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CAPTULO IIAdministrao

Pblica e Terceiro Setor

Sumrio 1. Administrao Pblica: 1.1 Noes gerais; 1.2 Concentrao e desconcentrao. Centralizao e descentralizao; 1.3 Administrao Direta: 1.3.1 rgos pblicos: 1.3.1.1 Clas-sificao dos rgos pblicos; 1.3.1.2 Caractersticas dos rgos pblicos; 1.4 Administrao Indireta: 1.4.1 Autarquia; 1.4.2 Fundao Pblica; 1.4.3 Agncia Executiva; 1.4.4 Empresa pblica e sociedade de economia mista; 1.4.5 Consrcio Pblico 2 Terceiro setor: entidades paraes-tatais ou entes de cooperao: 2.1 Servio Social Autnomo; 2.2 Organizao Social (OS); 2.3 Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip); 2.4 Entidade de Apoio 3 Ques-tes: 3.1 Questes comentadas

1. AdministrAo pblicA 1.1. noes gerais

De acordo com o art. 18 da Constituio Federal, a organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil abrange a Unio, os Estados, o distrito Federal e os municpios, sendo todos autnomos.

O Estado brasileiro um Estado federado e, assim, no h, apenas, um centro poltico. Os entes integrantes da federao brasileira no so, apenas, uma diviso, uma descentralizao administrativa. No so subordinados Unio. Ao contrrio, a forma de organizao poltica e administrativa adotada no texto constitucional vigente foi atribuir autonomia poltica e administrativa aos entes da federao. Frise-se bem, autonomia e no soberania, j que esta restrita ao Estado brasileiro.

Nesse sentido, cada um desses entes Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios so pessoas jurdicas autnomas, no subordinadas uns aos outros, j que so autnomos. Dessa maneira, se autogovernam, se autoorganizam, exercem a funo administrativa e, ainda, elaboram suas leis e demais atos legislativos. Essa ltima caracterstica bastante importante, pois, em razo dela, somente esses entes podem ser chamados de pessoas jurdicas polticas. Apenas eles possuem capacidade poltica no Estado brasileiro.

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Como salientado no captulo anterior, as principais funes estatais so: administrativa, legislativa e jurisdicional. O Estado brasileiro um s. Entretanto, a opo poltica constante da Constituio Federal a diviso dessas tarefas entre os entes da federao.

Assim, a Unio, por meio da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, produz leis federais; os Estados, valendo-se das assembleias legislativas, elaboram leis estaduais; o Distrito Federal produz, por meio da Cmara Legis-lativa, leis distritais; e nos Municpios h as Cmaras Municipais, surgindo as leis municipais. No mesmo sentido, a funo jurisdicional desempenhada pela Unio, por intermdio dos rgos integrantes do Poder Judicirio da Unio (STF, STJ, TST, TSE, STM, TRTs, TRFs, TREs, etc.); como tambm realizada nos Estados, por seus Tribunais de Justia1.

Da mesma forma, existe diviso no exerccio da funo administrativa, sendo esta, principalmente, desempenhada pelo Poder Executivo, chefiado pelo Presi-dente da Repblica, na Unio, pelos Governadores, nos Estados e no Distrito Federal, e pelos Prefeitos, nos Municpios. realizada, em regra, de forma tpica, pelo Poder Executivo, mas, de maneira atpica, tambm desempenhada pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judicirio.

No pode restar dvida, pelo exposto, de que a repblica Federativa do brasil composta pela Unio, pelos Estados, pelo distrito Federal e pelos municpios, os quais so pessoas jurdicas polticas, dividindo-se, entre eles, as funes legislativa, jurisdicional e administrativa.

s existe uma pessoa poltica em cada ente. Assim, na esfera federal, somente a Unio pessoa poltica. Na esfera estadual, em cada Estado, h, apenas, uma pessoa poltica (Estado de So Paulo, Estado de Minas Gerais, Estado de Pernambuco, etc.). No mbito municipal, no mesmo sentido, s existe uma pessoa poltica em cada Municpio (Municpio de Porto Alegre, Municpio de Manaus, etc.).

Cumpre lembrar que a Constituio Federal assegura que o legislativo, o judicirio e o executivo so poderes harmnicos e independentes entre si. Isso implica que essas funes devem ser atribudas a rgos independentes, repar-tidos, pois, em trs grandes grupos: os rgos do poder Executivo, os rgos do poder legislativo e os rgos do poder Judicirio.

1. Os Municpios no possuem Poder Judicirio. Em relao ao Distrito Federal, cabe Unio manter o Poder Judicirio, pelo que o Tribunal de Justia do Distrito Federal , na verdade, rgo integrante do Poder Judicirio da Unio.

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De toda forma, independentemente da diviso das funes entre esses rgos, todos esto dentro de uma pessoa jurdica poltica s. Assim, na pessoa jurdica Unio esto os rgos do Poder Executivo (Presidncia da Repblica, Ministrios, etc.), os rgos do Poder Legislativo (Senado Federal, Cmara dos Deputados) e os rgos do Poder Judicirio (STF, STJ, TRFs, TRTs, etc.). So aut-nomos, independentes, mas, formalmente, a pessoa jurdica e, portanto, quem tem capacidade de adquirir direitos e obrigaes uma s: a Unio. Isso se repete nos Estados e nos Municpios (exceto, nestes, o Poder Judicirio).

A pessoa poltica a pessoa me, matriz, originria, primria; aquela cujas competncias decorrem diretamente do texto constitucional. Cabe a ela e somente a ela o desempenho das funes legislativa e jurisdicional. Por outro lado, a funo administrativa pode ser desempenhada de maneiras variadas e, inclusive, pode ser atribuda a outras pessoas jurdicas, que podem fazer parte da Administrao Pblica (pessoas jurdicas administrativas) como, por exemplo, uma autarquia ou uma fundao pblica, bem como podem ser do setor privado, como o caso das concessionrias de servio pblico.

1.2. concentrao e desconcentrao. centralizao e descentralizao

Essa possibilidade de a atuao administrativa ser realizada de diferentes maneiras est relacionada com a centralizao, a descentralizao, a concen-trao e a desconcentrao.

Pela concentrao, a pessoa poltica desempenha a funo administrativa por meio de um s rgo, sem diviso, isto , realiza a atividade administrativa de forma concentrada.

Ao revs, a desconcentrao representa o exerccio da funo administra-tiva de maneira desconcentrada, quer dizer, no h a concentrao em um s rgo, mas, sim, a pessoa jurdica poltica se divide em vrios rgos. Ocorre a distribuio interna de competncia. D--se a distino entre os nveis de direo e de execuo no interior da pessoa jurdica. A desconcentrao pode ocorrer2:

a) em razo da matria: Ministrio da Sade, Ministrio da Educao, por exemplo;

b) em razo do grau de hierarquia: por exemplo, Presidncia da Repblica, Ministrios, Secretarias;

2. MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 150.

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c) em razo do territrio: Superintendncia da Receita Federal no Estado da Bahia, Superintendncia da Receita Federal no Estado do Rio de Janeiro, por exemplo.

Assim, para se verificar se a atividade administrativa est sendo realizada de forma concentrada ou desconcentrada, s analisar se em determinada pessoa estatal existe um rgo s ou se h vrios. No primeiro caso, h concen-trao e, no segundo, existe desconcentrao.

Na centralizao, a pessoa poltica desempenha a atividade administrativa por seus prprios rgos. No transfere para outra pessoa jurdica. J, na descentralizao, a pessoa poltica se utiliza de outras pessoas jurdicas para realizar a funo administrativa. Na centralizao, h uma pessoa jurdica s: a poltica. Na descentralizao h a pessoa jurdica poltica e a pessoa jurdica que recebeu a atribuio para o desempenho de atividade administrativa. Assim, para se saber se a funo administrativa feita de maneira centralizada ou descentralizada, s verificar se a pessoa poltica Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios realiza a atividade por meio de seus prprios rgos ou se transferiu para outra pessoa jurdica faz--lo. Na primeira hiptese, h centrali-zao e, na segunda, existe descentralizao.

Para visualizar, imagine que no Municpio X exista apenas uma pessoa jurdica a poltica que est dividida em diversos rgos e, entre eles, exista o Depar-tamento de gua e Esgoto. Como se trata de rgo, esse departamento est inte-grado na estrutura da pessoa poltica. Nesse caso, optou-se pela centralizao. Por outro lado, se, por lei, criada a autarquia Servio Autnomo de gua e Esgoto e, para ela, transferida a atividade que antes competia ao departamento, ocorre a descentralizao.

A semelhana entre a desconcentrao e a descentralizao que ambas promovem a distribuio de competncias. Entretanto, a diferena entre elas que na descentralizao a distribuio externa, de uma pessoa jurdica para outra e, por sua vez, na desconcentrao a distribuio interna, dentro da mesma pessoa jurdica.

Nesse sentido, com a criao de um Ministrio ocorre a desconcentrao, pois houve a distribuio interna de competncia para um novo rgo. De outra forma, com a criao de uma autarquia se verifica a descentralizao, j que a competncia foi distribuda externamente, da pessoa poltica para a pessoa administrativa.

Portanto, o rgo pblico resultado da desconcentrao, e a autarquia, a fundao pblica, a empresa pblica, a sociedade de economia mista e os consrcios pblicos decorrem da descentralizao. Ainda, como a desconcentrao se d no interior da mesma pessoa, existe hierarquia e, ao contrrio, como a descentralizao de uma pessoa jurdica para outra, h vinculao. Ademais,

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necessrio salientar que o meio prprio para se promover a desconcentrao e a descentralizao a lei, quer dizer, s por lei possvel a criao de um rgo pblico (desconcentrao; art. 48, XI, CF) ou a criao de uma pessoa administra-tiva (descentralizao; autarquia, fundao pblica, sociedade de economia mista, empresa pblica e consrcio pblico; CF, art. 37, XIX).

FormAs dE dEsEmpEnHo dA AtiVidAdE AdministrAtiVAconcentrada

(concentrao) atividade realizada por um nico rgo pessoa jurdica sem diviso interna

desconcentrada (desconcentrao)

atividade realizada por vrios rgos pessoa jurdica com diviso interna distribuio interna de competncia

centralizada (centralizao)

atividade realizada diretamente pela pessoa poltica, por meio de seus rgos

descentralizada (descentralizao)

atividade realizada por outra pessoa jurdica distribuio externa de competncia

No que tange descentralizao, no h unanimidade na classificao das suas espcies, mas a mais usual a descrita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro3:

a) descentralizao poltica: realizada diretamente pela Constituio Federal e cada ente federado possui capacidade poltica, com fonte direta no texto constitucional. Tambm chamada de descentralizao vertical.

b) descentralizao administrativa: as atribuies da pessoa jurdica no surgem diretamente da Constituio, mas so distribudas pelo ente federado, quer dizer, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com base na competncia poltica que receberam, distribuem competn-cias para outras pessoas jurdicas. A descentralizao administrativa pode ser subdividida em:

territorial ou geogrfica: criada uma pessoa jurdica de direito pblico, com rea geogrfica delimitada e com capacidade administrativa genrica; so exemplos, no Brasil, os territrios federais4;

por servios, funcional ou tcnica: a pessoa poltica cria outra pessoa jurdica, de direito pblico ou de direito privado, para exercer determinada atividade. So exemplos as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e os consrcios pblicos. essa descentralizao que d origem administrao indireta;

por colaborao: a pessoa poltica transfere a execuo de um servio pblico para uma empresa do setor privado como o caso das conces-

3. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 56.4. Atualmente, no h territrios federais no pas, mas podem ser criados, conforme o art. 18 da

Constituio Federal. No passado, eram territrios: Fernando de Noronha, Amap, Rondnia e Roraima.

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sionrias de servio pblico e das permissionrias de servio pblico. Elas no passam a integrar a Administrao pblica e continuam pertencendo iniciativa privada, mas, em razo da descentralizao realizada, podem desempenhar um servio pblico.

dEscEntrAliZAo

Poltica

territorial

por colaborao

por servio ou funcional

Administrativa

1.3. Administrao direta

A Administrao Direta o conjunto dos rgos pblicos que integram as pessoas jurdicas polticas.

Aqui, verifica-se a centralizao, pois a atividade administrativa exercida pelos diversos rgos da pessoa estatal, de forma centralizada. Por isso, tambm conhecida como Administrao centralizada.

De acordo com o art. 4, I, do Decreto-Lei 200/67, a Administrao Direta se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. Esse o modelo que, tambm, deve ser seguido nas esferas estadual e municipal.

Uma advertncia deve ser feita. Apesar de, no dispositivo legal mencionado, ter sido considerada, apenas, a estrutura do Poder Executivo, numa acepo restrita de administrao direta, a funo administrativa no privativa dos rgos desse poder e, ao contrrio, tambm desempenhada pelos rgos do Poder Judicirio e do Poder Legislativo, s que de forma atpica.

AtEno! Em diversas provas, h a afirmao de que a administrao direta federal se constitui dos servios integrados Presidncia da Repblica e dos Minis-trios, sem mencionar os rgos do Poder Legislativo ou do Poder Judicirio, e tal assertiva considerada correta pelas bancas. Isso ocorre porque, na verdade, na maioria das vezes, a cobrana feita com base no texto literal do mencionado decreto, que considera a administrao direta em sentido estrito. Entretanto, isso no significa que os rgos dos demais poderes no faam parte da administrao direta, considerada em sentido amplo, englobando o executivo (na funo tpica) e os demais (na funo atpica).

Nesse sentido, a administrao direta federal refere-se a uma pessoa jurdica s: a Unio. E, no interior desta, existem os rgos do poder Executivo (Presidncia, Ministrios, etc.), do poder legislativo (Cmara dos Deputados, Senado Federal) e os do poder Judicirio (STF, STJ, TSE, TST, TRFs, TRTs, etc.). No podem ser esquecidos, tambm, os tribunais de contas auxiliam o Poder Legislativo na funo de fiscali-zao, mas no so subordinados s casas legislativas e o ministrio pblico.

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AdministrAo pblicA FEdErAl (sentido amplo)

podEr EXEcUtiVo

Presidncia da Repblica

Advocacia-Geral da Unio

Assessoria Especial do Presi-dente da Repblica

Casa Civil da Presidncia da Repblica

Comisso de tica Pblica

Conselho da Repblica

Conselho de Defesa Nacional

Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social

Conselho de Governo

Conselho Nacional de Biossegu-rana

Conselho Nacional de Desenvol-vimento Industrial

Conselho Nacional de Desestati-zao

Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte

Conselho Nacional de Poltica Energtica

Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Controladoria-Geral da Unio

Gabinete de Segurana Institucio-nal da Presidncia da Repblica

Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica

Ministrio da Agricultura, Pecu-ria e Abastecimento

Ministrio da Cincia e Tecnologia

Ministrio da Cultura

Ministrio da Defesa

Ministrio da Educao

Ministrio da Fazenda

Ministrio da Integrao Nacional

Ministrio da Justia

Ministrio da Pesca e Aquicultura

Ministrio da Previdncia Social

Ministrio da Sade

Ministrio das Cidades

Ministrio das Comunicaes

Ministrio das Relaes Exteriores

Ministrio de Minas e Energia

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

Ministrio do Esporte

Ministrio do Meio Ambiente

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministrio do Trabalho e Emprego

Ministrio do Turismo

Ministrio dos Transportes

Secretaria de Assuntos Estratgi-cos da Presidncia da Repblica

Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica

Secretaria de Direitos Humanos

Secretaria de Polticas de Pro-moo da Igualdade Racial

Secretaria de Polticas para as Mulheres

Secretaria de Portos

Secretaria de Relaes Institucio-nais da Presidncia da Repblica

Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica

Vice-Presidncia da Repblica

podEr lEGislAtiVo

Senado Federal Cmara dos Deputados Tribunal de Contas da Unio (TCU)

podEr JUdicirio

Supremo Tribunal Federal (STF)

Conselho Nacional de Justia (CNJ)

Superior Tribunal de Justia (STJ)

Tribunal Superior do Trabalho (TST)

Superior Tribunal Militar (STM)

Tribunal Superior Eleitoral (TSE)

Tribunais Regionais Federais (TRFs)

Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs)

Tribunais Regionais Eleitorais (TREs)

Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT)

ministrio pblico

Ministrio Pblico da Unio Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP)

Ministrio Pblico Federal (MPF) Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) Ministrio Pblico Militar (MPM) Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT)

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De maneira simtrica, a administrao direta estadual uma pessoa jurdica s: o Estado (de So Paulo, de Minas Gerais, etc.). Nela, incluem-se a Governadoria (em alguns Estados, recebe o nome de Gabinete do Governador) e as secretarias, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Justia, o Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas. E, na mesma esteira, a administrao direta municipal engloba a Prefeitura (em alguns Municpios, chama-se Gabinete do Prefeito) e suas secretarias, a Cmara Municipal e, nos Municpios de So Paulo e do Rio de Janeiro, o Tribunal de Contas.

O que se verifica em todas as esferas que em cada ente estatal s existe uma pessoa poltica e, dentro desta, esto os rgos pblicos apontados. Assim, se um servidor da Cmara Municipal, no exerccio da sua funo, causar um prejuzo a um administrado, a obrigao de indenizar caber ao Municpio, pois este a pessoa jurdica, e no ao rgo. Da mesma forma, se o servidor for de um Tribunal Regional Federal, a responsabilidade ser da Unio.

1.3.1. rgos pblicos Ficou demonstrado, pois, que a administrao direta o conjunto de

rgos pblicos que fazem parte das pessoas jurdicas polticas. Mas, o que um rgo pblico?

So centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem5.

O rgo pblico um centro de competncia e sua atuao imputada pessoa jurdica. Ou seja, no rgo h cargos, funes e agentes pblicos. Em cada rgo, existe um ncleo de atribuies a serem desenvolvidas e isso materiali-zado por meio da ao humana dos agentes pblicos. o rgo faz parte da pessoa jurdica, pertence ao ser, exactamente como acontece com os rgos da pessoa humana6.

Nesse sentido, o rgo no tem vida prpria, no tem personalidade jurdica. despersonalizado. O rgo, por si s, no capaz de adquirir direitos e obri-gaes e, formalmente, quem o faz a pessoa jurdica de que ele faz parte. a pessoa jurdica que a proprietria dos bens, que indeniza em caso de prejuzo.

o agente pblico est lotado no rgo, que, por sua vez, faz parte de uma pessoa jurdica. Assim, quando o agente pratica o ato a prpria pessoa jurdica quem est atuando. Isso decorre da teoria do rgo, formulada por Otto Gierke7.

5. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.6. CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10. ed. Coimbra: Almedina, 2007. v.1, p. 204.7. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.

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O rgo o elemento de conexo entre o agente pblico e a pessoa jurdica. A atuao do agente imputada, atribuda, pessoa jurdica.

Dessa maneira, quando um agente da fiscalizao municipal embarga uma obra irregular, a execuo do ato no lhe atribuda, mas considerada prpria do rgo em que est lotado e, assim, imputada ao Municpio, isto , juridicamente, foi este quem embargou a construo.

Isso ocorre porque h uma relao jurdica externa, entre a pessoa jurdica e outras pessoas, e uma relao interna, que vincula o rgo pessoa jurdica a que pertence8.

Essa teoria a adotada na doutrina brasileira e bastante importante, pois justifica a validade dos atos praticados por funcionrio de fato9.

Apenas para registrar, podem ser apontadas duas outras teorias acerca da relao do Estado com o agente pblico: a teoria do mandato e a teoria da repre-sentao. Pela primeira, o agente pblico receberia um mandato do Estado, mas no foi bem recebida porque no se compreende como o Estado, que no tem vontade prpria, outorgaria o mandato. Pela segunda teoria, o agente pblico seria o representante legal do Estado; algo como um curador ou tutor da pessoa poltica, diferenciando-se, entretanto, pelo fato de que o prprio Estado escolhe seu repre-sentante; tambm, no teve boa acolhida j que equipara o Estado a um incapaz. Ainda, cabe anotar que, por essas duas teorias, o Estado no responderia pelos atos que excedessem os poderes do agente10.

1.3.1.1. Classificao dos rgos pblicos

Os rgos pblicos podem ser classificados quanto posio estatal, estru-tura e atuao funcional11; esfera de atuao12 e s funes que exercem13.

Quanto posio estatal ou hierarquia, podem ser:

a) independentes: so os que representam as funes principais do Estado, isto , a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. So rgos que esto no topo da estrutura estatal e no esto subordinados a nenhum outro e, tambm, so chamados de rgos primrios. So exemplos: Cmara dos Deputados, Senado Federal, Presidncia da Repblica, Supremo Tribunal

8. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 11

9. Ver item 2.1.4 no captulo 1.10. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 505.11. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 71-75.12. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 508-509.13. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p.

141.

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Federal, Conselho Nacional de Justia, Superior Tribunal de Justia, demais tribunais, Juzos de 1 grau, Ministrio Pblico, Conselho Nacional do Minis-trio Pblico, Tribunais de Contas;

b) autnomos: esto situados abaixo dos rgos independentes, aos quais esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, finan-ceira e tcnica. So exemplos: Ministrios, Secretarias de Estado, Secreta-rias de Municpio, Advocacia-Geral da Unio;

c) superiores: so rgos subordinados aos autnomos e independentes, possuem poder de direo, mas no tm autonomia administrativa nem financeira. So exemplos: procuradorias jurdicas, gabinetes, coordenado-rias, departamentos, divises;

d) subalternos: so aqueles rgos que possuem pequeno poder de deciso e suas atividades so, principalmente, de execuo, de cumprimento das decises dos rgos a que esto subordinados. So exemplos: seo de expediente, seo de pessoal, portaria.

Quanto estrutura, podem ser:

a) simples: so aqueles rgos que no se subdividem em outros;

b) compostos: subdividemse em outros rgos como, por exemplo, o Minis-trio da Fazenda est dividido em diversos rgos, entre eles est a Secre-taria da Receita Federal do Brasil, que, tambm, composta por outros vrios rgos como se v nas Superintendncias Regionais, nas quais h as Delegacias Regionais de Julgamento e as Delegacias da Receita Federal do Brasil, e estas se subdividem em outros rgos, at se chegar a um rgo que no mais se divide (rgo unitrio ou simples).

Quanto atuao funcional ou composio, podem ser:

a) singulares ou unipessoais: a atuao do rgo realizada de acordo com a deciso de um nico agente. At existem outros agentes no rgo, mas exercem funes auxiliares. So exemplos: a Presidncia da Repblica, as Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais;

b) coletivos ou pluripessoais: a atuao do rgo decidida por vrios agentes. No ocorre a prevalncia da vontade do presidente do rgo, mas impera a vontade da maioria dos seus membros. So exemplos os Tribunais de Justia, a Cmara dos Deputados, o Senado Federal, o Tribunal de Impostos e Taxas, o Conselho Nacional de Contribuintes.

Quanto esfera de atuao, podem ser:

a) centrais: atuam em toda a rea territorial da pessoa;

b) locais: atuam apenas em parte do territrio da pessoa que integram. Por exemplo, o Ministrio da Fazenda um rgo da Unio e pode atuar

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em todo o territrio nacional, o que o leva a ser classificado como rgo central. Da mesma forma, a Secretaria de Educao do Estado de So Paulo rgo central, pois atua em toda a rea estadual. Por outro lado, a Supe-rintendncia da Receita Federal da 9 Regio atua apenas no Estado de So Paulo e um rgo federal, o que quer dizer que um rgo local, j que no atua em todo o pas. Assim, tambm ocorre com a Diretoria de Ensino da Regio de Ribeiro Preto, pois um rgo integrante do Estado de So Paulo, mas s atua em parte dele.

1.3.1.2. Caractersticas dos rgos pblicos

Com a distribuio interna de competncia (desconcentrao), cria-se, por lei, um rgo pblico e, com isso, ele passa a integrar, a fazer parte de uma pessoa estatal ou administrativa. parte e no todo e, assim, no possui personalidade jurdica; despersonalizado. Esta a principal caracterstica do rgo pblico.

Tambm, o rgo pblico no possui patrimnio prprio, j que os bens pertencem pessoa jurdica de que ele faz parte. Da mesma forma, no tem capacidade processual e, assim, no pode ser autor ou ru em ao judicial. Nesse sentido, se o Departamento de Polcia Federal cancela, indevidamente, o registro de funcionamento de uma empresa de vigilncia privada, no poder o rgo ser acionado judicialmente para reparar o dano, pois parte da pessoa jurdica Unio e, assim, esta dever ser acionada.

Ainda, preciso lembrar que a extino do rgo tambm ocorre por meio de lei.

Algumas situaes devem ser ressaltadas, porque no so condizentes com a condio do rgo pblico de ser parte de uma pessoa jurdica, de no ter vida prpria, de ser despersonalizado. So aquelas em que, de maneira excepcional, o rgo no se mantm fiel s caractersticas apontadas.

Nesse sentido, pode ser salientada a possibilidade da celebrao, por rgo, de contrato de gesto, nos termos do art. 37, 8, da Constituio Federal14. Na mesma esteira, a defesa judicial, pelo prprio rgo, de suas prerrogativas ou atribuies, situao em que o rgo parte no processo como, por exemplo, ocorre se o Prefeito recusar-se a fazer o repasse oramentrio para a Cmara Municipal, hiptese que autoriza o rgo Cmara a ajuizar mandado de segurana com o fim de exigir o direito ao repasse.

14. 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal.

Administrao Pblica e Terceiro Setor

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Por fim, necessrio destacar que possvel a inscrio de alguns rgos pblicos no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ), j que o art. 11, I, da Instruo Normativa n 748/07, da Receita Federal do Brasil, prev que a inscrio naquele cadastro obrigatria para os rgos pblicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Poderes Executivo e Legislativo dos Municpios, desde que se constituam em unidades gestoras de oramento.

rGos pblicos

clAssiFicAo

Quanto hierarquia ou posio estatal

independente autnomo superior subalterno

Quanto estrutura simples composto

Quanto atuao funcional ou composio

singular ou unipessoal coletivo ou pluripessoal

Quanto esfera de atuao

central local

cArActErsticAs

Criao e extino por lei Resultado da desconcentrao Despersonalizados No possuem patrimnio prprio No possuem capacidade processual Alguns rgos podem ser parte em processo para defesa de

prerrogativa Podem celebrar contrato de gesto rgos gestores de oramento devem ser inscritos no CNPJ

1.4. Administrao indireta

A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, na condio de entes polticos, recebem suas atribuies diretamente do texto constitucional e, depen-dendo da atividade, podem optar por exerc-la de maneira descentralizada. Para tanto, criam outras pessoas jurdicas e estas passam a atuar de maneira especfica e especializada em determinada atividade administrativa.

As pessoas jurdicas criadas so chamadas de pessoas administrativas e ficam vinculadas pessoa poltica da qual se originaram. Formam a administrao indi-reta. Assim, quando a Unio pessoa poltica cria, por lei, uma autarquia, esta passa a fazer parte da administrao indireta federal.

Com a opo pela criao de uma entidade da administrao indireta, determinada atividade no ser mais exercida por um rgo e passar a ser desempenhada por uma pessoa jurdica. Isso significa maior autonomia, alto nvel de

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AdministrAo pblicA tErcEiro sEtorAdministrAo indirEtA AdministrAo dirEtA

Conjunto das pessoas administrati-vas, com personalidade de direito pblico ou de direito privado, patri-mnio prprio e autonomia adminis-trativa, vinculadas administrao direta, criadas para o desempenho de determinada atividade admi-nistrativa

Conjunto dos rgos pblicos que integram as pessoas jurdicas polticas

Pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, pertencentes ao setor privado, que desenvolvem atividade de interesse pblico

Autarquia: direito pblicoAgncia reguladora: autarquia em regime especialAgncia Executiva: autarquia que re-cebeu a qualificao (contrato de gesto)

Pessoas jurdicas de direito pblico servio social autnomo

Fundao pblica: direito pblico ou direito privado

Agncia Executiva: fundao pblica que recebeu a qualificao (contrato de gesto)

Unio, Estados, distrito Federal e municpios

Entidade de apoio

Empresa pblica: direito privado; prestadora de servio pblico ou exploradora de atividade econmica

organizao social (os)Vnculo jurdico com a admi-nistrao direta: contrato de gesto

sociedade de Economia mista: di-reito privado; prestadora de servio pblico ou exploradora de atividade econmica

organizao da sociedade civil de interesse pblico (oscip)Vnculo jurdico com a admi-nistrao direta: termo de parceria

consrcio pblico: direito pblico (as-sociao pblica) ou direito privado

3. QueSteS

3.1. Questes comentadas Julgue o item abaixo, acerca da classificao dos rgos pblicos.

1. (cespe Analista Judicirio / trt da 21 regio / 2010) Quanto posio estatal, as secretarias estaduais e as municipais so consideradas rgos pblicos subalternos.

GAB: Certo Errado

COMENTRIOQuesto 1. errado. Os ministrios e as secretarias (estaduais e municipais) so considerados

como rgos autnomos, quanto posio estatal. Os rgos autnomos esto situados abaixo dos

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rgos independentes, aos quais esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, financeira e tcnica.

2. (Fundao carlos chagas Analista Exec. de mandados / trF da 4 regio / 2009) No que se refere aos rgos pblicos, INCORRETO afirmar ser caracterstica destes (algumas no presentes em todos), dentre outras, o fato de que:

a) no possuem patrimnio prprio, mas integram a estrutura da pessoa jurdica.

b) tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que integram.

c) no possuem personalidade jurdica e so resultado da desconcentrao.

d) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos.

e) alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira.

COMENTRIOQuesto 2. Alternativa correta: b. Os rgos pblicos so parte de um todo, qual seja, a pessoa

jurdica que integram e, assim, no tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica de que fazem parte. a pessoa jurdica que responde pelos atos do rgo e no o contrrio. Como inte-gram uma pessoa jurdica, no possuem patrimnio prprio (alternativa a), so despersonalizados, nascem da desconcentrao (alternativa c). Apesar de no possurem personalidade jurdica, nos ter-mos do art. 37, 8, da Constituio Federal, podem celebrar contrato de gesto (alternativa d). Alguns rgos possuem autonomia financeira e administrativa como os rgos independentes (alternativa e).

3. (cespe Analista Administrativo / tsE / 2006) O TRE do Estado do Rio de Janeiro: a) tem personalidade jurdica de direito privado.

b) tem personalidade jurdica de direito pblico.

c) um rgo do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

d) no tem personalidade jurdica.

COMENTRIOQuesto 3. Alternativa correta: d. O Tribunal Regional Eleitoral (TRE) e todos os demais tribunais

do Poder Judicirio da Unio STF, STJ, TST, TSE, STM, TRF, TRT so rgos do Poder Judicirio que, na acepo ampla, integram a administrao direta, pois exercem, de forma atpica, a atividade adminis-trativa. Todos esto dentro da pessoa jurdica Unio. Nos Estados, os Tribunais de Justia (TJ) tambm fazem parte da administrao direta estadual.

4. (Fundao carlos chagas Analista Judicirio / trF da 1 regio / 2006) Inseridos na estrutura do Estado, os rgos pblicos:

a) so centros de competncia que congregam atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.

b) representam juridicamente a pessoa jurdica que integram, mas no possuem capacidade processual.

c) so dotados de personalidade jurdica prpria, razo pela qual mantm relaes funcionais entre si e com terceiros.

d) compostos so unidades de ao constitudas por um s centro de competncia, que exerce funes auxiliares diversificadas.

e) autnomos so os originrios da Constituio e representativos dos trs Poderes do Estado, que se subordinam hierarquicamente.

Administrao Pblica e Terceiro Setor

Leandro Bortoleto

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COMENTRIOQuesto 4. Alternativa: a. De acordo com Hely Lopes Meirelles, rgos pblicos so centros de

competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atua-o imputada pessoa jurdica a que pertencem39.

Alternativa b. Errada. O rgo pblico no representa a pessoa jurdica que integra e, tambm, no possui capacidade processual. Quem possui a pessoa jurdica de que parte. Entretanto, h exceo, como no caso da defesa judicial, pelo prprio rgo, de suas prerrogativas ou atribuies, situao em que o rgo parte no processo.

Alternativa c. Errada. A principal caracterstica do rgo pblico que no possui personali-dade jurdica. despersonalizado. Como ele integra uma pessoa jurdica, esta que se relaciona com terceiros e, internamente, existe uma relao que vincula o rgo a essa pessoa. Tambm, preciso lembrar que, em razo do art. 37, 8, o rgo pode celebrar contrato de gesto com outros rgos. Mas, isso no lhe atribui personalidade jurdica.

Alternativa d. Errada. rgo composto aquele se subdivide em outro. H vrios centros de competncia. O rgo que no se subdivide o rgo simples.

Alternativa e. Errada. rgos autnomos so aqueles que esto situados abaixo dos rgos independentes, aos quais esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, finan-ceira e tcnica.

5. (cespe Analista Administrativo / trE de Gois / 2008) Assinale a opo correta a respeito da organizao da Administrao Pblica direta e indireta.

a) A Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal so entidades polticas que compem a administrao pblica indireta.

b) Por meio do processo de descentralizao vertical da administrao pblica, so criadas entidades com personalidade jurdica, s quais so transferidas atribuies conferidas pela Constituio (CF) aos entes polticos.

c) Na estrutura dos entes polticos, os rgos esto estruturados a partir de critrios de hierarquia. Contudo, h rgos independentes, que no se subordinam a qualquer outro, devendo, apenas, obedincia s leis. o caso da presidncia da Repblica, na estrutura do Poder Executivo federal, e dos gabinetes dos Governadores, na estrutura do Poder Executivo estadual.

d) De forma geral, as autarquias corporativas, como a OAB e os demais conselhos de profisses regulamentadas, devem prestar contas ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), fazer licitaes e realizar concursos pblicos para suas contrataes.

COMENTRIOQuesto 5. Alternativa correta: c. Os rgos independentes so os que representam as funes

principais do Estado, isto , a legislativa, a jurisdicional e a administrativa; so rgos que esto no topo da estrutura estatal e no esto subordinados a nenhum outro e, tambm, so chamados de rgos primrios. Alm dos apontados na alternativa, so, tambm, exemplos, Cmara dos Deputa-dos, Senado Federal, Supremo Tribunal Federal, Conselho Nacional de Justia, Superior Tribunal de Justia, demais tribunais, Juzos de 1 grau, Ministrio Pblico, Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Tribunais de Contas.

39. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.