TTULO: INFRAES E SANES ADMINISTRATIVAS NAS LICITAES ECONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Vanderson Roberto Vieira1

SUMRIO: 1- INTRODUO; 2- DA FALTA DE PREVISO EM TIPOS ESPECFICOS DASINFRAES ADMINISTRATIVAS E DAS SANES EM MATRIA DE LICITAES ECONTRATOS NA LEI N 8.666/93. A LIBERDADE FUNDAMENTADA (DISCRICIONARIEDADE)CONFERIDA AO ADMINISTRADOR NA APLICAO DAS SANES; 3- PRINCPIOSNORTEADORES DA APLICAO DAS SANES ADMINISTRATIVAS; 3.1 PRINCPIO DAINDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO; 3.2- PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE; 4-DAS SANES PREVISTAS NA LEI N 8.666/93; 4.1- ADVERTNCIA (ART. 87, I); 4.2- MULTA(ART. 87, II); 4.3- SUSPENSO TEMPORRIA (ART. 87, III); 4.4- DECLARAO DEINIDONEIDADE (ART. 87, IV); 5- NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO; 6-CONCLUSO.

1- INTRODUOA identificao e a apurao de infraes administrativas e a aplicao

concreta das sanes administrativas pelo ente pblico ao contratado faltosos umadas clusulas exorbitantes do contrato administrativo. Essas clusulas decorrem daposio de supremacia da administrao perante o particular contratado e soreflexo do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, que fornece administrao diversas prerrogativas, de direito material e processual.

Quando o contratado pratica uma infrao administrativa, compete Administrao Pblica apurar a falta mediante procedimento especfico, aplicando asano cabvel e mais adequada e idnea ao caso concreto. Esta sano ser aprevista no edital, no contrato e na lei 8.666/93, nos seus arts. 66 a 68 e 86 a 88.

A aplicao das sanes administrativas tem finalidade de prevenoespecial, preveno geral e represso. A finalidade de preveno especial (cartereducativo e pedaggico) visa mostrar ao faltoso o cometimento do ato ilcito com afinalidade de que ele no cometa novas infraes. O carter pedaggico geral visademonstrar a todos os interessados da coletividade que o Poder Pblico diligente naaplicao rpida das sanes e no transige quando se trata de violao de interessespblicos. O carter repressivo visa impedir que o Estado e a sociedade sofram prejuzospelo descumprimento das obrigaes assumidas.

2- DA FALTA DE PREVISO EM TIPOS ESPECFICOS DAS INFRAESADMINISTRATIVAS E DAS SANES EM MATRIA DE LICITAES ECONTRATOS NA LEI N 8.666/93. A LIBERDADE FUNDAMENTADA(DISCRICIONARIEDADE) CONFERIDA AO ADMINISTRADOR NA APLICAODAS SANES

1 Graduado em Direito pela Unesp - FHDSS - campus de Franca. Mestre em Direito pela mesmaInstituio. Advogado. Professor Universitrio de Direito.

Alguns doutrinadores criticam a Lei n 8.666/93 em virtude de ela noprever as infraes administrativas em molduras, tipificaes fechadas. Isso pelofato de o art. 87 da referida lei ser uma disposio aberta, estabelecendo que ainexecuo total ou parcial do contrato poder ensejar a aplicao de uma dassanes elencadas: 1- advertncia, 2- multa, 3- suspenso do direito de licitar, 4-declarao de inidoneidade.

Trazemos abaixo as disposies da lei 8666/93, que interessam ao tema:Captulo IIIDOS CONTRATOSSeo IVDa Execuo dos ContratosArt. 66. O contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de acordocom as clusulas avenadas e as normas desta Lei, respondendo cada umapelas conseqncias de sua inexecuo total ou parcial.Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada porum representante da Administrao especialmente designado, permitida acontratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaespertinentes a essa atribuio. 1o. O representante da Administrao anotar em registro prprio todas asocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o quefor necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados. 2o. As decises e providncias que ultrapassarem a competncia dorepresentante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbilpara a adoo das medidas convenientes.Art. 68. O contratado dever manter preposto, aceito pela Administrao, nolocal da obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato.

Captulo IVDAS SANES ADMINISTRATIVAS E DA TUTELA JUDICIALSeo IIDas Sanes AdministrativasArt. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatrio ou nocontrato. 1. A multa a que alude este artigo no impede que a Administraorescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras sanes previstasnesta Lei. 2. A multa, aplicada aps regular processo administrativo, serdescontada da garantia do respectivo contratado. 3. Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, alm daperda desta, responder o contratado pela sua diferena, a qual serdescontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ouainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder,garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:I- advertncia;II- multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento decontratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;IV -declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a AdministraoPblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou atque seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicoua penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir aAdministrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo dasano aplicada com base no inciso anterior. 1. Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm daperda desta, responder o contratado pela sua diferena, que serdescontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao oucobrada judicialmente.

2. As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero seraplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia dointeressado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis. 3. A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competnciaexclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal,conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo,no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitao serrequerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao.Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior poderotambm ser aplicadas s empresas ou aos profissionais que, em razo doscontratos regidos por esta Lei:I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos,fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos;II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao;III - demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a Administraoem virtude de atos ilcitos praticados.

As pessoas que firmam contratos com a Administrao Pblica tm direitode saber quais as conseqncias que podem surgir de suas atos. Tem direito informao clara e transparente, bem como segurana jurdica.

A lei no art. 87 poderia ter definido com pormenores o que efetivamenteconstitui inexecuo total ou parcial do contrato. Poderia tambm ter indicado asano cabvel a cada infrao determinada.

Contudo, tais omisses no inviabilizam a aplicao de sanes nombito dos contratos administrativos, visto que o administrador pautar sua atuaopelo princpio da proporcionalidade e pelo princpio da indisponibilidade do interessepblico.

Na prtica, tambm seria invivel um rol delimitado de infraesadministrativas, o qual certamente no conseguiria prever todas as situaes dedescumprimento de contrato na imensa variedade existente de contratosadministrativos.

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, clssico autor do DireitoAdministrativo, entende que o direito disciplinar no exige a definio especfica,taxativa, da falta administrativa bastando a previso genrica2.

Esse entendimento seguido por Fbio Medina Osrio, ao escrever que otipo sancionador deve possuir um grau mnimo de certeza e previsibilidade3,ocorrendo essa previso na lei 8666/93.

O que deve ser coibido a arbitrariedade e desproporcionalidade naaplicao da sano administrativa, pois o administrador deve levar emconsiderao aquilo que melhor preserva o interesse pblico.

Eros Roberto Grau4 j dizia que a discricionariedade no constitui umpoder titulado pela administrao, mas sim um modo de atuar ao dar cumprimentoao dever-poder de gerir a res publica. A discricionariedade regrada na lei, limitada pelos princpios e exige motivao dos atos sancionatrios.

2BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princpios Gerais de Direito Administrativo. Rio deJaneiro: Forense, 1979. v.2. p. 141.3MEDINA OSRIO, Fbio. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Revista dos Tribunais,2000. p. 2714GRAU, Eros Roberto. Poder Discricionrio. Revista de Direito Pblico. So Paulo: Revista dosTribunais, n. 93, jan/mar. 1990. p. 41.

Como dito, inegvel o controle da discricionariedade da sano aplicadapelo administrador atravs dos princpios administrativos5.

3- PRINCPIOS NORTEADORES DA APLICAO DAS SANESADMINISTRATIVAS

3.1- PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICOO interesse pblico indisponvel. Sendo da coletividade, o agente

administrativo dele no pode dispor e transigir.Por esse princpio, a aplicao das sanes administrativas de interesse

da coletividade como um todo, ou seja, interesse e direitos com dimenso pblica.Qualquer ato administrativo que no respeite o interesse pblico ser invlido.

3.2- PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADENo momento em que a Lei n 8.666/93 conferiu Administrao Pblica a

possibilidade de selecionar de modo fundamentado a sano no caso de inexecuototal ou parcial do contrato, o fez na certeza de que a situao ftica do caso sub-exame fosse considerada nessa escolha. A opo por certa sano dever atenderao princpio da proporcionalidade.

O princpio da proporcionalidade afirma que o Estado no deve agir comdemasia, tampouco de modo insuficiente na consecuo dos seus objetivos6.

Desta maneira, a sano a ser aplicada em virtude da falta contratualcometida pelo contratado no dever ser mais severa do que o necessrio para apreservao do interesse pblico.

O princpio da proporcionalidade exige maior motivao racional nasdecises considerando a relao meio-fim. A anlise da proporo entre meios e fins ,sem dvida alguma, instrumento de realizao das funes administrativas e da justia.

4- DAS SANES PREVISTAS NA LEI N 8.666/93 muito importante frisar, ab initio, que qualquer uma das sanes abaixo

enumeradas, mesmo a advertncia, somente pode ser aplicada mediante a instauraoe finalizao de procedimento administrativo autnomo, no qual sejam assegurados ocontraditrio e a ampla defesa ao contratado.

Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administraopoder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintessanes:I - advertncia;II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento decontratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com aAdministrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes dapunio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpriaautoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o

5 o entendimento de: MORAES, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da AdministraoPblica. So Paulo: Dialtica, 2004. p. 165.6FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princpios Fundamentais. SoPaulo: Malheiros, 1999. p. 56.

contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e apsdecorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.

4.1- ADVERTNCIA (ART. 87, I) a sano mais branda e est prevista no inciso I do art. 87 da Lei n

8.666/93.A Administrao a utilizar diante de eventuais inexecues parciais de

clusulas contratuais. Serve para advertir o contratado para que sane as pendnciasou imperfeies, sob pena de aplicao das demais sanes (que so mais graves),inclusive de resciso do contrato. A sano de advertncia no deve ser aplicadamais de uma vez, pois, certamente, a administrao j realizou reclamaes eadvertncias informais antes desta aplicar a advertncia no fim do procedimentoespecfico.

certo que sano de natureza moral, mas deixa ntida a posturaadministrativa de garantir a indisponibilidade do interesse pblico, advertindo ocontratado para o cumprimento correto da avena.

Deve ser aplicada em caso de negligncia e faltas corrigveis, quando ocontratante for primrio (no reincidente em falta), servindo como o prennciodaquela mais severa.

Em tese no acarreta a resciso contratual, mas o cometimento reiteradode faltas que ensejam a aplicao de advertncia pode culminar na resciso contratual.

4.2- MULTA (ART. 87, II)A multa penalidade pecuniria tendo por causa descumprimento de

dever legal ou contratual. O seu valor deve ser proporcional ao dano cometido ouconduta esperada, tendo a funo de desestimular comportamentos ilegais.

Na situao do art. 86, a multa possui natureza moratria, ou seja,vinculada ao atraso no cumprimento de obrigao7. J na hiptese do art. 87, amulta possui natureza penal, uma vez que aplicvel quando do inadimplementocontratado.

O valor da multa deve estar previsto no instrumento convocatrio ou nocontrato, constando, inclusive, o percentual a ser aplicado. A falta de tal previsoimpede a aplicao da multa.

A multa pode ser aplicada cumulativamente com outras sanes,conforme autoriza o pargrafo 1, do art. 87, da Lei n 8.666/93.

A aplicao da multa no necessariamente extinguir o vnculo contratualcom o contratante faltoso.

O pargrafo 2, do art. 86, determina que a multa, aplicada aps regularprocesso administrativo, seja descontada do valor da garantia prestada pelocontratado.

4.3- SUSPENSO TEMPORRIA (ART. 87, III)A sano consiste na suspenso temporria de participao em licitao

e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois)anos.

7 Cf. PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes daAdministrao Pblica. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 86.

O contratado punido com essa sano, assim como a do inciso IV, ficaimpossibilitado de se habilitar em licitao e contratar com a Administrao Pblica.

O prazo da sano deve estar determinado no ato sancionador, nopodendo ultrapassar dois anos. O texto legal do inciso III utiliza a expressoAdministrao.

Os incisos XI e XII, do art. 6 da lei 8666/93 definem, respectivamente,Administrao Pblica e Administrao. Assim, Administrao rgo,entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atuaconcretamente. Tal redao levou alguns intrpretes a entenderem que a aplicaoda sano de suspenso temporria somente produz efeitos no mbito do rgopelo qual a administrao opera, enquanto que a declarao de inidoneidaderepercute em toda Federao, mas o tema no pacfico.

4.4- DECLARAO DE INIDONEIDADEEsta penalidade administrativa consiste na declarao de inidoneidade

para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem osmotivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perantea prpria autoridade que aplicou a penalidade. Ocorrer a reabilitao sempre que ocontratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido oprazo da sano de suspenso temporria.

A sano em tela tem prazo indeterminado, sendo o mnimo de dois anos(prazo mximo da sano de suspenso temporria) cessando seus efeitos com aextino dos motivos determinantes da punio e com o ressarcimento dos danoseventualmente causados Administrao. A extino desta sano depende dareabilitao do infrator, prevista no pargrafo 3 do art. 87, decretada por atoadministrativo, praticado pela mesma autoridade que aplicou a sano. O incisomenciona a expresso Administrao Pblica, que definida pelo inciso XI, doartigo 6, como a administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do DistritoFederal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade dedireito privado sob controle do poder pblico e das fundaes por ele institudas oumantidas.

Verifique-se, abaixo, interessante julgado do STJ:RMS 9707 / PR. RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANA1998/0030835-0. RELATORA MINISTRA LAURITA VAZ. RGOJULGADOR: T2 - SEGUNDA TURMA. DATA DO JULGAMENTO:04/09/2001. DATA DA PUBLICAO/FONTE: DJ 20/05/2002 P. 115. RSTJVOL. 157 P. 165.Ementa: RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO.LICITAO. SANO IMPOSTA A PARTICULAR. INIDONEIDADE.SUSPENSO A TODOS OS CERTAMES DE LICITAO PROMOVIDOSPELA ADMINISTRAO PBLICA QUE UNA. LEGALIDADE. ART. 87,INC. II, DA LEI 8.666/93. RECURSO IMPROVIDO.I- A Administrao Pblica una, sendo, apenas, descentralizada oexerccio de suas funes.II- A Recorrente no pode participar de licitao promovida pelaAdministrao Pblica, enquanto persistir a sano executiva, emvirtude de atos ilcitos por ela praticados (art. 88, inc. III, da Lei n.8.666/93). Exige-se, para a habilitao, a idoneidade, ou seja, a capacidadeplena da concorrente de se responsabilizar pelos seus atos.III- No h direito lqido e certo da Recorrente, porquanto o ato impetrado perfeitamente legal.IV - Recurso improvido.

5- NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVOAs sanes administrativas somente podem ser aplicadas dentro de

processo administrativo autnomo, instaurado por ato administrativo deautoridade competente, onde se garanta a ampla defesa e o contraditrio (garantiasconstitucionais) ao contratado que supostamente incidiu em falta. O ato administrativo deinstaurao deve conter a identificao dos autos do processo administrativooriginal da licitao ou do contrato, a meno s disposies legais aplicveis aoprocedimento para apurao de responsabilidade, a designao da comisso deservidores que ir conduzir o procedimento, o prazo para a concluso dos trabalhosda comisso, dentre outros requisitos. O contratado deve ser notificado para sedefender, seguindo o processo at deciso final fundamentada.

6- CONCLUSOAdministrao Pblica deve necessariamente aplicar a sano

administrativa nos casos de infraes a normas legais e contratuais, pois se trata deinteresse pblico indisponvel, sendo inclusive ato ilegal e de improbidade no levar acabo processo de punio de contratados que venham a infringir as regras contratuais. Asano deve ser proporcional ao ato cometido, na medida necessria para seatender e preservar o interesse pblico.

7- BIBLIOGRAFIA

BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princpios Gerais de DireitoAdministrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1979. v. 2.

FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os PrincpiosFundamentais. So Paulo: Malheiros, 1999.

GRAU, Eros Roberto. Poder Discricionrio. Revista de Direito Pblico. So Paulo:Revista dos Tribunais, n. 93, jan/mar. 1990.

MEDINA OSRIO, Fbio. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Revistados Tribunais, 2000.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26. Ed. So Paulo:Malheiros. 2001.

MORAES, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da AdministraoPblica. So Paulo: Dialtica, 2004.

PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Comentrios Lei das Licitaes eContrataes da Administrao Pblica. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.