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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERALPROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
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Aula 04
Ol, Pessoal!
Esta a quarta aula do curso da Administrao Pblica para AFRFB. Como
combinamos, nela veremos os seguintes itens do edital:
8. Qualidade na Administrao Pblica
9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicao na
Administrao Pblica.
Tambm estou acrescentando uma parte que trata dos conceitos de eficincia, eficcia
e efetividade, que vocs j devem ter visto vrias vezes nas aulas e que so muito
importantes para a administrao pblica.
Essa aula ficou maior por causa dessa parte que eu acrescentei e tambm porque
estou inserindo quebras de pgina entre os tpicos do contedo, um pedido de alguns
alunos para facilitar a impresso.
Sumrio
1 CONCEITOS DE EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE ................................................................................. 2
2 NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS E ORGANIZACIONAIS........................................................................... 6
2.1 REENGENHARIA ........................................................................................................... ....................................... . 6
2.2 PLANEJAMENTO ESTRATGICO ............................................................................................................................. 15
2.3 BALANCED SCORECARD.............................................................................................. ....................................... .. 26
2.4 FLEXIBILIDADE ORGANIZACIONAL .......................................................................................................................... 36
2.5 Q UALIDADE TOTAL....................................................................................................... ..................................... 41
3 QUALIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA ............................................................................................. 52
3.1 GESPBLICA...................................................................................................... ....................................... ........ 55
4 QUESTES............................................................................................................................................... 62
5 GABARITO............................................................................................................................................... 69
6 LEITURA SUGERIDA ................................................................................................................................. 69
7 BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................................... 69
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1 Conceitos de Eficincia, Eficcia e Efetividade
J vimos um pouco dos conceitos de eficincia, eficcia e efetividade dentro dos
modelos do New Public Management, que o gerencialismo puro se preocupava com aeficincia, enquanto o consumerism vinha dar mais ateno para a efetividade e o PSO
focava na eqidade. A eqidade tambm uma dimenso do desempenho, uma das
mais importantes, inclusive.
Agora vamos estudar estes conceitos com um pouco mais de profundidade,
abordando-os principalmente dentro da avaliao de desempenho governamental.
Contudo, primeiro vamos passar por sua aplicao na administrao privada.
Para Maximiano:
Eficcia a palavra usada para indicar que a organizao realiza seus objetivos.Quanto mais alto o grau de realizao dos objetivos, mais a organizao eficaz.
Eficincia a palavra usada para indicar que a organizao utilizaprodutivamente, ou de maneira econmica, seus recursos. Isso significa umamenor quantidade de recursos para produzir mais
Segundo o MPOG:
Eficincia: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursosempregados na implementao das aes.
Eficcia: capacidade de alcance das metas previstas;
Efetividade: correspondncia entre os resultados da implantao de umprograma e o alcance dos seus objetivos, tendo como referncia os impactos nasociedade;
Assim, podemos dizer que a EFICINCIA a racionalizao no uso dos insumos. A
eficincia alcanada quando os insumos so manipulados de forma adequada para
atingir os produtos.
A EFICCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um
determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto
mais alto o grau de realizao dos objetivos e metas, mais a organizao eficaz.
A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ao
governamental. No basta chegar ao produto, alcanando as metas, preciso que ele
produza alguma alterao na sociedade.
Podemos observar melhor estas dimenses no quadro abaixo:
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Alm desses trs conceitos, outro que tambm importante o de economicidade, que
est relacionada com os custos dos insumos. Quando avaliamos o desempenho emtermos de economicidade, queremos saber o preo dos insumos usados na produo.
A economicidade a minimizao dos custos dos recursos utilizados na consecuo
de uma atividade, sem comprometimento dos padres de qualidade. Refere-se
capacidade de uma instituio gerir adequadamente os recursos financeiros colocados
sua disposio.
No entanto, em vrios momentos vemos a economicidade dentro da eficincia. Nos
concursos, quando eles falam em custos esto se referindo eficincia. Esta
envolveria otimizar a produo quanto reduzir o custo dos insumos.Assim, a eficincia observa a relao entre PRODUTOS (bens e servios) gerados por
uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado perodo
de tempo. Uma organizao eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais
produtiva e econmica possvel, tambm conhecida como forma racional de utilizao.
A eficincia definida como a relao entre os produtos (bens e servios) gerados por
uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los em um
determinado perodo de tempo, mantidos os padres de qualidade. Essa dimenso
refere-se ao esforo do processo de transformao de insumos em produtos. Pode serexaminada sob duas perspectivas: minimizao do custo total ou dos meios
necessrios para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimizao da
combinao de insumos para maximizar o produto quando o gasto total est
previamente fixado. Nesse caso, a anlise do tempo necessrio para execuo das
tarefas uma varivel a ser considerada. A eficincia pode ser medida calculando-se e
comparando-se o custo unitrio da produo de um bem ou servio. Portanto, podemos
considerar que o conceito de eficincia est relacionado ao de economicidade.
A eficcia definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens eservios) em um determinado perodo de tempo, independentemente dos custos
OBJETIVO INSUMOS AO PRODUTO RESULTADO
EEffeett iivviiddaaddee
EEffiicccciiaa
EEccoonnoommiicciiddaaddee
EEffiicciinncciiaa
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implicados. O conceito de eficcia diz respeito capacidade da gesto de cumprir
objetivos imediatos traduzidos em metas de produo ou de atendimento, ou seja, a
capacidade de prover bens ou servios de acordo com o estabelecido no planejamento
das aes. importante observar que a anlise de eficcia deve considerar os critrios adotados
para fixao da meta a ser alcanada. Uma meta subestimada pode levar a concluses
equivocadas a respeito da eficcia do programa ou da atividade sob exame. Alm
disso, fatores externos como restries oramentrias podem comprometer o alcance
das metas planejadas e devem ser levados em conta durante a anlise da eficcia.
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a mdio e longo
prazo. Refere-se relao entre os resultados de uma interveno ou programa, em
termos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados), e os objetivospretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalsticos da
interveno. Trata-se de verificar a ocorrncia de mudanas na populao-alvo que se
poderia razoavelmente atribuir s aes do programa avaliado.
Portanto, ao examinar a efetividade de uma interveno governamental, pretende-se ir
alm do cumprimento de objetivos imediatos ou especficos, em geral
consubstanciados em metas de produo ou de atendimento (exame da eficcia da
gesto). Trata-se de verificar se os resultados observados foram realmente causados
pelas aes desenvolvidas e no por outros fatores. A avaliao da efetividadepressupe que bens e/ou servios foram ofertados de acordo com o previsto. O exame
da efetividade ou avaliao de impacto requer tratamento metodolgico especfico que
busca estabelecer a relao de causalidade entre as variveis do programa e os efeitos
observados, comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa
no existisse
Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuio de culos para
crianas do ensino fundamental, o objetivo melhorar a educao, j que as crianas
estaro enxergando melhor e podero se concentrar mais. Entende-se que os pais no
apresentam condies financeiras de levar a criana a um oftalmologista e de comprar
os culos, por isso seria importante que o Estado desempenhasse esse papel.
A economicidade significa que os culos foram comprados a um preo baixo. A
eficincia refere-se ao governo entregar um nmero maior de culos com os mesmos
recursos, o mesmo nmero de pessoas, de carros, etc.
A eficcia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar 20.000
culos e foi entregue um nmero maior, o programa eficaz. Por fim, a efetividade se
refere ao resultado da ao governamental na sociedade. No exemplo, corresponde amelhora no ndice de educao.
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Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficincia e da eficcia ao
longo do tempo. No concordo com esta viso, mas importante conhecermos, pois a
ESAF j deu ele como certo.
Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graas Rua:
Eficcia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por exemplo,
que uma ao de governo uma campanha de vacinao para 50000 crianas.
A eficcia ser dada pelo numero de crianas vacinadas. As perguntas, ento,
so: os insumos foram disponibilizados? Estiveram disponveis a tempo? Foram
suficientes para gerar os outputs pretendidos?
Eficincia: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a estratgia
selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A eficincia um critrio
que remete racionalidade dos processos, no se refere somente aos
resultados, mas s relaes entre meios e fins. As perguntas so: Os insumos
foram totalmente utilizados para os fins pretendidos? Houve insumos no
utilizados? Algum dos insumos foi usado de maneira que no contribuiu para os
resultados? A escala de utilizao dos recursos foi apropriada, excessiva ou
insuficiente? Houve atrasos?Erros?
Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos pretendidos. A
efetividade o grande critrio de sucesso de um programa ou projeto. Refere-se
aos efeitos, que so resultados diretos da ao realizada. muito importante
lembrar que possvel ter eficcia sem ter efetividade. Exemplo; possvel ter
todas as 50000 crianas vacinadas e ainda assim ter muitos casos da doena
devido baixa qualidade das vacinas ou devido sua aplicao numa ocasio
em que uma epidemia j estivesse em andamento.
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2 Novas Tecnologias Gerenciais e Organizacionais
Nessa parte, veremos algumas das tecnologias gerenciais mais cobradas nos
concursos.
2.1 Reengenharia
O termo reengenharia foi usado pela primeira vez no mundo dos negcios em 1990, no
artigo Reengineering Work: Dont Automate, Obliterate, de Michael Hammer.
Traduzindo o nome do artigo temos Reengenharia do trabalho: no automatize,
elimine.
A partir da a reengenharia ganhou o mundo, se transformou num dos maioresmodismos da administrao. Como nem sempre ela foi aplicada da forma correta,
passou a ser muito criticada por diversos setores. O resultado que muitas empresas
tiveram melhorias considerveis, enquanto outras gastaram muito dinheiro para no
obter resultado nenhum.
Hammer apresentou a seguinte definio oficial:
Reengenharia o repensar fundamental e o reprojeto radical dos
processos empresariais para obter melhorias drsticas em
desempenho.
Existem quatro palavras-chave nesta definio. Vamos olhar primeiro para melhorias
drsticas. A reengenharia no trata de melhorias marginais nos negcios. Tampouco
se refere a realizar as coisas de 5 a 10 por cento melhor. Ela consiste em dar saltos
qunticos de desempenho, alcanando inovaes revolucionrias.
A segunda palavra-chave radical. Radical significa ir raiz das coisas. A
reengenharia no se preocupa em melhorar o que j existe. Ao contrrio, trata-se de
descartar o que existe e recomear, iniciar com a pgina em branco e reinventar sua
maneira de trabalhar.
A terceira palavra-chave na definio processo. Hammer define processo como um
grupo de tarefas relacionadas que, juntas, criam valor para o cliente. Por exemplo, o
atendimento de pedidos um processo que envolve uma srie de tarefas: o
recebimento do pedido, a entrada do pedido no computador, a verificao do crdito do
cliente, a baixa dos produtos no estoque, a retirada dos produtos fisicamente dos
depsitos, o embalar dos produtos em caixas, a entrega. Nenhuma dessas atividades,
isoladamente, representa o menor interesse ou valor para o cliente. A nica
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preocupao do cliente com o produto final os bens entregues, o que se cria com a
soma total de todas essas atividades relacionadas.
Em organizaes tradicionais, os processos so rfos. Fragmentados atravs das
muitas unidades organizacionais, eles so, de fato, invisveis e no-gerenciados emsua essncia. Entretanto, os processos se encontram no prprio corao de cada
empresa. Eles so o meio pelo qual as empresas criam valor para seus clientes. A
reengenharia afirma que tal fragmentao reside no corao dos problemas de
desempenho das empresas e que a nica forma de alcanar uma melhoria drstica
atravs de uma abordagem holstica nos processos, de ponta a ponta.
A quarta palavra-chave reprojeto. A reengenharia trata da reconcepo de como o
trabalho feito. Freqentemente, pensamos em projeto como algo que se aplica
apenas a projeto de produtos. Entretanto, a reengenharia baseia-se na premissa deque o projeto de processos como o trabalho feito de essencial importncia. O
ponto de partida para o sucesso organizacional consiste em processos bem projetados.
A idia por trs da reengenharia que a maioria das organizaes no foi planejada
para o que realmente faz: executar processos comerciais para criar e fornecer produtos
e servios a seus clientes. Por isso, enquanto o cliente est interessado no processo
de ponta a ponta ou horizontal, a organizao freqentemente est voltada para dentro,
para as cadeias verticais de comando atravs das quais administra seus
departamentos. Por isso, Hammer defende que a organizao uma mudana radical,que abandone a forma anterior de trabalhar e que comece a pensar da estaca zero.
Segundo o autor:
Reengenharia mudar a forma com que o trabalho feito.
Reengenharia comear novamente da estaca zero... rejeitar os
critrios convencionais e suposies recebidas do passado...
inventar novas abordagens para a estrutura do processo que tolerem
pequena ou nenhuma semelhana com abordagens de situaes
anteriores.
O ponto de partida da reengenharia no so os processos existentes e sim as
necessidades dos clientes destes processos a serem reestruturados. Trata-se,
portanto, de procurar a maneira mais acertada de se atingir determinado objetivo, sem
se preocupar com a forma como esse processo era conduzido no passado.
2.1.1 O que reengenharia no
Existem muitos conceitos equivocados a respeito da natureza da reengenharia que so
amplamente difundidos. No basta sabermos o que reengenharia, importante saber
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tambm o que ela no . Com este conhecimento saberemos responder muitas
questes que tentam associar a reengenharia a algo que no de sua essncia.
a) No Downsizing:
Segundo Hammer:
Reengenharia no downsizing. Downsizing significa livrar-se de
pessoas e cargos para melhorar os resultados financeiros a curto
prazo. A reengenharia no tem nada em comum com este tipo de
resposta superficial e reativa a problemas. A reengenharia o
repensar do trabalho desde as suas bases at o final, a fim de
eliminar todo trabalho desnecessrio e de encontrar melhores formasde realizar o que necessrio.
Veremos Downsizing mais a frente. Ele pode ser traduzido como achatamento, significa
a reduo radical do tamanho da empresa. A reengenharia no reduo de tamanho
da empresa, no enxugamento de pessoal. Apesar da reengenharia em muitos casos
resultar em dispensa de pessoal e de que muitas empresas usaram a reengenharia
para eliminar departamentos e funcionrios, no podemos entender que isso algo
intrnseco ao modelo.
b) No reestruturao
A reengenharia no reestruturao, o que para Hammer geralmente constitui um
eufemismo para mover caixas para l e para c no organograma ou para desfazer-se
de algumas unidades de negcios. A reengenharia concentra-se em como feito o
trabalho e no em como uma organizao estruturada.
c) No automaoA reengenharia tambm no deve ser confundida com automao. Vimos que o ttulo
do artigo em que se falou em reengenharia pela primeira vez comeava com Dont
automate, ou seja, no automatize. Muito embora a tecnologia assuma um papel
importante na reengenharia, seu papel o de capacitar, ou seja, possibilitar novos
mecanismos para executar processos antigos.
J em relao tecnologia da informao, h certa divergncia. Clive Oltham afirma
que a reengenharia no requer absolutamente o uso da TI. Muito poucos programas
bem-sucedidos de reengenharia se basearam no uso das novas oportunidades
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oferecidas pela tecnologia da informao. Isso no quer dizer que as novas tecnologias
no constituam elemento importante dos programas de reengenharia. No entanto, a
adoo de tecnologias no tem nenhuma relao prioricom a reforma dos processos
de uma empresa.Jos Gonalves um dos autores que relacionam a reengenharia ao uso de tecnologia
da informao:
A Reengenharia uma combinao de tcnicas de engenharia
industrial, mtodos de pesquisa operacional, teoria da
administrao e mtodos de anlise de sistemas de informao,
usando o poder da Tecnologia da Informao para transformar os
processos de negcios das organizaes, tornando-as mais
competitivas
Vamos dar uma olhada em uma questo:
1. (CESPE/CEARAPORTOS/2004) A reengenharia no pode ser
aplicada em uma organizao, independentemente da utilizao de
modernas tecnologias.
Esta questo ERRADA porque a reengenharia pode ser aplicada sem a utilizao de
tecnologias modernas. Isso no algo indispensvel.
2.1.2 Princpios da Reengenharia
Hammer enumerou sete princpios da reengenharia:
1. Organizar os processos com base nos resultados e no nas tarefas
Tradicionalmente, o trabalho era realizado sobre diferentes tarefas, como cortar,
parafusar, datilografar, montar ou supervisionar. O primeiro princpio da reengenharia
de que uma pessoa ou equipe deve executar todos os passos de um processo. A
pessoa ou equipe deve ser responsvel pelo resultado do processo total.
prefervel ter uma pessoa desempenhando todos os passos de um processo,
concebendo o trabalho dessa pessoa volta de um objetivo ou de um resultado.
Atravs da aplicao deste princpio podem ser evitados os erros causados pela
passagem de informao de tarefa para tarefa o que, alm de atrasar o processo total,
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obriga muitas vezes repetio de tarefas mal executadas por no cumprirem os
requisitos da tarefa que se lhes segue.
2. Colocar aqueles que vo utilizar o output do processo a execut-lo
Muitas vezes, com o objetivo de se beneficiar das economias de escala e da
especializao, as empresas criam departamentos especializados para tratar de tarefas
especficas. Cada departamento trata apenas de um tipo de trabalho e um "cliente" e
um "fornecedor" de outros.
A reengenharia defende que aqueles que usam o resultado (output) do processo
devem execut-lo. Um departamento de produo deve ter suas prprias compras e
sua prpria contabilidade. Este princpio requer ampla gama de conhecimentos daspessoas e equipes, bem como maior integrao das atividades.
Os departamentos especializados passam a disponibilizar aos outros no os produtos
que aqueles necessitam, mas a informao necessria para que de uma forma mais
eficiente e eficaz os obtenham.
3. Colocar o processamento da informao nas mos de quem a produz
Por falta de confiana, por falta de tempo, ou ainda por motivos relacionados com aespecializao das tarefas, as empresas criavam departamentos que apenas
processavam a informao que outros geravam. Com as novas tecnologias e com
colaboradores mais informados, hoje possvel e desejvel colocar o prprio
processamento da informao nas mos de quem a cria.
A moderna tecnologia do computador torna possvel processar um trabalho e processar
a informao simultaneamente. o caso dos leitores ticos dos caixas de
supermercados que processam simultaneamente as compras do consumidor e
registram dados para a contabilidade e controle de estoques, em tempo real.
4. Tratar os recursos dispersos geograficamente como se estivessem centralizados
Descentralizar um recurso (humano, equipamento, ou matria prima) oferece um
melhor servio a quem o utiliza. No entanto os custos da redundncia, da burocracia e
a perda de economias de escala muitas vezes no o compensam. O uso de Bases de
Dados, Redes de Telecomunicaes, permitem atualmente s empresas recolher os
benefcios de flexibilidade e servio da descentralizao, mantendo a coordenao econtrole, como se fosse um sistema centralizado.
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Um exemplo o caso da HP. Cada uma de suas cinco unidades de manufatura tem
seu prprio departamento de compras separados. Mas a empresa simplesmente
introduziu uma unidade corporativa para coordenar as compras locais para poder obter
melhores descontos em escalas. As unidades locais mantm sua autoridadedescentralizada e responsabilidade pelas necessidades das unidades de manufatura.
5. Ligar atividades paralelas em vez de integrar apenas os seus resultados
A produo de produtos ou servios requer muitos processos. Quase sempre as
empresas segregam tais processos para que, no final, seus produtos cheguem todos
juntos. Se houver problema em um ou mais dos processos, ele somente se tornar
aparente na etapa final, quando j tarde para solucion-lo em tempo hbil.
A soluo juntar e coordenar os vrios processos para evitar tais problemas. Devem
ser criadas ligaes entre funes paralelas de modo a coorden-las enquanto as suas
atividades decorrem. Isto evita que o resultado de uma tarefa efetuada por um
departamento no encaixe com o resultado da tarefa paralela efetuada por outro
departamento, eliminando-se assim os custos do retrabalho.
6. Colocar o ponto de deciso onde o trabalho executado, permanecendo o controle
implcito no processo
As burocracias tradicionais colocam a autoridade de deciso separada do trabalho.
Este princpio assegura que as pessoas que fazem o trabalho devem tambm tomar as
decises. O vendedor deve ter autoridade e responsabilidade para aprovar crdito para
o cliente, por exemplo. Isso economiza tempo e ajuda a empresa a responder mais
rapidamente s necessidades do cliente.
Por outro lado, o controle pode ser includo no prprio processo. Os critrios de
aprovao de crdito podem ser colocados em um programa de computador que d ao
vendedor a orientao especfica para sua deciso.
Este princpio permite que os nveis piramidais de gesto sejam comprimidos e que as
organizaes se tornem mais "planas", horizontais. Com trabalhadores que se gerem a
si prprios e se auto-controlam a hierarquia e burocracia lenta associada desaparecem.
7. Recolher a informao apenas uma vez e na fonte
Quando havia dificuldade na transmisso de informao, fazia sentido recolh-larepetidamente. As empresas tinham de viver com os atrasos associados, erros de
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entrada e custos. Hoje em dia, quando se recolhe uma pea de informao, ela pode
ser imediatamente arquivada numa base de dados para ficar disponvel a qualquer um
que dela necessite.
Podemos ainda enumerar mais um princpio da reengenharia.
8. uma abordagem top-down
Segundo Hammer:
Uma liderana forte e comprometida de um executivo uma condio
sine qua non absoluta para a reengenharia. Somente um executivo
snior que acredite na causa da reengenharia pode, de fato, faz-la
acontecer. Os funcionrios dos nveis inferiores da organizao, no
obstante quo inteligentes ou bem intencionados, no tm a
perspectiva necessria para ver os processos como um todo e seus
pontos fracos, nem a autoridade para instituir os tipos de mudanas
de longo alcance que a reengenharia requer. A reengenharia nunca
se faz de baixo para cima (bottom-up). Ela um fenmeno de cima
para baixo (top-down).
A reengenharia deve ser implementada de cima para baixo (Top-down), tendo no topo
que existir uma grande convico neste processo. Para tanto, essencial que aestratgia da empresa esteja bem definida, antes de se avanar para a Reengenharia,
pois esta s vale a pena se melhorar a posio estratgica da empresa. H uma forte
relao da reengenharia com a estratgia da empresa. A reengenharia cuida das
operaes e apenas a estratgia pode dizer quais operaes so importantes.
2.1.3 Conseqncias da Implantao da Reengenharia
Segundo Hammer, as 10 mudanas mais freqentes que ocorrem nas empresas quedesenvolvem a reengenharia so:
a) As unidades de trabalho mudam, passando de departamentos funcionais para
equipes de processo;
b) Os servios das pessoas mudam, passando de tarefas simples para trabalhos
multidimensionais;
c) Os papis das pessoas mudam, antes definidos e controlados pelos gerentes,
passa a ser desenhados pelos seus prprios ocupantes;
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Um programa de racionalidade e competitividade no Setor Pblico dever passar,
essencialmente, pelos seguintes pontos:
a) Centralizao no rgo mximo das polticas e diretrizes de carter estratgico,
bem como a coordenao das atividades de acompanhamento, avaliao e decontrole;
b) Descentralizao das aes operacionais, permitindo maior agilidade para
deciso e execuo;
c) Desenvolvimento, de forma integrada, de todos os segmentos aplicados na
operacionalizao;
d) Melhora da eficincia operacional da empresa, notadamente nos segmentos de
atendimento ao pblico e da prestao de servios;
e) Racionalizao da estrutura organizacional com eliminao de nveis
hierrquicos, tornando-a gil e competitiva;
f) Prioridade das atividades voltadas para o atendimento ao pblico;
g) Reduo das despesas operacionais;
h) Implementao de programas de incentivo aposentadoria, bem como de
demisses voluntrias;
i) Privatizao das Empresas Pblicas consideradas ineficientes e deficitrias;
j) Terceirizao de servios de vigilncia e de limpeza;
k) Conscientizao dos administradores quanto sua responsabilidade no
desempenho de suas atividades para realizao do bem-estar da coletividade.
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2.2 Planejamento Estratgico
Vamos ver algumas definies de planejamento estratgico:
Philip KOTLER: O Planejamento Estratgico uma metodologiagerencial que permite estabelecer a direo a ser seguida pela
Organizao, visando maior grau de interao com o ambiente.
Mosimann e Fisch, a finalidade do planejamento estratgico
estabelecer quais sero os caminhos a serem percorridos para atingir
a situao desejada. a arte da passagem do estgio onde estou
para o estgio onde quero ir.
Maximiano caracteriza o planejamento estratgico como o processo
de elaborar uma estratgia (ou plano estratgico), com base naanlise do ambiente e nos sistemas internos da organizao.
As vrias definies trazem em comum que a estratgia (1) estabelece os objetivos, (2)
o caminho a ser seguido para alcan-los, (3) levando em considerao o ambiente em
que a organizao est inserida.
Existem trs tipos de planejamento:
a) Estratgico;
b) Ttico;c) Operacional
A diferena entre eles se refere ao nvel hierrquico em que so elaborados, a
abrangncia em relao s unidades e o perodo para o qual se referem, como est
resumido na tabela a seguir:
Estratgico Ttico Operacional
Prazo Longo Mdio Curto
Amplitude Toda a organizao Determinado SetorDeterminada
Atividade
Nvel Hierrquico Alta Cpula Gerncias Setoriais Operacional
Riscos Maiores Intermedirios Menores
Aqui podemos identificar algumas das caractersticas que diferenciam o planejamento
estratgico do ttico e do operacional:
responsabilidade da cpula da organizao;
Envolve a organizao como um todo;
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Planejamento de longo prazo.
J o Planejamento Ttico ser uma setorizao do planejamento estratgico. Se este
envolvia a organizao como um todo, aquele vai fazer um planejamento para um setor
da organizao. Ele trabalha com decomposies dos objetivos, estratgias e polticasestabelecidos no planejamento estratgico.
Ele desenvolvido em nveis organizacionais intermedirios, como as gerncias de
recursos humanos, de marketing, financeira, etc., tendo como principal funo a
utilizao eficiente dos recursos disponveis para a consecuo de objetivos
previamente fixados.
O planejamento ttico tipicamente tem um horizonte de tempo mais curto do que o
planejamento estratgico. Segundo Chiavenato, os planos tticos referem-se a cada
departamento ou unidade da organizao e seu foco no mdio prazo, isto , no
exerccio anual.
O Planejamento Operacional o desdobramento do planejamento ttico. Pode ser
considerado como a formalizao, principalmente atravs de documentos escritos, das
metodologias de desenvolvimento e implantao estabelecidos. neste nvel que so
estabelecidos os objetivos e estratgias operacionais, que definem as aes
especficas que permitem realizar os objetivos dos nveis anteriores.
So planos desenvolvidos nos nveis mais baixos da organizao para especificar asetapas de ao para realizao das metas operacionais e para sustentar os planos
tticos. O planejamento operacional a ferramenta do gerente de departamento para
as operaes dirias e semanais. Seu horizonte de tempo o curto prazo.
Cada um destes trs planejamentos resulta num produto, num documento. O
estratgico formula o plano, o ttico o programa e o operacional o projeto. Portanto:
Plano: um documento utilizado para o registro de decises do tipo: o que se
pensa fazer, como fazer, quando fazer, com que fazer, com quem fazer. O
processo de tomada de decises comea com a adoo de postulados geraisque depois so desagregados e especificados.
Programa: , basicamente, um aprofundamento do plano: os objetivos setoriais
do plano iro constituir os objetivos gerais do programa. o documento que
detalha por setor, a poltica, diretrizes, metas e medidas instrumentais. a
setorizao do plano.
Projeto: o documento que sistematiza e estabelece o traado prvio da
operao de uma unidade de ao. , portanto, a unidade elementar do
processo sistemtico da racionalizao de decises. Constitui-se da proposio
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de produo de algum bem ou servio, com emprego de tcnicas determinadas
e com o objetivo de obter resultados definidos.
Podemos dizer que o plano contm o programa, que contm o projeto. Assim, os
planejamentos inferiores devem estar de acordo com os superiores. O planejamentottico tem que ser formulado com base nas premissas do planejamento estratgico; e o
planejamento operacional deve estar alinhado tanto com o planejamento ttico quanto
o estratgico.
Vamos nos deter agora no planejamento estratgico, que uma das novas ferramentas
gerenciais importantes para o setor pblico.
2.2.1 Fases
Djalma de Oliveira coloca que, quando se considera a metodologia para o
desenvolvimento do planejamento estratgico nas empresas, tm-se duas
possibilidades:
Primeiro se define aonde se quer chegar e depois se estabelece como a
empresa est para se chegar situao desejada. Isto significa que primeiro
se estabelece a misso para depois ser feito o diagnstico estratgico.
Primeiro verifica-se como se est para ento se estabelecer aonde quer
chegar. O diagnstico estratgico vem antes da definio da misso.
A vantagem do primeiro mtodo a possibilidade de maior criatividade no processo
pela no-existncia de grandes restries. J a segundo metodologia apresenta a
vantagem de colocar o executivo com o p no cho, j que na anterior o processo pode
ser muito mais ambicioso.
Djalma de Oliveira desenvolveu seu modelo com base na segunda metodologia,
definindo as seguintes fases do planejamento estratgico:
I. Diagnstico estratgico;
II. Misso da empresa;
III. Instrumentos prescritivos e quantitativos;
IV. Controle e avaliao
So vrios os modelos de planejamento estratgico. Cada autor elabora um modelo
com fases diferentes, em ordens diferentes. Este modelo do Djalma de Oliveira um
que bastante cobrado, tanto pela ESAF quanto pelo CESPE. Tambm j cobraram o
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modelo do Idalberto Chiavenato, que bem diferente. Segundo o autor, h seis passos
no processo de planejamento:
1. Definir os objetivos;
2. Verificar qual a situao atual em relao aos objetivos;
3. Desenvolver premissas quanto s condies futuras;
4. Analisar as alternativas de ao;
5. Escolher a melhor entre as vrias alternativas;
6. Implementar o plano e avaliar os resultados.
Vamos dar uma olhada nas fases do Djalma de Oliveira.
a) Diagnstico Estratgico
O diagnstico estratgico, tambm denominado de auditoria de posio, consiste na
anlise do como se est. Podemos dividir esta fase em quatro etapas:
1) Identificao da Viso: identificam-se quais so as expectativas e os desejos
dos acionistas, conselheiros e elementos da alta administrao da empresa. A
viso pode ser considerada como os limites que os principais responsveis pelaempresa conseguem enxergar dentro de um perodo de tempo mais longo e
uma abordagem mais ampla.
2) Anlise Externa: verifica as ameaas e oportunidades que esto no ambiente
da empresa e as melhores maneiras de evitar ou usufruir destas situaes. A
empresa deve olhar para fora de si, para o ambiente onde esto as
oportunidades e ameaas.
3) Anlise Interna: verifica os pontos fortes, fracos e neutros da empresa. Os
pontos neutros tambm devem fazer pat da anlise porque muitas vezes no
se tm condies de estabelecer se determinada atividade ou aspecto est
beneficiando ou prejudicando a empresa.
4) Anlise dos Concorrentes: esta etapa, na realidade, decompe um aspecto da
etapa da anlise externa. Entretanto, o seu tratamento deve ser detalhado, pois
o produto final ir proporcionar a identificao das vantagens competitivas da
prpria empresa e a dos concorrentes.
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Na anlise externa e interna da empresa se utiliza uma ferramenta muito difundida no
mundo empresarial, que a anlise SWOT, cuja sigla traz as letras iniciais das
palavras Strength, Weakness, Opportunities e Threats. No Brasil ela recebe o nome de
FOFA, ou seja, foras, fraquezas, oportunidades e ameaas.A anlise SWOT uma metodologia de diagnstico estratgico que divide o ambiente
da empresa em interno e externo. No ambiente interno esto as variveis controlveis
foras e fraquezas e no externo, as incontrolveis oportunidades e ameaas. Na
realidade, essas variveis externas no so to incontrolveis. De certa forma, o
gestor, em determinados casos, at pode influenci-las. No TCU, utilizamos o seguinte
conceito:
Os pontos fortes e fracos so decorrentes de variveis internas e
controlveis pelo rgo ou programa. As oportunidades e ameaasso decorrentes de variveis externas, no diretamente
controlveis pelo auditado, mas sobre as quais, por vezes, pode
exercer influncia.
b) Defin io da Misso
Seguindo a metodologia do Djalma de Oliveira, a segunda fase do planejamento
estratgico a definio da misso. Depois de identificado onde a empresa est, ser
definido aonde ela quer chegar.
Misso faz parte do uma forma de se traduzir determinado sistema de valores em
termos de crenas ou reas bsicas de atuao, considerando as tradies e filosofias
da empresa. Ela exerce a funo orientadora e delimitadora da ao empresarial, e isto
dentro de um perodo longo de tempo, em que ficam comprometidos valores, crenas,
expectativas, conceitos e recursos.
Segundo Megginson:
A misso define o propsito fundamental e nico que a organizaotenta seguir e identifica seus produtos ou servios e clientes. Assim a
misso identifica a razo-de-ser da organizao, ou seja, o que ela
representa.
A misso de uma organizao define o propsito fundamental que ela tenta seguir,
identificando seus produtos ou servios e clientes. Deve ser definida de modo a
satisfazer alguma necessidade do ambiente externo e os propsitos da organizao.
A misso deve ser entendida como uma identificao a ser seguida, mas nunca algo
especfico a ser alcanado. Para facilitar o entendimento, pode-se comparar a
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determinao da misso de uma empresa utilizao de uma bssola. A bssola vai
permitir que o navio faa a sua viagem de maneira planejada.
importante no confundir a misso da organizao com a sua viso. Esta consiste
num macro-objetivo, no quantificvel de longo prazo, que expressa onde e como aorganizao pretende estar no futuro. A viso atua como um elemento motivador,
energizando a empresa e criando um ambiente propcio ao surgimento de novas idias.
J a misso de uma organizao define o propsito fundamental que ela tenta seguir,
identificando seus produtos ou servios e clientes. A misso deve ser definida de modo
a satisfazer alguma necessidade do ambiente externo e os propsitos da organizao.
A Receita Federal tem como Misso Institucional:
A SRF tem como Misso Institucional:
Prover o Estado de recursos para garantir o bem-estar social; prestar
servios de excelncia sociedade; prover segurana, confiana e
facilitao para o comrcio internacional.
J a Viso de Futuro:
Ser reconhecida pela sociedade como uma organizao justa e
slida, que presta servios de excelncia ao cidado, dotada de
poltica moderna de gesto de pessoas e que seja um padro de
referncia nacional e internacional
c) Instrumentos Prescritivos e Quantitativos
A terceira fase a Definio dos Instrumentos Prescritivos e Quantitativos. Nesta fase,
a anlise bsica a de como chegar situao que se deseja. Para tanto, pode-se
dividir esta fase em dois instrumentos perfeitamente interligados.
Os instrumentos prescritivos vo proporcionar a explicao do que deve ser feito pela
empresa para que se direcione ao alcance dos propsitos estabelecidos dentro de suamisso, de acordo com a sua postura estratgica, respeitando as macropolticas bem
como as aes estabelecidas pelas macroestratgias.
Vejamos os instrumentos prescritivos:
Objetivo o alvo ou situao que se pretende atingir. Aqui se determina para
onde a empresa deve dirigir seus esforos;
Objetivo funcional o objetivo intermedirio, relacionado s reas funcionais,
que deve ser atingido com a finalidade de alcanar os objetivos da empresa;
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Desafio uma realizao que deve ser continuamente perseguida,
perfeitamente quantificvel e com prazo estabelecido, que exige um esforo
extra e representa a modificao de uma situao;
Meta corresponde aos passos ou etapas perfeitamente quantificados e comprazos para alcanar os desafios e objetivos.
Estratgia a ao ou caminho mais adequado a se executado para alcanar o
objetivo, o desafio e a meta.
Poltica a definio dos nveis de delegao, faixas de valores e/ou quantidade
limites e de abrangncia das estratgias e aes para a consecuo dos
objetivos. A poltica fornece parmetros ou orientaes para a tomada de
decises.
Diretrizes o conjunto estruturado e interativo dos objetivos, estratgias e
polticas da empresa.
J os instrumentos quantitativos consistem nas projees econmico-financeiras do
planejamento oramentrio, devidamente associadas estrutura organizacional da
empresa, necessrias ao desenvolvimento dos planos de ao, projetos e atividades
previstas. Nesta etapa, deve-se analisar quais so os recursos necessrios e quais as
expectativas de retorno para atingir os objetivos, desafios e metas da empresa.
d) Controle e Avaliao
Por fim, a ltima fase o Controle e Avaliao. Nesta fase, verifica-se como a
empresa est indo para a situao desejada. O controle pode ser definido, em termos
simples, como a ao necessria para assegurar a realizao das estratgias,
objetivos, desafios, metas e projetos estabelecidos. Essa funo, em sentido amplo,
envolve: processos de avaliao de desempenho; comparao do desempenho com os
objetivos, desafios e metas; anlise dos desvios dos objetivos; tomada de ao
corretiva provocada pelas anlises efetuadas.
O controle e a avaliao podem ser exercidos em trs estgios ou momentos:
Controle preliminar ou prvio: refere-se s atividades de controle e avaliao
efetuadas antes da ocorrncia do evento ou fato que se pretende controlar.
Portanto, procurar evitar que ocorram variaes no plano, bem como
minimizao do surgimento de problemas;
Controle corrente ou em tempo real: refere-se s atividades de controle e
avaliao efetuadas ao mesmo tempo da ocorrncia do evento ou fato que se
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pretende controlar. Portanto, procura corrigir o desempenho durante sua
execuo;
Ps-controle: refere-se s atividades de controle e avaliao efetuadas aps a
ocorrncia do evento ou fato que se pretende controlar. Portanto, avalia osdesvios ocorridos, determina as causas dos mesmos, bem como corrige o
desempenho programado.
2.2.2 Planejamento Estratgico no Servio Pblico
No setor pblico, uma das metodologias mais divulgadas de planejamento estratgico
o Planejamento Estratgico Situacional (PES), que foi sistematizado originalmente pelo
Economista chileno Carlos Matus e foi concebido a partir de uma viso crtica daabordagem tradicional de planejamento econmico governamental.
Destaca-se, nessa abordagem inovadora, a necessidade de focalizar a ao
governamental tendo como base os problemas, numa perspectiva transdisciplinar, em
contrapartida viso tradicional que segmentava de forma setorial ou funcional a
explicao da realidade a ser transformada.
Segundo Denise Rieg e Tarcino Filho, o PES apresenta trs caractersticas principais.
A primeira o subjetivismo, que tem por objetivo identificar e analisar uma situao
problemtica, centrando-se nos indivduos envolvidos (atores), em suas percepes epontos de vista, pressupondo, portanto, que se cada indivduo tem suas prprias
caractersticas, sua prpria viso de mundo, a interpretao de determinada situao
vai depender de seus conhecimentos, experincias, crenas, posio no jogo social
etc. Como as aes, por sua vez, surgem do significado dado a cada situao, e este
varia de um indivduo para outro, tambm a maneira de agir varia. Assim, o PES
preconiza que no se pode planejar como se o planejador fosse o nico ator, ignorando
os demais envolvidos ou predizendo seus comportamentos. necessrio, portanto,
diferenciar as explicaes dos diferentes autores, sem ignorar nenhuma, para que se
possa agir de modo eficaz.
em funo dessa perspectiva que Matus argumenta que a realidade no pode ser
explicada por uma simples descrio (diagnstico), mas pelas diferentes interpretaes
dadas pelos atores envolvidos (apreciao situacional). Por conseguinte, o termo
situacional vem do conceito de situao, que a chave para entender os outros
atores e suas interpretaes da realidade, permitindo uma ao mais eficaz no jogo
social.
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O autor ressalta ainda que, nessa perspectiva, o conceito de situao exige determinar
quem est explicando a realidade, uma vez que esta pode ser explicada de formas
distintas, pois os diferentes atores participam do jogo social com diferentes propsitos.
A segunda caracterstica do PES a elaborao de planos-proposta a partir deproblemas, entendidos como obstculos criados em razo da diferena entre a
realidade atual do jogo social e as aspiraes de um ator de acordo com seu mundo
subjetivo. Em outras palavras, tem-se um problema quando o ator (planejador)
encontra-se insatisfeito com determinada situao e ao mesmo tempo a considera
evitvel
Como terceira caracterstica, o PES assume que o futuro incerto, no sendo possvel
prediz-lo. Ao invs da predio, deve-se usar a previso. A predio se prende a uma
viso determinista do mundo, no sentido de predizer adivinhar o futuro, dizerantecipadamente como ele vai ser. J a previso busca enumerar possibilidades e
preparar os atores para enfrent-las.
muito importante no PES o papel dos demais atores, o quanto eles podem influenciar
o planejamento. Para exemplificar, vamos contar uma historinha famosa de nosso
futebol. A seleo brasileira ia jogar com a Rssia, a o tcnico Feola diz para o
Garrincha: voc dribla o primeiro russo, voc dribla o segundo, corre na linha de fundo,
cruza para o Vav, que entra pelo meio e marca de cabea. O Garrincha olhou para o
Feola e disse: Sr. Feola, algum j combinou com os russos?.Essa histria traz o cerne do PES, que justamente considerar as aes dos demais
atores no planejamento. O PES , na verdade, uma ferramenta de liberdade, pois, ao
no se basear na capacidade de predio, mas na de previso, se constitui em um
clculo que precede e preside a ao para criar o futuro, dependendo, portanto, das
possibilidades de os atores serem capazes de imaginar e descobrir e da qualidade dos
planos desenvolvidos. , nesse sentido, uma aposta de carter genuinamente
estratgico, e no sobre o destino (ou o futuro), pois, medida que se planeja, se influe
no futuro.
O planejamento, para Matus, exige domnio da concepo do papel poltico de quem
planeja. Muito mais do que uma tcnica, planejar torna-se uma opo frente a outras
formas de ao. O planejamento deve ser situacional, isto , o sujeito que planeja est
dentro do objeto a ser planejado e existe o outro que participa com ele do sistema. No
planejamento h, portanto, uma relao entre sujeitos. Assim, toda explicao dita
por algum a partir de uma situao especfica. H mais de uma explicao verdadeira
sobre a mesma realidade. Deve-se explicar uma situao estando consciente da
explicao do outro. Conseqentemente, o planejamento necessariamente poltico.
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O PES prope teoria e mtodos para acumular conhecimentos antes de agir. Divide-se
em quatro momentos (momento explicativo, normativo, estratgico e ttico-operacional)
que so um permanente fazer, uma aprendizagem, clculo, explicao e desenho
permanentes, resultando em aes do dia-a-dia.No momento explicativo, compreende-se a realidade identificando-se os problemas que
os atores sociais declaram. a primeira forma de acumulao de conhecimentos. Seu
propsito explicar a realidade do jogo social e para isto usa a anlise situacional.
Diferentemente do diagnstico do planejamento normativo que apresenta uma listagem
descritiva de problemas (levantamento da realidade) sem se preocupar com as causas
que provocam tais problemas, o momento explicativo tem por objetivo detalhar a
realidade que nos cerca e que est ligada ao dos envolvidos. Desta forma, explicar
tambm desenhar (dizer o que o ator deseja), fazer o clculo estratgico e avaliar o
que o ator fez at aquele momento. importante, tambm, precisar e definir qual a
explicao dos outros atores que se relacionam com o plano e saber por que a
explicao dos outros parte da realidade.
Para tanto, o momento explicativo busca motivar a participao de todos os envolvidos
no processo de planejamento e na anlise dos problemas que os afeta e de suas
possibilidades de solues; selecionar os problemas, decidindo entre os muitos
problemas existentes quais devem ser atacados. Isto significa descartar boa parte
deles, pois no podemos fazer um ataque a todos os problemas ao mesmo tempo; e,
explic-los, buscando as causas de cada problema e do conjunto dos problemas quemarcam a situao inicial do plano.
O momento normativo trata do modo como se formula o plano. Seu objetivo produzir
as respostas de ao em um contexto de incertezas e surpresas. Coloca a questo do
como pode ser a realidade. o momento em que os envolvidos dizem como deve ser a
situao ideal, a partir do momento explicativo. o momento tambm chamado do
"desejo e do sonho", pois o momento de apresentar o contedo propositivo do plano,
isto , como deve ser a realidade em contraposio aos problemas levantados no
momento explicativo. Faz-se o desenho da situao-objetivo (rvore do desejo, quedescreve como desejamos essa situao no prazo do plano). Para constru-la, deve-se
definir a mudana que se espera em cada descritor, no prazo previsto, e as causas e
conseqncias dessa nova situao.
Aps ter selecionado o problema, explicado suas causas, elaborado a situao objetivo
e traado as operaes, o ator do planejamento deve-se perguntar o que possvel
fazer e o que necessrio para viabilizar o plano. o momento de pensar como deve
ser a articulao entre o "deve ser" (desejo) e o "pode ser" (realidade). Assim, o
momento estratgico trata do modo de examinar a viabilidade poltica do plano e do
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processo de construo de viabilidade poltica das operaes no viveis na situao
inicial.
Quando um problema passou por estes trs momentos, mudou o conhecimento que a
equipe de governo tem sobre o mesmo, mas a realidade continua espera de ao.Da a importncia da mediao entre o conhecimento que se acumula nos trs
momentos anteriores e o quarto momento. O momento ttico-operacional o momento
do fazer.
Quanto aos graus de controle do planejador sobre as causas, o PES trabalha
identificando trs zonas de governabilidade: sob ou fora do controle do planejador e
fora do jogo social, considerando que, quando estas se encontram fora do jogo social,
encontram-se tambm fora do controle do planejador. Vamos dar uma olhada em uma
questo do CESPE:
2. (CESPE/ANVISA/2004) Segundo Carlos Matus, o mtodo PES
(Planejamento Estratgico Situacional) qualifica a gesto do governo
segundo os resultados e as condies fora do controle do ator nas
quais os resultados so alcanados.
A questo CERTA. Na histria do Garrincha, vimos que nem tudo controlado por
quem planeja. Assim, no PES, o bom planejador aquele que consegue diminuir osefeitos daquilo que est fora de seu controle. Por isso uma atividade poltica, de
negociao com outros atores.
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2.3 Balanced Scorecard
Toda organizao precisa acompanhar seu desempenho por meio de indicadores.
Como vimos acima, uma das fases do planejamento estratgico o controle e
avaliao, que busca verificar como a empresa est indo. O objetivo verificar se aexecuo est de acordo com o planejado, se as metas esto sendo alcanadas,
permitindo que se tomem medidas corretivas.
O problema que a grande maioria das empresas s utilizava indicadores financeiros
para medir o seu desempenho. Durante a era industrial, isso fazia sentido. O sucesso
das empresas era determinado pela maneira como se aproveitavam dos benefcios das
economias de escala.
Contudo, o advento da era da informao nas ltimas dcadas do sculo XX tornou
obsoletas muitas das premissas fundamentais da concorrncia industrial. As empresas
no conseguem mais obter vantagens competitivas sustentveis apenas com a rpida
alocao de novas tecnologias e ativos fsicos, e com a excelncia da gesto eficaz
dos ativos e passivos financeiros.
O ambiente da era da informao, tanto para as organizaes do setor de produo
quanto para as do setor de servios, exige novas capacidades para assegurar o
sucesso competitivo. A capacidade de mobilizao e explorao dos ativos intangveis
ou invisveis tornou-se muito mais decisiva do que investir e gerenciar ativos fsicos
tangveis.
No meio disso tudo, Robert Kaplan e David Norton criaram o Balanced Scorecard, uma
ferramenta de acompanhamento do desempenho que se utiliza de indicadores
operacionais, alm dos financeiros. Segundo os autores:
O Balanced Scorecard preserva as medidas financeiras tradicionais.
Mas as medidas financeiras contam a histria de acontecimentos
passados. Elas so inadequadas para orientar e avaliar a trajetria
que as empresas da era da informao devem seguir na gerao de
valor futuro investindo em clientes, fornecedores, funcionrios,processos, tecnologia e inovao. O Balanced Scorecard contempla
as medidas financeiras do desempenho passado com medidas dos
vetores que impulsionam o desempenho futuro.
Diz-se que os indicadores financeiros so de retardo. So o resultado das aes
anteriormente praticadas. O BSC complementa estes indicadores com os orientadores
do desempenho econmico futuro, ou indicadores de comando.
Assim, os autores colocaram no BSC quatro perspectivas: financeira, clientes,
processos internos e aprendizado e crescimento. Estas quatro perspectivas buscam
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dar uma viso equilibrada, ou balanceada, do desempenho da empresa, j que o
objetivo fornecer uma viso da organizao sob diversos aspectos, e no s a
perspectiva financeira.
Quando o BSC foi lanado, os autores pensaram nele como uma ferramenta a serusada apenas no acompanhamento da implementao da estratgia. Segundo Kaplan
e Norton:
O Balanced Scorecard basicamente um mecanismo para a
implementao da estratgia, no para sua formulao [...] qualquer
que seja a abordagem utilizada [...] para a formulao de sua
estratgia, o Balanced Scorecard oferecer um mecanismo valioso
para a traduo dessa estratgia em objetivos, medidas e metas
especficos.
Outra funo importante do BSC no incio era estabelecer um sistema de comunicao,
comunicando e esclarecendo a todos sobre as estratgias da organizao. Por isso ele
apresenta uma forma grfica que busca demonstrar qual a misso e a estratgia da
organizao, traduzindo-as em termos de objetivos e medidas tangveis.
Contudo, com a disseminao da ferramenta e o nmero crescente de empresas que
passaram a utiliz-la, o BSC passou a ser utilizado como um sistema de gesto
estratgica. As experincias revelaram que muitos executivos utilizavam o BSC no
Viso
Estratgica
Financeira
Objetivos Indicadores Metas Iniciativas
Clientes
Objetivos Indicadores Metas Iniciativas
Processos Internos
Objetivos Indicadores Metas Iniciativas
Aprendizado e Crescimento
Objetivos Indicadores Metas Iniciativas
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apenas para esclarecer e comunicar a estratgia, mas tambm para gerenci-la. O
BSC deixou de ser um sistema de medio para se transformar em um sistema
gerencial. Ele tem sido usado para importantes processos gerenciais: estabelecimento
de metas individuais e de equipe, remunerao, alocao de recursos, planejamento eoramento, e feedback e aprendizado estratgicos.
2.3.1 Perspectivas
O BSC balanceado porque busca analisar o desempenho da empresa sob diversos
ngulos. Pensando nisso, Norton e Kaplan organizaram o BSC com base em quatro
perspectivas diferentes: financeira, clientes, processos internos e aprendizado e
crescimento.
Segundo os autores, as quatro perspectivas tm-se revelado adequadas em diversas
empresas e setores de mercado, mas elas devem ser consideradas um modelo, no
uma camisa-de-fora. No existe teorema matemtico segundo o qual as quatro
perspectivas sejam necessrias e suficientes.
Por exemplo, h quem expresse preocupao com o fato de que, embora
reconhecendo explicitamente os interesses de acionistas e clientes, o BSC no
incorpora explicitamente os interesses de outras partes interessadas, como
fornecedores, funcionrios e a comunidade.
As quatro perspectivas no trabalham de forma isolada. H toda uma cadeia de
relaes de causas e efeitos. O sistema de medio deve tornar explcitas as relaes
(hipteses) entre os objetivos (e as medidas) nas vrias perspectivas, para que elas
possam ser gerenciadas e vlidas. A cadeia de causa e efeito deve permear todas as
quatro perspectivas. Por exemplo, o Retorno sobre o Capital Investido (ROIC) uma
medida da perspectiva financeira. O vetor dessa medida, ou seja, aquilo que aumenta o
lucro, poderia ser a ampliao das vendas aos clientes existentes, por meio de sua
lealdade, uma medida da perspectiva clientes. Para conquistar a lealdade desses
clientes, preciso que a empresa descubra aquilo que eles prezam, como apontualidade na entrega. Esta resultado de um processo interno em que as diversas
reas trabalham de forma integrada. Estamos falando de uma medida da perspectiva
processos internos. Para conquistar esta integrao, preciso capacitao dos
funcionrios, o que est dentro da perspectiva aprendizado e crescimento.
Todas estas relaes de causa e efeito devem estar alinhadas com a estratgia da
empresa. com base nela que elas devem ser construdas. Para fazer uma
representao grfica dessas relaes em conjunto com a estratgia usado o mapa
estratgico, que aponta, por meio de objetivos estratgicos, relaes de causa e efeito
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e indicadores de desempenho, a forma pela qual ativos intangveis da organizao
produzem resultados tangveis. Os mapas estratgicos so uma representao visual
dos objetivos crticos da empresa e das relaes cruciais entre eles, impulsionando o
desempenho da organizao. Mais para frente vocs podem ver o mapa estratgicoda Receita Federal. O modelo bsico para o mapa estratgico definido pelos autores
o seguinte:
Perspectiva FinanceiraO BSC no abandona a perspectiva financeira, visto que as medidas financeiras so
valiosas para sintetizar as conseqncias econmicas imediatas de aes
consumadas. As medidas financeiras de desempenho indicam se a estratgia de uma
empresa, sua implementao e execuo esto contribuindo para a melhoria dos
resultados financeiros.
Kaplan e Norton descrevem esta perspectiva com a seguinte frase:
Para sermos bem-sucedidos financeiramente, como deveramos ser
vistos pelos nossos acionistas?
Portanto, a perspectiva financeira representa os interesses dos acionistas, dos
proprietrios da empresa. Ela a mais importante das quatro, j que o objetivo final
das empresas o lucro.
Essa perspectiva financeira demonstra se as aes realizadas nas perspectivas cliente,
processos internos e aprendizado e crescimento esto se convertendo num melhor
desempenho financeiro da organizao. Como essa perspectiva representa o elo final
da cadeia de causa e efeito, ela colocada no topo do mapa estratgico. Esta primazia
ESTRATGIA
Financeira
Clientes
Aprendizado eCrescimento
Processos Internos
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da perspectiva financeira vlida para o setor privado. No entanto, no setor pblico, as
prioridades so diferentes. Veremos isso mais frente.
Perspectiva dos Clientes
O sucesso com os clientes-alvo o principal componente da melhora do desempenho
financeiro. Na perspectiva dos clientes, as empresas identificam os segmentos de
clientes e mercado nos quais desejam competir. Depois de definir seus clientes-alvo, a
empresa est em condies de identificar os objetivos e os indicadores de sua
proposio de valor. A proposio de valor define a estratgia da empresa em relao
aos clientes, descrevendo a combinao de produto, preo, servio, relacionamento e
imagem que a empresa oferece ao segmento de mercado selecionado.
Esta perspectiva se baseia em como a organizao vista pelo cliente e como ela
pode atend-lo da melhor maneira possvel. Os indicadores devem mostrar se os
servios prestados esto de acordo com a misso da organizao. Alguns exemplos de
indicadores na perspectiva do cliente so:
Satisfao dos clientes;
Reteno dos clientes;
Conquista de clientes;
Rentabilidade dos clientes; Participao de mercado;
Perspectiva dos Processos Internos
As perspectivas financeira e dos clientes descrevem os resultados que se esperam da
execuo da estratgia. Ambas as perspectivas contm muitos indicadores de
resultado. Como a organizao produz os resultados almejados? A perspectiva dos
processos internos (ou perspectiva interna) identifica os poucos processos crticos quese espera exeram o maior impacto sobre a estratgia, ou seja, os processos mais
crticos para a realizao dos objetivos dos clientes e dos acionistas.
Kaplan e Norton reuniram os vrios processos internos das organizaes em quatro
agrupamentos:
Processos de gesto operacional;
Processos de gesto de clientes;
Processo de Inovao;
Processos regulatrios e sociais.
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Os processos de gesto operacional so os processos bsicos do dia-a-dia, atravs
dos quais as empresas produzem os atuais produtos e servios e os entregam aos
clientes. Podemos citar alguns exemplos: adquirir materiais dos fornecedores,
converter em produtos acabados, distribuir aos clientes, gerenciar o risco.Os processos de gesto de clientes ampliam e aprofundam os relacionamentos com os
clientes-alvo, como: selecionar clientes-alvo, conquist-los, reter clientes, aumentar os
negcios com os clientes. A diferena para a perspectiva dos clientes que aqui
estamos olhando para os processos. Por exemplo, enquanto na perspectiva do cliente
o indicador o nmero de clientes conquistados, na perspectiva interna um indicador
tempo de resposta a novas demandas.
Os processos de inovao desenvolvem novos produtos, processos e servios, em
geral criando condies para que a empresa penetre em novos mercados e segmentosde clientes. So processos como: identificar oportunidades para novos produtos;
desenhar e desenvolver novos produtos e servios; lanar novos produtos e mercados.
Os processos regulatrios e sociais ajudam as organizaes a reter continuamente o
direito de operar nas comunidades e nos pases em que produzem e vendem. A
regulamentao nacional e local impe normas e padres s prticas das
organizaes. Muitas delas, contudo, procuram ir alm das obrigaes mnimas
impostas por lei. So processos relacionados a conservao do meio-ambiente;
segurana e sade; prticas trabalhistas; investimentos na comunidade. Os indicadoresdesta perspectiva geralmente esto ligados a medidas de tempo, qualidade,
produtividade e custo.
Perspectiva do Aprendizado e Crescimento
Os objetivos de aprendizado e crescimento descrevem como pessoas, tecnologia e
clima organizacional se conjugam para sustentar a estratgia. As melhorias nos
resultados de aprendizado e crescimento so indicadores de tendncia para os
processos internos, clientes e desempenho financeiro.
Esta perspectiva trata dos ativos intangveis da organizao e seu papel na estratgia.
Os ativos intangveis podem ser classificados em trs categorias:
Capital Humano: habilidades, talento e conhecimento dos empregados;
Capital da Informao: banco de dados, sistemas de informao, redes e
infra-estrutura tecnolgica.
Capital Organizacional: cultura, liderana, alinhamento dos empregados,
trabalho em equipe e gesto do conhecimento.
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Alguns indicadores desta perspectiva so: satisfao dos funcionrios, produtividade
dos funcionrios, ndices de treinamento, entre outros.
2.3.2 BSC no Setor Pblico
Norton e Kaplan afirmam que o BSC pode ser facilmente adaptado para organizaes
pblicas e instituies sem fins lucrativos, possibilitando a estas empresas manter seus
gastos dentro dos limites oramentrios e atender aos seus clientes e partes
interessadas.
Nessa adaptao, no h obrigatoriedade para que as quatro perspectivas do modelo
original do BSC sejam mantidas. Kaplan e Norton criaram um mapa estratgico para o
setor pblico diferente do setor privado. Segundo os autores, h vrias diferenasimportantes. Primeiro, o critrio definitivo de sucesso para as organizaes do setor
pblico e para as entidades sem fins lucrativos o desempenho no cumprimento da
misso. As organizaes do setor privado, em qualquer setor econmico, podem
adotar uma perspectiva financeira homognea: aumento do valor para os acionistas.
Por isso a perspectiva financeira tem primazia. J as organizaes pblicas abrangem
um conjunto amplo e diversificado de misses e, portanto, devem definir seu impacto
social e seus objetivos maiores de maneira diferente.
Para adaptar o BSC a essa realidade diferente, os autores retiraram a perspectiva
financeira e incluram a fiduciria, que busca atender aos interesses de um grupo
importante para as organizaes pblicas: os contribuintes. Ao invs de colocar essa
perspectiva no topo, como no caso do BSC do setor privado, os autores a colocaram
ao lado da perspectiva dos clientes. Ela envolveria indicadores relacionados
corrupo, ao desperdcio nos gastos pblicos, etc.
Vimos que, para o setor privado, a perspectiva financeira recebe grande ateno, tendo
primazia sobre as demais. No caso do setor pblico, isto no ocorre. Para
organizaes pblicas, a perspectiva financeira no o objetivo final, mas sim um meio
para obteno de recursos necessrios para o cumprimento de sua funo social. Aboa execuo oramentria e a ampliao da captao de recursos financeiros so
fatores essenciais para tornar uma instituio pblica mais slida e apta a cumprir sua
misso. Por isto, no setor pblico a perspectiva financeira, ao invs de estar focada no
lucro, est orientada para a execuo do oramento.
Nas empresas privadas, a perspectiva financeira colocada no final da relao de
causa e efeito, ou seja, no topo do BSC. J no setor pblico, Silvio Ghelman sugere
que ela seja colocada na base:
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O oramento um fator limitador das aes de governo e, sem uma
boa execuo oramentria, dificilmente um rgo de governo
conseguir obter recursos para aquisio de mquinas e
equipamentos, para manuteno da sua infra-estrutura (gua, luz,telefone, pagamento de contratos, etc.) e para qualificao de seus
recursos humanos. Por isso, a perspectiva financeira ao ser colocada
na base do BSC, permite um melhor funcionamento da organizao.
Um bom andamento dos objetivos financeiros impacta positivamente
nas outras perspectivas.
Fazem parte desta perspectiva alguns objetivos estratgicos tais como: a ampliao da
receita prpria, a ampliao da captao de recursos das agncias de fomento e
melhorar a execuo oramentria. Entretanto, devemos considerar que estes
objetivos devem estar atrelados a uma estratgia maior da organizao, pois seno
apenas promovero a ineficincia e o desperdcio. A ampliao dos recursos se no
estiver ligada a objetivos de ampliao da oferta de servios ou da melhoria da
qualidade da prestao dos mesmos, provavelmente no contribuir para o objetivo
maior de uma empresa pblica que o cumprimento de sua misso atravs do
atendimento ao cidado/ sociedade.
Sendo assim, a hiptese de causa efeito constante no BSC para o setor pblico deve
ser modificada. A posio da perspectiva financeira precisa ser invertida, tirando-a do
topo e colocando-a na base dessa relao. Isso pode ser observado no mapaestratgico da Receita Federal, que est mais a frente.
Outra diferena do BSC do setor pblico em relao ao privado est na perspectiva dos
clientes. Enquanto na iniciativa privada s existe um tipo de cliente: o consumidor que
paga e recebe o produto/servio, na administrao pblica existem dois tipos de
clientes: o cliente direto que consome o servio e um cliente indireto que tambm
beneficirio deste servio (cidado/sociedade).
No setor pblico proibido atender a um segmento de clientes de maneira diferenciada
em detrimento dos demais cidados, no ser nos casos previstos em lei, pois isto fere
o princpio da impessoalidade. Por isso, ao analisarmos a perspectiva cliente na tica
pblica esta deve ser retratada de maneira completamente diferente do que na
iniciativa privada.
Sendo assim, na administrao pblica, alm de medir a melhoria da qualidade da
prestao dos servios para o cliente direto preciso aferir se o cidado/sociedade
est satisfeito com a prestao de um servio pblico, ou seja, preciso demonstrar os
benefcios, efeitos ou impactos diretos ou indiretos do exerccio da atividade pblica
para o cidado. Por isso, Silvio Ghelman sugere que, ao customizarmos o BSC para o
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setor pblico, preciso ter uma perspectiva para os clientes, que mede o atendimento
aos requisitos de qualidade dos produtos/servios ofertados e a satisfao do cliente; e
outra com foco no cidado/sociedade que busca medir a efetividade da ao pblica.
Em relao perspectiva do aprendizado e crescimento, Norton e Kaplan afirmam que,nesta perspectiva, esto contemplados os funcionrios (pessoas) e o aperfeioamento
da gesto interna atravs da utilizao da tecnologia da informao e da melhoria das
prticas gerenciais. Se para o setor privado a perspectiva do aprendizado e
crescimento importante, para o setor pblico mais crucial ainda, pois h um
engessamento na gesto de pessoal. Como na administrao pblica no h
autonomia sobre os meios (no se pode contratar, promover, demitir), motivar as
pessoas uma tarefa bastante rdua para os gestores pblicos. Este engessamento
da gesto de pessoas prejudica muito o alcance de resultados, pois, para criarmos um
processo de modernizao da gesto pblica com foco no cidado, necessrio
investir nas pessoas.
Aqui, Silvio Ghelman sugere dividir a perspectiva aprendizado e crescimento em duas:
uma para dar destaque gesto de pessoas e outra para modernizao administrativa.
Na perspectiva pessoas, preciso criar objetivos orientados para o comprometimento
das pessoas, para gesto do conhecimento e para capacitao dos quadros para a
nova realidade da administrao pblica.
Considerando que a modernizao administrativa um processo chave para tornar aadministrao pblica brasileira mais focada nos resultados preciso criar uma
perspectiva especfica para este processo. A perspectiva modernizao administrativa
busca o aperfeioamento da gesto interna atravs da utilizao da tecnologia da
informao e da melhoria das prticas gerenciais. Por fim, a perspectiva dos processos
internos no setor pblico no teria muitas diferenas em relao ao setor privado. A
perspectiva processos internos adaptada aos preceitos da Nova Gesto Pblica, deve
estar focada na eficincia das aes pblicas.
Vejamos agora como seria essa mesma representao com as adaptaes propostas
para o setor pblico.
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O Mapa estratgico da Receita Federal o seguinte:
Sociedade/Cidado(foco na efetividade)
Clientes
(foco na eficcia)
Processos Internos(foco na eficincia)
ModernizaoAdministrativa
Finanas /Oramento
Pessoas
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Podemos perceber que so trs as perspectivas desse BSC: pessoas e recursos;
processos internos; e resultados. Eles mudaram este ano. Havia uma perspectiva
oramento e logstica e outra de tecnologia. As duas foram incorporadas a perspectiva
pessoas e recursos.
2.4 Flexibilidade Organizacional
Em dcadas recentes, uma srie de eventos modificou o cenrio competitivo mundial.
A acelerao da mudana tecnolgica, a globalizao, a crise do fordismo e da
produo em massa, aliada maior instabilidade da demanda e acirramento da
concorrncia, dentre outros, determinaram novas abordagens de gesto pelas
companhias e condutas diferenciadas das adotadas at ento.
Num ambiente crescentemente incerto, de maior instabilidade da demanda e de
rpidas mudanas nos hbitos e preferncias de consumo surge, em resposta, a
necessidade de busca por maior flexibilidade pelas organizaes.
Para Fensterseifer:
Flexibilidade de um sistema pode ser definida como sua habilidade
para lidar com as incertezas de um ambiente em mudana, sendo
incerteza o elemento-chave do conceito.
Neste sentido, a flexibilidade organizacional refere-se capacidade e habilidade de
resposta a circunstncias de mudana. O contexto atual determina, como
conseqncia das rpidas transformaes, uma intensificao pela busca por
flexibilidade.
Assim, diante do crescimento da incerteza, da necessidade de adaptao ao
macroambiente e instabilidade da demanda, novos modelos de gesto surgem
numa tentativa de responder mais prontamente s novas demandas de flexibilidade e
reduo de custos, visando o incremento da competitividade. Esses modelos de
gesto referem-se sobretudo s inovaes na gesto interna da produo e na gestode relacionamentos interempresas, no qual se destacam as relaes de fornecimento.
Alguns desses modelos so o sistema Toyota de Produo, ou Just in Time, que
defende que a matria-prima deve chegar na fbrica no exato momento que a
produo precisa dela, tornando desnecessrio o estoque. Outra inovao trazida pela
Toyota foram os grupos auto-geridos ou grupos semi-autnomos, em que dada maior
autonomia aos trabalhadores para que eles possam responder com maior rapidez,
eficincia e eficcia s mudanas que ocorrem no ambiente.
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Outra ferramenta de flexibilizao o Downsizing, que pode ser traduzido como
achatamento. Ele surgiu em decorrncia do crescimento desordenado de grandes
empresas, ocorrido nos anos 80 do sculo XX, por meio da diversificao para novos
negcios. Foram criadas estruturas gigantescas com o objetivo de conquistareconomias de escalas e ganhar fatias maiores do mercado. Nos anos 90, com o
acirramento da competio e a maior rapidez das mudanas ocorridas no ambiente,
essas empresas no possuam agilidade e flexibilidade para acompanhar o ritmo
acelerado das mudanas, por isso foram foradas a reestruturar-se.
Ele surgiu como uma necessidade de solucionar o excesso de burocracia que se
verificava em muitas organizaes, o que, alm da morosidade, dificultava a tomada de
decises e a adaptao s novas realidades ambientais. De fato, muitas organizaes
adotaram com razovel sucesso os conceitos e as tcnicas fornecidas pela Teoria da
Burocracia, mas com o aumento dos nveis concorrenciais, e da turbulncia ambiental,
foi necessrio repensar as estruturas e mtodos de tomada de decises por forma a
aumentar a rapidez de resposta e a capacidade de adaptao.
A aplicao desse termo gesto significa a reduo radical do tamanho da empresa,
geralmente por meio do delayering(reduo dos nveis hierrquicos) ou do outsourcing
(sub-contratao de atividades no fundamentais, terceirizao). As empresas ganham
flexibilidade, perdem burocracia e ficam mais prximas do mercado e dos clientes.
Para Luciano Sabia Filho:Por meios de fuses de departamentos, gerncias e divises, em que
se eliminam funes que no agregam valor ao cliente/consumidor, o
downsizing procura implantar na empresa uma estrutura operacional
de apenas dois ou trs nveis hierrquicos e utilizar a tecnologia da
informao como uma fonte para controlar a tomada de decises da
empresa.
O Downsizing resulta, assim, na reduo dos nveis da gesto e na reduo da
dimenso da organizao atravs da anulao de reas produtivas no essenciais,centrando-se no que melhor sabem fazer, as suas competncias essenciais (core
competences), permitindo uma maior flexibilizao da estrutura.
Contudo, a aplicao prtica do Downsizing consistiu, na maioria das vezes, no corte
de custos em reas consideradas no essenciais, resultando geralmente no
despedimento de numerosos trabalhadores. Apesar das vantagens dos cortes nos
custos e na maior flexibilizao da organizao, normalmente atravs da anulao de
atividades relacionadas com reas ou produtos menos rentveis, o que permite uma
concentrao de esforos e recursos nas reas mais rentveis, o Downsizing continuaa ser muito criticado e mal aceito devido ao problema das demisses.
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Muitas empresas se utilizaram dessa ferramenta sem o mnimo critrio e planejamento,
provocando o que Prahalad e Hamel chamaram de anorexia corporativa, ou seja, as
empresas diminuram tanto que no tinham mais foras para competir. Surgiu ento o
conceito de Rightsizing, ou seja, tamanho certo.Na Administrao Pblica, a rigidez dos procedimentos administrativos e o limitado
espao de deciso dos gestores representam um dos obstculos principais ao
melhoramento da gesto. A existncia de controles a priori e a regulamentao
excessiva de toda a atividade administrativa ainda so bastante comuns nos dias de
hoje, mesmo com todas as tentativas de reforma gerencial. No entanto, no podemos
presumir que estes possam ser substitudos sem custo.
Pelo menos em alguns pases, os controles e procedimentos cumpriram um papel
importante ao conduzir a atividade administrativa pelo caminho da lei, evitando abusose corrupo, e estabelecendo certa continuidade no modo de operar dos rgos
pblicos para alm das mudanas polticas. Optar pela flexibilidade e desfazer-se das
formalidades e regulamentos atuais requer a implantao de outros mecanismos que
protegem os mesmos valores.
A mudana cultural necessria para superar estas dificuldades significativa e os
custos de um possvel fracasso podem ser muito altos. Por isso, o questionamento das
normas e procedimentos administrativos nos pases em desenvolvimento foi entendido
de forma mais restrita que nos pases desenvolvidos, e encontra-se vinculado apropostas que tendem a fortalecer o poder e a discricionariedade dos altos executivos,
mas no conceder mais poder e responsabilidades aos gerentes intermedirios e aos
funcionrios.
Nos dias de hoje, a mudana organizacional deve ser parte intrnseca das instituies e
no um mero fenmeno transitrio, da que a gerncia pblica tem muito mais a ver
com a direo de instituies que esto mudando do que com a administrao de
entidades estveis.
Outra ferramenta muito importante em termos de flexibilidade a gesto de redes. Asredes tambm so chamadas de estruturas reticulares ou policntricas. Reticulado se
refere a qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policntrica porque a rede no
possui um centro nico, no h uma hierarquia estabelecida. Vamos dar uma olhada
em uma questo do CESPE:
3. (CESPE/MCT/2004) Uma das caractersticas da gesto de redes
a padronizao das formas de relacionamento entre as partes, de
modo que possa haver um grau mnimo de homogeneizao de
conhecimentos.
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A questo errada. A necessidade de compartilhar a base da formao das redes,
tanto na natureza quanto na sociedade. Para Viviane Amaral,
Trabalhar em rede traz grandes desafios pessoais e profissionais,
pois a evoluo no domnio das tcnicas de comunicao, o usohabilidoso e criativo das ferramentas tecnolgicas, a revoluo
cultural, a internalizao dos fundamentos no podem ser processos
apenas individuais, tm
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