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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
CENTRO DE CURSOS CORPORATIVOS
CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO P ÚBLICA-
CIPAD-TURMA TCE/RJ
“A COBRANÇA DA DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO DE BELFORD ROXO NA
VIGÊNCIA DA LEI Nº 101/00”
por
Camila Rabelo de Matos Silva Arruda
Carlos Alberto de Alencar Figueiredo da Frota
José Norberto Simões Novaes
Rio de Janeiro
Junho de 2007
“A COBRANÇA DA DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO DE BELFORD ROXO NA
VIGÊNCIA DA LEI Nº 101/00”
Por
Camila Rabelo de Matos Silva Arruda
Carlos Alberto Alencar Figueiredo da Frota
José Norberto Simões Novaes
Trabalho de conclusão do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas em parceria com a Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE/RJ.
Rio de Janeiro
Junho de 2007
Arruda, Camila Rabelo de Matos Silva;Frota, Carlos Alberto de Alencar Figueiredo
da; Novaes, José Norberto Simões.
Resumo:O trabalho do problema da Dívida Ativa no Mu nicípio de Belford Roxo,
município da Baixada Fluminense. Apresenta o diagnó stico e oferece sugestões.
Palavras chaves: Direito Tributário, Inscrição e Co brança da Dívida Ativa.
Aos nossos cônjuges, filhos, pais e irmãos que nos apoiaram nesta longa trajetória, dedicamos este trabalho com muito amor.
Aos companheiros de trabalho pelo apoio que demonstraram neste período, nosso muito obrigado. Aos Secretários e servidores da Prefeitura Municipal de Belford Roxo que contribuíram com a nossa pesquisa, nossa gratidão.
Sumário
Apresentação
1. O PROBLEMA
1.1. INTRODUÇÃO 10
1.2. Objetivo final 13
1.3. Objetivos intermediários 13
1.4.Suposições 13
1.4. Delimitação do estudo 13
1.5. Relevância do estudo 14
1.6. Definição Dos Termos 16
2. CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 18
2.1. Descrição geral 18
2.2. Aspectos Sócio – Econômicos 19
2.3. Descrição Econômica 21
3. METODOLOGIA 23
3.1. Tipo de pesquisa 23
3.2. Universo e Amostra 23
3.3. Coleta dos Dados 24
3.4. Tratamento dos Dados 24
3.5. Limitações do método 24
3.6. Sujeitos da Pesquisa 25
4.BASE TEÓRICA 26
4.1. Conceito de Crédito tributário 26
4.1.1 Origem do Crédito Tributário 26
4.1.2. Modalidades de lançamento 27
4.1.3. Da cobrança da Dívida Ativa 28
4.1.4 Da extinção do crédito tributário 28
4.1.4.1. Pagamento 28
a) Compensação 29
b) Transação 29
c) Remissão 29
d) Decadência 30
e) Prescrição 30
f) Conversão de depósito em renda 30
g) Pagamento antecipado e homologação 31
de lançamento
h) Decisão administração definitiva 31
i) Decisão judicial passada em julgado 31
4.1.5. Da ocorrência da inscrição em dívida ativa ; 32
4.3. Repartição das competências 34
4.4. Dissonâncias orçamentárias e econômicas 3 6
4.5. Exigências de gestão responsável 42
4.6. Os Aspectos jurídicos da inscrição em dívida a tiva 45
5. DA ARRECADAÇÃO DA DÍVIDA ATIVA 54
5.1.Da comparação da arrecadação nos períodos onde 55
houve concessão de anistia
6. TRABALHO DE CAMPO 57
6.1. Entrevista com o Subsecretário de Fazenda 5 7
6.2. Entrevista com o Procurador Geral do Município 58
6.3. Dos resultados obtidos com a aplicação 59
dos questionários
6.4. Da observação no fluxo dos processos 64
6.5.Perfil da Dívida Ativa executada 66
7. SUGESTÕES 68
7.1.Para melhorar o desempenho dos agentes envolvi dos 68
7.2.Para melhorar o processo de cobrança 68
7.3.Para incremento da arrecadação da 69
Dívida
7.4.Para a melhoria da Cobrança Judicial dos 69
débitos
7.5.Para a melhoria dos registros contábeis dos 69
saldos das contas da Dívida Ativa
8. CONCLUSÃO 70
BIBLIOGRAFIA 72
ANEXOS 75
APÊNDICE 78
Apresentação Com este estudo procuramos desenvolver um diagnóstico do funcionamento da
Dívida Ativa do Município de Belford Roxo.
Realizamos o trabalho de campo a fim de observarmos como é a estrutura do
setor de Dívida Ativa e para verificarmos o planejamento da Secretaria de Fazenda
para incrementar esta receita.
O trabalho contém oito capítulos. O primeiro capítulo apresenta os objetivos da
pesquisa, o problema e delimita o estudo a fim de situar o leitor no que se refere este
trabalho científico.
O segundo capítulo faz a descrição do município, suas principais características
gerais e sócio-econômicas, a fim de que o leitor possa conhecer um pouco mais sobre o
município em tela, antes de empreender-se no tema em questão.
O terceiro capítulo trata da metodologia utilizada na pesquisa, como foi realizado
o trabalho de campo e quem foi o sujeito da pesquisa.
O capítulo Quarto contém a base teórica do trabalho, nele são trazidas
informações sobre conceitos e de alguns especialistas da área.
O Quinto capítulo trata da arrecadação da Dívida Ativa, nele trazemos os dados
fornecidos pela Secretaria de Fazenda sobre a arrecadação da Dívida Ativa nos últimos
cinco anos.
No sexto capítulo são descritos os dados colhidos no trabalho de campo.
O trabalho é finalizado no capítulo sete com as sugestões oferecidas e no
capítulo oito com as conclusões que pretendem responder aos questionamentos
surgidos no decorrer do trabalho.
INTRODUÇÃO: A pesquisa que foi desenvolvida no Município de Belford Roxo com o objetivo de
conhecer as dificuldades enfrentadas para cobrança da dívida ativa municipal.
Neste trabalho observamos vários aspectos que julgávamos relevantes para
analisar as características da Divida Ativa do Município de Belford Roxo.
O Município de Belford Roxo, localizado na Baixada Fluminense, foi emancipado
e Nova Iguaçu. O teve seu primeiro mandato de prefeito iniciado em 1º de janeiro de
1993. No início do 1º governo, foi feita a estrutura administrativa do Município, as leis
foram criadas pelos novos legisladores e o cadastro imobiliário dos bairros, agora
pertencentes a Belford Roxo, foram transferidos. Na tentativa de conhecer melhor o
cadastro imobiliário, foi realizado no ano de 1993 um recadastramento imobiliário. Esse
recadastramento deixou de observar os cadastros existentes e criou novos, gerando
duplicidade de cadastros e tornando o cadastro imobiliário ainda mais confuso. Os
administradores ainda não conseguiram resolver os problemas de origem administrativa
que levam à ineficiência deste processo.
A título de ilustração, transcrevemos a seguir algumas considerações constantes
do Estudo Sócio Econômico do Município de Belford Roxo, elaborado pelo Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro, relativo ao período de 1999/2004 acerca do
desempenho da arrecadação dos créditos da fazenda municipal inscritos na dívida
ativa, como sejam:
“4) Indicador do esforço tributário próprio em 2004 :
receita tributária própria + inscrição na dívida ativa
_____________________________________________ =
receita arrecadada
R$ 11.802.408+1.894.344
_________________________= 0,086
R$ 158.436.517
Este indicador tem como objetivo comparar o esforço tributário
próprio que o município realiza no sentido de arrecadar os seus
próprios tributos, em relação às receitas arrecadadas. Os
recursos financeiros gerados em decorrência da ativ idade
tributária própria do município correspondem a 8% d a receita
total. Conclui-se que houve redução de 90% neste indicador nos
últimos seis anos. Isso também se deve ao fato do baixo
volume de inscrição na dívida ativa. Não resta dúvida que a
maior parte da capacidade de investimento do Município está
atrelada ao comportamento da arrecadação de outros governos,
Federal e Estadual, em função das transferências de recursos. Há
de se ressaltar, também, dentro de nossa análise, quanto aos
valores que vêm sendo inscritos em dívida ativa , se comparados
com o total da receita tributária arrecadada nos respectivos
exercícios.dentro dos demonstrativos contábeis, não foi possível
segregar a dívida ativa em tributária e não tributária. Grifo Nosso.
Segundo ainda dados do estudo em comento, foi possível apurar que o índice de
participação quanto ao valor dos créditos inscritos em dívida ativa no exercício de 1999,
no somatório com a receita tributária, que era de pouco mais de 80%, passou a ser
aproximadamente de 15% no ano de 2004. Fato que evidenciou uma queda acentuada
na atuação dos gestores locais no que tange à cobrança dos citados créditos.
Já com relação ao índice de eficácia administrativa quanto à cobrança da dívida
ativa, consoante dados daquele estudo, em 1999 seu valor era de 2,94% em relação ao
estoque de créditos acumulados até aquele exercício. No entanto, o mesmo índice
apurado em 2004, atingiu o valor de 1,42% evidenciando uma queda do índice de
eficácia em praticamente pela metade.
Este trabalho pretende apresentar sugestões para minimizar tais problemas,
constituindo-se numa alternativa de promoção do incremento da arrecadação de
recursos próprios do município.
Com o advento da Lei Complementar nº 101/00, Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), os gestores municipais passaram a ter a responsabilidade de reunir esforços
para aumentar a arrecadação dos tributos de suas competências. A prática da
concessão de benefícios, tais como, anistias e remissões, favoreceu, ainda mais a
cultura do não pagamento. No passado estes benefícios eram utilizados
indiscriminadamente e atualmente passaram a ser consideradas renúncias de receitas.
A renúncia de receita, de acordo com a LRF, somente é permitida após realização de
estudo prévio de impacto orçamentário-financeiro, e deverá estar acompanhada de
medidas compensatórias. O município em questão tinha como hábito conceder
benefícios fiscais, prática essa, que resultou em dificuldades de arrecadar. A Lei de
Responsabilidade Fiscal estabeleceu normas para a concessão destes benefícios, com
isso, as dívidas tornaram-se “impagáveis” para os contribuintes, devido à alta taxa de
juros previsto no Código Tributário Municipal.
O Código Tributário Municipal foi redigido em 1997 num período de altas taxas
de inflação e estabeleceu multas muito altas pelo não pagamento dos tributos e das
taxas. Em 2006 este percentual foi revisto no intuito de diminuir a penalidade
favorecendo as condições para que o devedor venha a pagar seus débitos.
O referido estudo traça o diagnóstico da Dívida local, apresentando novos
elementos que possibilitam o aumento da arrecadação local. Nesse sentido, o estudo
poderá contribuir para a ascensão do índice de qualidade do município, uma vez que
segundo estudo da Fundação CIDES o mesmo encontra-se na posição de 51º no Índice
de Qualidade Municipal. Dessa forma, os gestores municipais poderão obter
informações relevantes acerca de como incrementar a arrecadação dessa importante
fonte de receitas e, com isso, terá condições de alavancar a aplicação de recursos em
áreas prioritárias para o governo.
Na conclusão do nosso estudo poderemos verificar: “ A arrecadação da
Dívida Ativa do Município de Belford Roxo é um problema ou uma solução?”
RESUMO
A pesquisa foi desenvolvida no Município de Belford Roxo, a fim de conhecermos
melhor a dificuldade enfrentada para a cobrança da Dívida Ativa Municipal.
O período abrangido pela pesquisa está compreendido entre os anos de 2001 à
2006. Este período foi escolhido, pois, é o período de vigência da LRF.
Este trabalho apresenta sugestões para minimizar os problemas, trazendo
alternativas para o incremento da arrecadação de recursos próprios do Município.
A LRF apresentou modificações importantes na legislação brasileira, ela se
tornou um marco na Gestão Responsável. Os gestores municipais passaram a ter a
responsabilidade de reunir esforços para aumentar a arrecadação dos tributos de suas
competências.
O referido estudo não teve como objetivo esgotar o tema em questão, mas sim
apresentar novos elementos que possibilitem o aumento da arrecadação local.
1.2. Objetivo
Verificar se a arrecadação da Dívida Ativa do Município de Belford Roxo é um
problema ou uma solução.
1.3. Objetivos Intermediários
• Realizar levantamento dos dados da receita de Dívida Ativa do município de
Belford Roxo;
• Esclarecer se a cobrança da dívida ativa de Belford Roxo tornou-se um problema
para o gestor municipal.
• Descrever a dívida ativa de Belford Roxo e as dificuldades enfrentadas na
cobrança administrativa e na cobrança judicial;
• Esclarecer se a cobrança eficaz da dívida ativa traria relevantes aumentos à
receita municipal;
1.3. Suposições
Existe uma dificuldade dos gestores do município, que foi recém emancipado,
em realizar a cobrança eficaz de seus tributos, bem como de seus créditos inscritos em
dívida ativa, devido a falhas de ordem administrativa.
Analisaremos se o pessoal do quadro da Prefeitura é qualificado para realizar
este trabalho.
Há Influência da Lei Complementar nº 101/00 na necessidade de otimização do
processo de cobrança desta receita municipal.
1.4.Delimitação do Estudo:
Este estudo estará voltado para a Dívida Ativa do Município de Belford Roxo.
Nele serão considerados os aspectos da inadimplência, das falhas materiais da
inscrição dos créditos, das dificuldades e impossibilidades de cobrá-los. Somente após
o estudo destes aspectos, poderemos identificar os motivos da baixa performance de
arrecadação desta fonte de receita tributária, no município de Belford Roxo.
1.5.Relevância do Estudo:
No Brasil, o Estado, organizado sob a forma federativa constitucional, atua em
três níveis de governo (federal, estadual e municipal).
A inserção de cada um destes níveis no arranjo institucional de financiamento
das políticas públicas variou bastante ao longo do tempo. Conforme Varsano e Mora
(2001)*, historicamente, o federalismo brasileiro foi pautado por períodos de maior ou
menor descentralização fiscal, de acordo com o regime de governo no poder.
A Constituição de 1988 reforçou a natureza descentralizada do sistema
federativo brasileiro. Ocorreu um processo de descentralização com a municipalização
de alguns tributos. Este fato pode ser conferido pelo status de ente da federação a que
os municípios foram alçados pela Carta Magna de 1988, assim como pelo aumento da
participação destes na receita disponível.
A Constituição estipulou os tributos a serem explorados por cada nível de
governo, assim como aumentou o repasse aos municípios por meio do sistema de
transferências intergovernamentais. Aos municípios, coube a exploração do Imposto
sobre Serviços (ISS), do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU), do
Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos (ITBI) e do Imposto sobre a Venda a
Varejo de Combustível (IVVC). Além disso, o financiamento dos governos municipais
previa transferências federais, primordialmente as referentes ao Fundo de Participação
dos Municípios (FPM) e estaduais: Imposto sobre a 1
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e Imposto sobre Propriedade de
Veículos Automotores (IPVA).
O sistema tributário proposto pela Constituição instituiu os pilares de uma
descentralização fiscal baseada no aumento da capacidade de gasto municipal, tendo
como contrapartida o correspondente aumento na receita. A elevação na receita
disponível ocorreu não somente pela estrutura do sistema de transferências, mas
também como resultado do aumento significativo da arrecadação própria.
Podemos perceber, que gradativamente, o processo de descentralização se
consolida e, desse modo, se viabiliza ao longo do tempo. Para tanto, é fundamental a
participação efetiva dos municípios na formulação e no financiamento de políticas
públicas.
Para que o país descentralizado obtenha sucesso, será necessário que as ações
locais sejam realizadas visando sempre melhores condições sociais. Existe uma
necessidade, que cada ente cumpra o papel que lhe cabe, papel este que foi
desenhado na Constituição de 1988 e reforçado pela LRF. Assim, é importante que
cada ente explore os tributos de sua alçada a fim de assegurar condições de
sustentabilidade fiscal.
Analisaremos nesse trabalho até que ponto a inadimplência vem interferindo na
arrecadação do Município de Belford Roxo; gerando as inscrições na Dívida Ativa do
município. Atualmente a Dívida Ativa constitui o maior desafio da atual administração do Município
de Belford Roxo.
O não pagamento dos impostos e taxas que gera a inscrição na Dívida ativa prejudica a
execução orçamentária do município, uma vez que, os valores orçados da receita não são atingidos
gerando um déficit orçamentário, impossibilitando a aplicação dos recursos nas diversas áreas de
responsabilidade de aplicação dos recursos próprios municipais.
Podemos observar no art. 13 da LRF que cabe ao município publicar bimestralmente as
receitas previstas, com suas metas bimestrais para a arrecadação, discriminando as medidas de
combate à evasão e à sonegação, da quantidade de valores de ações ajuizadas para a cobrança de
dívida ativa, e do montante dos créditos passíveis de serem cobrados administrativamente.
Este trabalho tem como objetivo analisar as dificuldades encontradas por este município para
solucionar este problema, uma vez que, a ineficiência da cobrança alimenta uma cultura de
inadimplência que prejudica ainda mais a arrecadação municipal.
Este estudo é relevante, pois, ajudará ao Município a analisar as dificuldades encontradas
para cobrança da Dívida Ativa, uma vez que, a ineficiência da cobrança alimenta uma cultura de
inadimplência que prejudica ainda mais a arrecadação municipal.
1.6. Definição dos termos
Dívida Ativa Tributária - crédito da fazenda pública proveniente de obrigação legal
relativa a tributo e respectivos adicionais e multas devidamente inscritas.
Dívida Ativa não Tributária - são os demais créditos da Fazenda Pública tais como os
provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas
de qualquer natureza, exceto tributária, foros laudêmios, alugueres ou taxas de
ocupação.
Renúncia de Receita - ato pelo qual a administração pública extingue unilateralmente a
obrigação do pagamento de um crédito que lhe é devido.
Prescrição - um direito que se extingue pela inércia de seu titular, pelo decurso de certo
lapso de tempo, o qual ficou sem ação própria para assegurá-lo.
Tributos - ônus compulsório, criado e gerido pelo Estado, visando ao custeio de
serviços públicos. O tributo é gênero, de que são espécies o imposto, a taxa e a
contribuição de melhoria. O fundamento jurídico do tributo é o poder fiscal do Estado, e
seu elemento essencial de coercibilidade, vale dizer prerrogativa legal do Estado
compelir o contribuinte ao pagamento da prestação.
Certidão de Dívida Ativa - é um título executivo em que devem constar todos os itens
requisitos essenciais da inscrição, com assinatura do agente encarregado, podendo ser
substituída no caso de erro, havendo prejuízo do contribuinte, poderá ser declarada a
nulidade da certidão. O papel da Certidão de Dívida Ativa é certificar o assento regular
nos registros da repartição fazendária do crédito vencido.
Penhora - Apreensão judicial de bens do devedor, destinada a garantir o pagamento da
dívida.
Execução Fiscal - é uma ação de execução especial de cobrança de Dívida Ativa da
Fazenda Pública, que tem o seu próprio direito.
2. CARACTERIZAÇÃO:
2.1. Descrição Geral:
O Município de Belford Roxo integra a Baixada Fluminense e faz parte da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro. Foi Distrito de Nova Iguaçu até 1990, quando se
emancipou através do Decreto-Lei 1.649, de 3 de abril de 1990, e sua prefeitura foi
instalada em 1993.
Geograficamente, limita-se com os municípios de Nova Iguaçu, ao norte e a
Oeste, São João de Meriti, a leste, e Duque de Caxias, ao sul, ocupando um território
de 79 km2 e dividindo-se em cinco subprefeituras: Areia Branca, Nova Aurora,
Redentor, São José e Lote Quinze.
O Município, que possui uma população de 433.120 habitantes, sendo 51,36%
do sexo feminino e 48,64% do sexo masculino, distribuídos em uma área de 79,0 km²,
apresenta densidade demográfica de 5.499,7 hab/km², estando densamente povoado
no seu eixo nordeste-sudoeste e medianamente povoado nos seus extremos noroeste
e sudoeste. Porém, graças à grande quantidade de vegetação (secundária), em seu
extremo norte, apresenta baixa densidade populacional, assim como seu lado sul,
devido à presença de uma zona industrial.
A ocupação do município iniciou-se em função de atividades de extração de pau-
brasil, seguido de uma fase agrícola que prevaleceu até a década de 40. Nesse
período, a cobertura florestal foi drasticamente reduzida, cedendo lugar à cultura de
cana-de-açúcar e, posteriormente, a do café, em grandes propriedades rurais. Com o
declínio dessas culturas adveio um outro ciclo econômico importante, o cultivo da
laranja, que deu origem ao parcelamento do solo em minifúndios. A região foi a maior
produtora de cítricos do País, tendo contribuído para isto a expansão da rede de
transportes, com a construção, no final dos anos 20, da Rodovia Washington Luís, da
antiga Rio - São Paulo e da Avenida Automóvel Clube.
Com o processo de industrialização do país, a partir da década de 40, e o êxodo
rural, a cidade do Rio de Janeiro, começou a se expandir aceleradamente e a região
periférica, até então dedicada exclusivamente a atividades rurais, foi sendo
gradativamente ocupada por grandes contingentes populacionais e assumindo
características predominantemente urbanas, dando início ao retalhamento do solo para
a ocupação urbana. O loteamento ocorreu primeiramente em terras ocupadas por
chácaras, localizadas mais próximas às vias de transporte; uma vez esgotados esses
espaços, estendeu-se pelas grandes propriedades interioranas.
O processo pelo qual se deu o parcelamento do solo gerou disfunções no
contexto urbano do Município. Grandes extensões de terra foram ocupadas irregular ou
clandestinamente e muitos loteamentos foram promovidos em áreas não propícias à
urbanização ou segundo projetos inadequados. Como resultado, observam-se hoje o
esgotamento do solo, o agravamento dos processos erosivos nos locais de relevo mais
acidentado e uma tendência a superocupação dos lotes construídos, e pontos de alta
concentração populacional em meio a áreas pouco povoadas.
A recente emancipação do município de Belford Roxo vem funcionando como um
fator de atração para a ocupação da área, constatando-se invasões sistemáticas no
centro e nas encostas. A forma típica de moradia é a residência unifamiliar, construída
pelos próprios moradores.
De acordo com os dados do IBGE, o Município de Belford Roxo apresentava
107.943 domicílios particulares e coletivos, todos situados na área urbana. O uso do
solo mostrava-se predominantemente residencial, com núcleos de uso comercial. A
forma típica de moradia é a residência térrea unifamiliar, construída pelos próprios
moradores.
No entanto, o número de cadastros ativos do Município, constantes na base de
dados é de 217.827.
2.2. Aspectos Sócio – Econômicos
O Município de Belford Roxo emancipado de Nova Iguaçu em março de 1990,
com área total de 79 km² e população total de 434.474 habitantes; sendo o município
dividido em cinco sub prefeituras, 80 % da população recebe até 3 salários mínimos,
apresenta densidade populacional de 5.499,7 hab/km², com uma taxa de urbanização
de 100%.
O Município de Belford Roxo está inserido numa região onde o crescimento
econômico nem sempre acompanha as necessidades básicas da população,
ocasionando aumento de submoradias, intensa degradação ambiental, desemprego e
exclusão social, fatores que influenciam diretamente no meio ambiente e na saúde.
A população possui 5,7 anos de estudo, com uma taxa de alfabetização de
88,5%, de acordo com a CIDE.
TABELA 1 – População
ANO Habitantes
1980 282.428
1991 360.714
2000 434.474
Fonte: CIDE
TABELA 2 - Taxa de alfabetização da população (2000)
IDADE (anos) Percentual (%)
5 a 9 57
10 a 14 95,5
15 a 19 97,4
20 a 24 96,9
25 a 29 96,2
30 a 34 95,5
35 a 39 94,7
40 a 49 92,4
50 a 59 85,7
+ 60 72,3
Fonte: CIDE
2.2.1. Descrição Econômica
O numero de estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços, por classe,
existentes no Município, conforme levantamento feito pela CIDE, apresenta as
seguintes indicações, conforme tabela 3:
TABELA 3 – Estabelecimentos
Quantidade TIPO
2000 2001
Construção Civil 57 51
Extração Mineral 05 05
Industria 134 142
Serviço 368 404
Comercio 689 716
SIUP 01 02
Fonte: CIDE
As principais atividades econômicas do Município são Comércio e a Industria. O
número de indústrias de grande porte é considerável, com destaque para a Bayer,
Lubrisol, Termolit, Tribel. Todavia, a tecnologia de ponta das industrias multinacionais,
exige especialização mesmo para as tarefas mais rotineiras, inviabilizando a
contratação de mão de obra local.
Com relação ao sistema viário, o município possui 3 vias principais: a Avenida
Joaquim da Costa Lima, Avenida Retiro da Imprensa e a Avenida Automóvel Club.
O número de estabelecimentos de ensino existente no Município, conforme
levantamento feito pela CIDE, apresenta as seguintes indicações:
TABELA 4 - Estabelecimentos de ensino
ANO TIPO
2000 2001
Federal 0 0
Estadual 51 52
Municipal 47 47
Particular 78 75
Total 176 174
Fonte: CIDE
3.METODOLOGIA
A metodologia utilizada para a realização da pesquisa é a Análise do Conteúdo.
As entrevistas foram realizadas com o Subsecretário Municipal de Fazenda, Procurador
Geral do Município e os questionários foram aplicados aos servidores responsáveis
pelo processo de inscrição e cobrança dos créditos tributários da Dívida Ativa.
Com base nos dados apontados realizamos o tratamento dos dados e análise
dos dados com os da parte teórica.
3.1.Tipo de Pesquisa
O tipo de pesquisa a ser realizada é a descritiva. O levantamento dos dados da
pesquisa foram feitos através de: Investigação bibliográfica, investigação documental e
pesquisa de campo.
A pesquisa de campo foi realizada na forma de entrevistas e questionários
abertos que foram respondidos por funcionários dos principais setores de cobrança da
dívida ativa do município no dia 23/02/2007. Neste dia, no trabalho de campo, foram
aplicados 8 questionários aos Servidores da Secretaria de Fazenda e 1 a servidores da
Procuradoria do Município. Também foram realizadas entrevistas com o Subsecretário
de Fazenda e o Procurador Municipal que serviram para dirimir as dúvidas existentes
sobre o processo de inscrição e cobrança da Dívida Ativa Municipal.
3.2. Universo e Amostras da Pesquisa
O período amostral escolhido para o estudo foi após a vigência da Lei de
Responsabilidade Fiscal, ou seja, no período compreendido entre os anos fiscais de
2001 até o ano de 2006.
O primeiro universo considerado na pesquisa será: o dos servidores da
Secretaria de Fazenda e da Procuradoria que lidam diretamente com a inscrição e
cobrança da Dívida Ativa Municipal e seus gestores. A amostra utilizada na pesquisa foi
de 100% dos servidores lotados no setor de Dívida Ativa e o Coordenador de Receita e
a chefe do cadastro técnico. O segundo universo será o dos processos administrativos
de inscrição e cobrança dos créditos tributários, dos quais será constituída uma amostra
de 10% para exame.
3.3. Coleta de dados
Os dados foram coletados na Secretaria de Fazenda de Belford Roxo, junto aos
setores de Dívida Ativa e de Contabilidade. Os dados foram fornecidos pelo
Subsecretário Municipal de Fazenda tendo sido levantados da base de dados
informática onde estão armazenados os dados cadastrais de contribuintes e dos
processos de cobrança.
Os dados fornecidos referentes a arrecadação nos últimos anos foram retirados
dos balanços de receita anula, bem como dos demonstrativos contábeis de
arrecadação da receita tributária.
3.4.Tratamento dos dados:
Os dados levantados e as informações obtidas nesta pesquisa serão tratados de
forma qualitativa e quantitativa, através do método de Análise do Conteúdo.
3.5. Limitações do método:
As grandes limitações do método, é que se baseou nas opiniões de quem está
diretamente ligado ao problema da dívida ativa. Verificou-se que alguns funcionários
que responderam a ao questionário, mal sabiam descrever suas funções no setor o que
prejudicou a análise das informações da pesquisa.
3.6. Sujeitos da Pesquisa.
Foram participantes da pesquisa os servidores lotados no setor de dívida ativa
municipal (DRIDA), auxiliares administrativos, fiscais de tributos, digitadores, chefes de
divisão, coordenador de receita municipal e da Procuradoria, os procuradores que
atuam na área fazendária e os agentes administrativos que trabalham diretamente com
os processos administrativos de dívida ativa e o Subsecretário de Fazenda e o
Procurador Municipal.
4. BASE TEÓRICA: 4.1. Conceito De Crédito Tributário: Conceitua-se Crédito Tributário, como sendo decorrente de um fato gerador,
criando uma obrigação tributária.
Crédito Tributário é o vínculo obrigacional, através do qual o sujeito ativo –
Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) exige do sujeito passivo
(contribuinte ou responsável) o pagamento do tributo ou da penalidade pecuniária.
Para que aja obrigação é necessário que o Estado constitua o crédito tributário,
mediante procedimento administrativo de lançamento. Ou seja, o crédito tributário é a
materialização da obrigação. Após constituído o crédito, a autoridade não pode
dispensá-lo sem lei autorizativa, sob pena de responsabilização.
Se o Estado deixar de fazer o lançamento, não deixará de existir a obrigação,
porém inexistirá o crédito, uma vez quer este depende de lançamento. Porém, a
existência de crédito sem a obrigação correspondente, poderá constituir crime.
4.1.1.Origem do Crédito Tributário:
O crédito tributário existe abstratamente na lei, que define a hipótese de
incidência do tributo, concretizando-se com a ocorrência do fato gerador, sendo
formalizado através do lançamento (procedimento administrativo formalizador da
obrigação tributária), constituindo-se o crédito tributário.
O lançamento é o procedimento administrativo que verifica a existência do fato
gerador, identifica o sujeito passivo da obrigação tributária, determina a base legal,
verifica o montante a ser lançado e aplica, e, se necessário, aplica as penalidades
previstas para cada caso.
O lançamento constitui o crédito tributário, apresentando-se de forma
declaratória, podendo seus efeitos retroagirem ao tempo da ocorrência do fato gerador
(efeito ex tunc). A Lei aplicável também deve ser a da época da ocorrência do fato
gerador, porém no caso de aplicação de penalidades do contribuinte deve-se aplicar a
lei mais benéfica a ele.
Somente a Fazenda Pública tem a competência para fazer o lançamento do
Tributo, passando ela a condição de credora e cabendo a ela a obrigação de efetuar a
cobrança, sob pena de responsabilidade.
No procedimento de lançamento é aplicada a alíquota (percentual)
correspondente ao tributo devido, esta alíquota deve estar prevista em Lei, sobre a
base de cálculo (grandeza numérica do fato gerador), surgindo o crédito tributário. O
crédito deve ser sempre lançado em moeda nacional.
Para que tenha validade o sujeito passivo deve ser notificado da existência do
débito, só podendo ser alterado em virtude de impugnação do sujeito passivo, recurso
de oficio ou iniciativa da autoridade administrativa em casos expressos em Lei.
4.1.2.Modalidades de Lançamento
São três as espécies de lançamento do crédito tributário, estas espécies de
lançamento são determinadas de acordo com o grau de participação do sujeito passivo
(geralmente o contribuinte), sendo elas:
a) Lançamento direto (ex officio) , ocorre quando a fazenda pública já possui
os dados cadastrais todos do contribuinte e faz o lançamento
diretamente.É o que ocorre com o IPTU, onde a Fazenda já sabe qual o
valor venal do imóvel.
b) Lançamento por Declaração, o sujeito passivo tem a obrigação legal de
prestar informações para a Fazenda Pública, que, depois, efetuará o
lançamento. Como era no Imposto de Renda.
c) Lançamento por homologação, a participação do sujeito passivo é ainda
maior. Além de prestar as informações, deve também pagar
antecipadamente o tributo, sem o exame prévio da fazenda Pública.
Posteriormente, a Fazenda Pública, faz o lançamento dito homologatório,
concordando, ou não, como ocorre com o IPI e o ICMS.
O lançamento por homologação é conhecido como autolançamento,
porém esse termo é empregado incorretamente, uma vez que o ato de
lançamento é privativo da autoridade administrativa. Não podendo o
particular proceder ao lançamento.
Se não houver outro prazo expresso em lei, o lançamento deve ocorrer em até 5
(cinco) anos da ocorrência do fato gerador. Expirado o prazo, considera-se
homologado o crédito (homologação tácita), salvo comprovação de dolo, fraude ou
simulação.
4.2.2.Da Cobrança da Dívida Ativa:
Quando ocorre o fato gerador da obrigação tributária principal, a autoridade
administrativa competente é obrigada a efetuar a cobrança do tributo nos termos da Lei,
através do respectivo ato formal, lançamento tributário, sendo esta atividade
administrativa, vinculada e obrigatória, sob pena de responsabilidade funcional.
Há diversas formas de extinção do crédito tributário, sendo a mais comum, a que
se processa através do seu pagamento, que é o cumprimento da prestação
correspondente ao seu objeto, já que, a obrigação tributária principal consiste em uma
obrigação de dar. Quanto à obrigação tributária acessória, que consiste em uma
imposição de fazer ou não fazer, a sua forma habitual de extinção, dá-se através da
satisfação ou da abstenção de ato ou fato, determinado pela legislação fiscal.
4.2.3. Da extinção do Crédito Tributário:
Quando ocorre o fato gerador da obrigação tributária principal, a autoridade
administrativa competente é obrigada a efetuar a cobrança do tributo nos termos da Lei,
através do respectivo ato formal, lançamento tributário, sendo esta atividade
administrativa, vinculada e obrigatória, sob pena de responsabilidade funcional.
Há diversas formas de extinção do crédito tributário, sendo a mais comum, a que
se processa através do seu pagamento, que é o cumprimento da prestação
correspondente ao seu objeto, já que, a obrigação tributária principal consiste em uma
obrigação de dar. Quanto à obrigação tributária acessória, que consiste em uma
imposição de fazer ou não fazer, a sua forma habitual de extinção, dá-se através da
satisfação ou da abstenção de ato ou fato, determinado pela legislação fiscal.
Em caso de pagamento indevido, o direito de pedir a repetição do indébito
decai em 5 (cinco) anos, contados da data da extinção do crédito.
4.2.3.1.Pagamento :
É o cumprimento específico da prestação tributária, objeto da obrigação tributária
principal, sendo a sua forma mais comum, porém, não exclusiva, a que se processa
através da entrega de numerário (dinheiro). Ressalte-se que o pagamento de um
crédito não pressupõe o pagamento de prestações nos quais aquele se decomponha,
nem de outros créditos pertinentes ao mesmo tributo ou a outro.
Conforme já relatado, além do pagamento, que é a forma mais comum da
extinção do crédito tributário, há outras espécies de extinção do crédito tributário,
vejamos outras espécies de extinção do crédito tributário:
a)Compensação: Ocorre quando duas pessoas são concomitantemente
credoras e devedoras, extinguindo-se as respectivas obrigações, até onde se
compensarem. Ressalte-se que esta espécie de extinção de crédito tributário deve ser
expressamente autorizada por lei, fixando as condições e as garantias para a sua
efetivação, referindo-se a dívidas líquidas, vencidas e fungíveis.
b)Transação: É a espécie de extinção, onde através de concessões recíprocas,
as partes extinguem obrigações que pressupõem dúvida ou litígio a respeito de sua
relação jurídica. No campo do Direito Tributário, a transação só existirá se o litígio já
tiver iniciado. A respectiva lei autorizativa deve indicar a autoridade competente que
autorizará a sua celebração, caso a caso. Não pode a lei atribuir à autoridade
competente poderes discricionários e arbitrários, mesmo porque que o lançamento e a
cobrança dos tributos são atividades plenamente vinculadas.
c)Remissão: Consiste no perdão da dívida, na sua liberação desonerosa. Exige,
também, lei específica, atendendo à situação econômica do sujeito passivo (exemplo:
que não tenha bens e rendimentos); erro ou ignorância desculpáveis, releváveis, do
sujeito passivo, relativamente à matéria de fato; importância irrelevante do crédito
tributário, não compensado, desta forma, a sua cobrança e arrecadação, considerações
de eqüidade e condições específicas de determinada região (calamidade pública ...).
A lei pode autorizar a autoridade administrativa a conceder remissões atendendo a
situação financeira do sujeito passivo. O despacho de remissão não gera direito
adquirido e pode ser revogado de ofício, sempre que se apure que o beneficiado não
satisfazia ou deixou de satisfazer as condições que geraram a concessão.
d)Decadência: Ocorre quando o fisco não constitui o crédito tributário pelo
lançamento, no prazo legal (cinco anos):
1) do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento
poderia ter sido efetuado;
2) da data em que se tornar definitiva a decisão que tiver anulado, por
vício formal, o lançamento anteriormente efetuado. Este direito de
constituir o crédito tributário extingue-se definitivamente com o decurso
do prazo aqui citado. Ressalte-se que a decadência, em regra, não
admite suspensão ou interrupção de seu prazo, podendo ser declarada
de ofício pela autoridade judicial.
e)Prescrição: Após a constituição definitiva do crédito tributário, a respectiva
ação para a sua cobrança, prescreve em cinco anos, atingindo não somente o direito de
ação da Fazenda Pública, mas, por ser causa de extinção, do próprio crédito tributário.
Existem causas impeditivas, interruptivas e suspensivas do prazo prescricional, sendo
que as causas impeditivas obstam o início do seu prazo; as causas interruptivas são as
que, cessados os seus efeitos, o prazo prescricional recomece em sua íntegra, não se
considerando o prazo precedente àquela causa interruptiva e as causas suspensivas
paralisam o prazo prescricional, voltando a fluir, porém, se cessado o seu efeito,
registrando-se o prazo já decorrido anteriormente.
São causas interruptivas do prazo prescricional; a) citação pessoal feita ao
devedor; b) protesto judicial; c) qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;
d) qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do
débito pelo devedor.
f) Conversão de depósito em renda: É a suspensão da exigibilidade do crédito
tributário, através do depósito do montante integral do tributo. Evita a incidência de
juros de mora e correção, e, ainda, a liberação de mercadoria apreendida. Caso o
sujeito passivo obtenha decisão administrativa que lhe seja favorável, aquele depósito
lhe será restituído; se desfavorável, o depósito será convertido em renda, extinguindo,
conseqüentemente, o crédito tributário.
g) Pagamento antecipado e a homologação do lançamen to: Ocorre quando o
contribuinte, nos casos determinados legalmente, tem a obrigação de pagar o tributo,
antes que a autoridade competente efetive o seu lançamento. A extinção do crédito
tributário dar-se-á, quando aquela autoridade homologá-lo, verificar a sua correção,
dando-se, neste caso a homologação expressa do lançamento. Na hipótese de não ser
verificada a correção do pagamento antecipada, dentro do prazo legal, a homologação
é tácita, ocorrendo, a extinção do crédito tributário, em qualquer uma das espécies.
h) Decisão administrativa definitiva (irreformável) : Quando a decisão
administrativa é favorável ao sujeito passivo da obrigação tributária, não havendo mais
qualquer recurso, passando, portanto, esta decisão administrativa a ser definitiva,
irreformável, o correspondente crédito tributário é extinto. Ressalte-se que não é
permitido que a Fazenda Pública recorra ao Poder Judiciário, pois estaria recorrendo
contra um ato praticado por ela própria, a sua decisão administrativa.
i) Decisão judicial passada em julgado: A decisão judicial passada em julgado,
ou seja, que não comporta mais recurso, extingue, também, o crédito tributário, tendo
em vista que esta decisão judicial não poderá ser revista, reformada, prejudicada, nem
mesmo pela Lei
Há outras formas de extinção das obrigações, que não as acima elencadas
(previstas no Código Tributário Nacional - CTN), sendo contempladas no Direito
Privado, porém, não no CTN, sendo as seguintes relacionadas:
- Novação: consiste, através da constituição de uma obrigação nova, na
extinção da obrigação originária (novação objetiva), ou na substituição do credor ou do
devedor (novação subjetiva);
Ressalte-se que pelo motivo de o direito tributário ser presidido pelo princípio da
estrita legalidade, a novação, não se encontra arrolada entre as formas de extinção do
crédito tributário previstas no CTN, já que este prescreve que, salvo disposição legal em
contrário, a responsabilidade pelo pagamento de tributos não pode ser oposta à
Fazenda Pública, por convenções particulares, visando modificar a definição legal do
sujeito passivo das correspondentes obrigações tributárias, sendo vedada, ainda, a
delegação de competência tributária entre entes políticos.
- Confusão:
Consiste na reunião das qualidades de credor e devedor, na mesma pessoa, ou
seja, é concomitantemente, sujeito ativo e passivo da obrigação, não podendo o credor
agir contra si próprio, extinguindo-se, desta forma, a obrigação tributária. Esta espécie
de extinção do crédito pode ocorrer no Direito Tributário, quando por exemplo, um
Município desapropria um bem imóvel, com débito de IPTU ... .
-Dação em pagamento:
Ocorre quando o devedor, visando à extinção da obrigação para com o credor, e
este, concordando, o devedor entrega ao credor coisa que não seja valor em espécie,
dinheiro. Esta espécie de extinção do crédito pode ocorrer, também, no Direito
Tributário, apesar de o tributo, em regra, ser pago em espécie (dinheiro). Porém,
considerando-se que o tributo corresponde a uma prestação pecuniária, em moeda ou
cujo valor nela se possa exprimir, é admitido que o sujeito da obrigação tributária dê
bens em pagamento de tributos, sendo indispensável que haja lei autorizativa e
especificando qual o tributo que será objeto desta espécie de extinção, fixando, ainda,
critérios para a aferição do valor do bem. Como exemplo, podemos citar a liquidação da
contribuição de melhoria com títulos da dívida pública, desde que lançados
especificamente para financiamento da obra, que originou o lançamento daquela
contribuição.
4.2.4.Ocorrência da Inscrição em Dívida Ativa:
Ocorre a inscrição do crédito tributário em dívida ativa, quando após esgotado o
prazo, para o seu pagamento, fixado pela lei ou por decisão final administrativa, aquele
não ocorre. Esta inscrição dá-se no Livro de Inscrição da Dívida Ativa. Sendo
processada pela Procuradoria da Fazenda, constituindo-se esta inscrição em ato de
controle administrativo da legalidade, conferindo a este crédito tributário, a presunção
de liquidez e certeza, atribuindo-lhe força de executiva e o efeito de prova pré-
constituída. Ressalte-se que a citada presunção de liquidez e certeza, pode ser ilidida,
pelo sujeito passivo ou por terceiro a que aproveite, desde que por prova inequívoca,
inquestionável. O Termo de Inscrição da Dívida Ativa deve, obrigatoriamente, conter os
seguintes elementos: o nome do devedor, se for o caso, o dos co-responsáveis; se
possível, o domicílio ou a residência de um e de outros; a quantia devida e a memória
de cálculo dos juros de mora acrescentados; a origem e a natureza do crédito, sendo
mencionada a lei em que se fundamentou; a data da inscrição, e, o número do
processo administrativo do qual se originou o crédito. Além destes elementos, a
certidão deverá conter a indicação do n.º do livro e da folha em que foi inscrita a dívida,
sendo indispensáveis para o exercício do direito da ampla defesa do sujeito passivo.
Ressalte-se que a omissão ou erro desses dados constitui causa de nulidade da
inscrição e do processo executivo, podendo, porém, esta nulidade, ser sanada antes da
decisão de primeira instância, através emenda ou substituição da certidão, sendo
devolvido o prazo de defesa ao sujeito passivo.
Verifica-se, portanto, que há três espécies de cobrança que resultam em
recebimento de numerário pelos entes governamentais (União, Estados, Distrito Federal
e Municípios), quais sejam:
1) pagamento do sujeito passivo ao sujeito ativo;
2) conversão do depósito em renda, pois, na hipótese da decisão administrativa ser
desfavorável ao sujeito passivo, aquele depósito converte-se em renda do ente
arrecadador e;
3) pagamento antecipado e a homologação do lançamento, principalmente, se a
homologação for expressa, que ensejará a verificação da veracidade daquele
pagamento, já que a tácita, ocorre, principalmente, pela inércia da máquina
administrativa.
Tendo em vista, então, que as outras espécies de extinção do crédito tributário
não importam em captação de recursos pelo ente governamental, torna-se imperioso
que os mesmos aperfeiçoem as suas sistemáticas de lançamento, através de
recadastramento dos sujeitos passivos físicos ou jurídicos; de fiscalizações mais
constantes e eficientes, encaminhamento mais célere para as suas Procuradorias
Fazendárias, visando, também, que estes créditos tributários sejam alcançados pelos
institutos da Prescrição e Decadência. Esta arrecadação eficiente é uma das melhores
formas de se promover a justiça sócio-econômica no Brasil, pois, a nossa carga
tributária é bem elevada, acarretando um pesado ônus para os contribuintes honestos,
que acabam pagando pela histórica ineficiência da máquina administrativa brasileira,
que para compensar as correspondentes perdas de arrecadação, acabam por penalizar
mais ainda, aqueles contribuintes. Outro efeito perverso desta ineficiência na
arrecadação tributária, é o de não prestar os correspondentes serviços públicos, quais
sejam: saúde, educação, segurança ..., sendo que as camadas mais pobres da
população são as que mais se ressentem desta ausência do Estado.
4.3. Repartição das Competências entre os entes Federad os na Constituição de 1988
Uma nova versão do pacto federativo brasileiro foi apresentada à sociedade nos
idos de 1988 com a promulgação da atual Carta da República. O legislador constituinte
ao ratificar de forma expressa no texto constitucional a condição dos municípios como
entes federados propôs um modelo de federação significativamente descentralizado. 1
Nesse sentido, cuidou o legislador originário de estabelecer nos termos da
norma maior a distribuição das atribuições e funções governativas com ênfase na
gestão e implementação de políticas sociais entre a União, Estados e Municípios.
Para ilustrar a assertiva realizada, eis o que dispõe o artigo 6º da Constituição da
República de 1988 verbis:
“Art. 6º - São direitos sociais a educação a saúde, o trabalho a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma
desta Constituição.”
Nesse diapasão, o legislador constituinte de 1988 consagrou nos termos do
artigo 23 as competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, como sejam:
“Art. 23 - ....
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia
das pessoas portadoras de deficiências;
V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à
ciência;
IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico;
X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos.”
Vale ressaltar ainda, os termos do disposto no parágrafo único do artigo 23
daquele diploma legal, o qual evidenciou a preocupação do legislador originário com a
21 LÚCIA AVELAR e ANTÔNIO O. CINTRA (organizadores) Sistema Político Brasileiro: uma introdução – Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer-Stiftung; São Paulo: Fundação Unesp Ed., 2004 pg. 185.
equidade na união de esforços na busca do bem-estar do povo nacional, senão
vejamos:
“Parágrafo Único – Lei complementar fixará normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional.”
Depreende-se dos dispositivos transcritos que o legislador constituinte buscou
estabelecer uma gestão de políticas sociais de forma democrática e descentralizada por
via de participação dos municípios nos quais se organizavam os conselhos setoriais de
políticas públicas. 2
Contudo, passados quase vinte anos da promulgação da Lei Maior o que restou
evidenciado foi a incapacidade daqueles legisladores de então, de propor soluções para
amenizar, de forma factível, a assimetria do federalismo brasileiro cujo maior desafio
sempre foi enfrentar as graves desigualdades sociais espairadas por toda a nação e
extremamente agravada pela disputa predatória entre os entes federados. 3
Como corolário dos fatos expostos, destaca-se o aspecto de que não poderia ter
sido tratado como uma questão menor por parte dos integrantes do parlamento
constituinte, promover com a devida equidade a repartição das receitas tributárias da
União e dos Estados com os entes municipais, tendo em vista a nova gama de
atribuições impostas a esses últimos.
4.4. Dissonâncias Orçamentárias e Econômicas entre as Atribuições dos entes e
o Sistema de Custeio das Despesas Decorrentes
Observou-se no início da década de 1980 um processo de descentralização das
receitas tributárias arrecadas pela União. Por meio da emenda constitucional nº. 23 de
1983 foram aumentados os índices de participação dos fundos estadual e municipal
2 LÚCIA AVELAR e ANTÔNIO O. CINTRA (organizadores) Sistema Político Brasileiro: uma introdução – Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer-Stiftung; São Paulo: Fundação Unesp Ed., 2004 pg. 201. 3 Idem.
para 12,5 e 13,5%, respectivamente. Fato semelhante ocorrera em1985 quando esses
índices passaram para 14 e 16%. Vale ressaltar que essa descentralização de recursos
acabou resultando na perda de poder de tributar da maior esfera de governo da
federação, ou seja, da União. Foi observada uma queda na participação de 5%
considerando-se as três esferas de governo. Com esse contexto de repartição das
receitas tributárias foi iniciada a elaboração do futuro texto da Carta da República de
1988. 4
Já sob a égide da nova Carta Magna, outro processo foi constatado, qual seja,
com o fenômeno da descentralização dos ingressos disponíveis, houve uma tendência
preocupante dos gestores das esferas estadual e municipal em pautar suas fontes de
recursos orçamentários nos repasses da União. Restou evidenciada que essa decisão
orçamentária teve como reflexo imediato, a redução a níveis ínfimos os esforços dos
fiscos desses entes em arrecadar os tributos de suas competências. 5
Assim, na esteira desses fatos o que se verificou a seguir foi a elevação dos
percentuais das cotas de participação nas receitas de IPI e do IR para,
respectivamente, 21,5 e 22,5% revertidos aos FPE e FPM. Por seu turno, o percentual
de repartição das receitas dos estados com os municípios passou de 20 para 25%.
Diante desse quadro, restou evidenciada a necessidade de se implementar
medidas que objetivassem amenizar os efeitos causados pela perda de receitas
disponíveis pela União. Assim, optou-se claramente, com o fito de robustecer o pacto
federativo, por descentralizar também os encargos entre os entes federados, todavia, o
legislador constituinte de 1988 não apontou os meios legais e financeiros, para que se
implementasse de maneira racional e organizada a descentralização dessas
prestações. Nesse contexto, a repartição atual da receita tributária entre os entes
federados é fruto de entendimentos políticos à época da Assembléia Nacional
Constituinte de 1988. Derivou desse fato, a problemática de implementação de um novo
4 Giambiagi, Fabio e Além, Ana Cláudia Finanças Públicas – 2ª Edição - Rio de Janeiro: Elsevier, 2000 9ª reimpressão. 5 idem.
sistema tributário falho no que toca à consonância entre os recursos auferidos e as
despesas de cunho obrigatório impostas pela descentralização de encargos, fato esse,
que resultou em profundas distorções nas políticas tributárias praticadas pelos
governantes das três esferas, bem como na queda de qualidade das decisões sobre
política e serviços públicos. 6
Vale destacar que podem ser vários os motivos ensejadores de uma
descentralização fiscal. Nesse sentido, podemos citar a guisa de exemplos, fatores
econômicos, culturais, políticos e institucionais e ainda geográficos. Assim, os aspectos
econômicos estariam justificados por duas situações fáticas, quais sejam: viabilizar uma
alocação de recursos de forma racional, tendo em vista que por meio da
descentralização determina-se qual esfera de governo pode gerenciar de forma mais
eficiente os tributos arrecadados, os dispêndios, as transferências, a regulação e outras
prestações públicas. Nesse diapasão, a função alocativa do setor público estaria
associada à questão da descentralização.
Assim, restaria evidenciado o entendimento de que alguns bens e serviços
públicos podem ser fornecidos pelo governo central e, haveria os que fornecidos de
forma descentralizada poderiam proporcionar mais ganhos de eficiência. Nesse sentido,
a eficiência resultaria da proximidade das instâncias de governo subnacionais do
público alvo das políticas públicas. 7
Cabendo ressaltar que a eficiência resultaria do fato da esfera de governo
municipal, por exemplo, estar mais próximo dos cidadãos eleitores, contribuintes e
consumidores e portanto, estariam em melhores condições de captar suas opções por
serviços e impostos.
A segunda situação estaria ligada ao fato de que o financiamento de bens e
serviços públicos ofertados pelos governos municipais deveria ter seus recursos
6 Giambiagi, Fabio e Além, Ana Cláudia Finanças Públicas – 2ª Edição - Rio de Janeiro: Elsevier, 2000 9ª reimpressão. 7 idem. 7 idem.
vinculados tanto quanto possível ao bem-estar proporcionado. Nesse sentido, a
prestação de serviços públicos que beneficiam principalmente a população local,
deveria ser custeada por via de cobrança de tributos locais viabilizando a participação
dos munícipes no processo de descentralização fiscal.
No que diz respeito aos fatores culturais, políticos e institucionais, a
descentralização poderia viabilizar significativamente integração social, por meio da
participação do povo no estabelecimento dos rumos da comunidade, fato que
consolidaria a transparência das ações de governo reduzindo os impactos negativos
que o poder centralizado pode significar para as liberdades individuais. Já quanto aos
fatores geográficos, a descentralização viabiliza a superação das adversidades de
implementação de políticas públicas decorrentes de grandes extensões territoriais. Com
efeito, seria bem mais fácil um governo municipal, por exemplo, atender às
necessidades específicas da população local, do que esperar que tais demandas sejam
supridas por programas do governo central.8
Assim, em que pesem os aspectos motivadores da descentralização, esse
processo no caso brasileiro teve inspiração essencialmente política. Nesse diapasão,
restou evidenciado que o objetivo a ser alcançado era sedimentar a autonomia
financeira e política dos estados e municípios em relação ao governo central. Não
restava dúvida de que a ideologia vigente na implementação desse processo era a de
redemocratizar o país. Contudo, o que se observou, de fato, é que não existia um
planejamento para o país no que toca à questão da descentralização, decorrendo daí
um processo caracterizado pela falta de coordenação, desvios e querelas. 9
Uma explicação razoável para essa dissonância seria o fato de que a federação
brasileira é caracterizada por significativas desigualdades sócio-econômicas que se
refletem em diversas capacidades fiscais, derivando desse fenômeno uma complexa
condução do processo de descentralização. Emerge dessa constatação o grande
desafio dos agentes responsáveis pela orientação desse processo, qual seja, o de 8 Giambiagi, Fabio e Além, Ana Cláudia Finanças Públicas – 2ª Edição - Rio de Janeiro: Elsevier, 2000 9ª reimpressão.. 9 idem.
harmonizar a maximização da descentralização com uma adequada capacidade de
reduzir as desigualdades regionais. Assim, o que se observou no caso brasileiro nos
idos de 1980, foi a ampliação por parte dos estados e municípios de suas autonomias e
de suas participações seja na distribuição das receitas tributárias, seja no total dos
dispêndios governamentais.
Outro aspecto a ser considerado na análise dessa questão, seria a constatação
de o processo de descentralização no Brasil tem se amparado, essencialmente, na
crescente transferência de recursos financeiros da esfera de governo federal para os
outros entes da federação, estados e municípios por via dos fundos de participação
geralmente não vinculados a um objeto de despesa específico.
Assim, como ponto de contradição desse processo de descentralização fiscal
emergiu a partir da metade da década de 1990, um movimento por parte do governo
federal no sentido de restringir de alguma maneira a descentralização de recursos.
Esse fenômeno que ganhou a denominação de “novo pacto federativo” buscou
legitimação tornado-se discurso amplamente repercutido no meio político. Com efeito, a
pauta de discussão do novo pacto federativo foi composta dos seguintes pontos, quais
sejam: o FEF – Fundo de Estabilização Fiscal substituto do Fundo Social de
Emergência que vigorou entre 1994 e 1995, a idéia era de restringir temporariamente
as vinculações constitucionais, entre outras a parte concernente à cota dos estados e
dos municípios relativa ao imposto de renda de funcionários públicos das repartições
federais. Contudo, o que se observou foram as repetidas prorrogações do fundo e a
perda de ritmo da atividade econômica, tornando a retenção do governo central mais
significativa para os outros entes federados. 10
Outro ponto de discussão foi a perda de arrecadação sofrida pelos estados no
que tange às transferências devidas pela União em função da renúncia fiscal realizada
pelos governos estaduais quanto à cobrança de ICMS nas exportações de bens
primários e semi-elaborados. Segundo alegações dos governadores os estados, na
prática, passaram a receber um incremento desses repasses menor que as perdas
10 Giambiagi, Fabio e Além, Ana Cláudia Finanças Públicas – 2ª Edição - Rio de Janeiro: Elsevier, 2000 9ª reimpressão.
sofridas compulsoriamente, fato que ensejou severas críticas a partir da segunda
metade dos anos de 1990. Constituiu-se ainda em mais um ponto de controvérsia entre
o governo central e os governos estaduais, a repactuação das dívidas mobiliárias
desses últimos, por parte dos governadores eleitos no pleito de 1998 sob alegação de
que os compromissos assumidos, anteriormente, atendiam a interesses dos
governantes antecessores. Nesse sentido, esse tema constitui-se na mais relevante
disputa política desenvolvida nos idos de 1999. Encerrando a pauta de discussão do
que ficou denominado de novo pacto federativo estava a reforma tributária. A temática
envolvia o estudo da possibilidade de se trocar a cobrança de um grupo de tributos
inadequados do ponto de vista fiscal, por um sistema que desonerasse as exportações.
Assim, a União propôs a extinção de uma série de impostos entre eles o ICMS, o qual
seria devidamente substituído por um normatizado mediante legislação federal,
denominado de IVA. De início, os estados se demonstraram arredios a tal proposta,
sentimento compartilhado de forma aguerrida por parte dos governadores estaduais. 11
Vale ressaltar o fato de que com o advento da Constituição de 1988, houve um
expressivo incremento das obrigações de gastos do governo central, decorrendo desse
fato, uma involução do montante das transferências voluntárias realizadas por esse
ente federado. Tal retração se deu em grande parte em virtude de dois aspectos quais
sejam, a conseqüente redução de sua receita e a expansão de sua rigidez
orçamentária. Tornou-se evidente a dificuldade de se levar a efeito um controle efetivo
da alocação de recursos. Assim, como tentativa de amenizar a perda de receita
disponível, a União passou a depender cada vez mais de receitas derivadas de
contribuições sociais vinculadas à seguridade social, que na verdade, se revertem da
qualidade de impostos cumulativos que afetam negativamente a qualidade do sistema
tributário nacional.
Resumindo a questão da dissonância entre a redistribuição dos encargos entre
os entes federados e o sistema de custeio das despesas decorrentes, vale salientar que
a controvérsia reside no fato de que não existiu um processo organizado de
11 Giambiagi, Fabio e Além, Ana Cláudia Finanças Públicas – 2ª Edição - Rio de Janeiro: Elsevier, 2000 9ª reimpressão.
transferência de atribuições, com a descentralização compulsória de alguns programas
sociais acarretando graves desvios no que toca ao atendimento das necessidades
coletivas da população. Como exemplo emblemático dessa realidade, podemos citar o
abandono por parte da União de alguns programas de sua alçada de atuação, fato que
resultou numa transferência não formal desse encargo aos governos municipais, tendo
em vista que a demanda social pelos benefícios de tais programas não deixou de existir
emergindo dessa situação, uma pressão social a que os governos municipais tiveram
que responder prontamente, mesmo sem a devida adequação orçamentária e
financeira para arcar com as despesas assumidas.
Vale destacar que a ausência de clareza quanto às novas atribuições
estabelecidas na Carta da República de 1988, levou os municípios a aumentarem os
níveis de dispêndios em áreas como saúde e educação. Ocorre que a falta de
organização desse processo de descentralização levou ao surgimento de algumas
distorções tais como, a falta de atendimento de demandas da população ou uma
superposição de responsabilidades. Nesse sentido, o processo de descentralização
afetou de forma cabal as duas posições extremas do arranjo federativo, como sejam, de
um lado os entes municipais que a princípio deveriam realizar um papel de protagonista
no processo de descentralização e de outro, a União a qual caberia permanecer
responsável pelo estabelecimento das políticas gerais. Nesse sentido, os estados e
municípios, que embora a moeda nos idos de 1985 fosse outra, anteriormente
respondiam por R$0,60 de gasto para cada R$1,00 de gasto público do governo
federal, quase igualaram essa relação dez anos depois.
4.5. Exigências De Gestão Responsável Da Instituiçã o E Cobrança Dos Créditos
Fiscais Dos Entes Federados Estabelecidas Pela Lei Complementar Federal Nº
101 De 2000 – LRF
Com o advento do Plano Real nos idos de 1993, implementou-se no Brasil uma
política de gestão que tinha como seus principais objetivos alcançar a eficiência na
administração da coisa púbica e o equilíbrio fiscal nas contas governamentais. Assim,
foi por meio do Programa de Estabilização Econômica, que se deu início ao que ficou
denominado de Plano Real que tais objetivos começaram, de fato, a serem buscados.
Em meados da década de 1990, com a criação do programa de apoio à reestruturação
e ao ajuste fiscal dos Estados, o Conselho Monetário Nacional, com o apoio do
Ministério da Fazenda por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, manifestou-se
favoravelmente à promoção do aprimoramento e à qualificação da gestão pública nos
entes da federação no que toca às finanças públicas. 12
Essa união de esforços do governo federal com os dirigentes estaduais,
devidamente amparada pelos ditames da lei federal nº 9.496 de 12 de setembro de
1997, está produzindo bons resultados para as finanças dos Estados, gerando reflexos
também na esfera municipal. Nesse sentido, evidencia-se desse conjunto de aspectos,
que o equilíbrio das contas públicas no âmbito das três instâncias de governo é base
fundamental para o desenvolvimento econômico e social do País.
Têm-se grandes indícios de que a Lei de Responsabilidade Fiscal considera a
continuidade do esforço inaugurado em 1993, proporcionou relevantes avanços para o
desenvolvimento sócio-econômico do Brasil. Tal assertiva se faz, considerando-se que
a lei em comento, é tida como um instrumento claro e participativo do processo de
controle das finanças públicas nacionais, refletindo expressiva conquista da sociedade
nacional.
Cumpre destacar que diferentemente de outras normas promulgadas no País, a
Lei Complementar Federal nº 101/00 foi incluída em nosso ordenamento jurídico para
ser de fato cumprida e para servir de guia para atuação de todos os gestores públicos.
Nesse sentido, a referida norma não poderá ser descumprida por falta de
regulamentação ou relegada ao esquecimento por parte dos gestores públicos ou de
seus assessores.13
Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veio normatizar uma série de
aspectos relacionados à administração pública no Brasil, bem como garantir ao cidadão
contribuinte, que de sua vigência em diante, todos os Poderes da União, dos Estados,
12 Nascimento, Edson Ronaldo Lei complementar 101/2000: entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal / Edson Ronaldo Nascimeto, Ilvo Debus. - Brasília: ESAF, 2002 - 185p. 13 idem.
do Distrito Federal e dos Municípios deverão observar, sob pena de duras sanções, aos
princípios do equilíbrio das contas públicas, de gestão orçamentária e financeira
responsável, eficiente, eficaz e acima de tudo, transparente.
Quanto ao aspecto da transparência, o legislador derivado procurou viabilizar o
controle social da gestão dos recursos públicos estabelecendo uma série de
mecanismos de divulgação da execução dos orçamentos governamentais. A guisa de
exemplo podemos citar a obrigatoriedade de divulgar por meio da mídia eletrônica e por
meio de audiências públicas os planos, diretrizes orçamentárias, orçamentos, relatórios
periódicos da execução orçamentária e da gestão fiscal. Restou evidenciado com o
advento da norma em comento, que foi necessário um longo e infrutífero período de
administrações orçamentárias e financeiras equivocadas, embora não acompanhadas
por todos, a causa da difícil situação econômica que o Brasil até hoje enfrenta, para
sensibilizar a classe política no sentido de fazê-la discutir e aprovar uma norma que
objetivasse mudar o paradigma da gestão empírica das finanças públicas.14
Assim, com o objetivo de incutir no âmbito da gestão pública brasileira o espírito
da norma ora em comento, que o legislador da LRF dispôs acerca da melhor gestão da
receita pública orientando matérias como arrecadação tributária e renúncia de receita.
Para tanto, o legislador da norma destacou como responsabilidade do gestor público na
administração fiscal, a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos
previstos na Carta da República para os entes federados (art. 156 da CF para tributos
de competência dos Municípios).
Nesse sentido, ficou estabelecido que o não cumprimento dos ditames da norma
relativos à instituição, previsão e efetiva arrecadação, no que tange especialmente aos
impostos, impediria o ente federado de receber as chamadas transferências voluntárias
(art. 11 parágrafo único, da LRF) com exceção para as relativas a ações de educação,
saúde e assistência social (art. 25, § 3º da LRF) . 15
14 Nascimento, Edson Ronaldo Lei complementar 101/2000: entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal / Edson Ronaldo Nascimeto, Ilvo Debus. - Brasília: ESAF, 2002 - 185p. 15 Santa Catarina. Tribunal de Contas Guia: lei de responsabilidade fiscal : lei complementar nº 101/2000. - 2. ed. rev. e ampl. — Florianópolis : Tribunal de Contas, 2002. - 176p.
No contexto normativo da LRF, entende-se como efetiva arrecadação de tributos
o real ingresso de recursos no Tesouro Público, não sendo suficiente a mera instituição
de tributos por via de uma norma municipal. Assim, nos casos em que não ocorrer a
devida arrecadação dos recursos nos cofres do ente em virtude de fatos alheios à
vontade do gestor, para efeito de comprovação da efetividade na arrecadação deverá
ser demonstrado e comprovado aos órgãos de controle interno e externo o esforço do
agente público em arrecadar os tributos de competência do ente por via da adoção de
todas as providência e medidas legais aplicáveis nas esferas administrativa e judicial,
com vistas à eficaz cobrança dos tributos devidos ao fisco.
Merece destaque ainda como regulação da LRF acerca da responsabilidade na
gestão tributária, a periodicidade com que o Poder Público trabalhará em termos de
metas de arrecadação. Nesse sentido, dispõe os termos do artigo 13 da norma, que o
Poder Executivo, 30 (trinta) dias depois da publicação da lei orçamentária deverá
desdobrar as receitas estimadas em metas bimestrais de ingressos, incluindo,
informações acerca das medidas de combate à evasão e á sonegação fiscal,
quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa e, evolução do
montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.
Fechando esse tópico merece destaque outra importante regulação prevista nos
ditames da LRF no que tange à gestão responsável da instituição e cobrança dos
tributos devidos ao ente federado. Estabelece a norma que a renúncia de receita
implica em perda de arrecadação, assim, com o fito de garantir o equilíbrio das contas
do governo, a Lei que disciplina que toda concessão ou ampliação de incentivo ou
benefício de natureza tributária que resulte em renúncia de arrecadação de receita deve
estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário e financeiro no exercício em
que for iniciar a vigência e nos dois seguintes e atender ao disposto na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
A prática de tais atos deverá ainda observar a uma das seguintes condições
quais sejam: ser considerada contemplada na estimativa da receita da Lei
Orçamentária, devendo o poder público evidenciar que tais incentivos ou benefícios não
afetaram as metas de resultados fiscais previstas no anexo de Metas Fiscais da LDO e,
deverá estar acompanhada de medidas de compensação para o exercício em que
ocorrerá a renúncia e para os dois seguintes por via de aumento de arrecadação de
receita mediante elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo, majoração ou
criação de tributo ou contribuição.
4.6.Aspectos Jurídicos Da Inscrição Em Dívida Ativa Dos Créditos Da Fazenda
Pública
É rotineira a assertiva de que o ato de inscrição dos créditos da fazenda pública
em assentamento de dívida ativa tem efeito apenas certificatório, configurando-se em
mera formalidade de registro de situações jurídicas já fáticas nos livros do fisco
correspondente, como meio de viabilização da ação de execução fiscal, depois de
extraída a devida certidão de dívida ativa. Contudo, não se pode negar a possibilidade
de realização de relevante controle de legalidade dos atos antecedentes levados a
efeito no que toca à constituição do crédito tributário.16
Vale ressaltar que o ato de inscrição em dívida ativa tem o condão de realçar
conteúdos materiais antes consignados pelo lançamento do crédito tributário. Todavia,
é possível se observar à incidência de outras relações jurídicas a começar desse ato.
Desta forma, o exame da inscrição dos créditos da fazenda pública nos assentamentos
de dívida ativa, enquanto ato administrativo, possibilita a investigação das regras de
competência administrativas as quais orientam a prática de tais atos evidenciando-se as
limitações dos fiscos na efetivação dos mesmos.
Objetivando uma melhor compreensão desse ponto, se faz oportuno observar
que a inscrição em dívida ativa pode se revestir de caráter tributário ou não-tributário,
pelo fato de seu conteúdo abrigar normas que estabelecem relações jurídicas de
diversas tipologias. Nesse sentido, a expressão dívida ativa abrangeria todas as
relações jurídicas que compreendem valores passíveis de cobrança em sede de ação
judicial movida pela Fazenda Pública, transcorrido o prazo para pagamento. Deriva
desse fato, a constatação de que o direito nacional buscou estabelecer rito próprio à
16 Peixoto, Daniel Monteiro – Competência Administrativa na Aplicação do Direito Tributário – São Paulo : Quartier Latin, 2006.
constituição de título executivo, bem como à cobrança judicial de outros créditos além
dos tributários. Assim, com base nesse entendimento, foi que o legislador derivado ao
aprovar a Lei nº 6.830/80 deu larga abrangência ao conceito de dívida ativa e previu o
instituto da execução fiscal como procedimento judicial cabível seja na cobrança dos
créditos tributários como não-tributários.17
Nesse sentido, faz-se mister fixar que a dívida ativa tributária é espécie do
gênero dívida ativa, cujas características básicas seriam a derivação de créditos
tributários, créditos concernentes às penalidades por inobservância de obrigações
instrumentais e os encargos decorrentes da mora do contribuinte no adimplemento da
obrigação tributária. Com efeito, entende-se por dívida ativa tributária como sendo a
sistematização de diversas relações jurídicas formalizadas no respectivo termo de
inscrição a que se referem as normas, Lei nº 6.830/80, Lei nº 4.320/64 e o Código
Tributário Nacional (Lei nº 5.172/66).
Como viés importante dessas considerações, destaca-se o fato de que,
cumprido o prazo para adimplemento da obrigação tributária decorrente de lançamento
ou autolançamento válidos, sem a efetivação de pagamento, o feito administrativo deve
ser encaminhado à respectiva Procuradoria de Fazenda para que seja procedida à
inscrição em dívida ativa. Será nessa oportunidade, justificada a intervenção do órgão
fazendário tendo em vista a possibilidade do alcance de algumas finalidades quais
sejam: o controle da legalidade, apuração da liquidez, certeza e exigibilidade do crédito
tributário, formalização de encargos derivados da demora do contribuinte inadimplente
e, formação do título executivo extrajudicial da Fazenda Pública, válido para produzir
efeitos no processo de execução fiscal.
Importante distinção se faz necessária no que toca ao controle de legalidade que
realmente se leva a efeito por meio da Procuradoria de Fazenda, qual seja,
primeiramente, o reconhecimento da existência de dois tipos de atos sendo um, o
lançamento ou autolançamento de crédito tributário e o outro a inscrição de crédito em
dívida ativa. Observa-se nessa distinção inicial, que tais atos derivam de normas 17 Peixoto, Daniel Monteiro – Competência Administrativa na Aplicação do Direito Tributário – São Paulo : Quartier Latin, 2006.
jurídicas e competências administrativas diferentes, portanto, o controle do ato de
lançamento já fora realizado em etapa anterior ao envio para o órgão jurídico com
intenção de inscrição do crédito.
Nesse sentido, resta constatar o controle da legalidade de fato exercido pela
Procuradoria, consistiria na verificação de ausência de notificação do lançamento ou de
remessa para inscrição de crédito já extinto por pagamento, em ambos os casos,
haveria a negativa de registro pela falta de ocorrência de evento-motivador que
obrigasse a efetiva inscrição, haja vista a inexistência dos seguintes elementos: veículo
introdutor do crédito tributário, data de vencimento e falta de pagamento. Assim, resta
observar que se não houve a notificação, se não ocorrera o chamamento do agente
passivo da relação jurídica necessário ao aperfeiçoamento do lançamento. Por seu
turno, se ocorrera o adimplemento da obrigação tributária, torna-se inaplicável a prática
do ato de inscrição em dívida ativa. Portanto, pode-se inferir do considerado nas linhas
anteriores a importante distinção entre o controle dos veículos introdutores do crédito
tributário e o controle dos liames de competência para prática do ato administrativo de
inscrição de crédito dessa natureza em dívida ativa.18
Vale ressaltar, no entanto, que a competência revisional da legalidade dos
veículos introdutores do crédito tributário abrangeria a possibilidade da Procuradoria da
Fazenda Pública promover a devolução do processo administrativo ao órgão
responsável pelo ato de lançamento do crédito, com fulcro no disposto no inciso III do
artigo 145 do Código Tributário, para que seja feita a revisão, de ofício, prevista naquele
dispositivo, observada a inexistência de impugnação por parte do contribuinte levada a
efeito dentro do prazo legal.
Faz-se mister ainda, a realização de algumas considerações acerca de outra
modalidade de controle a que estão sujeitos os atos de lançamento de crédito tributário
quando da remessa à Procuradoria da Fazenda Pública para fins de inscrição em dívida
ativa, qual seja, o controle das irregularidades formais. Cumpre fixar o
18 Peixoto, Daniel Monteiro – Competência Administrativa na Aplicação do Direito Tributário – São Paulo : Quartier Latin, 2006.
entendimento acerca de quais aspectos integram o escopo de verificações no controle.
Assim, caberia salientar o fato de que em algumas situações, o conteúdo do ato é
formado por mais de uma norma fática e individual, nesse caso poderia a invalidação
do ato reportar-se somente àquela portadora de vício, sem atingir as demais. 19
Nessa linha, vale a assertiva de que a reforma do ato administrativo é
entendimento afeto a desajuste nos enunciados produzidos que não acarretaria a saída
do instrumento introdutor, bastando pata tal, que novo veículo se produza contendo
nova mensagem a qual, interagindo com o conteúdo do ato a ser reformado, promova o
seu alinhamento às normas abstratas e gerais que regem a competência material.
Contudo, oportuna é a assertiva de que, não caberia à Procuradoria de Fazenda
quando da ocasião da prática de inscrição do crédito em dívida ativa, declarar inválido
ou reformar o ato de lançamento de crédito tributário, tendo em vista que o controle das
irregularidades formais se limitaria à tentativa de saneamento de eventuais desajustes
na linguagem da enunciação proposta, em especial, no que toca à motivação haja vista
que por significar equívoco, omissão ou obscuridade na explicitação dos argumentos de
fato e de direito pode ser sanado, por não causarem prejuízos ao direito à ampla defesa
do agente passivo da relação jurídico-tributária. 20
A título de ilustração da tipologia de controle, podem se relacionar os seguintes
pontos de possíveis ajustes, quais sejam, o nome do contribuinte anotado de forma
incompleta ou mesmo incorreto, equívoco no registro de valores dos tributos ou dos
encargos, fundamentação legal para cobrança consignada com erro ou ausente.
Outra modalidade de controle possível de realização pelos agentes responsáveis
em defender os interesses da fazenda pública, seria o da competência para prática do
ato de inscrição de créditos em dívida ativa. Nessa vertente, os aspectos a serem
examinados passariam por questões do tipo: ocorrência dos institutos da prescrição ou
de decadência do crédito tributário, declaração de inconstitucionalidade da norma pela
19 Peixoto, Daniel Monteiro – Competência Administrativa na Aplicação do Direito Tributário – São Paulo : Quartier Latin, 2006. 20 Peixoto, Daniel Monteiro – Competência Administrativa na Aplicação do Direito Tributário – São Paulo : Quartier Latin, 2006.
mais alta Corte Nacional, por exemplo. Assim, ao procederem a essa espécie de
controle as Procuradorias estariam exercendo prerrogativa teleológica com o fito de
evitar a provocação do Poder Judiciário em sede de ação de execução fiscal sob a
possibilidade de sujeitar o erário ao pagamento de ônus de sucumbência em virtude de
insucesso do processo executivo.
A efetividade desse controle se dará por meio da abstenção por parte da
Procuradoria de Fazenda Pública em praticar o ato de inscrição do crédito, em
decorrência da observância às próprias limitações para o exercício de sua competência,
tendo em vista a ocorrência em caso concreto de uma das hipóteses retrocitadas.21
Dando continuidade às considerações desse tópico, importante reflexão se faz
acerca da função jurídica do título executivo. Com efeito, vale trazer à questão
proposta de que o ato de inscrição em dívida ativa dos créditos tributários se reveste de
importância significativa, tendo em vista sua função de instruir o processo de execução
fiscal, haja vista configurar-se, tal ato, no próprio título executivo. Diz-se título executivo
extrajudicial previsto nos ditames do inciso VI do artigo 585 do Código de Processo Civil
Brasileiro. Cabe salientar a existência de várias espécies de títulos executivos previstos
no ordenamento jurídico nacional, contudo, o importante é fixar que tais elementos de
prova nada mais são do que veículos introdutores de normas concretas e individuais.
Assim, a Procuradoria da Fazenda ao formalizar a inscrição em dívida ativa estará, de
fato, constituindo o título executivo e não quando lavrar a certidão de dívida ativa. 22
Portanto, o título executivo da Fazenda Pública, ou seja, o ato de inscrição em
dívida ativa o qual terá a certidão de dívida ativa, como meio de prova documental nos
autos do processo executivo, diferentemente de outros títulos executivos, não decorre
de ato jurisdicional, ou seja, o Fisco está dispensado de provocar o Poder Judiciário em
sede de ação de conhecimento, para promover a eficácia jurídica ao ato de constituição
de seus títulos executivos, desde que, em estrita observância a procedimento de
formação orientado por rígidos requisitos de controle.
21 Idem. 22 Peixoto, Daniel Monteiro – Competência Administrativa na Aplicação do Direito Tributário – São Paulo : Quartier Latin, 2006.
Concluindo esse tópico, teceremos alguns comentários acerca das regras de
competência para prática do ato administrativo de inscrição dos créditos tributários da
Fazenda Pública. Nesse sentido, vale fixar que a norma de desempenho para inscrição
em dívida ativa estabelece de forma abstrata os critérios para identificação do motivo a
ser assentado quando da prática do ato, combinados com um conjunto de orientações a
que o agente público estará obrigado a seguir no exercício de sua competência para
levar a efeito à inscrição de tais créditos. Assim, a motivação estaria composta dos
seguintes critérios, quais sejam: existência de instrumento introdutor do crédito tributário
no mundo jurídico (lançamento), decurso do prazo para adimplemento da obrigação,
inadimplemento da obrigação e não incidência das causas de suspensão da cobrança
previstas no artigo 151 do Código Tributário Nacional. Assim, pode-se citar como
ilustração do exercício do controle de competência por parte da Procuradoria de
Fazenda, a situação em que no momento da prática do ato de inscrição do crédito,
observa-se que o lançamento foi realizado depois de transcorrido o prazo decadencial
ou, que o ato de lançamento esteja certo, porém, os autos foram apresentados à
Procuradoria de Fazenda, depois de terminado o prazo prescricional. Nessas duas
situações, não está caracterizada a omissão do contribuinte em pagar a obrigação, fato
que desautoriza a prática do ato de inscrição do crédito a favor da fazenda pública. 23
Estabelecidas essas considerações iniciais, vale então fixar o entendimento de
que a competência para a formalização do ato de inscrição em dívida ativa no âmbito
da esfera de governo municipal deverá ser instituída por norma infraconstitucional
promulgada com essa finalidade, sendo prática bastante comum, atribuir tal
competência às Procuradorias Jurídicas.
Contudo, o exercício da competência para prática do ato de inscrição dos
créditos da fazenda pública nos assentamentos de dívida ativa está sujeita critérios
normativos de exeqüibilidade, dentre os quais podemos citar o aspecto da prescrição
que consiste em observância de transcurso de prazo para que, constatada a omissão
do contribuinte no adimplemento da obrigação a Fazenda Pública dê continuidade ao
23 Peixoto, Daniel Monteiro – Competência Administrativa na Aplicação do Direito Tributário – São Paulo : Quartier Latin, 2006.
processo de cobrança do crédito tributário, devendo para isso, inscrever o valor em
dívida ativa após o que, deverá ajuizar a ação de execução fiscal. Todavia, vencido o
prazo prescricional, a Fazenda Pública perde a sua prerrogativa de ajuizamento da
ação de execução fiscal e, portanto, não poderá proceder ao ato de inscrição do crédito
na dívida ativa. 24
Outro critério normativo para exercício de competência para prática do ato de
inscrição é o da observância dos limites territoriais. Nesse sentido, o registro do ato
deverá ser realizado no local de funcionamento da repartição competente.
Oportunas são as considerações acerca das normas de competência material, as
quais orientam aspectos ligados ao conteúdo a ser consignado no ato administrativo de
inscrição de créditos da Fazenda Pública. Nesse diapasão, vale ressaltar que no ensejo
de que havendo constituição do crédito sem, contudo, ocorrer o adimplemento da
obrigação principal dentro do prazo determinado na legislação correspondente,
existindo de fato o lançamento e verificados os demais pressupostos de motivação para
o ato de inscrição, o agente fazendário deverá proceder à inscrição do valor da
obrigação em dívida ativa juntamente com a multa moratória, a qual será aplicada nesta
situação. 25
De igual modo, os juros moratórios serão devidos em virtude da privação por
parte do pólo ativo da relação jurídico-tributária, do valor a que tem direito, por prazo
excedente ao do vencimento da obrigação. Portanto, diante da impossibilidade de se
precisar o valor devido a título de juros de mora, quando da prática do ato, ficou
estabelecido pelo Código Tributário Nacional e na Lei de Execução Fiscal a exigência
de ficar consignado no termo de inscrição o valor inicial do débito, o termo inicial e
memória de cálculo dos juros de mora.
Vale ainda destacar a possibilidade de se consignar quando do registro da
inscrição de créditos tributários em dívida ativa, o valor relativo ao encargo 20% (vinte
24 Peixoto, Daniel Monteiro – Competência Administrativa na Aplicação do Direito Tributário – São Paulo : Quartier Latin, 2006. 25 idem.
por cento) tendo em vista o futuro ajuizamento da cobrança dos créditos devidos à
Fazenda Pública.
Nesse sentido, cumprida a etapa da regular inscrição do crédito em
assentamento de dívida ativa, oportuna é a fixação de que no processo de execução
não ocorrerá a constituição de controvérsia, haja vista que sua efetivação já ocorrera no
devido processo cognitivo. Assim, a proposição de processo de execução só será viável
quando da existência de um título formado em via judicial decorrente, como é o caso de
sentença prolatada em lide de conhecimento, ou mesmo extrajudicial, por via de um
documento legalmente estabelecido como tal, seria o caso da certidão de inscrição em
dívida ativa tributária. 26
Portanto, quem promove o processo de execução já possuirá um título executivo,
fato esse, que indica que a Fazenda Pública não recorrerá a juízo para questionar seu
direito. Nessa situação o objeto da lide será o de pedir ao Juiz para que determine sua
validade para fins de efetivação do direito da Fazenda Pública.
Em decorrência da demanda do Fisco, o magistrado despachará pelo deferimento da
inicial ato que resultará na citação do pólo passivo da relação jurídico-tributária. Assim,
o executado terá o prazo de cinco (cinco) dias para adimplir a obrigação ou garantir o
juízo em sede de fiança bancária ou depósito ou indicar bens à penhora. 27
26 Machado, Hugo de Brito – Curso de Direito Tributário – 27ª Edição - São Paulo : Malheiros Editores Ltda., 2006. 27 Idem.
5. DA ARRECADAÇÃO DA DÍVIDA ATIVA NOS ÚLTIMOS CINCO ANOS:
Para obtermos maior dimensão da importância da arrecadação da Dívida Ativa
no Município de Belford Roxo, solicitamos a previsão de arrecadação e a arrecadação
nos últimos 5(cinco) anos, período abrangido pela pesquisa.
Ao fornecer os dados a Prefeitura esclareceu que até 2004 a arrecadação não
tinha previsão em separado de arrecadação da Dívida Ativa Mobiliária e Imobiliária.
Podemos verificar que a arrecadação da Divida Ativa também era em conjunto. A partir
do ano de 2005 passou a fazer parte do QDD a previsão orçamentária em separado e
em decorrência o balancete já traz as duas receitas em separado.
Vejamos a seguir a tabela referente a previsão de arrecadação da Dívida Ativa e
o valor efetivamente arrecadado no período de 2002 a 2006:
TABELA 6: CADASTRO MOBILIÁRIO
ANO PREVISTO ARRECADADO
2002
2003
2004
2005 R$2.150.000,00 R$252.393,45
2006 R$68.000,00 R$1.601.820,57
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Belford Roxo
A tabela 6 demonstra os dados de previsão orçamentária e da arrecadação do
Cadastro Imobiliário no período de 2002 a 2006.
TABELA 6: CADASTRO IMOBILIÁRIO
ANO PREVISTO ARRECADADO
2002 R$3.590.000,00 R$2.488.074,53
2003 R$3.000.000,00 R$2.367.298,52
2004 R$1.500.000,00 R$1.977.171,77
2005 R$1.029.267,75 R$1.029.267,75
2006 R$1.850.000,00 R$2.845.483,18
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda
A tabela a seguir demonstra os valores efetivamente inscritos em Dívida Ativa,
nos últimos cinco anos.
TABELA 7: VALORES INSCRITOS EM DÍVIDA ATIVA
ANO CADASTRO IMOBILIÁRIO CADASTRO MOBILIÁRIO
2002 R$130.671,19 R$683.628,06
2003 R$162.233,26 R$2.857.743,05
2004 R$1.387.051,65 R$3.337.452,70
2005 R$593.285,78 R$3.983.963,80
2006 R$1.816.992,81 R$4.438.450,99
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Belford Roxo
5.1.Da comparação da arrecadação no período onde ho uve a concessão de
anistia e os outros períodos
O Município de Belford Roxo, preocupado com o alto índice de inadimplência e
ciente que a multa e os juros previstos no Código Tributário Municipal são incompatíveis
com a situação financeira dos Munícipes; visando aumentar sua arrecadação de
recursos próprios, no período abrangido pelos 5 (cinco) últimos anos, concedeu anistia
de multas e juros nos exercícios de 2002 e 2005, através das Leis nº 915/2002 e
1075/2005, devidamente precedidas de estudos de impacto orçamentário e previsão na
LDO.
Podemos observar nos fornecidos pela Prefeitura Municipal de Belford Roxo que
embora tenha sido concedida a anistia não houve um aumento substancial na
arrecadação de Dívida Ativa nos anos onde houve a concessão de anistias e/ou
remissões.
CADASTRO IMOBILIÁRIO
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
4.000.000,00
2002 2003 2004 2005 2006
ANO
VA
LOR
(R
$)
PREVISTO ARRECADADO
6. TRABALHO DE CAMPO:
O trabalho de Campo foi realizado no dia 23.02.2007. Dirigimo-nos a sede da
Prefeitura Municipal de Belford Roxo, a fim de realizarmos o levantamento dos dados
necessários ao nosso trabalho.
6.1. Entrevista com o Subsecretário de Fazenda Iniciamos nossa entrevista pela Subsecretário de Fazenda, Sr. Luciano
Lima, que se preocupou em dar-nos uma visão global de como anda o processo de
inscrição e cobrança da Dívida Ativa Municipal. Em sua análise o processo de cobrança
é regular, pois é muito prejudicada pela ineficácia da cobrança judicial, que gerou uma
cultura do não pagamento. O maior entrave encontrado na cobrança judicial é a
dificuldade de localização dos imóveis, quando o oficial de justiça não localiza o imóvel
encaminha de volta à Fazenda Pública para que o Fiscal faça a localização, gerando
uma perda de tempo muito grande; na fase da penhora, a falta de bens para serem
penhorados, é o maior problema que ocorre. Segundo o Subsecretário o maior número
de inscrições de Dívida Ativa são as de Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU,
que gera R$2.500.000,00 (dois milhões e quinhentos mil reais) por ano
aproximadamente. Várias medidas foram tomadas para incrementar a arrecadação da
Dívida Ativa Municipal, tais como:
• A implantação do livro eletrônico de inscrição de Dívida Ativa, que
automaticamente inscreve os devedores do exercício anterior, dando-lhes o
número de inscrição, possibilitando a geração automática da certidão com os
dados dos contribuintes e os dados da Dívida Ativa.
• Possibilidade de emissão de dados ao Tribunal de Justiça, por meio eletrônico
com a emissão de guias de pagamento também por meio eletrônico (GRERJ).
O Município planeja aumentar a arrecadação através de ações visando facilitar ao
contribuinte o acesso as guias (disponibilização de emissão de guias, emissão de
certidões de quitação fiscal, parcelamento através da internet ); pretendem também
modernizar o sistema tributário, reduzir as multas e juros de 30% +1% ao Mês, para
9,90% + 1% ao Mês.
O valor da Dívida Ativa constante no balanço do Município não corresponde à
realidade uma vez que as falhas cadastrais geraram um grande número de cadastros
em duplicidade.
O Subsecretário de Fazenda acredita que a cobrança judicial não tem os
resultados esperados, porém, acredita que devido ao acordo de cooperação técnica
com o Tribunal de Justiça, onde a Prefeitura cedeu carro com motorista para que os
oficiais de justiça façam a citação e a penhora de bens, a cobrança judicial poderá
alcançar melhores resultados.
O que o Subsecretário considerou como ponto importante para a melhoria na
cobrança dos débitos é a redução do tempo de cobrança (ciência e acompanhamento
dos débitos para que haja a mudança de mentalidade).
No ano de 2005, foi elaborada a Lei nº 1075/05, que objetivou reduzir a multa e os
juros sobre a Dívida Ativa do Município e possibilitou o seu parcelamento em 24 vezes,
essa lei visava incentivar o pagamento antes de iniciada a cobrança judicial; o
Subsecretário acredita que essa atitude foi importante naquele momento, no entanto,
não acredita que quem tem o hábito de não pagar, aproveite este benefício para quitar
suas dívidas com a fazenda pública.
6.2.Entrevista com o Procurador Geral
A entrevista com o Procurador Geral, Sr. Lorival Oliveira, foi realizada também no
dia 23.02.2007.
O Procurador Geral, tem a responsabilidade de representar o Município nas
ações judiciais, no caso da Dívida Ativa a sua função é de ajuizar a ação de Execução
Fiscal contra os contribuintes inscritos na Dívida Ativa e encaminhados pela Fazenda
Municipal para a fase de execução.
O Procurador Geral classifica a cobrança administrativa da Dívida Ativa como
sendo “Boa”.
Após a implantação do livro eletrônico a trabalho administrativo de inscrição foi
otimizado. Ele considera a inadimplência de tributos no Município como sendo um
problema, e atribui a inoperância da cobrança como sendo a principal causa da
permanência desta inadimplência. Na visão do Procurador, se houvesse uma cobrança
mais efetiva, se os contribuintes acreditassem nas conseqüências desagradáveis de
não arcar com os seus impostos, eles procurariam manter-se em dia.
Segundo o Procurador o maior tributo gerador de inscrições no Município é o
IPTU, tendo em vista que o maior número de cadastros existentes no Município tem
origem Imobiliária.
O Procurador vê como uma medida importante para otimizar a cobrança, a
criação do órgão de cobrança extrajudicial, com isso ele visa aumentar a cobrança
extrajudicial, diminuindo assim os processos judiciais e conseqüentemente o
contribuinte deixará de pagar as custas judiciais, que em muitos casos é quase o valor
da dívida e não pode ser paga parceladamente.
O Procurador sustenta que o balanço municipal não descreve o montante real da
Dívida Ativa Municipal , devido às duplicidades e a desatualização cadastral (falta de
dados do endereço, falta de CEP, falta de bairro, falta de CPF do proprietário do
imóvel).
O Procurador acredita que a cobrança judicial tem os resultados esperados, uma
vez que o contribuinte recebe a intimação e procura a Fazenda Pública para fazer o
parcelamento, evitando a penhora de bens. A maior dificuldade encontrada é a
necessidade do recolhimento das custas judiciais que oneram ainda mais o
contribuinte.
O Procurador manifestou-se favorável à concessão de incentivos fiscais que
tragam novas empresas para o Município, criando novos núcleos industriais para a
localidade.
6.3. Dos Resultados obtidos na aplicação de questio nários aos funcionários
Os questionários foram aplicados aos 8 servidores lotados em setores envolvidos
na cobrança da Dívida Ativa da Secretaria de Fazenda do Município de Belford Roxo.
O objetivo esperado com a aplicação do questionário seria de entendermos melhor a
dinâmica dos processos dentro do setor, verificar como o funcionário descreve o seu
trabalho dentro do setor, as dificuldades encontradas no desempenho das funções e
sugestões para a melhoria deste trabalho.
O questionário foi preparado segundo os objetivos propostos.Os questionários
respondidos encontram-se em anexo a este trabalho.
Os funcionários que responderam aos questionários desempenhavam diversas
funções dentro do processo de inscrição de Dívida Ativa.
O estudo do questionário foi iniciado levando-se em conta o percentual de
respostas obtidas em cada uma das questões, a fim de que se possa apurar a
incidência de cada uma delas. A seguir apresentaremos os resultados:
Questão nº 1
Qual o setor que você trabalha?
Responderam ao questionário 8 (oito) funcionários da Coordenadoria de Receita
Secretaria de Fazenda, sendo 2 (dois) funcionários lotados na Coordenadoria de
Receita, 1 (um) lotado no Cadastro técnico e 5 (cinco) lotados na Divisão de Registro
Imobiliário e Dívida Ativa - DRIDA.
Questão nº 2:
Como você descreveria sua função?
Considerando que as funções desempenhadas são diferentes, descreveremos
na tabela abaixo as funções.
*1 *2 *3 *4 *5 *6 *7 *8
Descrição
da
função
coordenador Suporte ao
setor de
arrecadação
Lançamento de
IPTU, correção
cadastral e
transferência
de nome.
atendente Ótima Ativa Normal
ativa
normal
*funcionário
Questão nº 3
Qual o papel que o seu setor desempenha no processo de cobrança da
Dívida Ativa?
Tendo em vista as diversas respostas apresentadas, descreveremos os dados
na tabela abaixo.
Tabela 7
*1 *2 *3 *4 *5 *6 *7 *8
Papel
do
setor
Apuração,
inscrição em
Dívida Ativa
e
encaminham
ento para a
cobrança
judicial.
Informação,
atualização e
remessa.
Emitir
débitos
Parcelando a
Dívida Ativa
para a
melhor
comodidade
do
contribuinte.
boa Acompanhar
os
pagamentos,
parcelamos,
caso haja
inadimplência
encaminhar à
Procuradoria
Geral.
Inscrever Efetuar o
levantamento
dos
contribuintes
devedores.
Questão nº 4
Você considera que a inadimplência é um problema qu e ocorre em Belford
Roxo? Em caso afirmativo, a que atribui isto?
64% responderam SIM e atribuíram a situação social e econômica como a causa
do Problema.
12% não opinaram.
24% responderam NÂO.
Questão nº 5
Como você classificaria os resultados dos procedime ntos de cobrança da
Dívida Ativa?
24% responderam EXCELENTE;
12% responderam MUITO BONS;
48% responderam BONS;
12% responderam RUINS;
Questão nº 6:
Qual a maior dificuldade encontrada no seu setor pa ra o desempenho das
funções?
64% responderam que NÂO encontram dificuldades;
36% responderam que as principais dificuldades são: falta de pessoal qualificado
e/ou motivados (plano de carreira, incentivo à qualificação profissional) para o
desempenho das funções e grande volume de trabalho para um número pequeno de
funcionários.
Questão º 7:
Quais sugestões você apresentaria para melhorar o s eu trabalho?
36% dos funcionários OPINARAM sobre como melhorar o desempenho dos
funcionários. Descreveremos abaixo as sugestões apontadas:
1. motivação e empenho de funcionários (melhores condições de trabalho,
melhor remuneração, plano de carreira, cursos para a qualificação do
pessoal);
2. Incentivo a produção de qualidade;
3. aumentar o número de funcionários;
4. melhorar sempre o setor de informática;
64% dos funcionários NÃO OPINARAM sobre a questão.
Questão nº 8
Quantas inscrições você estima fazer por ano?
Dos 8 (oito) servidores que preencheram o questionário somente três executavam
a função de inscrição e cobrança da Dívida Ativa e responderam as questões
seguintes. Vide tabela abaixo.
Questão nº 9
Como é feito o procedimento de inscrições de Dívida Ativa?
Tabela 8
* 1 *2 * 3
Quantas inscrições
você estima que faz
por ano?
600 inscrições. 700 à 1000 inscrições.
450 inscrições.
Como é feito o
procedimento da
Dívida Ativa?
É feito o levantamento
do crédito tributário
Retiramos a certidão e
encaminhamos para a
coordenadoria para as
devidas providências.
Débitos por mais de 5
anos.
6.4.Da observação da tramitação dos processos Foi solicitada a Secretaria de Fazenda o fluxo dos processos administrativos de
Dívida Ativa dentro da Secretaria. Como a Secretaria não possui um fluxograma de
processos, o Subsecretário gentilmente enviou-nos os passos que os processos dá
dentro da Secretaria. Convém esclarecer que por não ser um procedimento
normatizado, os processos podem não seguir este fluxo, pois, dependerá do despacho
do chefe do setor pelo qual ele passar.
CADASTRO IMOBILIÁRIO
Coordenação de Fiscalização Constituição de crédito.
Dívida Ativa Inscrição dos débitos e emissão das certidões
Coordenadoria de Fiscalização Dar ciência ao contribuinte
Gabinete do Secretário Assinatura da Certidão
Procuradoria do Município Ajuizar a ação de execução
fiscal
CADASTRO MOBILIÁRIO
Coordenação de Fiscalização Constituição de crédito.
Divisão de Tributos Diversos Atualização dos débitos
Setor de Divida Ativa Inscrição dos débitos e emissão
das certidões
Gabinete do Secretário Assinatura da Certidão
Procuradoria do Município Ajuizar a ação de execução
fiscal
Coordenadoria de Fiscalização Ciência ao Contribuinte
6.5. Perfil da Dívida Ativa executada até 2004
Os processos ajuizados na 2ª Vara de Belford Roxo cerca de 1500 (mil e
quinhentos) processos de Execução Fiscal, totalizando uma receita estimada em mais
de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).
A Dívida Ativa executada pelo Município de Belford Roxo não possui um padrão
definido. Os processos cobram dívidas que variam de R$ 36,00 (trinta e seis reais) e o
maior valor de R$ 750.000,00(setecentos e cinqüenta mil reais).Estima-se que 60% do
total de processos variam entre R$ 1.000,00(mil reais) e R$ 10.000,00(dez mil reais), no
entanto, a maior parte do valor executado está em 15% dos processos cujos valores
superam R$ 10.000,00 (dez mil reais).
A execução judicial da Dívida Ativa tem muitos problemas, 2002 a Prefeitura
Municipal de Belford Roxo cede 3 (três) funcionários para auxiliar no preparo dos
processos de Dívida Ativa, porém não obtêm o resultado esperado, pois, o judiciário se
depara com os seguintes problemas:
• Falta de recursos humanos do Tribunal de Justiça;
• Desmotivação do pessoal cedido;
• Falta de recursos materiais;
• Ausência de formas de controle materiais;
• Ausência de formas de controle de processos e procedimentos;
• Ausência de uma forma de recebimento da dívida executada pelo próprio
Tribunal de Justiça;
Para a melhor eficácia da tramitação do procedimento judicial seriam necessárias
a implantação das formas de controle, atuação e arrecadação, reorganizando os
procedimentos tanto administrativos quanto judiciais, a fim de que os processos tenham
um procedimento mais rápido, com ganho real e efetivo no volume arrecadado.
Alguns procedimentos poderiam ser adotados para auxiliar ao Poder Judiciário
no controle das ações de execução fiscal, dentre eles podemos destacar:
• A Prefeitura deve manter um bom relacionamento com os funcionários
cedidos e os do próprio tribunal de justiça, para que haja uma maior troca
de informações, garantindo o apoio necessário ao desenvolvimento das
atividades;
• Desenvolver o Sistema do banco de dados que permita que a Prefeitura
Municipal de Belford Roxo tenha um controle efetivo do andamento dos
processos;
• Criar um relatório mensal, que servirá a para alimentação do banco de
dados da Prefeitura de Belford Roxo, a fim de acompanhar e controlar as
atividades;
É de extrema necessidade a adoção de relatórios mensais, a fim de que seja
observado o que foi feito no período, como quantas ações foram ajuizadas no mês,
quantos foram citados, quantos parcelaram seus débitos, quantos débitos foram
quitados, o valor arrecadado no mês, mostrando a evolução mês a mês, formando um
gráfico para a melhor visualização deste andamento.
7. SUGESTÕES: 8. CONCLUSÕES:
BIBLIOGRAFIA: 1. Anuário Estatístico do Estado do Rio de Janeiro- Fundação CIDE, Rio de Janeiro-
2003
2. ARAÚJO, Hamilton Antonio de, Gestão fiscal: a responsabilidade dos municipios
perante a lei complementar nº 101 de 4.5.2000, São Paulo, LTR Editora,2001.
3. BELTRAME, José Alonso; OLIVEIRA, Regis Fernandes de; STOCO, Rui. O
procedimento na cobrança da dívida ativa da fazenda pública: Lei n.6830, de
22.07.1980. São Paulo: R. dos Tribunais, 1981. 112p.
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São Paulo, Dialética, 2001.
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união, de qualquer natureza, Brasília, R. TCU, v. 27, n.72, p. 67-74, abr. /jun. 1997.
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federal e Municípios/Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional – 1ª ed.
– Brasília: Secretaria de Tesouro Nacional, Coordenação – Geral de Contabilidade,
2004.
7. FÜHRER, Maximilianus Cláudio Américo, FÜHRER, Maximiliano Roberto Ernesto.
Resumo de Direito Tributário, Malheiros Editora, 17ª edição, 2006.
8. FLAKS, Milton. Comentários à Lei da Execução Fiscal. Forense, Rio de Janeiro:
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9. GIAMBIAGI, Fabio e ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas – 2ª edição- Rio de
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14. Lei Municipal nº 1075 de 9 de novembro de 2005.Lei remissão de multas e juros
sobre créditos tributários, Belford Roxo, 2005.
15. Lei Municipal nº 915 de 05 de Novembro de 2002.Lei que dispõe de Anistia de
Multas e Juros e acréscimos sobre créditos tributários, Belford Roxo, 2002
16. Lei Federal nº 101 de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal, República
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28. SZKLAROWSKY, Leon Fredja. Dívida ativa da fazenda pública. B. Dir. Mun. . São
Paulo, 15, 3, 153-158, mar. 1999.
29. Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Guia: Lei de Responsabilidade
Fiscal: Lei Complementar nº 101/200 – 2ª ed. rev. e ampliada.
30. WEICHERT, Marlon Alberto. A obrigação do administrador público de encaminhar
para a inscrição na dívida ativa créditos da fazenda de qualquer natureza. R. Inf.
Legislativa. Brasília, 34, 135, 311-314, jul. / set. 1997.
31. VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e Relatórios de Pesquisa em Administração,
São Paulo, Editora Atlas, 2006, 7ª Edição.
ANEXO
Anexo A
LEI Nº 1075 DE 09 DE NOVEMBRO DE 2005.
“ Dispõe sobre a remissão de multas e juros sobre créditos tributários nos casos que menciona e dá outras providências.”
AUTORA: Prefeita Municipal
A CÂMARA MUNICIPAL DE BELFORD ROXO , Estado do Rio de Janeiro, por seus representantes legais decreta e eu sanciono a presente,
LEI:
Art. 1º - Ficam dispensados, nos termos desta Lei, da cobrança de multas e juros dos débitos fiscais decorrentes de fatos geradores ocorridos até 31/12/2004. §1º - Os benefícios de que trata o caput deste artigo, se dará apenas aos pagamentos efetuados até o dia 31/12/2005, podendo ser parcelados em até 24 vezes. §2º - O não pagamento de duas parcelas sucessivas, importará no automático cancelamento do parcelamento, não podendo o sujeito passivo fazer jus ao benefício da presente lei. Art. 2º - A aplicação do disposto no artigo primeiro desta lei ,não implicará na restituição de quantias já recolhidas, de qualquer natureza, nem compensação de importância já paga. Art. 3º - Os débitos fiscais deverão ter seus valores corrigidos monetariamente. Art. 4º - A Secretaria Municipal de Fazenda adotará as medidas necessárias para operacionalizar o cumprimento da presente Lei. Art. 5º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Belford Roxo, 09 de novembro de 2005.
MARIA LUCIA NETTO DOS SANTOS PREFEITA
APÊNDICE
