpiosgerais:osprincpioscomvalorconstitucional,queseligamnormalmenteaostextosaqueserefereoprembulode1958,eosprincpioscomvalorsimplesmentelegislativo.Issosignificaqueosprincpioscomvalorconstitucionalprevalecemsobrealei.
Odireitobrasileiro,evidentemente,seguiuamesmaevoluo,chegandofaseatual,caracterizadapelavalorizaodosdireitosfundamentaisepelaatribuio,aosprincpiosevaloresprevistosnaConstituio,depapelorientadordastrsfunesdoEstado.Osprincpiosevaloreslimitamafunolegislativaeaadministrativaeampliamapossibilidadedecontrolejudicialsobre
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
asleiseosatosadministrativos.
AConstituiode1891foidefeionitidamenteliberaleindividualistaapartirdaConstituiode1934foisedelineandoomodelodeEstadoSocial,paraculminar,naConstituiode1988,comoEstadoDemocrticodeDireito,jreferidonoprembuloenoart.1.
AConstituionorepeteanormadaLeiFundamentaldaRepblicaFederaldaAlemanhanosentidodequeosPoderesExecutivoeJudicirioobedecemleieaoDireito.Masnohdvidadequeadotou,deumlado,aideiadeproeminnciadosdireitosfundamentais(nospelasuaampliao,mastambmpelaprpriainsero,logonoTtuloI,dosprincpiosfundamentaisdoEstadoDemocrticodeDireito,entreelesodadignidadedapessoahumana),e,deoutro,anovafrmuladoprincpiodalegalidade,emsentidoamplo,paraabrangertodososvaloreseprincpiosconsagradosdeformaimplcitaouexplcitanaConstituio.
Nacitadatesesobrediscricionariedadeadministrativa,jhavamosressaltadoqueoprincpiodalegalidadevemagoraexpressamenteprevistonaConstituioentreaquelesaqueseobrigaaAdministraoPblicadireta,indiretaoufundacional,dequalquerdosPoderesdaUnio,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicpios(art.37daConstituioFederal).Isto,noentanto,nosignificaqueoconstituintetenhaoptadopelomesmoformalismooriginriodopositivismojurdico.Doprpriotextoconstitucionaldecorremoutrosprincpiosquepermitemafirmaroretorno(ouatentativaderetorno)aoEstadodeDireito,emsubstituioaoEstadoLegal.NoprembulodaConstituiomanifestamosrepresentantesdopovo,reunidosemAssembleiaNacionalConstituinte,aintenodeinstituirumEstadoDemocrtico,destinadoaasseguraroexercciodosdireitossociaiseindividuais,colocandocomovaloressupremosdeumasociedadefraterna,pluralistaesempreconceitos,aliberdade,asegurana,obemestar,odesenvolvimento,aigualdadeeajustia.
AlmdaparteintrodutriadaConstituio,ondeseafirmamosseusprincpiosfundamentais,emvriosoutrosdispositivosserevelaapreocupaocomdeterminadosvaloresaseremobservadosnodesempenhodafunoestatale,dentrodesta,dafunoadministrativaacargodaAdministraoPblica.Estajnoestmaissubmetidaapenaslei,emsentidoformal,masatodososprincpiosqueconsagramvaloresexpressosouimplcitosnaConstituio,relacionadoscomaliberdade,igualdade,segurana,desenvolvimento,bemestarejustia.
AConstituioadotou,noprembulo,afrmuladoEstadoDemocrtico,confirmadopeloart.1,cujopargrafonicodeterminaquetodopoderemanadopovo,queoexercepormeioderepresentanteseleitos,oudiretamente,nostermosdestaConstituioepornormasconsagradorasdaparticipaopopularemvriossetoresdaAdministraoPblica,emespecialnapartereferenteordemsocial.
AConstituioadotouaindaomodelodoEstadoSocial,fundadonadignidadedapessoahumanaenosvaloressociaisdotrabalhoedalivreiniciativaeconfirmadonoart.3,queatribuiRepblica,entreoutrosobjetivos,odegarantirodesenvolvimentonacional,erradicarapobrezaeamarginalizaoereduzirasdesigualdadessociaiseregionais,promoverobemdetodos,sempreconceitosdeorigem,raa,sexo,cor,idadeequaisqueroutrasformasdediscriminaoistosemfalarnoTtuloVIII,referenteordemsocial,quetemcomobaseoprimadodotrabalhoecomoobjetivoobemestareajustiasociais(art.193),comnormasemgrandeparteprogramticas,voltadasparaaseguridadesocial,educao,cultura,desportos,cinciae
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
tecnologia,comunicaosocial,meioambiente,famlia,criana,adolescente,idososendiosnamaioriadoscasos,oEstadodesenvolveratividadescomparticipaodacoletividadeinteressada,acentuandoseocarterdemocrticocomqueseexerceraadministraopblica.
AConstituioadotouafrmuladoEstadodeDireito,significandoquetodaatividadeestatalestsubmetidaleieaodireito,cadaumdosPoderesexercendosuasatribuiescomindependnciaemrelaoaosdemais,ecabendoaoJudicirio,cercadodegarantiasdeimparcialidadeeindependncia,apreciaralegalidadedosatosdaAdministraoeaconstitucionalidadedeleiseatosnormativoseditadospelosdemaisPoderes.
Emdecorrnciadessaevoluodoprincpiodalegalidade,elecostumaserreferidoemdoissentidos:sentidorestrito(ouprincpiodareservalegal),paradesignaraexignciadequedeterminadasmatriassejamreservadaslei,porquespodemserdisciplinadasporumdosprocessosprevistosnoart.59daConstituioemsentidoamplo,paraabrangeraleiemsentidoformal,osatosnormativosdoPoderExecutivoedergoseentidadesquecompemaAdministraoDiretaeIndireta,almdosprincpiosevaloresconsagradosdeformaexpressaouimplcitanaConstituio.
3Reflexosdaconstitucionalizaosobreadiscricionariedadeadministrativaeoconceitodemrito
DefinimosadiscricionariedadeadministrativacomoafaculdadequealeiconfereAdministraoparaapreciarocasoconcreto,segundocritriosdeoportunidadeeconvenincia,eescolheruma
entreduasoumaissolues,todasvlidasperanteodireito.7
Seadiscricionariedadeenvolvecertamargemdeapreciaonoslimitesdaleieseoconceitodelei(edelegalidade)foiseampliandocomaevoluodoEstadodeDireito,aconsequnciainevitvelfoiareduodombitodediscricionariedadedaAdministraoPblica,seguidadaampliaodocontrolejudicial.
Chegaseaopontodeafirmarquenosepodemaiscogitardemritodoatoadministrativo,comolimiteapreciaodosatosadministrativospeloPoderJudicirio,oque,evidentemente,constituiexageroinaceitvel.
Notesequeamesmaevoluodoprincpiodalegalidadefoiacompanhadapelaevoluodadiscricionariedadeadministrativa,comonopoderiadeixardeser.Apaulatinaampliaodoprimeirofoiseguidadareduodasegunda.
Vriosfatoresforamcontribuindoparaessareduo.
Podesemencionar,deumlado,acontribuiodajurisdioadministrativafrancesa,comaelaboraodasteoriasdodesviodepoderedosmotivosdeterminantes.AprimeirapossibilitouaoPoderJudiciriooexamedafinalidadeobjetivadapelaAdministraoPblicacomaprticadoatoadministrativo,paraverificarseaautoridadequeopraticounousoudesuacompetncialegalparaatingirfinsdiversosdosquedecorremdalei.Comisso,introduziuseumprimeiroaspectodemoralidadenombitododireitoadministrativo,comumareduodadiscricionariedade.OJudicirio,queselimitavaaoexamedacompetncia,daformaedoobjeto,pdepassaraapreciar
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
afinalidade,quedeixoudeserelementomeramentemoral,livredeapreciaojudicial,epassouaserelementodelegalidade.
Ateoriadosmotivosdeterminantestambmlimitouadiscricionariedadeadministrativa,namedidaemquepermitiuaoJudicirioexaminaralegalidadedosmotivos(pressupostosdefatoededireito)quelevaramaAdministraoapraticaroato.Eesseexamedosmotivosfoisedandonosentidodeumaampliao:deincio,faziaseapenasumaconstataodosfatos,parasaberseexistiramounoemumsegundomomento,passouseaexaminaraqualificaojurdicadosfatosfeitapelaAdministrao,paraverificarseosfatosocorridossodenaturezaajustificaradeciso,permitindoseaoJudicirioentrarnoexamedasnoesimprecisasouconceitosjurdicosindeterminadosemumaterceirafase,passouseaexaminaraadequaodadecisoaosfatos,
pelaaplicaodosprincpiosdaproporcionalidadedosmeiosaosfins.8
Vejasequeessasduasteoriasintroduzirammaisdoiselementosnoatoadministrativo,almdosujeito,objetoeforma,quesemprecaracterizaramosatosjurdicosnateoriageraldodireito:omotivoeafinalidade.
Nodireitobrasileiro,asduasteoriastiveramamplaaceitao.
Odireitobrasileirotambmincorporouoconceitodemrito,desenvolvidoprincipalmenteporautoresitalianos,comolimiteapreciaojudicialdosatosadministrativos.provvelqueoautorqueprimeiroanalisouotematenhasidoSeabraFagundes,emtrabalhosobreoconceitode
mritoadministrativo,9relacionandoocomadiscricionariedadeeafastandoapossibilidadedeseuexamepeloJudicirio.Segundoojurista,omritoestnosentidopolticodoatoadministrativo.osentidodeleemfunodasnormasdeboaadministrao,ou,noutraspalavras,oseusentidocomoprocedimentoqueatendeaointeressepblicoe,aomesmotempo,oajustaaosinteressesprivados,quetodamedidaadministrativatemdelevaremconta.Porisso,exprimeumjuzocomparativo.Compreendeosaspectos,nemsempredefcilpercepo,atinentesaoacerto,justia,utilidade,equidade,razoabilidade,moralidadeetc.decadaprocedimentoadministrativo.Emnotaaessaafirmao,oautoracrescentaquepressupondoomritodoatoadministrativoapossibilidadedeopo,porpartedoadministrador,noquerespeitaaosentidodoatoquepoderinspirarseemdiferentesrazesdesorteaterlugarnummomentoounoutro,comopoderapresentarsecomesteouaqueleobjetivoconstituifatorapenaspertinenteaosatosdiscricionrios.Ondesetratedecompetnciavinculada,sendoaatividadedoadministradoradstritaaummotivonico,predeterminado,cujaocorrnciamateriallhecabetosomenteconstatar,edevendoteroprocedimentoadministrativoporobjetoumacertaedeterminadamedidaexpressamenteprevistapelalei,nohcogitardomritocomoumdosfatoresintegrantesdoatoadministrativo.Esteseapresentasimplificadopelaausnciadetalfator.Ealmdespertinenteaosatospraticadosnoexercciodecompetnciadiscricionria,noconstituiomritoumfatoressencial,nemautnomonaintegraodoatoadministrativo.Noaparececomposioprpriaaoladodoselementosessenciais(manifestaodevontade,motivo,objeto,finalidadeeforma).Surgeemconexocomomotivoeoobjeto.Relacionasecomeles.umaspectoquelhesdizrespeito.umamaneiradeconsiderlosnaprticadoato.,emsuma,ocontedodiscricionriodeste.
Oconceitofoiadotadopeladoutrinaadministrativa,passandoacorresponder,resumidamente,aobinmiooportunidade/convenincia,aindaqueomritopossaabrangerinmerosoutrosaspectos,
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
comorazoabilidade,equidadeetantosoutrosapontadosporSeabraFagundes.Outrosaspectosapontadospelojuristaeamplamenteaceitospeladoutrinaejurisprudncia,durantelongosanos,dizrespeitoexistnciadomritoapenasnosatosvinculadoseaofatodeestarpresentenoselementosobjetoemotivodosatosadministrativos.
Assimqueprevaleceudurantedcadasoentendimentodequeomrito,correspondendoaosaspectosdiscricionriosdoato,ficariaexcludodaapreciaojudicial,chegandoseaafirmarqueoexamedomritopeloPoderJudiciriocaracterizariainfringnciaaoprincpiodaseparaodepoderes.
Taisideiasnosecongelaramnotempo.Elasforamaospoucosevoluindocomoconsequnciadajreferidaampliaodosentidodoprincpiodalegalidade.
Comefeito,apartirprincipalmentedadcadade90,odireitoadministrativobrasileiropassouasofrerinflunciadodireitoalemo,espanholeportugus(fundamentalmente)noquedizrespeitoaplicaodateoriadosconceitosjurdicosindeterminados.Oemprego,nasnormaslegais,determoscomsentidoindeterminado(comourgncia,interessepblico,moralidade,utilidadepblica,perigoiminente,notriosaberetantosoutros),queinicialmenteeraentendidocomooutorgadediscricionariedadeAdministraoPblica,passouaservistodeoutraforma:tratandosedeconceitosjurdicos(jqueempregadospelolegislador),elessopassveisdeinterpretaoe,portanto,abertosapreciaopeloPoderJudicirio,comointrpretedaleiemltimainstncia.Daaconhecidafrase:adiscricionariedadeadministrativacomeaquandoterminaotrabalhodeinterpretao.Poroutraspalavras,autilizaodeconceitosjurdicosindeterminadosnopode,porsi,servirdelimiteapreciaopeloPoderJudicirio:aestecabe,primeiro,interpretaroconceitocontidonanorma,diantedosfatosconcretosaelesubmetidos.Se,pelotrabalhodeinterpretao,puderchegaraumasoluonicaquepossaserconsideradavlida,ojuizpoderinvalidara
decisoadministrativaqueacontrarie.10
Alis,apresenadeconceitosjurdicosindeterminadosnasnormaslegaisnoconstituicaractersticaexclusivadodireitoadministrativo.Taisconceitosexistememtodososramosdodireitosemquesenegueaojuizopoder(eodever)deinterpretlos,atporqueojuiznopodedeixardedizerodireitonocasoconcreto,peladificuldadedeaplicaodenoesimprecisascontidasnalei.Nodireitoadministrativo,otemaprovocougrandecontrovrsia,exatamentepelaidentificaoentreconceitojurdicoindeterminadoediscricionariedadeadministrativa.Hoje,amplamentereconhecidoopoderdeinterpretaodetaisconceitospeloJudicirio.
Contudo,novamosaopontodedefenderqueemnenhumahipteseoempregodetermosindeterminadosnanormaenvolvecertamargemdeapreciaoparaaAdministraoescolherasoluomaisadequada.EspecialmenteoschamadosconceitosdevalorpodemgarantirAdministraoapossibilidadedeescolheramelhorsoluodiantedecadacasoconcreto.Seassimnofosse,estaramosadmitindoapossibilidadedeoJudiciriosubstituiraAdministraoPblica,tomandodecisesqueolegisladoroutorgouaela.Masnohdvidadeque,emdeterminadassituaes,oselementosdefatopermitem,semsombradedvida,aconclusodequeaAdministraoPblicanotinhasenoumaopo.Porexemplo,oselementosdefatopodemdemonstrarqueumapessoatemounotemnotriosaberjurdicoseumapessoatemmaismerecimentodoqueoutraparafinsdepromoosedeterminadamedidaounourgenteseaalteraoourescisodeumcontratoatendeounoaointeressepblico.Nessescasos,noh
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
dvidadequepodeoPoderJudiciriocorrigiradecisoadministrativatomadaemdescompassocomosfatos.
Algunsautoressomaisrigorososeentendemquetaisconceitosnoenvolvemqualquermargemdediscricionariedadeoutrosdefendemqueainterpretaodoconceito,aliadaaoexamedamatriadefatoemcadacasoconcreto,podeafastarounoadiscricionariedade.Estaaposioqueadotamos.
Ofatoque,emdecorrnciadoexame,peloPoderJudicirio,dosconceitosjurdicosindeterminados,reduziuseconsideravelmenteocontedodochamadomrito d o a t oadministrativo.Nopossveldizer,comoqueremalguns,queomritodeixoudeexistir,sobpenadetransformarseaAdministraoPblicaemmerorobdeaplicaodalei.Nohdvidadeque,eminmerashipteses,aprprialeicontinuaadeixarcertamargemdeliberdadedecisriaparaaautoridadeadministrativa.Vriosexemplosdemritopodemsermencionados:arevogaodeatodiscricionrioeprecrio,comoaautorizaoeapermissodeusodebempblicoaexoneraoexofficiodeservidorocupantedecargoemcomissoadispensa,semjustacausa,deservidorceletistaaalteraoearescisounilateraisdecontratosadministrativosodeferimentoouindeferimentodedeterminadostiposdeafastamentodosservidorespblicosarevogaodoprocedimentolicitatrioadecisosobreaexecuodiretaouindiretadeservioseobrasarevogaodelicenaparaconstruir,pormotivodeinteressepblicoetantasoutrashiptesesquepodemserfacilmenteextradasdodireitopositivo.
Emtodosessesexemplos,aAdministraoPblicatemcertamargemdeliberdadeparaescolheramelhorsoluoaseradotadanocasoconcreto.Istonosignificaqueasuaescolhasejainteiramentelivre.Elaestlimitadapeloprincpiodalegalidade(consideradoemseussentidosamploerestrito)epelaexignciaderazoabilidadeemotivao.Pormaiorquesejaamargemdediscricionariedade,como,porexemplo,naexoneraodeservidorocupantedecargoemcomissoounadispensa,semjustacausa,deservidorceletista,existeaexignciademotivao.Amotivaonopodelimitarseaindicaranormalegalemquesefundamentaoato.necessrioquenamotivaosecontenhamoselementosindispensveisparacontroledalegalidadedoato,inclusivenoquedizrespeitoaoslimitesdadiscricionariedade.pelamotivaoqueseverificaseoatoestounoemconsonnciacomaleiecomosprincpiosaquesesubmeteaAdministraoPblica.Verificadaessaconformidade,aescolhafeitapelaAdministraoinseresenocampodomrito.
OquenopodemaisoJudiciriofazeralegar, apriori,queotermoindeterminadoutilizadonaleienvolvematriademritoe,portanto,aspectodiscricionriovedadoaoexamejudicial.Ojuiztem,primeiro,queinterpretaranormadiantedocasoconcretoaelesubmetido.SapsessainterpretaoquepoderconcluirseanormaoutorgouounodiferentesopesAdministraoPblica.Aexistnciadediferentesopesvlidasperanteodireitoafastaapossibilidadedecorreodoatoadministrativoquetenhaadotadoumadelas.
Ofatoquehouvemaisessareduodadiscricionariedadeadministrativa,peloreconhecimentodequeoPoderJudiciriopodeinterpretaroschamadosconceitosjurdicosindeterminados.Diantedisso,fcilconcluirseoquantoainsero,noconceitodelegalidade,deprincpiosevalores(expressosportermosindeterminados)contribuiuparareduziradiscricionariedadeadministrativa.
Eaindaoutrofatorquecontribuiuparaessareduo:asuperaodaideiadequeocaptuloda
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
ordemsocialdaConstituioconstitudoapenaspornormasprogramticas,dependentes,parasuaaplicao,demedidaslegislativaseadministrativas.OsdireitossociaisforaminseridosnoTtulodosdireitosegarantiasfundamentais.Entreeles,oart.6incluiaeducao,asade,otrabalho,amoradia,olazer,asegurana,aprevidnciasocial,aproteomaternidadeeinfncia.Emconsequncia,odeverdoEstadodegarantirtaisdireitosnopodeficarindefinidamentedependendodeleiseprovidnciasadministrativas.DaoentendimentodequeasnormasconstitucionaisquegarantemessesdireitostmqueterummnimodeeficciadecorrentediretamentedaConstituio.Esseoutroaspectodaconstitucionalizaododireitoadministrativo:aconcretizaodosdireitossociaisdeixoudedependerinteiramentedodireitoadministrativo(leiseatosadministrativos),podendosergarantidapordecisesjudiciaistomadasemcasosconcretos.
Comoconsequncia,cresceramasaesjudiciaisemquecidadospleiteiamproteosade(remdios,examesmdicos,tratamentos),educao,infncia.EoJudiciriovemmanifestandoaindisfarveltendnciadedecidirpelaprocednciadetaisaes,especialmentenareadasade.Osnusfinanceirosimpostosporessasdecisestomadasemcasosindividuais(enoemaescoletivas,comoseriaideal)sodetalordemquesepodeafirmarqueoJudiciriovem,indiretamente,interferindocompolticaspblicasadotadaspelosGovernosfederal,estaduaisemunicipais.
Emresumo,estamosmuitolongedadiscricionariedadeentendidacomopoderpoltico,prpriadoEstadodePolciaeherdada,parcialmente,noprimeiroperododoEstadodeDireito.Adiscricionariedade,vistacomopoderjurdico(porquelimitadapelalei)foisofrendoreduesporvriosfatores:pelainclusodosatosnormativosdoPoderExecutivonoconceitodelegalidadepelaelaboraopretorianadateoriadodesviodepoderedateoriadosmotivosdeterminantespelachamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo,entendidanosentidodainclusodeprincpiosevaloresnoconceitodelegalidade,emsentidoamplopelainterfernciadoPoderJudicirionaspolticaspblicas,comodecorrnciadeoutroaspectodaconstitucionalizaododireitoadministrativo:oreconhecimentodeummnimodeefetividadesnormasconstitucionaisquegarantemosdireitossociais,comoessenciaisdignidadedapessoahumana.
4ReflexosdaconstitucionalizaosobreocontrolejudicialdosatosdaAdministraoPblica
Quaisasconsequnciasqueaconstitucionalizaododireitoadministrativo(nosentidoassinalado)tevesobreoprincpiodalegalidade,adiscricionariedadeadministrativaeocontrolejudicial?
Muitasdasconclusessobreotemaforamobjetodeanlisenoitemanterior,jqueocontrolejudicialseamplianamedidaemquecrescealegalidadeesereduzadiscricionariedade.Noentanto,nesteitem,serocomentadosalgunsaspectosespecficosnoquedizrespeitoaoprpriot ipo de in terpretao jud ic ia l quevemsedesenvo lvendocomoconsequnc ia daconstitucionalizaodosvriosramosdodireitoe,principalmente,dodireitoadministrativo.
Tenhocitado,emdiferentesoportunidades,excelentetrabalhodeumautorespanhol,Carlosde
CaboMartn,11pelaformamagistralpelaqualresumiuoquevemocorrendocomoprincpiodalegalidadee,dooutroladodamoeda,comocontrolejudicial.Oseuensinamentomereceser
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
citado,nospelasuaatualidade,mastambmpelofatodequeseaplica(emgrandeparte)aoquevemocorrendonodireitobrasileiro.
Eleaponta,paraoperodoatual,sensveismudanasnalei,comoconsequnciadosprincpiosdoEstadoSocialdeDireito,indicandocausasexternasecausasinternasaoordenamentojurdico.Vouindicaressascausas,procurandodemonstraroqueeoquenorealidadenodireitobrasileiro.
Comocausasexternas,oautoraponta:
a)ofortalecimentodocontrato,dossujeitosprivadosedodireitoprivadofrentelei,aoEstadoeaodireitopblicotratasedetendnciaquejhalgumtemposefazsentirnodireitobrasileiro(emboracontinuemaexistiroschamadoscontratosadministrativos,disciplinados,deformamuitargida,pelaLein8.666,de21.06.93,equeseaplicamgrandemaioriadosacordoscelebradospelaAdministraoPblica)podesemencionar,nosentidodessatendncia,osurgimentodenovasmodalidadesdegestoprivada(vriostiposdeconcessesedeparceriascomosetorprivado),aprivatizaodeempresasestatais,aquebradomonopliodeexploraodepetrleo,oincrementodaterceirizao(inclusiveparafornecimentodemodeobra,emsubstituioaosservidorespblicos),oscontratosdegestodentrodaprpriaAdministraoPblicaDiretaeIndireta(comfundamentonoart.37,8,daConstituio),osTermosdeAjustamentodeCondutacelebradospeloMinistrioPblico,asnovasformasdeparticipaodocidado,pormeiode
audinciaseconsultaspblicas12
b) participaodocidadonoprocessodeelaboraolegislativaessaparticipao,nodireitobrasileiro,feitamaisinformalmente,pelosgruposdepresso,doquedeformainstitucionalizadamesmonaelaboraodasnormaspelasagnciasreguladoras,aparticipao,aindaquandoprevistaemlei,tempoucoefeitoprtico
c)dessacralizaodaleiprovenientedaprpriacrisedoParlamento,quenopodemaisservistocomorepresentantedavontadegeraldopovoesseaspectofoipormimrealadonajcitadatese
sobrediscricionariedadeadministrativa13combasenaliodeManoelGonalvesFerreiraFilho,foidemonstradoquealeiperdeuoseuprestgioeasuagrandeza,emprimeirolugar,porquesedesvinculoudaideiadejustia,passandodeinstrumentoderealizaodobemcomumparainstrumentodarealizaodavontadedegrupos,declasses,departidoscomisso,aleiperdeu,emgrandeparte,seucarterdegeneralidade,abstrao,impessoalidade,epassouatercarterindividual,namedidaemqueatendeainteressesparciaisdasociedadeougruposessapolitizaodasleisconduzmultiplicidadedasleis,muitasvezesirracionais,einstabilidadedoDireitoemconsequncia,elaperdeseuprestgio,suacredibilidade,jquemudacomamaiorfacilidadeesemqualquerpreocupaocomobemcomumecomajustiaesseaspectoassumemaiorproporoquandoseconsideraque,emmuitasmatrias,oPoderExecutivoqueeditanormascomforadeleieque,pelafacilidadedepromulgaoealterao,geramaindamaiorinstabilidadeedesconfianaeacentuamapreeminnciadoPoderExecutivo(quenorepresentaavontadegeraldopovo)sobreoLegislativoemmatriasdamaiorrelevnciaparaosdireitosindividuaiseparaobemestarcoletivoistosemfalarnagrandequantidadedeatosnormativosbaixadosporrgoseentidadesdaAdministraodiretaeindireta(entreosquaisasagnciasreguladoras),quetambmnorepresentamavontadegeraldopovo
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
d)minimizaodalei,queficacadavezmaisvaziadecontedo,maisformal,nosentidodequeadecisorealtomadapelaAdministrao,nocasoconcreto,afetandooprincpiodalegalidadeeoEstadodeDireitoessaminimizaodalei,emsentidoestrito,compensadapelaampliaodoprincpiodalegalidade,queganhoucontedomaterialemdecorrnciadainclusodevaloreseprincpiosdeaplicaoobrigatriapelostrsPoderesdoEstadoecontrabalanceadapelamaiorextensodocontrolejudicialsobreosatosdaAdministrao
e)perdadeeficciadalei,pelaconstanteviolaoimpuneoautorcitaosexemplosdetortura,terrorismodeEstado,segredodeEstadonoBrasil,relevanotar,deformaassustadora,acorruponosmaiselevadosnveisdoGovernoedaAdministraoPblica,comtotaldesprezoleieConstituio,nemsemprecomamerecidapunio.
Comocausasinternasaoordenamentojurdico,CaboMartn14indicainmerosfatoresquemerecemsermencionados,emboraalgumasdessascausasnotenhamaplicaonodireitobrasileiro:
a ) o crescimentododireitointernacionaledodireitocomunitrioemalgunssistemas,ostratadosinternacionaissobrepemseaodireitointernooqueocorre,porexemplo,nospasesqueintegramaUnioEuropeia,emqueodireitocomunitriosecolocaacimadasConstituiesdospasesmembrosistonoexistenodireitobrasileiropelo3doart.5daConstituio(acrescentadopelaEmendaConstitucionaln45/2004),ostratadoseconvenesinternacionaissobredireitoshumanosqueforemaprovados,emcadaCasadoCongressoNacional,emdoisturnos,portrsquintosdosvotosdosrespectivosmembros,seroequivalentessemendasconstitucionaisapesardenoseaplicarnoBrasilaprevalnciadasnormasinternacionaisecomunitriassobreaConstituio,oquesenotaainflunciaqueodireitocomunitrioeuropeuetambmosistemadacommonlawvmexercendosobrepartedadoutrinabrasileira,cujodireitoadministrativonasceuesedesenvolveuimagemdosistemaeuropeucontinentaloqueocorrequandosefalaemcrisenanoodeservio,quandosepregaofimdoscontratosadministrativosedesuasclusulasexorbitantes,quandoseflexibilizaoumesmosepregaaextinodoprincpiodasupremaciadointeressepblico
b)aconsideraodaConstituiocomonormajurdica,ficandoaleiemsegundoplanoe,emconsequncia,afetadooprprioprincpiodemocrtico
c ) substituiodalegalidadeporconstitucionalidade o u t e n d n c i a hiperconstitucionalizaodosistema,comaampliaodombitodaConstituioediminuiodombitodaleiextensodombitodosdireitoseliberdadesatentendersequepraticamentetodasasquestesestoimpregnadasdosmesmos,levandoaumacontaminaodoindividualismotendnciaacolocarnaConstituioaregulaodetodasasmatrias,semdeixarmuitocampoaolegisladortendnciaformaodeumdireitoconstitucionaldeprincpiosevalores,oquemudaaformadeinterpretaodaConstituio,tornandoamaiscomplexaedifusa,comprejuzoparaacertezadodireitoessesfatorestodossoverdadeirostambmnodireitobrasileiro,devendoseobservar,contudo,queexagerofalarem substituiodalegalidadeporconstitucionalidade,porquecontinuaaexistirasujeioda
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
Administraoaochamadoblocodelegalidade,abrangendoosatosnormativosdoLegislativo,doExecutivoedosrgoseentidadesqueintegramaAdministraoPblicadiretaeindireta(legalidadeemsentidoamplo)valedizerqueaideiadeconstitucionalidadeseacrescedelegalidade(enoasubstitui)
d)impactosobreocontrolepelostribunaisconstitucionais:aleificasempresobsuspeitanoBrasil,emboranohajatribunalconstitucional,oSupremoTribunalFederaldesempenhaopapeldergodecontroledaconstitucionalidade,enfrentandoomesmoimpactodaconstitucionalizao,jqueestbempresentenodireitobrasileiroatendnciadecolocaromximopossveldematriasnaConstituio,comomelhormeiodegarantirocumprimentodasnormasmesmoassim,oqueseverificaumatendnciaforteaodescumprimentodaprpriaConstituioistosemfalarnacrescentepolitizaodoSupremoTribunalFederal,comsriosriscosaoEstadodeDireito
e)ampliaodocontedoeefeitosdassentenas:surgimentodainterpretaoconformeaConstituio(sentenasinterpretativas),dainconstitucionalidadeporomisso(sentenasdemerainconstitucionalidade),sentenasquecompletamocontedodalei(sentenasaditivas)
f)administrativizaodalei,pormeiodenormasemanadasdaAdministrao,leisconjunturaisouaprobatrias,comoasquecontmnoesquadro,standards,ouimprecisas,criandolacunasaserempreenchidaspelaAdministrao(leisquadroeleisindicativasouprogramticas,emqueoLegislativofixacritrios,objetivoseprincpios)almdisso,ocorreumajuridicizaodenormastcnicas,namedidaemquealeiutilizaconceitostcnicos,aseremdefinidospornormasadministrativasaconsequnciaamudananoprincpiodalegalidade,jquealeideixadeserreguladoraepassaasermeramentereflexivaoutraconsequnciaopapeldecodeterminaoassumidopeloJudicirio,poisalei,aocriarumazonadeindeterminao(comoempregodetermosvagos,princpios,standards),permitequeadeterminaofiquedependendodeinterpretaopelojuizoutraconsequnciaaindaaflexibilidadeeadaptabilidadedasnormas,pois,sendoaleiricaemconceitosindeterminadoseficandoparaaAdministraoatarefadetornladeterminada,asnormassetornammaisflexveisefceisdeiremseadaptandosalteraesdassituaesconcretas
g ) administrativizaodoprocessodeelaboraodalei, comaprevisodeinstrumentosdeparticipaodocidado,pormeiodeconsulta,enquete,recursoaosespecialistas,atuaodegruposdepressoaconsequnciaaperdadocarterdegeneralidadedalei,porqueelapassaadisciplinarinteressesconcretos,queseintegramnoprocessolegislativo
h)pluralismodasfontesdeproduododireito,umavezque,aoladodaestatal,surgeainfraestatal(pormeiodeautorregulao)easupraestatal(oriundadeorganismosinternacionais)almdisso,afonteestatalcompreendevriosnveis,permitindofalarempluralismointerno,umavezque,aoladodosatosnormativosemanadosdoPoderLegislativo,reconhecesealegitimidadedenormaspostaspelo
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
PoderExecutivo(medidasprovisrias,leisdelegadas,regulamentos)eporrgoseentidadesdaAdministraoPblica(entreasquaisasagnciasreguladoras).
Doisoutrosfatores,janalisadosnositensanteriores,devemsermencionados,nodireitobrasileiro,comreflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedade(e,portanto,sobreocontrolejudicialsobreosatosdaAdministraoPblica):
a)aconstitucionalizaodeprincpiosevalores,quepassaramaintegrarosentidodoprincpiodalegalidadeealimitaradiscricionariedadeadministrativa,comaconsequenteampliaodocontrolejudicial
b)oreconhecimentodequeasnormasconstitucionais,nocampodosdireitossociais,nosomeramenteprogramticas,mastmummnimodeefetividadequedecorrediretamentedaConstituioequepodesergarantidapeloPoderJudicirio
c)oentendimentodequeoschamadosconceitosjurdicosindeterminadossopassveisdeinterpretaojudicialenemsempreagasalhamdiferentesopesparaaAdministraoPblica.
5Concluso
Detudooquesetemditosobreoprincpiodalegalidade,omaislamentveloempregodapalavracriseparadesignaromomentoatualdesuaevoluo.Apalavracrisedideiadealgumacoisaqueestsedeteriorando,nocaminhodofim.Nooqueocorre.evidentequeoprincpiopassouportodaumaevoluo,comodemonstradonositensanteriores.
FoimuitofelizaProfessoraOdeteMedauaraoutilizaraexpressodireitoadministrativoem
evoluo15paraintitularumadesuasobras.Elanadafalasobrecriseemqualquerdeseusinstitutos.Elaapenasapontaasuaevoluo.Porisso,emrelaoaoprincpiodalegalidade,podemos,parodiandoottulodaquelaobra,falardoprincpiodalegalidadeemevoluo.
evidenteque,comparadocomoprincpio,talcomoelaboradoemsuasorigens,oprincpiopercorreuumlongocaminhoefoisofrendoalteraes,semprenosentidodoacrscimoenodareduo.Bastalembrarque,nasorigens,alegalidadenocobriatodoombitodeatuaodaAdministraoPblica,masapenasosaspectosquedissessemrespeitoaosdireitosindividuais,especialmentealiberdadeeapropriedade.Emtudoomais,aatuaoadministrativaestavalivredesubmissoleieaocontrolejudicial.
Sobesseaspecto,nohdvidadequeoprincpioseenriqueceunomomentoemquepassouaabrangertodaaatividadeadministrativa.Eseenriqueceuaindamaisemfaseposterior,emquehouveainclusodeprincpiosevaloresnaConstituio,levandoaumaampliaodoprincpiodalegalidadeeaumareduodadiscricionariedadenombitodosPoderesLegislativoeExecutivoepermitindoaoPoderJudicirioexaminaravalidadedasleisedosatosadministrativossobnovoaspecto.EssaconstitucionalizaodeumargemaplicaotardiadoquenosEstadosUnidoschamadodeprincpiododevidoprocessolegalemsentidosubstantivo,quepermiteaoPoderJudiciriorevereanularinmerosatoslegislativosedecisesadministrativasconsideradas
contrriasaosprincpiosedireitosfundamentaisconsagradospelaConstituio.16 A
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
constitucionalizaonoreduziualegalidade,nemasubstituiu.Aocontrrio,elaampliouocontedodoprincpiodalegalidade,criandomaioreslimitesdiscricionariedadelegislativaeadministrativa.
verdadequeaconstitucionalizao,nosentidoexposto,produziunovaformadeinterpretaojudicialquepodegerarmaiorinseguranajurdica,emdecorrnciadaprpriaimprecisodosdispositivosconstitucionaisconsagradoresdeprincpiosevalores.Istoconstituiumparadoxonomomentoemqueoprincpiodaseguranajurdicasefortalecenodireitopblicobrasileiro.Masesserisco,quepodesersuperadocomodecursodotempo,pelaformaopaulatinadejurisprudnciadoSupremoTribunalFederalepelomaiorconhecimentodaConstituio,nopodesignificaracrisenoprincpiodalegalidade,nosentidodesuareduoouextino.
Oaspectorealmentenegativo(porm,talvez,inevitvel)daevoluopodetersidoaatribuiodefunonormativaaoPoderExecutivoeargoseentidadesdaAdministraoPblicaIndireta,quenodetmlegitimidadedemocrticaparaaelaboraodenormascogentes.Odireitobrasileironoincorporouinteiramente,senonopapel,aideiadeparticipaodocidadonoprocessodeelaboraodasnormasportaisentes.AproliferaodenormasporrgoseentidadesdaAdministraoPblicadeixa,muitasvezes,desprotegidoocidado,peladificuldadedesubmeteraoSupremoTribunalFederal,pelaviadeaodiretadeinconstitucionalidade,osatosnormativosbaixadosportaisentes,diferentementedoqueocorrenosEstadosUnidos,ondeaCorteSupremainvalidaatosnormativosdasagncias,sejapordescumprimentodoprocessoparasuaelaborao,sejapelairrazoabilidadedasnormasdiantedasnormasquadroconstantesdasleisedaConstituio(pelaaplicaodoprincpiododevidoprocessolegalsubstantivo).Massemprerestaapossibilidadedecontrolejudicialpelaviadeexceo.
Onicoaspectoemquetalvezsepudessefalaremcrisedelegalidade,outalvezsedissessemelhor,emcrisedemoralidade,seriaodoreiteradodesrespeitopelaordemconstituda,porpartedaAdministraoPblicaedoLegislativo,comestarrecedorasefrequentesnotciasdecorrupo,afetandoacredibilidadedosrgosgovernamentais,comsriosenemsemprerecuperveisdanosaopatrimniopblico,entendidonosentidomaisamplodaexpresso,queabrangeinclusiveoaspectomoral.Pondosefimimpunidade,oprincpiodalegalidadepoderseraplicadoemtodaasuaextenso.
Referncias
ALMEIDA,FernandoDiasMenezesdeAlmeida.Mecanismosdeconsensonodireitoadministrativo.In:ARAGO,AlexandredosSantosMARQUESNETO,FlorianodeAzevedo(Coord.).Direitoadministrativoeseusnovosparadigmas.BeloHorizonte:Frum,2008.
CASTRO,CarlosRobertodeSiqueira.OdevidoprocessolegalearazoabilidadedasleisnanovaConstituiodoBrasil.RiodeJaneiro:Forense,1989.
DIPIETRO,MariaSylviaZanella.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988.SoPaulo:Atlas,2001.
FAGUNDES,MiguelSeabra.Conceitodemritoadministrativo.RevistadeDireitoAdministrativo,n.23,p.116,jan./mar.1951.
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
FERREIRAFILHO,ManoelGonalves.EstadodeDireitoeConstituio.SoPaulo:Saraiva,1988.
MARTN,CarlosdeCabo.Sobreelconceptodeley.Madrid:Trotta,2000.
MEDAUAR,Odete.Direitoadministrativoemevoluo.SoPaulo:RevistadosTribunais,2003.
RIVERO,Jean.Direitoadministrativo.Coimbra:Almedina,1981.
VEDEL,GeorgeDELVOLV,Pierre.Droitadministratif.Paris:PressesUniversitairedeFrance,1984.
1EsselivrocorrespondetesecomaqualobtiveottulodeProfessoraTitulardaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeSoPaulo,em1991.Foipublicadanomesmoano,pelaEditoraAtlas,erepublicada,comatualizaes,em2001.
2Naprimeiravezemqueproferiumapalestrasobreotemadatese,oDesembargadorquepresidiaamesa,emumaEscoladaMagistratura,achouqueeuestavadefendendoodireitoalternativo.Narealidade,adoutrinadodireitoalternativoatribuiaomagistradoapossibilidadededecidirdeacordocomsuasprpriasconvices,semlevaremcontaodispostonoordenamentojurdico.Enquantoaaplicaodoprincpiodalegalidade,comoacrscimodevaloreseprincpios,somenteampliaocontrolejudicial,namedidaemquepermiteaomagistradodecidirdeacordocomprincpiosevaloresextradosdoordenamentojurdico.
3Cf.FERREIRAFILHO.EstadodeDireitoeConstituio,p.27.
4Aestaideiabsicadoquehojesechamadeconstitucionalizaododireitoadministrativo,quetrouxegrandesalteraesnoprincpiodalegalidade,nadiscricionariedadeadministrativaenaampliaodocontrolejudicialsobreosatosadministrativos.
5Cf.VEDELDELVOLV.Droitadministratif,p.397399.
6RIVERO.Direitoadministrativo,p.88.
7DIPIETRO.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.67.
8Sobreoassunto,v.VEDELDELVOLV.Droitadministratif,p.97.
9FAGUNDES.Conceitodemritoadministrativo.RevistadeDireitoAdministrativo,n.23,p.116.
10Sobreconceitosjurdicosindeterminados,mritoedistinoentrediscricionariedadeeinterpretao,tratamos,deformamaisaprofundada,namencionadaobraDiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.97132.
11MARTN.Sobreelconceptodeley.
12Sobreotema,v.ALMEIDA.Mecanismosdeconsensonodireitoadministrativo.In:ARAGO
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
MARQUESNETO(Coord.).Direitoadministrativoeseusnovosparadigmas,p.335349.
13DIPIETRO.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.3233.
14Op.cit.,p.79etseq.
15MEDAUAR.Direitoadministrativoemevoluo.
16Sobreotema,v.CASTRO.OdevidoprocessolegalearazoabilidadedasleisnanovaConstituiodoBrasil.EtambmomeulivroDiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.185191.
Comocitarestecontedonaversodigital:
ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma:
DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Daconstitucionalizaododireitoadministrativo:reflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativa.AtualidadesJurdicasRevistadoConselhoFederaldaOrdemdosAdvogadosdoBrasil,BeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012.Disponvelem:.Acessoem:16maio2014.
Comocitarestecontedonaversoimpressa:
ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma:
DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Daconstitucionalizaododireitoadministrativo:reflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativa.AtualidadesJurdicasRevistadoConselhoFederaldaOrdemdosAdvogadosdoBrasil,BeloHorizonte,ano2,n.2,p.83106,jan./jun.2012.
Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital