Adm i revisao av1.2013

DIREITO ADMINISTRATIVO I

REVISÃO PARA AV12013.1

INTRODUÇÃO

CONCEITO: Direito Administrativo é o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e os órgãos do Estado, e entre este e as coletividades a que devem servir” (José dos Santos Carvalho Filho).

CARACTERÍSTICAS:• DIREITO NOVO• DIREITO MUTÁVEL• DIREITO EM FORMAÇÃO

INTRODUÇÃO

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA X GOVERNO

Por Governo devemos entender o conjunto dos poderes e instituições públicas, considerado sobretudo pelo "comando" destes. O Governo é quem conduz os negócios públicos, estabelecendo linhas-mestras de atuação.

A Administração Pública caracteriza-se pelas funções próprias do Estado e a prática necessária para o cumprimento dessas funções. Assim, é a Administração Pública a executora das atividades visando ao bem comum.

ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

1. ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA2. DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO

PROCESSO DE CRIAÇÃO DA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA

DESCONCENTRAÇÃODESCENTRALIZAÇÃO

CRIA UMA NOVA PESSOA JURÍDICA -

Independência Administrativa dos

Gestores

NÃO CRIA UMA NOVA PESSOA

JURÍDICA

OUTORGA DELEGAÇÃO

ÓRGÃO PÚBLICO

divisão interna

DESCENTRALIZAÇÃO Decreto-Lei n.º 200/67,

Artigo 10

OUTORGA DELEGAÇÃO

QUANTO AO

CONTEÚDO

QUANTO A FORMA

QUANTO AO

CONTEÚDO

QUANTO A FORMA

TITULARIDADE DE SERVIÇO

LEI EXECUÇÃO DO SERVIÇO

CONTRATO ADMINISTRATIVO


3. FUNÇÃO ADMINISTRATIVAConceito: “Função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacente à ordem constitucional e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica.” (José dos Santos Carvalho Filho)


FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS:

TÍPICAS: são as funções legislativa, administrativa e jurisdicional quando atribuídas, respectivamente, aos Poderes Legislativo, Executivo e Judicial.

ATÍPICAS: assim consideradas as funções que, conquanto impróprias, foram expressamente admitidas na CF.

Ex: O Legislativo exerce a função jurisdicional quando o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, II, da CF. Exerce, também a função administrativa quando organiza seus serviços internos (art. 51, IV e 52, XIII, CF).


Ex: O Judiciário, afora sua função típica (função jurisdicional), pratica atos no exercício de função normativa, como na elaboração dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF),e de função administrativa, quando organiza os seus serviços (art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", etc).

Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a função administrativa, desempenha também função atípica normativa, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF0, ou, ainda, quando edita medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF).


CRITÉRIOS DE IDENTIFICAÇÃO DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA:

1.Subjetivo ou orgânico – neste, a referência é o órgão que exerce a atividade. É insuficiente, pois outros órgãos diferentes do Poder Executivo também praticam função administrativa.

2.Objetivo material – neste a referência é o conteúdo da atividade. Mas há muita controvérsia sobre o conceito de atividade administrativa do ponto de vista material.

3.Objetivo formal – neste a referência é o regime jurídico aplicável à atividade. Neste caso, para identificar as espécies de função verificam-se os contornos jurídicos da atividade que se pretende classificar (o que é permitido fazer, o que não é permitido, como fazer, quando, pressupostos, efeitos etc).


Critérios de identificação da função administrativa – conclusão:

• Na prática, a função administrativa tem sido considerada de caráter residual.

• Residual ou negativo – adotado pela maioria dos doutrinadores, fundamenta-se na premissa de que será administrativa toda atividade que não for materialmente legislativa ou jurisdicional. Revela-se um critério de exclusão.


4. ÓRGÃOS PÚBLICOS

4.1 Conceito: órgão público é um centro de competência, criado por lei (Artigo 48, XI da Constituição Federal), que organiza uma pessoa jurídica de Direito Público, através do processo de desconcentração.


Teorias sobre as relações do Estado com os agentes:

a) Teoria Do Mandato - os agentes eram mandatários do Estado.

b) Teoria Da Representação - os agentes eram considerados representantes do Estado.

c) Teoria Do Órgão - foi o jurista alemão Otto Gierke quem estabeleceu as linhas mestras da teoria do órgão e indicou como sua principal característica o princípio da imputação volitiva.

ÓRGÃO PÚBLICO

CENTRO DE COMPETÊNCIA

CRIADO POR LEI

Artigo 48, XI da CRFB

DESCONCENTRAÇÃO

CLASSIFICAÇÕES

Qto. à pessoa federativa

Qto. à situação estrutural

Qto. à composição

Federal

Estadual

Distrital

Municipal

Diretivos

SubordinadosSingulares

Coletivos

4.2 CLASSIFICAÇÕES

a) QUANTO À PESSOA FEDERATIVA: federais, estaduais, distritais ou municipais;b) QUANTO À SITUAÇÃO ESTRUTURAL: DIRETIVOS, aqueles que detêm as funções de comando e direção; e SUBORDINADOS, os incumbidos da função rotineira de execução;c) QUANTO À COMPOSIÇÃO: SINGULARES, quando compostos por um só agente (como a Chefia do Executivo; o inventariante judicial), e COLETIVOS, os mais comuns, quando compostos por vários agentes.Estes podem dividir-se em dois grupos:

c1. Órgãos de representação unitária: aqueles em que a exteriorização do dirigente é suficiente para consubstanciar a vontade do órgão. Ex: Departamento ou Coordenadoria.c2.Órgãos de representação plúrima: a vontade do órgão, quando se trata de expressar ato inerente à função institucional do órgão como um todo, emana da unanimidade ou da maioria das vontades dos agentes que o integram, normalmente através de votação. Ex: Conselhos, Comissões ou Tribunais Administrativos (órgãos colegiados).


4.3 Teorias de caracterização do órgão • a subjetiva - os órgãos sejam os agentes; • a objetiva - os órgãos sejam unidades funcionais da

organização administrativa;• a eclética, que sustenta um misto entre a subjetiva e a

objetiva.

Todos esses critérios foram rechaçados por insuficientes.


O critério predominante – o do regime jurídico, também conhecido como critério formal, que contempla o conjunto de competências ou atribuições imputado pela ordem jurídica à determinada figura abstrata (procurador, prefeito, secretário etc) que é exercida por um agente.

O PENSAMENTO MODERNO RESIDE EM CARACTERIZAR O ÓRGÃO PÚBLICO COMO UM CÍRCULO EFETIVO DE PODER QUE, PARA TORNAR EFETIVA A VONTADE DO ESTADO, PRECISA ESTAR INTEGRADA PELA VONTADE DO AGENTE. (José dos Santos Carvalho Filho)


• Então, órgão público é um centro de competência, criado por lei (Artigo 48, XI da Constituição Federal), que organiza uma pessoa jurídica de Direito Público, através do processo de desconcentração.

• Certos órgãos possuem capacidade processual (personalidade judiciária) para a defesa de suas prerrogativas funcionais. Ex.: Procuradoria, AGU, Ministério Público e Defensoria Pública.

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

1. Princípios administrativos1.1 – Expressos – art. 37, caput, CF1.2 - Reconhecidos 2 - Princípios Expressos2.1 - Legalidade 2.2 - Impessoalidade2.3 - Moralidade2.4 - Publicidade2.5 - Eficiência

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS EXPRESSOS

• A CF/88 dedicou o Capítulo VII do Título III à Administração Pública, e no art. 37 deixou expresso os princípios a serem observados por todas as pessoas administrativas de qualquer dos entes federativos.

• Eles revelam as diretrizes fundamentais da Administração. Assim, só se poderá considerar válida a conduta administrativa que estiver compatível com eles.RECONHECIDOS

• Além dos princípios expressos, temos os princípios reconhecidos, que são da mesma importância que aqueles. Ex: princípio da supremacia do interesse público, princípio da autotutela, princípio da indisponibilidade do interesse público, entre outros.


PRINCÍPIO DA LEGALIDADE - é a base do Estado Democrático de Direito e garante que todos os conflitos sejam resolvidos pela lei (art. 5º II, art. 37, caput e art. 150, todos da CF). -Traduz o primado de que toda a eficácia da atividade administrativa fica condicionada à observância da lei, significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade administrativa, civil e criminal, conforme o caso.


PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE • Impessoal é o que não pertence a uma pessoa em especial.• O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve

dar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia.

• De outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, evitando-se favorecimentos ou perseguições. Aqui reflete o princípio da finalidade – segundo este princípio o alvo a ser alcançado pela Administração Pública é somente o interesse público, nunca o interesse particular.

• Se o administrador se afastar do interesse público, comete desvio de finalidade. Podendo ser invalidado por meio de ação popular (art. 2º, alínea “e”, da lei 4717/65 - Lei que regula a ação popular).


PRINCÍPIO DA MORALIDADE

- este princípio se relaciona com a idéia de honestidade, exigindo a estrita observância de padrões éticos, de boa-fé, de lealdade, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na Administração Pública.- não confundir moralidade administrativa e moralidade comum.

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

• é a divulgação oficial do ato praticado pelo Poder Público, tendo como consequência jurídica o conhecimento público, o início de seus efeitos externos e a contagem de prazo e, ainda, assegurar o controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos diversos meios constitucionais.

- exceções: art. 5º, inciso X (direito à intimidade), inciso XXXIII (segurança da sociedade e do Estado) e inciso LX (atos processuais).

Instrumentos básicos para reclamar o p. publicidade:

a) Direito de petição – art. 5º, XXXIV, “a” CF – pelo qual os indivíduos podem se dirigir aos órgão administrativos para formular qualquer tipo de postulação.

b) Direito de obtenção de certidão – art. 5º, XXXIV, “b” CF – regulado pela lei 9051/95, que fixa a prazo de 15 dias para tanto.

c) Habeas data – art. 5º, LXXII, CF.

d) Mandado de segurança – art. 5º,LXIX, CF, se negado o exercício de tais direitos.



PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE:

A publicidade não pode ser empregada como instrumento de propaganda pessoal de agentes públicos. Art. 37, §1º, CF.

Vulnerar esse mandamento representa ofensa aos princípios da impessoalidade e da moralidade como têm decidido nossos Tribunais. Ver STF, RE 191.668-RS/2008.


PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA • consiste na busca de resultados práticos, de produtividade,

de economicidade, a fim de não desperdiçar dinheiro público e de alcançar, também no serviço público, o rendimento típico da iniciativa privada, sendo que aqui o lucro é do povo.

• Impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional.


3. Princípios reconhecidos3.1 – Supremacia do interesse público3.2 – Indisponibilidade do interesse público3.3 – Autotutela3.4 – Continuidade do serviço público3.5 – Motivação3.6 – Proporcionalidade 3.7 – Razoabilidade3.8 – Devido Processo Legal 3.9 – Segurança Jurídica


3.1 – Supremacia do interesse público• é o princípio que determina privilégios jurídicos e um

patamar de superioridade do interesse público sobre o particular;

3.2 Indisponibilidade do interesse público- o interesse público não pode ser livremente disposto pelo administrador que exerce função pública e deve atuar nos limites da lei. Este princípio limita a supremacia, é um contrapeso ao princípio anterior.

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS3.3 – Autotutela- possibilidade que tem a Administração de rever os seus próprios atos para anulá-los quando ilegais ou revogá-los quando inconvenientes. Súmulas 346 e 473 do STF.Súmula 346 – “A Administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos.”

Súmula 473 – “A Administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”


3.4 – Continuidade do serviço público- por este principio, entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar.- Decreto nº 7.777, de 24.07.2012, que dispõe sobre as medidas para a continuidade de atividades e serviços públicos dos órgãos e entidades da administração pública federal durante greves, paralisações ou operações de retardamento de procedimentos administrativos promovidas pelos servidores públicos federais.

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS3.5 – Motivaçãodetermina que a autoridade administrativa deve apresentar as razões que a levaram a tomar uma decisão. A motivação é uma exigência do Estado de Direito, ao qual é inerente, entre outros direitos dos administrados, o direito a uma decisão fundada, motivada, com explicitação dos motivos. Sem a explicitação dos motivos torna-se extremamente difícil sindicar, sopesar ou aferir a correção daquilo que foi decidido, por isso, é essencial que se apontem os fatos, as inferências feitas e os fundamentos da decisão. A falta de motivação no ato discricionário abre a possibilidade de ocorrência de desvio ou abuso de poder, dada a dificuldade ou, mesmo, a impossibilidade de efetivo controle judicial, pois, pela motivação, é possível aferir a verdadeira intenção do agente.

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS3.6 – Proporcionalidade-exige equilíbrio entre o sacrifício imposto ao interesse de alguns e a vantagem geral obtida, de modo a não tornar excessivamente onerosa a prestação. Alguns autores entendem que este princípio está embutido na razoabilidade.

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS3.7 – Razoabilidade (princípio implícito no texto constitucional e expresso na Lei 9784/99 (PAF), art. 2º)- Também chamado de p. da vedação ou proibição do excesso.-Objetiva adequar, compatibilizar meios e fins, de maneira a evitar restrições desnecessárias, mesmo porque o administrador não pode atuar de acordo com seus valores pessoais, devendo buscar os valores comuns à coletividade.- Este princípio diz que não pode o Administrador, a pretexto de cumprir a lei, agir de forma despropositada ou tresloucada, deve manter um certo padrão do razoável.


3.8 – Devido Processo Legal


3.9 – Segurança Jurídica ou p. da estabilidade das relações jurídicas • Busca-se a certeza, a estabilidade nas relações

sociais. Ex: prescrição, decadência, irretroatividade de nova interpretação administrativa.

• Há ainda o princípio da confiança legítima, que tem total relação com o p. da segurança jurídica, pois é criada uma expectativa legítima pelo administrado em relação à Administração.

USO E ABUSO DE PODER

1. Uso e abuso de poderOs poderes são instrumentos para a Administração cumprir a sua finalidade de proteção e satisfação do interesse público.• Poder-dever de agir – as prerrogativas públicas, ao mesmo

tempo que constituem poderes para o administrador público, também impõem-lhe o seu exercício e lhe vedam a inércia.

Os poderes administrativos:• São irrenunciáveis;• Devem ser obrigatoriamente exercidos pelos titulares

USO E ABUSO DE PODER1.1 – Uso regular do poder

Uso do poder é a utilização normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei lhe confere.

1.2 – Abuso de poder: Desvio e excesso

DESVIO DE PODER OU DESVIO DE FINALIDADE–agente busca alcançar fim diverso daquele que a lei lhe permitiu. Ex.: remoção, de ofício, de servidor para outra localidade, quando não há necessidade de pessoal, mas apenas intenção de puni-lo;

EXCESSO DE PODER: agente atua fora dos limites de sua competência. Ex.: aplicar pena de advertência em situação para a qual a lei prevê aplicação da pena de suspensão.


1.3 – A omissão como abuso de poder

Se cabe conduta comissiva, a inércia do administrador (conduta omissiva) configura-se como ilegal.

O administrado tem o direito público subjetivo de exigir do administrador omisso a conduta comissiva imposta na lei:

• pela via administrativa (direito de petição – art. 5º, XXXIV, “a”, CF)

• pela via judicial (ação de natureza condenatória de obrigação de fazer (para alguns, pedido mandamental)


AS OMISSÕES PODEM SER:1. Genéricas (não são ilegais) – nem todas as metas

governamentais podem ser alcançadas, por diversos motivos. RESERVA DO POSSÍVEL.

2. Específicas – aquelas que ocorrem quando há expressa imposição legal de uma conduta administrativa em prazo determinado.

Obs: Omissão ou ato da Adm. Públ. pode ser objeto de reclamação no STF quando houver contrariedade, negativa de vigência ou aplicação indevida de Súmula Vinculante – vide art. 7°, caput e §§, Lei 11.417/06, que regulamentou o art. 103-A, CF – exige-se que o interessado tenha esgotado anteriormente as instâncias administrativas


2. DEVERES DO ADMINISTRADORSão os expressos em lei, impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade.

PODER-DEVER DE AGIR.Quem o detém está sempre na obrigação de exercitá-lo. Esse poder é insuscetível de renúncia pelo seu titular.


2.1 – DEVER DE PROBIDADEDetermina que o administrador atue sempre em harmonia com os princípios da moralidade e honestidade, quer em face dos administrados, quer em face da Administração Pública.• CF, art. 37, §4° - Os atos de improbidade administrativa

importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

• Penas previstas no Art. 12, Lei 8429/92.


2.2 – DEVER DE EFICIÊNCIAÉ o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional.Dever de eficiência reside na necessidade de tornar mais qualitativa a atividade administrativa – perfeição, celeridade, coordenação, técnica são fatores que qualificam a atividade (vide art. 6º, DL 200/67).- EC 45/04 acrescentou o inc. LXXVIII, ao art. 5°, CF, assegurando a todos o direito à razoável duração do processo e aos meios garantidores da celeridade de seu procedimento – tentativa de propiciar maior eficiência no Poder Judiciário.


2.3 – DEVER DE PRESTAR CONTASÉ decorrência natural da Administração como encargo de gestão de bens e interesses alheios.A prestação de contas dos administradores pode ser realizada internamente, através dos órgãos escalonados em graus hierárquicos, ou externamente. Neste caso, o controle das contas é feito pelo Poder Legislativo por ele ser o órgão de representação popular. Por meio do Tribunal de Contas, órgão auxiliar do Congresso Nacional (Art. 71, CF).

PODERES ADMINISTRATIVOS

CONCEITO: Poderes Administrativos são elementos indispensáveis para persecução do interesse público. Surgem como instrumentos (prerrogativas) através dos quais o poder público irá perseguir o interesse coletivo.

CARACTERÍSTICAS:a) trata-se de um dever (poder-dever),b) irrenunciáveis;c) estão condicionados aos limites legais, inclusive quanto à regra de competência;d) cabe responsabilização.


1 PODERES ADMINISTRATIVOS

1.1 - Poder Vinculado - estabelece um único comportamento possível a ser tomado pelo administrador diante de casos concretos, sem nenhuma liberdade para um juízo de conveniência e oportunidade (juízo de valores).


1.2 Poder Discricionário - neste poder o administrador também está subordinado à lei, diferencia do vinculado porque ele tem liberdade para atuar de acordo com um juízo de conveniência e oportunidade, de tal forma que, havendo duas alternativas o administrador pode optar qual delas, no seu entendimento, preserve melhor o interesse público.Discricionariedade é diferente de arbitrariedade:Discricionariedade é a liberdade para atuar, para agir dentro dos limites da lei e arbitrariedade é a atuação do administrador além (fora) dos limites da lei. – Ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido.


CONTROLE: os atos arbitrários devem ser reapreciados pelo Judiciário (constituem abuso de poder). Diferente do ato discricionário que, sendo válido, o Judiciário não poderá reapreciar o seu mérito (o juízo de valor do juiz não pode substituir o do administrador, de acordo com o p. da independência dos poderes).


1.3 Poder Regulamentar - é o poder conferido ao Administrador para a edição de decretos e regulamentos para oferecer fiel execução à lei, conforme disposição do art. 84, IV, da CF. Pode ser exercido por meio de regulamentos, portarias, resoluções, regimentos, instruções normativas, etc.

Lei e poder regulamentar Os atos administrativos que regulamentam as leis não podem criar direitos e obrigações, porque isso é vedado em dos postulados fundamentais de nosso sistema jurídico: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (CF, art. 5°, II).

POSSIBILIDADE DE DECRETO REGULAMENTAR AUTÔNOMO NO BRASIL.Hoje a doutrina e jurisprudência majoritárias (inclusive STF) reconhecem a possibilidade desse tipo de regulamento, o que só foi possível a partir da EC32/01. Essa possibilidade é reconhecida em caráter excepcional, somente nas hipóteses expressamente autorizadas pela Constituição Federal, como é o caso do art. 84, VI, da CF:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:VI – dispor, mediante decreto, sobre:a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

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