Da Constitucionalizacao Do Direito Administrativo

DaconstitucionalizaododireitoadministrativoReflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativaMariaSylviaZanellaDiPietro

Palavraschave:Princpiodalegalidade.Discricionariedadeadministrativa.Constitucionalizao.

Sumrio: 1Da evo luo do p r i n c p i o da l ega l i dade 2Re f l exos daconstitucionalizaododireitoadministrativosobreoprincpiodalegalidade3Reflexosdaconstitucionalizaosobreadiscricionariedadeadministrativaeoconceitodemrito4ReflexosdaconstitucionalizaosobreocontrolejudicialdosatosdaAdministraoPblica5ConclusoReferncias

1Daevoluodoprincpiodalegalidade

Muitacoisatemsidoescritasobreachamadacrisenoprincpiodalegalidadeprovocadapordiferentesfatores,entreelesachamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo.

Narealidade,certofalaremcrise,secomparadoosentidodoprincpio,talcomoconcebidonaprimeirafasedoEstadodeDireito,comoseusentidoatual.Masnotemsentidofalaremcrisese,comisso,ointuitoisentaraAdministraoPblicadocumprimentodalei,porqueistosignificariaacabarcomoEstadodeDireito.

Comotantosinstitutosdodireitoadministrativo(edodireitoemgeral),oprincpiodalegalidadee,paralelamenteaele,aideiadediscricionariedadeadministrativapassaramportodaumaevoluo,

pornsanalisadanolivroDiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988.1

Oqueprocuramosdemonstrar,natese,foiqueosprincpiosevaloresprevistosimplcitaouexplicitamentenoordenamentojurdico(especialmentenaConstituio),taiscomoosdarazoabilidade,moralidade,interessepblico,limitamadiscricionariedadeadministrativa.Namedidaemquecresceosentidodalegalidade(quedeixadeabrangerapenasaleipostapeloParlamentoepassaaabrangeratosnormativosdaAdministraoPblica,almdeprincpiosevalores),reduzseadiscricionariedade.Essetemsidoosentidodaevoluo:ampliaodalegalidadeereduodadiscricionariedade.

curiosoquetenhamosescritosobreotemaem1990(portanto,h20anos),semtermosconscinciadequeessefenmenocorresponder iaaumdosaspectosdachamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo,talvezporqueaexpressonofosseaindautilizada

peladoutrina,especialmenteabrasileira.Narealidade,bempoderiaateseterlevadoessettulo.2

VejaseoquefoiescritoemsuaIntroduo:

Quandoaleivistadentrodeumsistemalgicojurdico,despidodequalquercontedoaxio lgicocomoocorreucomKelseneseusadeptos,adiscricionariedadeadministrativaresultarmaisforte,porqueaAdministrao

Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OABBeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012

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Pblicastemqueobservaraleiemseusentidoformal,nicoaspectotambmaserconsideradopeloPoderJudicirio.

Quando,porm,leiformalseacrescentamconsideraesaxiolgicas,ampliaseapossibilidadedecontrolejudicial,porque,poressavia,poderosercorrigidososatosadministrativospraticadoscominobservnciadecertosvaloresadotadoscomodogmasemcadaordenamentojurdico.

Ocontroleficamaisdifcilporque,emsetratandodevalores,sodelimitadoscommuitomenosclarezaosconfinsdaatuaodiscricionria.Atarefadojuizficamuitomaiscomplexa,umavezqueelepassaraperquirirzonasdemaiorincerteza.Almdamaiordificuldade,suatarefaaumenta,medidaquenovoslimitesseimpemdiscricionariedadeadministrativa.

Quandoseestudaaevoluodesseslimites,verificasequeelesforam,deincio,essencialmenteformais,poisdiziamrespeitoapenascompetnciaeformacomearamdepoisaadquirirumsentidomaterial,medidaquecomearamaserexaminadososfinse,depois,osfatosdeterminantesdoatoadministrativo.Hoje,essesdadossoinsuficientesparadelimitaradiscricionariedade.medidaquealeifoiadquirindoseusentidoaxiolgicoperdidonapocadoEstadoliberal,novosprincpiosforamsendoelaboradoscomoformasdelimitaradiscricionariedadeadministrativae,paralelamente,ampliaraesferadecontrolepeloPoderJudicirio.Aoladodoprincpiodalegalidadeemsuanovafeiocolocamseosprincpiosgeraisdedireitoeosprincpiosdamoralidade,darazoabilidade,dointeressepbl ico, damot ivao, comoessenc ia is nade l imi taodombitodadiscricionariedadequealeiconfereAdministraoPblica.

Narealidade,aevoluodoprincpiodalegalidadecaminhouporvriasfases,queacompanharamastransformaesdoprpriomodelodoEstadodeDireito.

NasegundafasedoEstadoModerno,comainstauraodoEstadodeDireito,deixouseparatrsochamadoEstadodepolcia,emqueaAdministraoPblicanosesubordinavaleinemaocontrolejudicial.

NaprimeirafasedoEstadodeDireitoperododoliberalismoformularamsevriosprincpiosquetinhamporobjetivoprotegerocidadoperanteopoderpblico:separaodepoderes,isonomia,legalidade,controlejudicial.

Agrandepreocupaoeracomaproteodaliberdadeindividual,jquesereconheciaseremoscidadosdotadosdedireitosfundamentais,universais,inalienveis,proclamadosnaDeclaraodeDireitosdoHomemedoCidado,de1789.OpapeldoEstadoeraessencialmentenegativoouabstencionista,porquesuamissoeraadeprotegerapropriedadeealiberdade.TambmoDireitotinhaafunodegarantirosdireitosindividuais.

Daanormadoart.2daDeclaraode1789:Aleinoprobesenoasaesnocivassociedade.Tudooquenovedadopelaleinopodeserimpedidoeningumpodeserforadoafazeroqueelanoordena.Porsuavez,aConstituiofrancesade1791determinavaqueno



hnaFranaautoridadesuperiordalei.Oreinoreinamaissenoporelaesemnomedaleipodeexigirobedincia.

Essesdispositivosconsagraramoprincpiodalegalidade,naacepomuitomaisrestritivadoqueaatualmenteadotada:

a)onicopoderlegtimooqueresultadavontadegeraldopovo,manifestadapormeiodoParlamentoemdecorrnciadisso,oprincpiodaseparaodepoderestinhaumainterpretaobemrestrita,porqueleisaquelabaixadapeloParlamentoaoJudicirioeaoExecutivocabeapenasaaplicaodalei

b)asleisdevemseriguaisparatodos(princpiodaisonomia)

c)aleitemumcontedomaterial,representadopelaideiadedireitonatural,decorrentedanaturezadohomemedescobertopelarazodaaconclusodequeoPoderlimitadoporumdireitosuperior,queestforadeseualcancemudar

d)oprincpiodalegalidadeeraentendidonosentidodavinculaonegativa,significandoqueaAdministraopodefazertudooquealeinoprobe:aleidefineapenasasesferasjurdicasdoscidadoscomolimiteaoarbtriodopoderaessaesferalimitavaseocontrolejudicialtudoomaisestavaabrangidopelaideiadediscricionariedadeentendidacomopoderpoltico(heranadoperododoEstadodePolcia),livre,portanto,decontrolejudicialadiscricionariedadeeramuitomaisampladoquehoje,porquehaviaumapartedaatividadeadministrativaqueficavaforadoalcancedoPoderJudicirio.

Comaconsagrao,apsaSegundaGuerraMundial,dochamadoEstadodeDireitoSocial(resultantedasreaescontraoliberalismo,quehaviaprovocadoimensadesigualdadeentreoscidados),constatousequeosprincpiosdoliberalismoeraminsuficientesparagarantiraigualdadeeajustiasocial.

MudaopapeldoEstado,pelanecessidadeamplamentereconhecidaeproclamadadeintervenonodomniosocialeeconmicoparaasseguraraigualdadeentreoscidados.Deslocaseapreocupaodoprincpiodaliberdadeparaoprincpiodaigualdade.OprincpiodemocrticopassaaimpulsionaraatuaodoEstadoemtodasasreasdavidasocialeeconmica.

Ohomemdeixadeservistocomoofimnicododireito.Emconsequncia,ganhaforaaideiadequeosinteressespblicosdevemserprotegidospeloEstado.

AnoodeEstadodeDireitomudou,porqueodireitonaturaldeixoudeestarnabasedodireitopositivo.

Oprincpiodalegalidadepassouporgrandesalteraes:

a)porinflunciadopositivismojurdico,todaaatividadeadministrativapassouasubmeterselei,levandosubstituiodoprincpiodavinculaonegativapelodavinculaopositivalei:daaafirmaodequeaAdministraospodefazeroquealeipermite

b)emconsequnciadaextensodalegalidadeatodasasesferasdeatuao,a



discricionariedadepassouaservistacomopoderjurdico,namedidaemqueimplicacertamargemdeliberdade,masnoslimitesdefinidosemleiaindapelomesmofato,entendeusenecessrioatribuirfunonormativaaoPoderExecutivo,comaprevisodedecretosleis(nodireitobrasileiro),medidasprovisrias(nodireitoitaliano),regulamentosautnomos(nodireitofrancsetambmnosistemadacommonlaw,ondeforamcriadasagnciascomfunesquaselegislativasequasejudiciais),soboargumentodequeoLegislativonoteriacondiesdelegislarsobretodasasnovasatribuiesadministrativasdoEstado,sejapelacomplexidadedasmatrias(queexigemconhecimentostcnicosqueoParlamentonopossui),sejapelaquantidadedenormasnecessriasparadiscipl inartodaaatuaoadministrativadoEstado

c)comoafastamentododireitonaturaleavalorizaododireitopositivo,aleiperdeuoseucontedomaterial,significandoistoquealeiobedecidaporquecontmumanorma,independentementedeseucontedodejustiadaaafirmaodequeoEstadodeDireitotransformouseemEstadoLegal

d)comoconsequncia,ocontrolejudicialdosatosdaAdministraoPblicaapenasformal,semqualquerpreocupaocomprincpiosevaloresquereduzissemadiscricionariedadeadministrativaosprimeirospassosnosentidodeampliarocontrolejudicialforamdadosnodireitofrancscomacriaodasteoriasdodesviodepoderedosmotivosdeterminantes,quepossibilitaramoexamedosfinsedosmotivosdosatosadministrativos.

NaterceirafasedoEstadodeDireitoEstadodeDireitoDemocrtico,duasideiasfundamentaisforamintroduzidas:adeparticipaodocidadonagestoenocontroledaAdministraoPblica(democraciaparticipativa)eadalegalidadevistasoboaspectomaterial,enoapenasformal.

Teveincio,portanto,anovafasedoprincpiodalegalidade,dandoensejochamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo,analisadanoitemsubsequente.

2Reflexosdaconstitucionalizaododireitoadministrativosobreoprincpiodalegalidade

Odireitoadministrativonasceujuntocomoconstitucionalismo.Oprincpiodalegalidadenasceujuntocomoprincpiodaseparaodepoderes,oprincpiodaisonomia,oprincpioda

justicialidade3(queexigeocontrolejudicialdosatosestatais).Emseudesenvolvimento,odireitoadministrativonuncaseafastoudodireitoconstitucional,nemnosistemaeuropeucontinental,nemnosistemadacommonlaw.naConstituioqueseencontramosfundamentosdosprincipaisinstitutosdodireitoadministrativo.

Nodireitobrasileiro,aconstitucionalizaododireitoadministrativo,sobcertoaspecto,sempreexistiu,especialmenteapartirdaConstituiode1934,ondeseencontramnormassobreservidorpblico,responsabilidadecivildoEstado,desapropriao,mandadodesegurana,aopopular,atribuiodeatividadescompetnciaexclusivadaUnio,previsodeleisobreconcessodeserviospblicos.NasConstituiesposterioresmanteveseamesmasistemtica,queseacentuou



consideravelmentenaConstituiode1988e,aindamais,comalteraesintroduzidasporEmendasConstituio.FoiintroduzidoumcaptuloespecficosobreAdministraoPblica,comprevisodeprincpiosaelaimpostoslogonocaputdoart.37ampliaodasnormassobreservidorespblicos,inclusivesobreseusvencimentos,proventosepensointroduodenormassobreoregimedeprevidnciasocialprpriodoservidorprevisodalicitaoparacelebraodecontratosadministrativosampliaodafunosocialdapropriedadeparaareaurbana(antesprevistaapenasparaarearural),aumentandoashiptesesdedesapropriaocomcartersancionatrio,atchegaraumahiptesededesapropriaosemindenizaoextensodaregradaresponsabilidadecivilobjetivasentidadesprivadasprestadorasdeserviopblicoprevisodergosreguladoresdaexploraodeatividadesdetelecomunicaesedepetrleoprevisodocontratoqueseconvencionouchamardecontratodegestoinclusodenormasobregestoassociadadeserviospblicos,compossibilidadedeconstituiodeconsrciospblicosouconvnios,paraessafinalidadedefiniodosbensdodomniodaUnioedosEstadosnormassobreaproteodopatrimnioculturalampliaodasmedidasjudiciaisdecontroledaAdministraoPblica,especialmenteparaproteodeinteressesdifusosecoletivos(aescoletivas,aocivilpblica,mandadodeseguranacoletivo).

Nessesentido,podeseafirmarqueaconstitucionalizaododireitoadministrativobrasileironoconstituiumdadonovoelasempreexistiu,emmaioroumenorgrau,empraticamentetodasasConstituiesevememumcrescendoatomomentoatual,especialmenteporforadeEmendasConstituio.

Noentanto,osentidoemqueaconstitucionalizaododireitoadministrativomaisrecente(porqueteveinciocomaConstituiode1988)eproduziureflexosintensossobreoprincpiodalegalidade(queresultouconsideravelmenteampliado)eadiscricionariedade(queresultouconsideravelmentereduzida)foiaconstitucionalizaodevaloreseprincpios,quepassaramaorientaraatuaodostrsPoderesdoEstado:elessoobrigatriosparaoLegislativoeseudescumprimentopodelevardeclaraodeinconstitucionalidadedeleisqueoscontrariemsoobrigatriosparaaAdministraoPblica,cujadiscricionariedadeficalimitadanospelalei(legalidadeemsentidoestrito),masportodososvaloreseprincpiosconsagradosnaConstituio(legalidadeemsentidoamplo)esoobrigatriosparaoPoderJudicirio,quepodeampliaroseucontrolesobreasleiseosatosadministrativos,apartirdainterpretaodevaloresquesoadotadoscomoverdadeirosdogmasdoordenamentojurdico.

Houveumaampliaodosentidodalei,nosentidodequeelapassouaservistasoboaspectoformal,porqueemanadoLegislativo,esoboaspectomaterial,porqueelatemopapelderealizar

osvaloresconsagradosnaConstituio.4ProtestasepelapassagemdoEstadoLegalparaoEstadodeDireito,significandoistoquesequersubmeteroEstadoaoDireito(comtodososprincpiosevaloresqueointegram),enoapenasleiemsentidopuramenteformalquersenovamentevincularaleiaosideaisdejustiaequerseprestigiarosdireitosfundamentaisdohomem,emespecialpelaconsagraodoprincpiodadignidadedapessoahumana.Isto,quealgunsautoresapontamcomoinovao,narealidadeteveassuasbaseslanadasnaLeiFundamentaldaRepblicaFederaldaAlemanha,de1949,deondeseespraiouparaoutrosordenamentosjurdicos,inclusiveoBrasil(apartirdaConstituiode1988,principalmente).

Comefeito,oprimeiropassonosentidodessaevoluofoidadopelaLeiFundamentaldaRepblicaFederaldaAlemanha,promulgadaem08.05.49,quando,noart.30,3,preceituaqueopoder



legislativoestvinculadoordemconstitucionalospoderesexecutivoejudicialobedecemleieaodireito.Oqueseobjetivaaobedincianoslei,emsentidoformal,masatodososvaloreseprincpiosqueestonabasedoordenamentojurdicoequeimprimemcontedomateriallei.

NormasemelhantefoiprevistanaConstituioEspanholade1978,noart.103.1,segundooqualaAdministraoPblicaservecomobjetividadeaosinteressesgeraiseatuacomsubmissoplenaleieaoDireito.

AConstituioPortuguesade1976,porsuavez,determinanoart.266,item2,queosrgoseagentesadministrativosestosubordinadosConstituioeleiedevematuarcomJustiaeimparcialidadenoexercciodassuasfunes.Napartereferenteaosdireitosedeveresfundamentais,oart.16determinaqueosdireitosfundamentaisconsagradosnaConstituionoexcluemquaisqueroutrosconstantesdasleisedasregrasaplicveisdedireitointernacionalequeospreceitosconstitucionaiselegaisrelativosaosdireitosfundamentaisdevemserinterpretadoseintegradosdeharmoniacomaDeclaraoUniversaldosDireitosdoHomem.

NotesequeaLeiFundamentaldaAlemanhainiciacomaproclamaodosdireitosfundamentais,afirmando,logonoart.1:1.Adignidadedohomemintangvel.Respeitlaobrigaodetodopoderpblico.2.Opovoalemoreconhece,portanto,osdireitosinviolveiseinalienveisdohomemcomofundamentosdequalquercomunidadehumana,dapazedajustianomundo.3.Osdireitosfundamentaisaseguirdiscriminadosconstituemdireitodiretamenteaplicvelparaospodereslegislativo,executivoejudicirio.

NaIntroduodessaConstituio,publicadapeloDepartamentodeImprensaeInformaodoGovernoFederaldeBonn,em1986,afirmasequesuasnormasnoseesgotamcomprincpiossobreestruturaefunodaorganizaopblica.ALeiFundamentalbemmaisdoqueisso,umordenamentodevaloresquereconhecenadefesadaliberdadeedadignidadehumanaoseumaiselevadobemjurdico.Suaconcepodohomem,contudo,noadoindivduoautocrtico,masadapersonalidadeintegradanacomunidadeeaestavinculadademltiplasformas.ComoexpressodequesejatarefadoEstadoserviraoserhumano,osdireitosfundamentaisabremaLeiFundamental.

NaFrana,ajurisprudnciaadotouoentendimentodequeosregulamentosautnomosbaixadospeloPoderExecutivodeveriamobedeceraosprincpiosgeraisdedireitoconsagradosnoPrembulodaConstituio,possibilitando,comisso,oseucontrolejurisdicional.Comoresultadodesseentendimento,taisprincpiospassaramaterforasuperiordalei,sobofundamentodequeestoenumeradosnaDeclaraodeDireitosde1789enoPrembulodaConstituiode1946,

umaeoutraintegradasnaConstituiode1958.5SegundoJeanRivero,6ajurisprudnciadoConselhoConstitucionaldistingueduascategoriasdeprincpiosgerais:osprincpioscomvalorconstitucional,queseligamnormalmenteaostextosaqueserefereoprembulode1958,eosprincpioscomvalorsimplesmentelegislativo.Issosignificaqueosprincpioscomvalorconstitucionalprevalecemsobrealei.

Odireitobrasileiro,evidentemente,seguiuamesmaevoluo,chegandofaseatual,caracterizadapelavalorizaodosdireitosfundamentaisepelaatribuio,aosprincpiosevaloresprevistosnaConstituio,depapelorientadordastrsfunesdoEstado.Osprincpiosevaloreslimitamafunolegislativaeaadministrativaeampliamapossibilidadedecontrolejudicialsobre



asleiseosatosadministrativos.

AConstituiode1891foidefeionitidamenteliberaleindividualistaapartirdaConstituiode1934foisedelineandoomodelodeEstadoSocial,paraculminar,naConstituiode1988,comoEstadoDemocrticodeDireito,jreferidonoprembuloenoart.1.

AConstituionorepeteanormadaLeiFundamentaldaRepblicaFederaldaAlemanhanosentidodequeosPoderesExecutivoeJudicirioobedecemleieaoDireito.Masnohdvidadequeadotou,deumlado,aideiadeproeminnciadosdireitosfundamentais(nospelasuaampliao,mastambmpelaprpriainsero,logonoTtuloI,dosprincpiosfundamentaisdoEstadoDemocrticodeDireito,entreelesodadignidadedapessoahumana),e,deoutro,anovafrmuladoprincpiodalegalidade,emsentidoamplo,paraabrangertodososvaloreseprincpiosconsagradosdeformaimplcitaouexplcitanaConstituio.

Nacitadatesesobrediscricionariedadeadministrativa,jhavamosressaltadoqueoprincpiodalegalidadevemagoraexpressamenteprevistonaConstituioentreaquelesaqueseobrigaaAdministraoPblicadireta,indiretaoufundacional,dequalquerdosPoderesdaUnio,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicpios(art.37daConstituioFederal).Isto,noentanto,nosignificaqueoconstituintetenhaoptadopelomesmoformalismooriginriodopositivismojurdico.Doprpriotextoconstitucionaldecorremoutrosprincpiosquepermitemafirmaroretorno(ouatentativaderetorno)aoEstadodeDireito,emsubstituioaoEstadoLegal.NoprembulodaConstituiomanifestamosrepresentantesdopovo,reunidosemAssembleiaNacionalConstituinte,aintenodeinstituirumEstadoDemocrtico,destinadoaasseguraroexercciodosdireitossociaiseindividuais,colocandocomovaloressupremosdeumasociedadefraterna,pluralistaesempreconceitos,aliberdade,asegurana,obemestar,odesenvolvimento,aigualdadeeajustia.

AlmdaparteintrodutriadaConstituio,ondeseafirmamosseusprincpiosfundamentais,emvriosoutrosdispositivosserevelaapreocupaocomdeterminadosvaloresaseremobservadosnodesempenhodafunoestatale,dentrodesta,dafunoadministrativaacargodaAdministraoPblica.Estajnoestmaissubmetidaapenaslei,emsentidoformal,masatodososprincpiosqueconsagramvaloresexpressosouimplcitosnaConstituio,relacionadoscomaliberdade,igualdade,segurana,desenvolvimento,bemestarejustia.

AConstituioadotou,noprembulo,afrmuladoEstadoDemocrtico,confirmadopeloart.1,cujopargrafonicodeterminaquetodopoderemanadopovo,queoexercepormeioderepresentanteseleitos,oudiretamente,nostermosdestaConstituioepornormasconsagradorasdaparticipaopopularemvriossetoresdaAdministraoPblica,emespecialnapartereferenteordemsocial.

AConstituioadotouaindaomodelodoEstadoSocial,fundadonadignidadedapessoahumanaenosvaloressociaisdotrabalhoedalivreiniciativaeconfirmadonoart.3,queatribuiRepblica,entreoutrosobjetivos,odegarantirodesenvolvimentonacional,erradicarapobrezaeamarginalizaoereduzirasdesigualdadessociaiseregionais,promoverobemdetodos,sempreconceitosdeorigem,raa,sexo,cor,idadeequaisqueroutrasformasdediscriminaoistosemfalarnoTtuloVIII,referenteordemsocial,quetemcomobaseoprimadodotrabalhoecomoobjetivoobemestareajustiasociais(art.193),comnormasemgrandeparteprogramticas,voltadasparaaseguridadesocial,educao,cultura,desportos,cinciae



tecnologia,comunicaosocial,meioambiente,famlia,criana,adolescente,idososendiosnamaioriadoscasos,oEstadodesenvolveratividadescomparticipaodacoletividadeinteressada,acentuandoseocarterdemocrticocomqueseexerceraadministraopblica.

AConstituioadotouafrmuladoEstadodeDireito,significandoquetodaatividadeestatalestsubmetidaleieaodireito,cadaumdosPoderesexercendosuasatribuiescomindependnciaemrelaoaosdemais,ecabendoaoJudicirio,cercadodegarantiasdeimparcialidadeeindependncia,apreciaralegalidadedosatosdaAdministraoeaconstitucionalidadedeleiseatosnormativoseditadospelosdemaisPoderes.

Emdecorrnciadessaevoluodoprincpiodalegalidade,elecostumaserreferidoemdoissentidos:sentidorestrito(ouprincpiodareservalegal),paradesignaraexignciadequedeterminadasmatriassejamreservadaslei,porquespodemserdisciplinadasporumdosprocessosprevistosnoart.59daConstituioemsentidoamplo,paraabrangeraleiemsentidoformal,osatosnormativosdoPoderExecutivoedergoseentidadesquecompemaAdministraoDiretaeIndireta,almdosprincpiosevaloresconsagradosdeformaexpressaouimplcitanaConstituio.

3Reflexosdaconstitucionalizaosobreadiscricionariedadeadministrativaeoconceitodemrito

DefinimosadiscricionariedadeadministrativacomoafaculdadequealeiconfereAdministraoparaapreciarocasoconcreto,segundocritriosdeoportunidadeeconvenincia,eescolheruma

entreduasoumaissolues,todasvlidasperanteodireito.7

Seadiscricionariedadeenvolvecertamargemdeapreciaonoslimitesdaleieseoconceitodelei(edelegalidade)foiseampliandocomaevoluodoEstadodeDireito,aconsequnciainevitvelfoiareduodombitodediscricionariedadedaAdministraoPblica,seguidadaampliaodocontrolejudicial.

Chegaseaopontodeafirmarquenosepodemaiscogitardemritodoatoadministrativo,comolimiteapreciaodosatosadministrativospeloPoderJudicirio,oque,evidentemente,constituiexageroinaceitvel.

Notesequeamesmaevoluodoprincpiodalegalidadefoiacompanhadapelaevoluodadiscricionariedadeadministrativa,comonopoderiadeixardeser.Apaulatinaampliaodoprimeirofoiseguidadareduodasegunda.

Vriosfatoresforamcontribuindoparaessareduo.

Podesemencionar,deumlado,acontribuiodajurisdioadministrativafrancesa,comaelaboraodasteoriasdodesviodepoderedosmotivosdeterminantes.AprimeirapossibilitouaoPoderJudiciriooexamedafinalidadeobjetivadapelaAdministraoPblicacomaprticadoatoadministrativo,paraverificarseaautoridadequeopraticounousoudesuacompetncialegalparaatingirfinsdiversosdosquedecorremdalei.Comisso,introduziuseumprimeiroaspectodemoralidadenombitododireitoadministrativo,comumareduodadiscricionariedade.OJudicirio,queselimitavaaoexamedacompetncia,daformaedoobjeto,pdepassaraapreciar



afinalidade,quedeixoudeserelementomeramentemoral,livredeapreciaojudicial,epassouaserelementodelegalidade.

Ateoriadosmotivosdeterminantestambmlimitouadiscricionariedadeadministrativa,namedidaemquepermitiuaoJudicirioexaminaralegalidadedosmotivos(pressupostosdefatoededireito)quelevaramaAdministraoapraticaroato.Eesseexamedosmotivosfoisedandonosentidodeumaampliao:deincio,faziaseapenasumaconstataodosfatos,parasaberseexistiramounoemumsegundomomento,passouseaexaminaraqualificaojurdicadosfatosfeitapelaAdministrao,paraverificarseosfatosocorridossodenaturezaajustificaradeciso,permitindoseaoJudicirioentrarnoexamedasnoesimprecisasouconceitosjurdicosindeterminadosemumaterceirafase,passouseaexaminaraadequaodadecisoaosfatos,

pelaaplicaodosprincpiosdaproporcionalidadedosmeiosaosfins.8

Vejasequeessasduasteoriasintroduzirammaisdoiselementosnoatoadministrativo,almdosujeito,objetoeforma,quesemprecaracterizaramosatosjurdicosnateoriageraldodireito:omotivoeafinalidade.

Nodireitobrasileiro,asduasteoriastiveramamplaaceitao.

Odireitobrasileirotambmincorporouoconceitodemrito,desenvolvidoprincipalmenteporautoresitalianos,comolimiteapreciaojudicialdosatosadministrativos.provvelqueoautorqueprimeiroanalisouotematenhasidoSeabraFagundes,emtrabalhosobreoconceitode

mritoadministrativo,9relacionandoocomadiscricionariedadeeafastandoapossibilidadedeseuexamepeloJudicirio.Segundoojurista,omritoestnosentidopolticodoatoadministrativo.osentidodeleemfunodasnormasdeboaadministrao,ou,noutraspalavras,oseusentidocomoprocedimentoqueatendeaointeressepblicoe,aomesmotempo,oajustaaosinteressesprivados,quetodamedidaadministrativatemdelevaremconta.Porisso,exprimeumjuzocomparativo.Compreendeosaspectos,nemsempredefcilpercepo,atinentesaoacerto,justia,utilidade,equidade,razoabilidade,moralidadeetc.decadaprocedimentoadministrativo.Emnotaaessaafirmao,oautoracrescentaquepressupondoomritodoatoadministrativoapossibilidadedeopo,porpartedoadministrador,noquerespeitaaosentidodoatoquepoderinspirarseemdiferentesrazesdesorteaterlugarnummomentoounoutro,comopoderapresentarsecomesteouaqueleobjetivoconstituifatorapenaspertinenteaosatosdiscricionrios.Ondesetratedecompetnciavinculada,sendoaatividadedoadministradoradstritaaummotivonico,predeterminado,cujaocorrnciamateriallhecabetosomenteconstatar,edevendoteroprocedimentoadministrativoporobjetoumacertaedeterminadamedidaexpressamenteprevistapelalei,nohcogitardomritocomoumdosfatoresintegrantesdoatoadministrativo.Esteseapresentasimplificadopelaausnciadetalfator.Ealmdespertinenteaosatospraticadosnoexercciodecompetnciadiscricionria,noconstituiomritoumfatoressencial,nemautnomonaintegraodoatoadministrativo.Noaparececomposioprpriaaoladodoselementosessenciais(manifestaodevontade,motivo,objeto,finalidadeeforma).Surgeemconexocomomotivoeoobjeto.Relacionasecomeles.umaspectoquelhesdizrespeito.umamaneiradeconsiderlosnaprticadoato.,emsuma,ocontedodiscricionriodeste.

Oconceitofoiadotadopeladoutrinaadministrativa,passandoacorresponder,resumidamente,aobinmiooportunidade/convenincia,aindaqueomritopossaabrangerinmerosoutrosaspectos,



comorazoabilidade,equidadeetantosoutrosapontadosporSeabraFagundes.Outrosaspectosapontadospelojuristaeamplamenteaceitospeladoutrinaejurisprudncia,durantelongosanos,dizrespeitoexistnciadomritoapenasnosatosvinculadoseaofatodeestarpresentenoselementosobjetoemotivodosatosadministrativos.

Assimqueprevaleceudurantedcadasoentendimentodequeomrito,correspondendoaosaspectosdiscricionriosdoato,ficariaexcludodaapreciaojudicial,chegandoseaafirmarqueoexamedomritopeloPoderJudiciriocaracterizariainfringnciaaoprincpiodaseparaodepoderes.

Taisideiasnosecongelaramnotempo.Elasforamaospoucosevoluindocomoconsequnciadajreferidaampliaodosentidodoprincpiodalegalidade.

Comefeito,apartirprincipalmentedadcadade90,odireitoadministrativobrasileiropassouasofrerinflunciadodireitoalemo,espanholeportugus(fundamentalmente)noquedizrespeitoaplicaodateoriadosconceitosjurdicosindeterminados.Oemprego,nasnormaslegais,determoscomsentidoindeterminado(comourgncia,interessepblico,moralidade,utilidadepblica,perigoiminente,notriosaberetantosoutros),queinicialmenteeraentendidocomooutorgadediscricionariedadeAdministraoPblica,passouaservistodeoutraforma:tratandosedeconceitosjurdicos(jqueempregadospelolegislador),elessopassveisdeinterpretaoe,portanto,abertosapreciaopeloPoderJudicirio,comointrpretedaleiemltimainstncia.Daaconhecidafrase:adiscricionariedadeadministrativacomeaquandoterminaotrabalhodeinterpretao.Poroutraspalavras,autilizaodeconceitosjurdicosindeterminadosnopode,porsi,servirdelimiteapreciaopeloPoderJudicirio:aestecabe,primeiro,interpretaroconceitocontidonanorma,diantedosfatosconcretosaelesubmetidos.Se,pelotrabalhodeinterpretao,puderchegaraumasoluonicaquepossaserconsideradavlida,ojuizpoderinvalidara

decisoadministrativaqueacontrarie.10

Alis,apresenadeconceitosjurdicosindeterminadosnasnormaslegaisnoconstituicaractersticaexclusivadodireitoadministrativo.Taisconceitosexistememtodososramosdodireitosemquesenegueaojuizopoder(eodever)deinterpretlos,atporqueojuiznopodedeixardedizerodireitonocasoconcreto,peladificuldadedeaplicaodenoesimprecisascontidasnalei.Nodireitoadministrativo,otemaprovocougrandecontrovrsia,exatamentepelaidentificaoentreconceitojurdicoindeterminadoediscricionariedadeadministrativa.Hoje,amplamentereconhecidoopoderdeinterpretaodetaisconceitospeloJudicirio.

Contudo,novamosaopontodedefenderqueemnenhumahipteseoempregodetermosindeterminadosnanormaenvolvecertamargemdeapreciaoparaaAdministraoescolherasoluomaisadequada.EspecialmenteoschamadosconceitosdevalorpodemgarantirAdministraoapossibilidadedeescolheramelhorsoluodiantedecadacasoconcreto.Seassimnofosse,estaramosadmitindoapossibilidadedeoJudiciriosubstituiraAdministraoPblica,tomandodecisesqueolegisladoroutorgouaela.Masnohdvidadeque,emdeterminadassituaes,oselementosdefatopermitem,semsombradedvida,aconclusodequeaAdministraoPblicanotinhasenoumaopo.Porexemplo,oselementosdefatopodemdemonstrarqueumapessoatemounotemnotriosaberjurdicoseumapessoatemmaismerecimentodoqueoutraparafinsdepromoosedeterminadamedidaounourgenteseaalteraoourescisodeumcontratoatendeounoaointeressepblico.Nessescasos,noh



dvidadequepodeoPoderJudiciriocorrigiradecisoadministrativatomadaemdescompassocomosfatos.

Algunsautoressomaisrigorososeentendemquetaisconceitosnoenvolvemqualquermargemdediscricionariedadeoutrosdefendemqueainterpretaodoconceito,aliadaaoexamedamatriadefatoemcadacasoconcreto,podeafastarounoadiscricionariedade.Estaaposioqueadotamos.

Ofatoque,emdecorrnciadoexame,peloPoderJudicirio,dosconceitosjurdicosindeterminados,reduziuseconsideravelmenteocontedodochamadomrito d o a t oadministrativo.Nopossveldizer,comoqueremalguns,queomritodeixoudeexistir,sobpenadetransformarseaAdministraoPblicaemmerorobdeaplicaodalei.Nohdvidadeque,eminmerashipteses,aprprialeicontinuaadeixarcertamargemdeliberdadedecisriaparaaautoridadeadministrativa.Vriosexemplosdemritopodemsermencionados:arevogaodeatodiscricionrioeprecrio,comoaautorizaoeapermissodeusodebempblicoaexoneraoexofficiodeservidorocupantedecargoemcomissoadispensa,semjustacausa,deservidorceletistaaalteraoearescisounilateraisdecontratosadministrativosodeferimentoouindeferimentodedeterminadostiposdeafastamentodosservidorespblicosarevogaodoprocedimentolicitatrioadecisosobreaexecuodiretaouindiretadeservioseobrasarevogaodelicenaparaconstruir,pormotivodeinteressepblicoetantasoutrashiptesesquepodemserfacilmenteextradasdodireitopositivo.

Emtodosessesexemplos,aAdministraoPblicatemcertamargemdeliberdadeparaescolheramelhorsoluoaseradotadanocasoconcreto.Istonosignificaqueasuaescolhasejainteiramentelivre.Elaestlimitadapeloprincpiodalegalidade(consideradoemseussentidosamploerestrito)epelaexignciaderazoabilidadeemotivao.Pormaiorquesejaamargemdediscricionariedade,como,porexemplo,naexoneraodeservidorocupantedecargoemcomissoounadispensa,semjustacausa,deservidorceletista,existeaexignciademotivao.Amotivaonopodelimitarseaindicaranormalegalemquesefundamentaoato.necessrioquenamotivaosecontenhamoselementosindispensveisparacontroledalegalidadedoato,inclusivenoquedizrespeitoaoslimitesdadiscricionariedade.pelamotivaoqueseverificaseoatoestounoemconsonnciacomaleiecomosprincpiosaquesesubmeteaAdministraoPblica.Verificadaessaconformidade,aescolhafeitapelaAdministraoinseresenocampodomrito.

OquenopodemaisoJudiciriofazeralegar, apriori,queotermoindeterminadoutilizadonaleienvolvematriademritoe,portanto,aspectodiscricionriovedadoaoexamejudicial.Ojuiztem,primeiro,queinterpretaranormadiantedocasoconcretoaelesubmetido.SapsessainterpretaoquepoderconcluirseanormaoutorgouounodiferentesopesAdministraoPblica.Aexistnciadediferentesopesvlidasperanteodireitoafastaapossibilidadedecorreodoatoadministrativoquetenhaadotadoumadelas.

Ofatoquehouvemaisessareduodadiscricionariedadeadministrativa,peloreconhecimentodequeoPoderJudiciriopodeinterpretaroschamadosconceitosjurdicosindeterminados.Diantedisso,fcilconcluirseoquantoainsero,noconceitodelegalidade,deprincpiosevalores(expressosportermosindeterminados)contribuiuparareduziradiscricionariedadeadministrativa.

Eaindaoutrofatorquecontribuiuparaessareduo:asuperaodaideiadequeocaptuloda



ordemsocialdaConstituioconstitudoapenaspornormasprogramticas,dependentes,parasuaaplicao,demedidaslegislativaseadministrativas.OsdireitossociaisforaminseridosnoTtulodosdireitosegarantiasfundamentais.Entreeles,oart.6incluiaeducao,asade,otrabalho,amoradia,olazer,asegurana,aprevidnciasocial,aproteomaternidadeeinfncia.Emconsequncia,odeverdoEstadodegarantirtaisdireitosnopodeficarindefinidamentedependendodeleiseprovidnciasadministrativas.DaoentendimentodequeasnormasconstitucionaisquegarantemessesdireitostmqueterummnimodeeficciadecorrentediretamentedaConstituio.Esseoutroaspectodaconstitucionalizaododireitoadministrativo:aconcretizaodosdireitossociaisdeixoudedependerinteiramentedodireitoadministrativo(leiseatosadministrativos),podendosergarantidapordecisesjudiciaistomadasemcasosconcretos.

Comoconsequncia,cresceramasaesjudiciaisemquecidadospleiteiamproteosade(remdios,examesmdicos,tratamentos),educao,infncia.EoJudiciriovemmanifestandoaindisfarveltendnciadedecidirpelaprocednciadetaisaes,especialmentenareadasade.Osnusfinanceirosimpostosporessasdecisestomadasemcasosindividuais(enoemaescoletivas,comoseriaideal)sodetalordemquesepodeafirmarqueoJudiciriovem,indiretamente,interferindocompolticaspblicasadotadaspelosGovernosfederal,estaduaisemunicipais.

Emresumo,estamosmuitolongedadiscricionariedadeentendidacomopoderpoltico,prpriadoEstadodePolciaeherdada,parcialmente,noprimeiroperododoEstadodeDireito.Adiscricionariedade,vistacomopoderjurdico(porquelimitadapelalei)foisofrendoreduesporvriosfatores:pelainclusodosatosnormativosdoPoderExecutivonoconceitodelegalidadepelaelaboraopretorianadateoriadodesviodepoderedateoriadosmotivosdeterminantespelachamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo,entendidanosentidodainclusodeprincpiosevaloresnoconceitodelegalidade,emsentidoamplopelainterfernciadoPoderJudicirionaspolticaspblicas,comodecorrnciadeoutroaspectodaconstitucionalizaododireitoadministrativo:oreconhecimentodeummnimodeefetividadesnormasconstitucionaisquegarantemosdireitossociais,comoessenciaisdignidadedapessoahumana.

4ReflexosdaconstitucionalizaosobreocontrolejudicialdosatosdaAdministraoPblica

Quaisasconsequnciasqueaconstitucionalizaododireitoadministrativo(nosentidoassinalado)tevesobreoprincpiodalegalidade,adiscricionariedadeadministrativaeocontrolejudicial?

Muitasdasconclusessobreotemaforamobjetodeanlisenoitemanterior,jqueocontrolejudicialseamplianamedidaemquecrescealegalidadeesereduzadiscricionariedade.Noentanto,nesteitem,serocomentadosalgunsaspectosespecficosnoquedizrespeitoaoprpriot ipo de in terpretao jud ic ia l quevemsedesenvo lvendocomoconsequnc ia daconstitucionalizaodosvriosramosdodireitoe,principalmente,dodireitoadministrativo.

Tenhocitado,emdiferentesoportunidades,excelentetrabalhodeumautorespanhol,Carlosde

CaboMartn,11pelaformamagistralpelaqualresumiuoquevemocorrendocomoprincpiodalegalidadee,dooutroladodamoeda,comocontrolejudicial.Oseuensinamentomereceser



citado,nospelasuaatualidade,mastambmpelofatodequeseaplica(emgrandeparte)aoquevemocorrendonodireitobrasileiro.

Eleaponta,paraoperodoatual,sensveismudanasnalei,comoconsequnciadosprincpiosdoEstadoSocialdeDireito,indicandocausasexternasecausasinternasaoordenamentojurdico.Vouindicaressascausas,procurandodemonstraroqueeoquenorealidadenodireitobrasileiro.

Comocausasexternas,oautoraponta:

a)ofortalecimentodocontrato,dossujeitosprivadosedodireitoprivadofrentelei,aoEstadoeaodireitopblicotratasedetendnciaquejhalgumtemposefazsentirnodireitobrasileiro(emboracontinuemaexistiroschamadoscontratosadministrativos,disciplinados,deformamuitargida,pelaLein8.666,de21.06.93,equeseaplicamgrandemaioriadosacordoscelebradospelaAdministraoPblica)podesemencionar,nosentidodessatendncia,osurgimentodenovasmodalidadesdegestoprivada(vriostiposdeconcessesedeparceriascomosetorprivado),aprivatizaodeempresasestatais,aquebradomonopliodeexploraodepetrleo,oincrementodaterceirizao(inclusiveparafornecimentodemodeobra,emsubstituioaosservidorespblicos),oscontratosdegestodentrodaprpriaAdministraoPblicaDiretaeIndireta(comfundamentonoart.37,8,daConstituio),osTermosdeAjustamentodeCondutacelebradospeloMinistrioPblico,asnovasformasdeparticipaodocidado,pormeiode

audinciaseconsultaspblicas12

b) participaodocidadonoprocessodeelaboraolegislativaessaparticipao,nodireitobrasileiro,feitamaisinformalmente,pelosgruposdepresso,doquedeformainstitucionalizadamesmonaelaboraodasnormaspelasagnciasreguladoras,aparticipao,aindaquandoprevistaemlei,tempoucoefeitoprtico

c)dessacralizaodaleiprovenientedaprpriacrisedoParlamento,quenopodemaisservistocomorepresentantedavontadegeraldopovoesseaspectofoipormimrealadonajcitadatese

sobrediscricionariedadeadministrativa13combasenaliodeManoelGonalvesFerreiraFilho,foidemonstradoquealeiperdeuoseuprestgioeasuagrandeza,emprimeirolugar,porquesedesvinculoudaideiadejustia,passandodeinstrumentoderealizaodobemcomumparainstrumentodarealizaodavontadedegrupos,declasses,departidoscomisso,aleiperdeu,emgrandeparte,seucarterdegeneralidade,abstrao,impessoalidade,epassouatercarterindividual,namedidaemqueatendeainteressesparciaisdasociedadeougruposessapolitizaodasleisconduzmultiplicidadedasleis,muitasvezesirracionais,einstabilidadedoDireitoemconsequncia,elaperdeseuprestgio,suacredibilidade,jquemudacomamaiorfacilidadeesemqualquerpreocupaocomobemcomumecomajustiaesseaspectoassumemaiorproporoquandoseconsideraque,emmuitasmatrias,oPoderExecutivoqueeditanormascomforadeleieque,pelafacilidadedepromulgaoealterao,geramaindamaiorinstabilidadeedesconfianaeacentuamapreeminnciadoPoderExecutivo(quenorepresentaavontadegeraldopovo)sobreoLegislativoemmatriasdamaiorrelevnciaparaosdireitosindividuaiseparaobemestarcoletivoistosemfalarnagrandequantidadedeatosnormativosbaixadosporrgoseentidadesdaAdministraodiretaeindireta(entreosquaisasagnciasreguladoras),quetambmnorepresentamavontadegeraldopovo



d)minimizaodalei,queficacadavezmaisvaziadecontedo,maisformal,nosentidodequeadecisorealtomadapelaAdministrao,nocasoconcreto,afetandooprincpiodalegalidadeeoEstadodeDireitoessaminimizaodalei,emsentidoestrito,compensadapelaampliaodoprincpiodalegalidade,queganhoucontedomaterialemdecorrnciadainclusodevaloreseprincpiosdeaplicaoobrigatriapelostrsPoderesdoEstadoecontrabalanceadapelamaiorextensodocontrolejudicialsobreosatosdaAdministrao

e)perdadeeficciadalei,pelaconstanteviolaoimpuneoautorcitaosexemplosdetortura,terrorismodeEstado,segredodeEstadonoBrasil,relevanotar,deformaassustadora,acorruponosmaiselevadosnveisdoGovernoedaAdministraoPblica,comtotaldesprezoleieConstituio,nemsemprecomamerecidapunio.

Comocausasinternasaoordenamentojurdico,CaboMartn14indicainmerosfatoresquemerecemsermencionados,emboraalgumasdessascausasnotenhamaplicaonodireitobrasileiro:

a ) o crescimentododireitointernacionaledodireitocomunitrioemalgunssistemas,ostratadosinternacionaissobrepemseaodireitointernooqueocorre,porexemplo,nospasesqueintegramaUnioEuropeia,emqueodireitocomunitriosecolocaacimadasConstituiesdospasesmembrosistonoexistenodireitobrasileiropelo3doart.5daConstituio(acrescentadopelaEmendaConstitucionaln45/2004),ostratadoseconvenesinternacionaissobredireitoshumanosqueforemaprovados,emcadaCasadoCongressoNacional,emdoisturnos,portrsquintosdosvotosdosrespectivosmembros,seroequivalentessemendasconstitucionaisapesardenoseaplicarnoBrasilaprevalnciadasnormasinternacionaisecomunitriassobreaConstituio,oquesenotaainflunciaqueodireitocomunitrioeuropeuetambmosistemadacommonlawvmexercendosobrepartedadoutrinabrasileira,cujodireitoadministrativonasceuesedesenvolveuimagemdosistemaeuropeucontinentaloqueocorrequandosefalaemcrisenanoodeservio,quandosepregaofimdoscontratosadministrativosedesuasclusulasexorbitantes,quandoseflexibilizaoumesmosepregaaextinodoprincpiodasupremaciadointeressepblico

b)aconsideraodaConstituiocomonormajurdica,ficandoaleiemsegundoplanoe,emconsequncia,afetadooprprioprincpiodemocrtico

c ) substituiodalegalidadeporconstitucionalidade o u t e n d n c i a hiperconstitucionalizaodosistema,comaampliaodombitodaConstituioediminuiodombitodaleiextensodombitodosdireitoseliberdadesatentendersequepraticamentetodasasquestesestoimpregnadasdosmesmos,levandoaumacontaminaodoindividualismotendnciaacolocarnaConstituioaregulaodetodasasmatrias,semdeixarmuitocampoaolegisladortendnciaformaodeumdireitoconstitucionaldeprincpiosevalores,oquemudaaformadeinterpretaodaConstituio,tornandoamaiscomplexaedifusa,comprejuzoparaacertezadodireitoessesfatorestodossoverdadeirostambmnodireitobrasileiro,devendoseobservar,contudo,queexagerofalarem substituiodalegalidadeporconstitucionalidade,porquecontinuaaexistirasujeioda



Administraoaochamadoblocodelegalidade,abrangendoosatosnormativosdoLegislativo,doExecutivoedosrgoseentidadesqueintegramaAdministraoPblicadiretaeindireta(legalidadeemsentidoamplo)valedizerqueaideiadeconstitucionalidadeseacrescedelegalidade(enoasubstitui)

d)impactosobreocontrolepelostribunaisconstitucionais:aleificasempresobsuspeitanoBrasil,emboranohajatribunalconstitucional,oSupremoTribunalFederaldesempenhaopapeldergodecontroledaconstitucionalidade,enfrentandoomesmoimpactodaconstitucionalizao,jqueestbempresentenodireitobrasileiroatendnciadecolocaromximopossveldematriasnaConstituio,comomelhormeiodegarantirocumprimentodasnormasmesmoassim,oqueseverificaumatendnciaforteaodescumprimentodaprpriaConstituioistosemfalarnacrescentepolitizaodoSupremoTribunalFederal,comsriosriscosaoEstadodeDireito

e)ampliaodocontedoeefeitosdassentenas:surgimentodainterpretaoconformeaConstituio(sentenasinterpretativas),dainconstitucionalidadeporomisso(sentenasdemerainconstitucionalidade),sentenasquecompletamocontedodalei(sentenasaditivas)

f)administrativizaodalei,pormeiodenormasemanadasdaAdministrao,leisconjunturaisouaprobatrias,comoasquecontmnoesquadro,standards,ouimprecisas,criandolacunasaserempreenchidaspelaAdministrao(leisquadroeleisindicativasouprogramticas,emqueoLegislativofixacritrios,objetivoseprincpios)almdisso,ocorreumajuridicizaodenormastcnicas,namedidaemquealeiutilizaconceitostcnicos,aseremdefinidospornormasadministrativasaconsequnciaamudananoprincpiodalegalidade,jquealeideixadeserreguladoraepassaasermeramentereflexivaoutraconsequnciaopapeldecodeterminaoassumidopeloJudicirio,poisalei,aocriarumazonadeindeterminao(comoempregodetermosvagos,princpios,standards),permitequeadeterminaofiquedependendodeinterpretaopelojuizoutraconsequnciaaindaaflexibilidadeeadaptabilidadedasnormas,pois,sendoaleiricaemconceitosindeterminadoseficandoparaaAdministraoatarefadetornladeterminada,asnormassetornammaisflexveisefceisdeiremseadaptandosalteraesdassituaesconcretas

g ) administrativizaodoprocessodeelaboraodalei, comaprevisodeinstrumentosdeparticipaodocidado,pormeiodeconsulta,enquete,recursoaosespecialistas,atuaodegruposdepressoaconsequnciaaperdadocarterdegeneralidadedalei,porqueelapassaadisciplinarinteressesconcretos,queseintegramnoprocessolegislativo

h)pluralismodasfontesdeproduododireito,umavezque,aoladodaestatal,surgeainfraestatal(pormeiodeautorregulao)easupraestatal(oriundadeorganismosinternacionais)almdisso,afonteestatalcompreendevriosnveis,permitindofalarempluralismointerno,umavezque,aoladodosatosnormativosemanadosdoPoderLegislativo,reconhecesealegitimidadedenormaspostaspelo



PoderExecutivo(medidasprovisrias,leisdelegadas,regulamentos)eporrgoseentidadesdaAdministraoPblica(entreasquaisasagnciasreguladoras).

Doisoutrosfatores,janalisadosnositensanteriores,devemsermencionados,nodireitobrasileiro,comreflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedade(e,portanto,sobreocontrolejudicialsobreosatosdaAdministraoPblica):

a)aconstitucionalizaodeprincpiosevalores,quepassaramaintegrarosentidodoprincpiodalegalidadeealimitaradiscricionariedadeadministrativa,comaconsequenteampliaodocontrolejudicial

b)oreconhecimentodequeasnormasconstitucionais,nocampodosdireitossociais,nosomeramenteprogramticas,mastmummnimodeefetividadequedecorrediretamentedaConstituioequepodesergarantidapeloPoderJudicirio

c)oentendimentodequeoschamadosconceitosjurdicosindeterminadossopassveisdeinterpretaojudicialenemsempreagasalhamdiferentesopesparaaAdministraoPblica.

5Concluso

Detudooquesetemditosobreoprincpiodalegalidade,omaislamentveloempregodapalavracriseparadesignaromomentoatualdesuaevoluo.Apalavracrisedideiadealgumacoisaqueestsedeteriorando,nocaminhodofim.Nooqueocorre.evidentequeoprincpiopassouportodaumaevoluo,comodemonstradonositensanteriores.

FoimuitofelizaProfessoraOdeteMedauaraoutilizaraexpressodireitoadministrativoem

evoluo15paraintitularumadesuasobras.Elanadafalasobrecriseemqualquerdeseusinstitutos.Elaapenasapontaasuaevoluo.Porisso,emrelaoaoprincpiodalegalidade,podemos,parodiandoottulodaquelaobra,falardoprincpiodalegalidadeemevoluo.

evidenteque,comparadocomoprincpio,talcomoelaboradoemsuasorigens,oprincpiopercorreuumlongocaminhoefoisofrendoalteraes,semprenosentidodoacrscimoenodareduo.Bastalembrarque,nasorigens,alegalidadenocobriatodoombitodeatuaodaAdministraoPblica,masapenasosaspectosquedissessemrespeitoaosdireitosindividuais,especialmentealiberdadeeapropriedade.Emtudoomais,aatuaoadministrativaestavalivredesubmissoleieaocontrolejudicial.

Sobesseaspecto,nohdvidadequeoprincpioseenriqueceunomomentoemquepassouaabrangertodaaatividadeadministrativa.Eseenriqueceuaindamaisemfaseposterior,emquehouveainclusodeprincpiosevaloresnaConstituio,levandoaumaampliaodoprincpiodalegalidadeeaumareduodadiscricionariedadenombitodosPoderesLegislativoeExecutivoepermitindoaoPoderJudicirioexaminaravalidadedasleisedosatosadministrativossobnovoaspecto.EssaconstitucionalizaodeumargemaplicaotardiadoquenosEstadosUnidoschamadodeprincpiododevidoprocessolegalemsentidosubstantivo,quepermiteaoPoderJudiciriorevereanularinmerosatoslegislativosedecisesadministrativasconsideradas

contrriasaosprincpiosedireitosfundamentaisconsagradospelaConstituio.16 A



constitucionalizaonoreduziualegalidade,nemasubstituiu.Aocontrrio,elaampliouocontedodoprincpiodalegalidade,criandomaioreslimitesdiscricionariedadelegislativaeadministrativa.

verdadequeaconstitucionalizao,nosentidoexposto,produziunovaformadeinterpretaojudicialquepodegerarmaiorinseguranajurdica,emdecorrnciadaprpriaimprecisodosdispositivosconstitucionaisconsagradoresdeprincpiosevalores.Istoconstituiumparadoxonomomentoemqueoprincpiodaseguranajurdicasefortalecenodireitopblicobrasileiro.Masesserisco,quepodesersuperadocomodecursodotempo,pelaformaopaulatinadejurisprudnciadoSupremoTribunalFederalepelomaiorconhecimentodaConstituio,nopodesignificaracrisenoprincpiodalegalidade,nosentidodesuareduoouextino.

Oaspectorealmentenegativo(porm,talvez,inevitvel)daevoluopodetersidoaatribuiodefunonormativaaoPoderExecutivoeargoseentidadesdaAdministraoPblicaIndireta,quenodetmlegitimidadedemocrticaparaaelaboraodenormascogentes.Odireitobrasileironoincorporouinteiramente,senonopapel,aideiadeparticipaodocidadonoprocessodeelaboraodasnormasportaisentes.AproliferaodenormasporrgoseentidadesdaAdministraoPblicadeixa,muitasvezes,desprotegidoocidado,peladificuldadedesubmeteraoSupremoTribunalFederal,pelaviadeaodiretadeinconstitucionalidade,osatosnormativosbaixadosportaisentes,diferentementedoqueocorrenosEstadosUnidos,ondeaCorteSupremainvalidaatosnormativosdasagncias,sejapordescumprimentodoprocessoparasuaelaborao,sejapelairrazoabilidadedasnormasdiantedasnormasquadroconstantesdasleisedaConstituio(pelaaplicaodoprincpiododevidoprocessolegalsubstantivo).Massemprerestaapossibilidadedecontrolejudicialpelaviadeexceo.

Onicoaspectoemquetalvezsepudessefalaremcrisedelegalidade,outalvezsedissessemelhor,emcrisedemoralidade,seriaodoreiteradodesrespeitopelaordemconstituda,porpartedaAdministraoPblicaedoLegislativo,comestarrecedorasefrequentesnotciasdecorrupo,afetandoacredibilidadedosrgosgovernamentais,comsriosenemsemprerecuperveisdanosaopatrimniopblico,entendidonosentidomaisamplodaexpresso,queabrangeinclusiveoaspectomoral.Pondosefimimpunidade,oprincpiodalegalidadepoderseraplicadoemtodaasuaextenso.

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1EsselivrocorrespondetesecomaqualobtiveottulodeProfessoraTitulardaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeSoPaulo,em1991.Foipublicadanomesmoano,pelaEditoraAtlas,erepublicada,comatualizaes,em2001.

2Naprimeiravezemqueproferiumapalestrasobreotemadatese,oDesembargadorquepresidiaamesa,emumaEscoladaMagistratura,achouqueeuestavadefendendoodireitoalternativo.Narealidade,adoutrinadodireitoalternativoatribuiaomagistradoapossibilidadededecidirdeacordocomsuasprpriasconvices,semlevaremcontaodispostonoordenamentojurdico.Enquantoaaplicaodoprincpiodalegalidade,comoacrscimodevaloreseprincpios,somenteampliaocontrolejudicial,namedidaemquepermiteaomagistradodecidirdeacordocomprincpiosevaloresextradosdoordenamentojurdico.

3Cf.FERREIRAFILHO.EstadodeDireitoeConstituio,p.27.

4Aestaideiabsicadoquehojesechamadeconstitucionalizaododireitoadministrativo,quetrouxegrandesalteraesnoprincpiodalegalidade,nadiscricionariedadeadministrativaenaampliaodocontrolejudicialsobreosatosadministrativos.

5Cf.VEDELDELVOLV.Droitadministratif,p.397399.

6RIVERO.Direitoadministrativo,p.88.

7DIPIETRO.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.67.

8Sobreoassunto,v.VEDELDELVOLV.Droitadministratif,p.97.

9FAGUNDES.Conceitodemritoadministrativo.RevistadeDireitoAdministrativo,n.23,p.116.

10Sobreconceitosjurdicosindeterminados,mritoedistinoentrediscricionariedadeeinterpretao,tratamos,deformamaisaprofundada,namencionadaobraDiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.97132.

11MARTN.Sobreelconceptodeley.

12Sobreotema,v.ALMEIDA.Mecanismosdeconsensonodireitoadministrativo.In:ARAGO



MARQUESNETO(Coord.).Direitoadministrativoeseusnovosparadigmas,p.335349.

13DIPIETRO.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.3233.

14Op.cit.,p.79etseq.

15MEDAUAR.Direitoadministrativoemevoluo.

16Sobreotema,v.CASTRO.OdevidoprocessolegalearazoabilidadedasleisnanovaConstituiodoBrasil.EtambmomeulivroDiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.185191.

Comocitarestecontedonaversodigital:

ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma:

DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Daconstitucionalizaododireitoadministrativo:reflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativa.AtualidadesJurdicasRevistadoConselhoFederaldaOrdemdosAdvogadosdoBrasil,BeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012.Disponvelem:.Acessoem:16maio2014.

Comocitarestecontedonaversoimpressa:

ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma:

DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Daconstitucionalizaododireitoadministrativo:reflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativa.AtualidadesJurdicasRevistadoConselhoFederaldaOrdemdosAdvogadosdoBrasil,BeloHorizonte,ano2,n.2,p.83106,jan./jun.2012.



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