Apostila de Gestão Financeira e Orçamentária para o Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais da PMERJ

CURSO DE APERFEIÇOAMENTO DE OFICIAIS APOSTILA DA DISCIPLINA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA O presente documento foi elaborado para apresentar aos Oficiais-alunos do curso em epigrafe os principais conceitos sobre finanças e orçamento público.

2010

Marcio Pereira Basílio - MSc

CURSO DE APERFEIÇOAMENTO DE OFICIAIS

Apostila de Gestão Financeira e Orçamentária Marcio Pereira Basílio – Ten Cel PM Página 2

Sumário

ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITO E EVOLUÇÃO ............................................... 4 CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO................................................................. 4 FUNÇÕES DO ORÇAMENTO .................................................................................... 4 FALHAS DE MERCADO ............................................................................................. 5 HISTÓRICO NA LEGISLAÇÃO DAS ATIVIDADES ORÇAMENTÁRIAS NO BRASIL ......................................................................................................................... 7

Período de 1824 a 1945.............................................................................................. 7 Período de 1945 a 1964.............................................................................................. 8 Período de 1964 a 1988.............................................................................................. 8

CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO .............................................. 10 Orçamento tradicional .............................................................................................. 10 Orçamento-programa ............................................................................................... 10 Orçamento base zero ................................................................................................ 10 Orçamento de desempenho ...................................................................................... 11

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................................ 13 PLANEJAMENTO E O ORÇAMENTO PÚBLICO ...................................................... 16

O PLANO PLURIANUAL .......................................................................................... 17 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS .......................................................... 17

Anexo de Metas Fiscais ........................................................................................... 18 Anexo de Riscos Fiscais .......................................................................................... 18

A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ........................................................................... 19 DOS PRAZOS ............................................................................................................. 19 CICLO ORÇAMENTÁRIO ........................................................................................ 20

RECEITA E DESPESA ORÇAMENTÁRIA: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO........ 21 DESPESA ORÇAMENTÁRIA: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO ......................... 24

Estágios da despesa pública ..................................................................................... 26 RESTOS A PAGAR .................................................................................................... 27 DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES ......................................................... 28 REGIME DE ADIANTAMENTOS ............................................................................ 29 CRÉDITOS ADICIONAIS: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO................................ 30

Créditos Especiais .................................................................................................... 30 Créditos Extraordinários .......................................................................................... 30 Créditos Suplementares ........................................................................................... 30

CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ........................................................................ 31 Classificação institucional ........................................................................................... 31 Classificação Funcional ............................................................................................... 32 Classificação funcional-programatica .......................................................................... 32 Classificação das receitas públicas .............................................................................. 39 Classificação das despesas públicas............................................................................. 39

OS CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................ 40 Controle........................................................................................................................ 40

Tipos de Controle na Administração Pública .......................................................... 40 Controle Externo na Administração Pública............................................................ 42 Controle versus Fiscalização versus auditoria ......................................................... 43



Alcance e Limitações do Controle Externo ............................................................. 44

BIBLIOGRAFIA BÁSICA ........................................................................................... 46

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ......................................................................... 46



ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITO E EVOLUÇÃO

CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO O Orçamento público é o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o mais antigo da administração pública. É um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de controle, o orçamento público tem evoluído e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, reveste-se de formalidades legais. É uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa a despesa para um exercício. Por causa dessa rigidez, as despesas só poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao orçamento.

FUNÇÕES DO ORÇAMENTO Em função da dinâmica social imprimida a partir da segunda metade do século XX, provenientes em grande parte da revolução tecnológica, que potencializou a produção de bens e serviços; o aumento da longevidade das pessoas, levou ao Estado a participar de setores da economia, diversos das suas funções próprias de justiça e segurança. Neste sentido, pode-se classificar as atribuições do governo em quatro categorias: função alocativa; função distributiva; função estabilizadora; e a função reguladora. a) A função alocativa objetiva alocar os recursos quando não for possível, pelas condições de mercado, a determinação de preços de bens e serviços de forma a assegurar uma maior eficiência na utilização dos recursos disponíveis na economia. Como forma de exemplificar esta função podemos citar a construção de estradas; produção de bens públicos, como segurança pública, justiça, segurança nacional etc.. Função Alocativa: estabelece o fornecimento de bens públicos à população. b) A função distributiva advém da necessidade do governo intervir na economia para tentar corrigir a desigualdade existente na divisão da renda nacional, visto que essa divisão, mormente, não é igualitária. A interveniência do Estado nesse caso pode ocorrer das seguintes formas: transferências, impostos e subsídios. Função Distributiva: realiza ajustes na distribuição de renda, tornando-a mais justa. c) A função estabilizadora tem como principal objetivo o controle da demanda agregada. O governo para atingir sua meta lança mão de mecanismos como o controle dos gastos públicos e do crédito, e do incremento da tributação, de forma que o impacto causado pelas crises inflacionárias ou de recessão econômica seja atenuado. Função Estabilizadora: procura melhorar o nível de empregos, estabilizar os preços e obter uma taxa razoável de crescimento econômico.



d) A função reguladora do Estado é uma mudança de postura, aonde o governo deixa de fornecer serviços, e passa a regular os serviços privatizados. Como exemplo podemos citar as seguintes agências reguladoras: ANP (Agência Nacional do Petróleo); ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações), etc... Função Reguladora: regula a atividade econômica por meio de legislação, normas administrativas e com a criação de agências reguladoras.

FALHAS DE MERCADO Segundo a teoria do bem-estar social, em determinadas condições, os mercados competitivos geram uma alocação de recurso. Quando não for mais possível que a realocação dos recursos gere um aumento no grau de satisfação de um individuo sem degradar a situação de um outro individuo qualquer, ocorre o “ótimo de Pareto”, ou seja, não há como melhorar o bem-estar de um individuo sem prejudicar o bem-estar de pelo menos um outro individuo. Para que ocorra o “ótimo de Pareto”, contudo, são necessários alguns pressupostos: que não exista progresso tecnológico; que o mercado atue em concorrência perfeita; e que o fluxo de informações seja perfeito entre os agentes econômicos. Entretanto, a situação descrita acima é utópica e, na realidade, existem distorções denominadas “falhas de mercado” que impedem que o “ótimo de Pareto” ocorra, tais como: existência de bens públicos, falhas de competição(existência de monopólios naturais), externalidades, mercados incompletos, informação assimétrica, desemprego e inflação. Sendo assim, Támez (2007) elenca as Falhas de Mercado, que são:

• Bens Públicos: são caracterizados como bens cujo consumo por parte de um indivíduo não prejudica o consumo dos demais indivíduos, visto que todos se beneficiam da produção de bens públicos. Uma vez produzidos, os bens públicos beneficiarão a todos os indivíduos, independentemente da participação de cada um no rateio dos custos. Uma característica importante dos bens públicos resulta do fato de que é praticamente impossível impedir que um individuo desfrute de um bem público. Essa característica é conhecida como Princípio da Não-Exclusão. São exemplos de bens públicos: Segurança Pública, Defesa Nacional, Justiça, dentre outros. Todavia, há uma espécie de bens, denominados bens meritórios ou semi-públicos, que podem ser considerados como uma classificação intermediária entre os bens públicos e os de mercado, e possuem a seguinte característica: podem ser produzidos pela iniciativa privada, pois são submetidos ao Princípio da Exclusão, mas também podem ser produzidos, total ou parcialmente, pelo setor público, devido aos benefícios sociais gerados e às externalidades positivas. São exemplos de bens meritórios: Serviço de Saúde e o Serviço de Educação.

• Monopólios Naturais: ocorrem em determinados setores da economia quando o processo produtivo apresenta retornos crescentes de escala, isto é, quanto maior a produção, menor o seu custo unitário. Com isso, dependendo



do tamanho do mercado consumidor, é mais vantajoso que exista uma empresa produzindo muito do que várias empresas produzindo pouco, pois, neste caso, o custo de produção seria mais alto. A intervenção do governo, quando ocorre um monopólio natural, pode acontecer de duas formas: por meio da regulação ou por meio da produção do bem ou serviço pelo próprio governo.

• Externalidades: há dois tipos de externalidades: as positivas e as negativas. Nas externalidades positivas, as ações de empresas ou indivíduos resultam em benefícios diretos ou indiretos para outros indivíduos ou empresas. Já as externalidades negativas correspondem a situações em que a ação de determinado individuo ou empresa prejudica, direta ou indiretamente, os demais indivíduos ou empresas. Os exemplos mais comuns são o lixo despejado por indústrias químicas nos rios e mares e a poluição do ar pelas indústrias em geral. Nestes casos, a intervenção do governo se torna necessária e pode ocorrer por meio de: produção direta do bem ou serviço, concessão de subsídios, aplicação de multas, progressividade de alíquotas de imposto ou regulamentação.

• Mercados Incompletos: um mercado é considerado completo quando se torna capaz de ofertar qualquer bem ou serviço cujo custo de produção seja menor dos que os possíveis consumidores estejam dispostos a pagar. Por outro lado, um mercado é considerado incompleto quando um bem ou serviço não é ofertado, mesmo que seu custo de produção esteja abaixo do preço que os consumidores em potencial estariam dispostos a pagar. Esta falha ocorre em países com sistema financeiro e o mercado de capitais são precários, desta forma, pela falta de financiamento de longo prazo, o setor privado fica apreensivo e temeroso em assumir tantos riscos. Uma possível solução para a questão seria a intervenção do governo no mercado, por meio de concessão de financiamentos a longo prazo e redução das taxas de financiamento para o setor produtivo.

• Informação Assimétrica: é uma falha no processo de divulgação de informações em um mercado, isto é, nem todos os indivíduos que participam do mercado possuem as mesmas informações, não permitindo que alguns consumidores tomem decisões de forma racional, pois não possuem dados suficientes para tal. Quando ocorre um processo de informação assimétrica, a intervenção do governo permite que todos os participantes de determinado setor econômico tenham as informações necessárias à tomada de decisão.

• Desemprego e Inflação: um mercado sem intervenção do governo também pode gerar altos níveis de desemprego e inflação. Para que isso seja evitado, torna-se necessária a intervenção do governo, por meio da implementação de políticas que visem manter o sistema econômico o mais próximo possível da estabilidade de preços e do pleno emprego.



HISTÓRICO NA LEGISLAÇÃO DAS ATIVIDADES ORÇAMENTÁRIAS NO BRASIL

Período de 1824 a 1945

As primeiras Constituições Federais – de 1824 e de 1891 – não trataram diretamente da questão orçamentária, deixando para as leis ordinárias o endereço de regular a matéria. A mais importante foi a lei nº 23, de 30 de outubro de 1891, aperfeiçoada pela Lei nº 30, de 8 de janeiro de 1892, que em seu artigo 30 conferiu competência ao Ministério da Fazenda para “centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os orçamentos parciais dos Ministérios para organizar a proposta”. Este dispositivo tornou-se inconciliável com o artigo 34 da Constituição vigente que atribuía competência privativa ao Congresso para orçar a receita e fixar a despesa. Além disso, a legislação da época determinava que toda e qualquer iniciativa de lei era de exclusiva competência do Poder Legislativo. Por outro lado, a mencionada Lei nº 30, que fixava as responsabilidades do Presidente da Republica, estabelecia “que a não apresentação da proposta constituía crime contra as leis orçamentárias”. Isto trouxe um impasse que quase resultou na reforma da constituição na época, mas que dói superado pela decisão tomada de que o executivo apresentaria a proposta como subsídio ao Legislativo, que deliberaria. Em 1926, por meio de uma reforma na constituição foi finalmente realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo, o que já acontecia na pratica. A competência transferida ao executivo foi confirmada posteriormente pela Constituição de 1934, depois na Carta Política de 1936 e afinal normatizada pela Constituição de 1946. Em 1936, importantes inovações foram introduzidas na proposta orçamentária que resultou na Lei nº 284, de 28 de outubro de 1936, que veio consolidar essas inovações. Logo em seguida, houve a histórica Exposição de Motivos de 16 de julho de 1937, do Conselho Federal do Serviço Público Civil ao Executivo que propôs modificações na técnica orçamentária e sugeriu a criação de um órgão especializado, incumbido de tratar os problemas orçamentários do governo federal. A Carta Política de 10 de novembro de 1937 admite na estrutura burocrática do Governo Federal um Departamento de Administração Geral e a Lei nº 579, de 30 de julho de 1938, em seu art. 3º assim se expressa: “ Até que seja organizada a Divisão de Orçamento, a proposta orçamentária continuará a ser elaborada pelo Ministério da Fazenda com a assistência do DASP.” O DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), não estando em condições de colocar em funcionamento a Divisão do Orçamento, sugeriu uma solução provisória,



ou seja, o órgão central orçamentário foi administrativamente estruturado no Ministério da Fazenda e, tecnicamente subordinado ao DASP. Entretanto, o Executivo percebendo a necessidade de dotar a administração de serviços tecnicamente organizados, editou o Decreto – Lei nº 2.026, de 21 de fevereiro de 1940, criando a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda como o primeiro órgão central orçamentário. Essa Comissão do Orçamento tornou-se um instrumento de preparo da base de ação do futuro órgão permanente que foi a Divisão de Orçamento do DASP. Embora a Divisão de Orçamento do DASP tenha sido criada pelo Decreto – Lei nº 579/38, somente tornou-se realidade pela edição do Decreto lei nº 7.608/45, época em que a comissão de Orçamento deixou de existir. As propostas orçamentárias do Executivo passaram a ser elaboradas por esta Divisão, modificando o panorama até então existente. Até a criação do DASP, a proposta das despesas da União era realizada da seguinte maneira: Estabelecimento de normas e prazos orçamentários por meio de lei ou decreto-lei; Designação de funcionários do Ministério da Fazenda para acompanharem a organização de propostas parciais das despesas dos ministérios; Apresentação, pelos Ministérios, de propostas parciais de suas despesas, com justificativas minuciosas quanto às alterações realizadas; Designação de comissão, sob a presidência do chefe de gabinete do Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral; encaminhamento ao Presidente da Republica pelo Ministro da Fazenda, acompanhado de minuciosas exposições; encaminhamento à Câmara dos Deputados, após aprovação definitiva do Presidente da Republica.


A Constituição de 1946, denominada “planejamentista”, explica a criação de planos setoriais e regionais, com reflexos no orçamento, ao estabelecer vinculações com a receita. A experiência brasileira na elaboração de planos globais até 1964 caracterizou-se por contemplar somente os elementos de despesa com ausência de uma programação de objetivos, metas e recursos reais, intensificando a desvinculação dos planos e dos orçamentos. O decreto nº 51.152, de 5 de agosto de 1961, alterado posteriormente em novembro do mesmo ano, cria a Comissão nacional de Planejamento.


O Decreto nº 53.914, de 11 de maio de 1964, cria o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica, com a atribuição de “dirigir e coordenar a revisão do plano nacional de desenvolvimento econômico; coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e projetos elaborados por órgãos públicos; coordenar a elaboração e a execução do Orçamento Geral da União, harmonizando-se com o plano nacional de desenvolvimento econômico”.



É de 1964, a Lei nº 4.320 que traçou os princípios orçamentários no Brasil e foi até o final do século XX a principal diretriz para a elaboração do orçamento geral da União e padronizando as normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços entre todos os níveis de governo. Em 1967, o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e estabelece como sua área de competência a programação orçamentária e a proposta orçamentária anual. Por sua vez, o Ministro, por meio da Portaria nº 20, de 2 de março de 1971, alterada pela Portaria nº 46, de 5 de junho de 1972, dá à então Subsecretaria de Orçamento e Finanças, depois Secretaria de Orçamento Federal, a atribuição de órgão central do sistema orçamentário. O processo de planejamento, programação e execução orçamentária se desenvolveu a partir de 1969, por meio da elaboração, revisão dos seguintes documentos:

• - Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) –I PND em 1972-74 • - Programa Geral de Aplicação (PGA) – I PGA em 1973-75 • - Orçamento Plurianual de Investimento (OPI) – I OPI em 1968-70 • - Orçamento Anual da União • - Decreto de Programação Financeira

Os PND´s, criados pelo Ato Complementar nº 43, de 29 de janeiro de 1969, com as alterações introduzidas pelo Ato Complementar nº 76, de 21 de outubro de 1969, instituiu a sua sistemática de elaboração e aprovação, que terão duração igual à do mandato do Presidente da República. O (PGA), instituído pelo art. 4º do Decreto nº70.852, de 20 de julho de 1972, foi definido “como um instrumento complementar dos PND´s”, cabendo a sua elaboração ao Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. O Ministério fazia a consolidação dos orçamentos – programa da União, das entidades de administração indireta e de todos os demais órgãos e entidades sujeitas à supervisão ministerial, constituindo um manual básico de dados quantitativos para o planejamento, a nível global, regional e setorial. O PGA era um documento interno do Governo que agregava ao OPI, os valores correspondentes à programação das entidades da administração indireta e fundações que não recebiam transferências do Governo Federal e, eventualmente, a programação dos Estados. O OPI era trienal e foi instituído pelo Ato Complementar nº 43/69. Era constituído pela programação de dispêndios da responsabilidade do Governo Federal, excluídas, apenas, as entidades da administração indireta e das fundações que não recebiam transferências do orçamento da União. O orçamento anual detalhava o conteúdo do OPI utilizando a classificação funcional – programática com a especificação da despesa por sua natureza. O PND, o OPI e o Orçamento Anual constituíam documentos públicos, a serem encaminhados ao Congresso Nacional; e eram, na realidade, partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmônica, como expressão dos objetivos governamentais em determinado período. Com a Constituição Federal de 1988, o sistema orçamentário passa a ser regulado por três leis que estão previstas no texto constitucional.



CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICOi

Orçamento tradicional

É o orçamento clássico, elaborado de forma empírica, não vinculando o planejamento aos programas, e sim confeccionado a proposta orçamentária adotando como base o ano anterior, ou seja, somando o valor do orçamento do ano anterior com a projeção de inflação do período, por exemplo.

Orçamento-programa

Originalmente, sistema de planejamento, programação e orçamentação, introduzido nos Estados Unidos da América, no final da década de 1950, sob a denominação de PPBS ( Planning Programning Budgesting System). Na realidade é um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. É feito de forma mais elaborada, tendo como premissa o planejamento das ações a serem implementadas, ao contrário do adotado no orçamento tradicional de receitas e despesas. Orçamento-programa é aquele elaborado com base nos programas de trabalho de governo que serão executados durante o exercício financeiro. A LOA atualmente é denominada de orçamento-programa. A elaboração de um orçamento-programa envolve algumas etapas: planejamento – definição de objetivos e metas -; programação – atividades necessárias à consecução dos objetivos -; projeto – estimação dos recursos de trabalho necessários -; orçamentação – estimação dos custos e dos recursos necessários -; e avaliação dos programas. Como principais características podemos elencar a: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos.

Orçamento base zero

Orçamento Base Zero ou por estratégia tem como característica a não existência de direitos adquiridos da unidade orçamentária em relação às verbas autorizadas no orçamento anterior, cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolverá no exercício corrente. Esta técnica tem como características:

a) um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental. Nessa técnica, não há compromisso com o montante dos dispêndios ou com o nível de atividade do exercício anterior. Ao contrario do orçamento tradicional, que já parte de uma determinada base orçamentária, acrescentado apenas uma



projeção da inflação, o orçamento base zero, exige que o administrador, a cada novo exercício, justifique detalhadamente os recursos solicitados;

b) a criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades a serem consideradas para o próximo exercício financeiro.

Orçamento de desempenho

Orçamento de desempenho é aquele que estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar. Neste orçamento de desempenho procura-se saber as coisas que o governo faz, e não as coisas que o governo compra; é dado enfoque aos resultados. Este orçamento foi utilizado antes do orçamento-programa, que é baseado em programas de trabalho de governo, procurando vincular a execução destes programas com o planejamento de longo prazo.





PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Para que o orçamento seja a expressão fiel do programa de um governo, como também um elemento para a solução dos problemas da comunidade; para que contribua eficazmente na ação estatal que busca o desenvolvimento econômico e social; para que seja um instrumento de administração do governo e ainda reflita as aspirações da sociedade, na medida em que o permitam as condições imperantes, principalmente a disponibilidade de recursos, é indispensável que obedeça a determinados princípios, entre os quais destacamos alguns que refletem com fidedignidade os que são usados comumente nos processos orçamentários.

1) Principio da Legalidade (art. 37 CF): o Princípio da Legalidade estabelece que a elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição Federal à União, Estados, Distrito Federal e Municípios: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; cobrar tributos no mesmo exercício financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em relação a fatos ocorridos anteriores à vigência da Lei ressalvadas condições expressas na Constituição Federal, instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercidas; utilizar tributo com efeito de confisco; estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público; instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, entre os Poderes Públicos; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão.

2) Principio da Universalidade (art. 165, parágrafo 5 CF) (art. 3 e 4 da Lei n

4.320/64) : pelo Princípio da Universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão. Por conta da interpretação desse princípio os Orçamentos da União incorporam receitas e despesas meramente contábeis, como, por exemplo, a rolagem dos títulos da dívida pública. Daí os valores globais dos orçamentos ficam superestimados, não refletindo o verdadeiro impacto dos gastos públicos na economia.

3) Principio da anualidade (art. 34 da lei 4.320): de acordo com o Princípio da

Anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.



4) Principio da Exclusividade (art. 165 parágrafo 8 da CF): no Princípio da Exclusividade, verifica-se que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas.

5) Principio do orçamento bruto (art. 6 da Lei 4.320): determina que todas as

receitas e despesa devem constar na peça orçamentária com seus valores brutos e não líquidos.

6) Principio da publicidade ( art. 37 CF): o Princípio da Publicidade diz respeito à

garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.

7) Principio do Equilíbrio: com respeito ao Princípio do Equilíbrio fica evidente

que os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas. O princípio do equilíbrio passa a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução das despesas sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais, que serão vistas mais adiante.

8) Principio da Não-afetação da receita (art. 167, IV e parágrafo 4 cf): segundo

esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Não é considerado como um princípio clássico. Trata-se de dotar o administrador público de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. No Brasil, esse princípio não vem sendo observado. Nos últimos anos, paulatinamente têm sido criadas receitas com automática vinculação a áreas de despesas específicas. Exemplo: CPMF para Saúde. Recentemente, vários fundos foram criados vinculando a receita a áreas como telecomunicações, energia e ciência e tecnologia, entre outros. A vinculação, se por um lado, garante a regularidade no aporte de recursos para as determinadas áreas, por outro diminui significativamente a margem de manobra do governante para implementar políticas de acordo com suas prioridades. O resultado é que em algumas áreas há excesso de recursos que não podem ser carreados para outras que estão com escassez. O excesso de vinculação faz com que haja, em boa medida, uma repartição definida legalmente entre as áreas de governo, diminuindo significativamente as alternativas de opções alocativas dos administradores públicos.

9) Princípios da Especificidade ou Especificação: também denominado princípio

da especialização ou discriminação. Recepcionado pelo art. 5º da Lei nº 4.320/64, estabelece que o orçamento não consignará dotações globais para atender às despesas. No art. 15 a lei assevera que a discriminação das despesas far-se-á, no mínimo, por elementos, entendendo-se elementos como desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras etc. pode-se dizer também que a exigência de especificar, na LOA, as receitas e as despesas, segundo a categoria econômica, as fontes, as funções e os programas, é uma conseqüência do



principio da especificação. A exceção a esta regra verifica-se no caso da reserva de contingência1.

10) Principio da Unidade: O Princípio da Unidade Orçamentária diz que o

orçamento é uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária. Cabe ressaltar que cada ente, seja o Governo Federal, os Governos Estaduais, e os Governos Municipais, cada um possui uma lei orçamentária anual, aprovada pelo legislativo correspondente a esfera de governo.

11) Principio da quantificação dos créditos orçamentários: em consonância com o

art. 167, VII, da CF/88, é vedada a concessão ou utilização de créditos ilimitados. Esta vedação é absoluta, não há exceções a esta regra. Imagine se um gestor público qualquer fosse autorizado a gastar de forma ilimitada a dotação destinada ao pagamento de pessoal. O Estado não teria condições de arcar com este vultoso gasto, isto é, o Estado não teria recursos financeiros suficientes para pagar essas despesas. De modo algum poderá haver, no orçamento público, créditos ilimitados. Sempre haverá um valor máximo, um limite, um montante, isso é, até quanto o gestor pode gastar.

12) Principio da Unidade de Tesouraria ou Unidade de Caixa (art. 56 CF ou

4.320 tenho que ver): esse princípio foi recepcionado no art. 56, que dispõe: o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao principio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais. Isto significa que todo o valor arrecadado de receitas deve ser recolhido à Conta Única do Tesouro, gerenciada pela Secretaria do Tesouro Nacional.

13) Principio da Clareza: pelo Princípio da Clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo. Embora diga respeito ao caráter formal, tem grande importância para tornar o orçamento um instrumento eficiente de governo e administração. O poder de comunicação do documento terá influência em sua melhor e mais ampla utilização e sua difusão será tanto mais abrangente quanto maior for a clareza que refletir.

1 Segundo Furtado(2008), a reserva de contingência é dotação global, genérica, colocada na LOA, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas imperativas. A reserva de contingência pode ser utilizada para quitar obrigações decorrentes de demandas judiciais de sociedade de economia mista dependentes, por exemplo para cobrir despesas decorrentes de calamidade pública. Pode ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais suplementares e especiais.



PLANEJAMENTO E O ORÇAMENTO PÚBLICO Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir do exercício de 2000, uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à abordagem crítica da experiência acumulada nessa área, deram ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a orçamentação, conforme entendimento de Core(2007). A gênese deste processo deu-se com o estabelecimento de normas para a elaboração e execução do plano Plurianual e dos orçamentos da União, conforme prescrito no Decreto nº 2.829/98. Em seguida, a Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, atualizou a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I, do § 1º, do art. 2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320/64, e a Portaria nº 51/98 institui o recadastramento dos projetos e atividades constantes do orçamento da União. Core (2007) salienta que, na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria nº 42 assumiram uma abrangência nacional, com aplicação também para os Estados, e os Municípios e o Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional recém-instalada. A Constituição Federal de 1988, cumprindo a tradição das anteriores, ocupou-se profusamente de matéria orçamentária, chegando até a definir instrumentos de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe. Nesse particular, apresentou substanciais alterações no tocante à concepção então vigente, constante da Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1/1969. Em virtude, da constatação da existência de uma excessiva fragmentação orçamentária, inclusive com importantes programações e despesas inteiramente fora da Lei de meios, sem a observância, do principio da universalidade, Core (2007) assevera que a Atual Constituição optou por um modelo fortemente centralizado. Com isso, em seu art. 165, a Constituição de 1988, inseriu o que pode ser denominado de um processo integrado de alocação de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e orçamento, mediante a definição de três instrumentos, a saber:

1. O Plano Plurianual (PPA) 2. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 3. A Lei Orçamentária Anual (LOA)

Complementando essa visão integrada, a Constituição também se preocupou com o controle e a avaliação, ao estabelecer, em seu art. 174, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma igualmente integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.



Em um processo de planejamento e orçamento integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios orçamentários sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a administração pública federal estabeleceu o orçamento-programa anual como um instrumento de planejamento, a idéia de discriminar a despesa pública por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, já é bastante familiar a todos quantos atuam nessa área.

O PLANO PLURIANUAL

É o instrumento de planejamento recepcionado pelo art. 165, § 1º da CF/88, o qual disciplina que: “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes2, objetivos3 e metas4 da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. O PPA é um planejamento de médio prazo, para um período de quatro anos, iniciando-se no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo que o elaborou e terminando sua vigência no final do primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo subseqüente, em consonância com o Art. 35, § 2º do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias). O intuito do legislador foi o de evitar uma descontinuidade dos projetos em andamento. Nesse plano, o governante procura indicar, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de duração continuada. O que o governante pretender realizar de investimentos deverá estar constando primeiro no PPA.

A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS Conforme o § 2º do art. 165 da CF/88, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

2 Diretrizes são as orientações e os macro objetivos que indicam o caminho definido pelo Plano de Governo responsável pela elaboração do PPA. Como exemplo podemos citar “A melhoria das condições de Saúde no Município de São Gonçalo”. 3 Objetivos, sempre mensuráveis por um indicador, expressam um resultado sobre o público alvo, descrevendo a finalidade de um programa, com concisão e precisão. O enunciado de um objetivo é sempre caracterizado pela presença de um verbo de ação, no infinitivo, complete a assertiva “Este programa deverá ser capaz de”. Exemplo: “Diminuir a mortalidade infantil na localidade de Z”. 4 Metas são um conjunto de operações cujos produtos contribuem para os objetivos do programa. Por exemplo: Para se reduzir a mortalidade infantil na localidade Z, serão necessárias as realizações de diversas ações, tais como: “execução da rede de esgoto do bairro”; “executar campanha de vacinação em massa em crianças de 0 a 5 anos”; “promover a construção de moradias dignas e extinção de palafitas” etc.



A LDO, por força do inciso I do art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), também disporá sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos do orçamento e demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. A mensagem que encaminhar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias da União apresentará em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação para o exercício subseqüente. A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias ou em legislação específica.

Anexo de Metas Fiscais

O anexo de Metas Fiscais integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e estabelecerá metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. De acordo com a LRF, o Anexo de Metas Fiscais também disporá sobre:

• Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; • Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de

cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

• Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

• Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador e dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial e demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Anexo de Riscos Fiscais

O anexo de Riscos Fiscais integrará a lei de diretrizes orçamentárias e avaliará os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.



A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL Segundo o § 5º do art. 165 da CF/1988, a lei orçamentária anual (LOA) compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Além disso, o projeto de lei orçamentária anual deverá ser elaborado de forma compatível com o PPA, com a LDO e com a LRF. O projeto de LOA conterá, em anexo, o demonstrativo de compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; será acompanhado de demonstrativos regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia; será acompanhado das medidas de compensação à renúncia de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; e conterá reserva de contingência5, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO.

DOS PRAZOS Os prazos de envio e devolução de projetos de lei para União, referentes aos instrumentos de planejamento orçamentário, obedecem ao disposto no art. 35, § 2º, do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) e são os seguintes: Projeto Prazo de envio

(até) Prazo de devolução

(até) PPA 4 meses antes do encerramento do 1º

exercício financeiro. Na prática, deve ser encaminhado até 31/08

Encerramento da sessão legislativa. Na prática, deve ser devolvido até 22/12.

LDO 8,5 meses (oito meses e meio) antes do encerramento do exercício financeiro. Na prática, deve ser encaminhado até 15/04.

Encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Na prática, deve ser devolvido até 17/07.

LOA 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro. Na prática, deve ser encaminhado até 31/08.

Encerramento da sessão legislativa. Na prática, deve ser devolvido até 22/12.

5 A reserva de contingência será destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.



Fonte: Adaptado de Furtado(2008:18)

CICLO ORÇAMENTÁRIO O orçamento percorre diversas etapas desde o surgimento de uma proposta que se transformará em projeto de lei a ser apreciado, emendado, aprovado, sancionado e publicado, passando pela sua execução, quando se observa a arrecadação da receita e a realização da despesa, dentro do ano civil, até o acompanhamento e avaliação da execução caracterizada pelo exercício dos controles interno e externo. O ciclo orçamentário compreende basicamente quatro etapas, que são:

1º Etapa - Elaboração do projeto de lei orçamentária; 2º Etapa - Autorização legislativa 3º Etapa - Programação e execução orçamentária; 4º Etapa - Avaliação e controle.

Segundo Sanches(2007) a primeira etapa envolve, além das tarefas relacionadas à estimativa da receita, um conjunto de atividades normalmente referidas como formulação do programa de trabalho – que compreende o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos -, a compatibilização das propostas à luz das prioridades estabelecidas e a montagem da proposta a ser submetida à apreciação do Legislativo. A segunda etapa compreende a tramitação da proposta de orçamento no Poder Legislativo, em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas, os programas de trabalho são modificados por meio de emendas e os parâmetros de execução são estabelecidos. Na terceira etapa, o orçamento é programado, executado, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções realizadas pelos órgãos de controle externo (Tribunais de Contas) Finalmente, na etapa de avaliação e controle, parte da qual ocorre concomitantemente à execução, são produzidos os balanços, segundo as normas legais pertinentes à matéria. Estes são apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo – Tribunal de Contas e assessorias especializadas – e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram também essa fase as avaliações realizadas pelos órgãos de coordenação e pelas unidades setoriais com vistas à realimentação do processo de planejamento.



RECEITA E DESPESA ORÇAMENTÁRIA: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO O Estado necessita arrecadar recursos para que possa financiar as políticas públicas para atendimento das necessidades da sociedade. De acordo com a Lei nº 4.320/64, os recursos obtidos pelos entes da federação podem ser classificados, quanto à regularidade, em orçamentário e extra-orçamentários. Os ingressos orçamentários são arrecadados para utilização em programas e ações governamentais e são denominados receitas públicas. Por outro lado, os ingressos extra-orçamentários são aqueles que pertencem a terceiros e são arrecadados pelo ente público em cumprimento a cláusulas contratuais, para posterior devolução, sendo conhecidos como recursos de terceiros e não necessitam de autorização legislativa. As receitas públicas (orçamentárias) podem ser classificadas, quanto à coercitividade, em originárias e derivadas. As receitas originárias, também conhecidas como receitas de economia privada ou de direito privado, são produzidas a partir do próprio patrimônio público, por meio da cessão remunerada de bens e valores, de aplicações financeiras ou produção de bens e serviços. Como, por exemplo, existem as receitas de aluguéis e arrendamentos de imóveis públicos, ganhos de valores mobiliários (juros e dividendos), receita de concessões e permissões (outorga dos serviços de telecomunicações, serviços de transporte etc...) e comercialização de produtos por parte do poder público (industrial, agropecuário e de serviços). As receitas públicas derivadas são oriundas do patrimônio da sociedade, obtidas por meio de coerção, através da tributação, de multas, de indenizações e restituições. São exemplos de receitas públicas derivadas as receitas tributárias, receitas de contribuições e taxas de serviço. As receitas orçamentárias também podem ser classificadas em duas categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital. É importante destacar que tanto as receitas próprias como as transferências podem ser classificadas como receitas correntes e de capital.

a) Receitas Correntes

As receitas correntes podem ser classificadas em relação à captação de recursos, ao orçamento a que estão vinculadas e à origem dos recursos. a.1) Quanto à Captação de Recursos Quanto à captação de recursos, as receitas correntes são classificadas em próprias ou de transferência.



As receitas próprias são arrecadadas pelas próprias entidades encarregadas de sua aplicação. Já as receitas de transferências correspondem ao repasse de recursos captados por outras instituições. Como exemplo de receitas próprias pode-se citar o ISS que é instituído e arrecadado pelos Municípios. Um exemplo de receita de transferência é o Fundo de Participação dos Estados (FPE), que corresponde a 21,5% da arrecadação da União em relação ao IR e IPI que são repassados ao FPE. a.2) Quanto ao Orçamento a que estão Vinculadas Quanto ao orçamento a que estão vinculadas, as receitas correntes podem ser classificadas em receitas do orçamento da seguridade social (contribuições definidas no art. 195 da Constituição Federal e receitas arrecadadas pelos órgãos da seguridade social), receitas do orçamento fiscal (receitas de impostos, de contribuições econômicas e de demais órgãos não vinculados à seguridade social) e receitas do orçamento de investimentos. O art. 165, § 5º da CF/1988 estabelece que a lei orçamentária compreenderá o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto, e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. a.3) Quanto à origem dos recursos Quanto à origem dos recursos, as receitas correntes são classificadas em tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes.

a.3.1) receita tributária: de acordo com o art. 3º do Código Tributário Nacional (CTN), tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. As receitas tributarias (receita derivada) são compostas pelas receitas definidas como tributos pelo CTN (impostos, taxas e contribuições de melhoria) e pelos empréstimos compulsórios. a.3.2) receita de contribuições: correspondem às contribuições arrecadadas pelo poder público, podendo ser divididas em três espécies: contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais. a.3.3) receita patrimonial: é uma receita originária relacionada ao resultado financeiro oriundo da exploração do patrimônio do poder público,



sendo proveniente de receitas imobiliárias (alugueis, arrendamentos, taxas de ocupação de imóveis, entre outros), receitas de valores mobiliários (juros, rendimentos de aplicações financeiras etc...) e receitas de concessões e permissões (outorga de serviços de telecomunicações, de transportes etc..) a.3.4) receita agropecuária: é a receita proveniente de produtos de origem vegetal, animal e derivados, isto é, receitas advindas de produtos agrícolas, da pecuária, criação de animais de pequeno porte e das atividades de transformação ou beneficiamento de produtos agropecuários, entre outros.

a.3.5) receita industrial: é a receita oriunda da venda de mercadorias ou serviços relacionados a atividades industriais, como, por exemplo, de construção civil, de extração mineral, de transformação etc....

a.3.6) receita de serviços: a receita de serviço é advinda da prestação de

serviços de transporte, de comunicação, portuários, de saúde, de inspeção, de fiscalização, comerciais, financeiros, judiciários....

a.3.7) transferências correntes: são receitas provenientes de outros

órgãos ou entidades, que são transferidos a entidade recebedora e utilizados em despesas correntes.

a.3.8) outras receitas correntes: são recursos provenientes de outras

origens não classificáveis em nenhuma das categorias expostas anteriormente, mas que são considerados receitas correntes.

b) Receitas de Capital

De acordo com o § 2º, art. 11, da Lei nº 4.320/1964, as receitas de capital são provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado e destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital; e superávit orçamentário corrente. As receitas de capital, ainda de acordo com a Lei n° 4.320/1964, são classificadas, quanto à origem dos recursos, em operações de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos, transferências de capital e outras receitas de capital. Cabe destacar que, normalmente, as receitas de capital não possuem tanta regularidade, ou seja, são fluxos mais irregulares. b.1) Operações de Crédito: são recursos oriundos da venda de títulos públicos ou contratação de financiamentos e empréstimos com outras entidades públicas ou privadas. b.2) Alienação de Bens: é a receita de capital proveniente de bens e direitos do ativo permanente. b.3) Amortização de Empréstimos: corresponde aos recursos obtidos por meio de recebimento de parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos.



b.4) Transferência de Capital: são receitas provenientes de outros órgãos ou entidades, que são transferidos a entidades recebedoras, desde que sejam utilizadas em despesas de capital. b.5) Outras Receitas de Capital: são recursos oriundos de outras origens não classificáveis em nenhuma das categorias expostas anteriormente, mas que são considerados receitas de capital.

c) Fases da Receita Pública

As fases da receita pública são: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento. A previsão, de acordo com o art. 51, da lei nº 4.320/1964, corresponde a uma estimativa do valor que se espera arrecadar em determinado exercício financeiro, sendo um ato administrativo executado durante a elaboração do orçamento. O lançamento, de acordo com o art. 53, da Lei nº 4.320/1964, corresponde a um procedimento administrativo no qual se verifica a procedência do crédito fiscal, quem e quando se deve pagar e inscreve o débito do contribuinte. Pode ser, de acordo com o CTN, lançamento direto ou de oficio, lançamento por declaração ou misto ou lançamento por homologação ou autolançamento. A arrecadação, conforme definido no art. 56, da Lei nº 4.320/1964, corresponde ao recolhimento pelo contribuinte ao agente arrecadador do valor do seu débito. Finalmente, o recolhimento corresponde ao repasse do valor arrecadado pelo agente arrecadador para o caixa único do tesouro público.

DESPESA ORÇAMENTÁRIA: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO A despesa pública pode ser definida como sendo o gasto ou o compromisso de gasto dos recursos governamentais, devidamente autorizados pelo poder competente, com o objetivo de atender às necessidades de interesse coletivo previstas na Lei do Orçamento, elaborada em conformidade com o plano plurianual de investimentos, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Em outras palavras representa desembolso efetuado pelos agentes pagadores do Estado, ou mesmo a promessa desse pagamento, em face de serviços prestados ou bem consumido. Podemos ainda analisar a despesa pública sobre dois aspectos: o financeiro6 e o econômico7. 6 Financeiro: sob este aspecto a despesa pública é o desembolso de recursos voltados para o custeio da máquina pública, bem como para investimentos públicos, que são denominados gastos de capital. 7 Econômico: neste sentido, a despesa pública é o gasto ou promessa de gasto de recursos em função da realização de serviços que visam atender às finalidades constitucionais do Estado.



Classificação da despesa orçamentária As despesas públicas são classificadas, conforme a Lei n° 4.320/64, segundo a categoria econômica, em corrente e capital as quais são subdivididas por natureza da destinação da aplicação dos recursos. Todavia, com base na análise das demonstrações e transações ocorridas no setor público e ainda da interpretação que fazem alguns especialistas da matéria, as despesas públicas podem também ser classificadas em despesas extra-orçamentárias e em despesas orçamentárias. As despesas extra-orçamentárias são aquelas pagas à margem do orçamento. Portanto, elas independem de autorização do Poder Legislativo, pois se constituem em saídas do passivo financeiro, compensatórias de entradas no ativo financeiro, oriundas de receitas extra-orçamentárias, que correspondem à restituição ou à entrega de valores recebidos como cauções, depósitos, consignações, entre outros. São exemplos de despesas extra-orçamentárias os pagamentos de restos a pagar do exercício anterior; depósitos (de diversas origens, retenções, cauções e garantias); serviço da dívida a pagar (juros); débitos de tesouraria (empréstimos decorrentes de antecipação da receita – ARO). As despesas orçamentárias são as despesas públicas que, para serem realizadas, dependem de autorização legislativa e não podem se efetivar sem crédito orçamentário correspondente. Seguindo a categoria econômica, elas podem ser subdivididas em despesas correntes e em despesa de capital. As despesas correntes são as de natureza operacional realizadas para a manutenção dos equipamentos e para o funcionamento dos órgãos governamentais: dividem-se em:

a) despesa de custeio: de acordo com a Lei n.° 4.320/64, são as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. São divididas em: pessoal civil; pessoal militar; material de consumo; serviços de terceiros; encargos diversos.

b) Transferências correntes: também de acordo com a Lei n.° 4.320/64, são as dotações para despesas às quais corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado. São divididas em: subvenções sociais; subvenções econômicas; inativos; pensionistas; salário-família e abono familiar; juros da dívida pública; contribuições de previdência social; diversas transferências correntes.

Já as despesas de capital são aquelas realizadas com o propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, envolvendo o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos. Representam os gastos realizados pela administração pública com a finalidade de criar novos bens de capital, ou mesmo adquirir bens já em uso, como é o caso, respectivamente, dos investimentos e das inversões financeiras, e que constituirão, em última análise, incorporações ao patrimônio público de forma efetiva ou por meio de mutação patrimonial ou formará bens de uso comum. Dividem-se em :



a) Investimentos: são as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente, e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

b) Inversões financeiras: são as dotações destinadas à aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital e constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

c) Transferências de capital: são as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

Estágios da despesa pública

Segundo Araujo e Arruda, “ é muito comum falar, de forma resumida, que as fases da execução da despesa orçamentária são apenas três, ou seja, e empenho, liquidação e pagamento. Contudo, a doutrina contábil menciona que os estágios da despesa pública são: programação, licitação, empenho, liquidação e pagamento.”(2006:115) A programação ocorre após a publicação da lei orçamentária, quando o setor competente, por meio de decretos, estabelece um programa de utilização dos créditos orçamentários aprovados para o exercício. Suas fases são: cronograma de desencaixe fixo; projeção do comportamento da receita; decreto executivo normativo. A programação objetiva assegurar aos órgãos e às entidades do Estado, oportunamente, os recursos necessários e suficientes para a melhor execução de suas atividades, assim como para manter, durante o exercício, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências financeiras. No que se refere à programação da despesa, o art. 8° da LRF, estabelece que até trinta dias após a publicação dos orçamentos , nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. A licitação representa o procedimento administrativo destinado a escolher entre fornecedores previamente habilitados e qualificados, aqueles que apresentar proposta mais vantajosa para a contratação de obras, serviços, compras e para a realização de alienações. É o que preconiza o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal. A licitação destina-se a garantir a observância do principio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administração, e será processada e julgada



em estreita conformidade com os princípios básicos da: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo e outros que lhes são correlatos. São modalidades de licitação: convite; tomada de preço; concorrência; concurso; leilão; pregão. O empenho é uma das mais importantes fases da despesa pública. O empenho, conforme o enunciado do art. 58 da Lei 4.320/64, é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição. É de fundamental importância para a relação contratual entre o setor governamental e seus fornecedores de bens e serviços. Representa a garantia de que existe o crédito necessário para a liquidação de dívida assumida. O art. 60 da Lei 4.320/64 veda a realização de despesa sem prévio empenho. São modalidades de empenho:

• Empenho por estimativa: destina-se a atender a despesa de valor não quantificada durante o exercício. Por exemplo, gasto com combustível, energia elétrica, telefonia, entre outras;

• Empenho global: destina-se a atender despesa determinada e quantifica e a ser liquidada e paga parceladamente, em geral em cada mês, durante o exercício financeiro: Por exemplo, a aquela relacionada a um contrato de prestação de serviço de limpeza com valor determinado;

• Empenho ordinário: é destinado a atender despesa quantificada e liquidável de uma só vez. Por exemplo, a aquisição de automóvel.

A liquidação é o estágio que consiste na verificação do direito do credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Essa verificação tem por objetivo determinar: a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação. O pagamento representa a fase final do processo da despesa pública. O pagamento somente poderá ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

RESTOS A PAGAR

A despesa orçamentária é executada pelo regime de competência, consoante o dispositivo no artigo 35 da lei federal n.° 4.320/64 e inciso II, onde estabelece que “pertence ao exercício financeiro, as despesas nele legalmente empenhadas”. Conseqüentemente, houve necessidade de a própria lei determinar os procedimentos a serem adotados para encerramento do exercício, o que foi feito por meio do artigo 36, a seguir transcrito: “Artigo 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas.”

Portanto, uma vez empenhada a despesa e não sendo paga até o dia 31 de dezembro, será considerada como Restos a Pagar, para efeito do encerramento do exercício financeiro. Ou seja, uma vez empenhada a despesa, ela pertence ao exercício financeiro, onerando as dotações orçamentárias daquele exercício.

Entretanto, embora empenhada, a despesa não paga será considerada Restos a Pagar, constituindo-se uma operação apenas de caráter financeiro, uma vez que,



orçamentáriamente, a despesa deve ser liquidada e executada, conseqüentemente, compor o montante da despesa realizada, para efeito de encerramento de exercício.

Ainda devemos observar a exigência legal, que determina a distinção entre as despesas empenhadas “processadas” das “não processadas”, por ocasião da inscrição dos Restos a Pagar.

Entende-se por restos a pagar de despesas processadas aqueles cujo empenho foi entregue ao credor, que por sua vez forneceu o material, prestou o serviço ou ainda executou a obra, e a despesa foi considerada “liquidada” por ter sido cumprido o terceiro estágio correspondente à liquidação, estando na fase do pagamento. Verifica-se que a despesa processou-se até a liquidação e em termos orçamentários foi considerada “despesa realizada”, faltando apenas o processamento do pagamento.

No que tange a despesa não processada, entende-se que é aquela cujo empenho foi legalmente emitido, mas depende, ainda, da fase de liquidação, isto é, o empenho foi emitido, porém o objeto adquirido ainda não foi entregue e depende de algum fator para a sua regular liquidação; do ponto de vista do sistema orçamentário de sua escrituração contábil, não está devidamente processada.

DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que ocorrerão os pagamentos. O regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exercício a que pertençam, ou seja, em que foram geradas. Se uma determinada despesa tiver origem, por exemplo, em 2007 e só foi reconhecida, empenhada e paga em 2009, a sua contabilização deverá ser feita à conta de dotação de “Despesas de Exercícios Anteriores”, para evidenciar que a despesa em questão pertence a exercícios passados. O assunto é disciplinado pelo art. 37 da Lei no 4.320/64, regulamentado pelo Decreto n° 62.115, de 15 de janeiro de 1968.

Em consonância com o Decreto acima citado, poderão ser pagas à conta de despesas de exercícios anteriores, mediante autorização do ordenador de despesa, respeitada a categoria econômica própria: as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação; os restos a pagar com prescrição interrompida; assim considerada a despesa cuja inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor; os compromissos reconhecidos pela autoridade competente, ainda que não tenha sido prevista a dotação orçamentária própria ou não tenha esta deixado saldo no exercício respectivo, mas que pudessem ser atendidas em face da legislação vigente.

Pode-se citar como exemplo o caso de um servidor cujo filho tenha nascido em setembro e somente venha a requerer o benefício do salário-família em março do ano seguinte. As despesas referentes aos meses de setembro a dezembro irão à conta de despesas de exercícios anteriores, classificados como de despesas correntes; as dos demais meses, no elemento de despesa próprio; outro exemplo seria a promoção de um funcionário com data retroativa e que alcance anos anteriores ao exercício financeiro; também neste caso, as



despesas referentes aos anos anteriores irão à conta de despesas de exercícios anteriores, classificados como de despesas correntes; as dos meses do exercício corrente, será paga no elemento de despesa próprio.

As dívidas de exercícios anteriores, que dependam de requerimento do favorecido, prescrevem em cinco anos, contados da data do ato ou fato que tiver dado origem ao respectivo direito. O início de contagem do período para fins de prescrição da dívida, corresponde à data constante do fato gerador do direito, não devendo ser considerado, para fins de prescrição qüinqüenal, o tempo de tramitação burocrática e o de providências administrativas a que estiver sujeito o processo.

REGIME DE ADIANTAMENTOS

Regime de Adiantamento é um processamento especial da despesa pública orçamentária, por meio do qual se coloca o numerário à disposição de um funcionário ou servidor, a fim de dar-lhe condições de realizar gastos que, por sua natureza, não possam obedecer ou depender de trâmites normais.

Sobre essa modalidade especial de processamento da despesa orçamentária é importante destacar os requisitos que a legislação federal estabelece, e que devem ser observados à risca, na seguinte conformidade:

• O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídas, por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento. (art. 65 da Lei 4320/64)

O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria, para o fim de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

Poderão realizar-se no regime de adiantamento, segundo a legislação carioca, os gastos decorrentes: São despesas especialmente processáveis pelo regime de adiantamentos: 1 - despesas com diligências policiais até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), Decreto n.º 3.147/80, alterado pelo Decreto n.º18.827/93. Classificação da Despesa 3390.30.XX, ou 3390.39.XX; 2 - despesas eventuais de gabinete até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), conforme Decreto n.º 3.147/80, alterado pelo Decreto n.º 18.827/93. Classificação da Despesa 3390.30.XX, 3390.39.XX, ou 4490.52.XX; 3 - despesas miúdas de pronto pagamento até R$ 4.000,00 (quatro mil reais), conforme Decreto n.º 3.147/80, alterado pelo Decreto n.º 18.827/93. Dispensa de licitação conforme Art. 24, II, Lei Federal n.º 8666/93. Classificação da Despesa 3390.39.24; 4 - despesas extraordinárias ou urgentes até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), salvo se tratar de aquisição de gêneros alimentícios, quando esse limite poderá ascender a até R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), independendo neste último caso, de autorização do Governador do Estado, conforme Decreto n.º 3.147/80, alterado pelo Decreto n.º 18.827/93. Dispensa de licitação conforme Art. 24, IV Lei Federal n.º 8666/93. Classificação da Despesa 3390.30.XX, ou 3390.39.XX; 5 - despesas de caráter secreto ou reservado até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), conforme Decreto n.º 3.147/80, alterado pelo Decreto n.º 18.827/93. Dispensa de licitação



conforme Art. 24, IV, Lei Federal n.º 8.666/93. Classificação da Despesa 3390.30.XX, ou 3390.39.XX.

CRÉDITOS ADICIONAIS: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO Durante a execução do orçamento, as dotações inicialmente aprovadas na LOA podem revelar-se insuficientes para realização dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade de realização de despesa não autorizada inicialmente. Assim, a LOA poderá ser alterada no decorrer de sua execução por meio de créditos adicionais, que são autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na lei do Orçamento. Os créditos adicionais são classificados em:

Créditos Especiais

São os destinados a despesas, para as quais não haja dotação orçamentária específica, devendo ser autorizados por lei. Note-se que sua abertura depende da existência de recursos disponíveis e de exposição que a justifique. Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reaberto nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subseqüente.

Créditos Extraordinários

São os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em caso de guerra ou calamidade pública, conforme art. 167 CF/88. Serão abertos por Medida Provisória, no caso federal, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. Os créditos extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subseqüente.

Créditos Suplementares

São os destinados a reforço de dotação orçamentária. A LOA poderá conter autorização ao Poder Executivo para abertura de créditos suplementares até determinada importância ou percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder Legislativo. Os créditos suplementares terão vigência limitada ao exercício em que forem abertos.



CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA A classificação orçamentária pode ser conceituada como o conjunto de procedimentos técnicos e normativos com o objetivo de organizar o orçamento, obedecendo a regras e critérios definidos de padronização, de modo a permitir a compreensão geral das funções desse instrumento de planejamento, propiciando informações adequadas para a tomada de decisões pela administração pública. Objetiva, de modo geral, tomar mais fácil o processo de compreensão dos detalhamentos do orçamento. Essas classificações são adotadas tanto para facilitar como para padronizar as informações que se deseja obter. Por meio delas, pode-se, por exemplo, visualizar o orçamento de diversas formas: por Poder, função ou subfunção de governo, programa ou ainda por categoria econômica. No Brasil, temos os seguintes modelos de classificação orçamentária:

• Institucional: demonstra a distribuição dos recursos orçamentários pelos órgãos e pelas unidades responsáveis pela execução do orçamento;

• Funcional: representa o agrupamento das ações do governo em grandes áreas de sua atuação, para fins de planejamento, programação e orçamento;

• Da receita: dividida por categorias econômicas e por grupo de fontes; • Da despesa: dividida por categorias econômicas e por natureza.

Classificação institucional

A classificação institucional do orçamento apresenta a distribuição dos recursos públicos pelos órgãos responsáveis por sua gerência e aplicação. Muitas vezes, um órgão ou uma unidade orçamentária pode não corresponder a uma estrutura administrativa, como Encargos Gerais do Estado, Transferências a Municípios, Reserva de Contingência. Ela representa qual órgão irá realizar o gasto público. O código da classificação institucional compõe-se de cinco algarismos; os dois primeiros destinam-se a identificar o órgão central e os três últimos, a unidade orçamentária. Como exemplo, temos: 30.9118, sendo 30 – Ministério da Justiça e 911- Fundo Nacional de Segurança Pública – FNSP. Órgão central é qualquer uma das grandes entidades que compõem a estrutura governamental, por exemplo, o Ministério da Fazenda, o Ministério da Cultura, a Secretária de Segurança Pública do Rio de Janeiro, Secretária de Planejamento, entre outros. A unidade orçamentária representa a segmentação do órgão central, com atribuições equivalentes, tais como: Departamento de Polícia Federal; Fundação Casa de Rui Barbosa; Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, entre outros. Conforme a Lei n° 4.320/64, em seu artigo 14, constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. 8 Classificação utilizada pelo Governo Federal. Contudo, os Estados e Municípios adéquam a classificação de acordo com suas estruturas.



Além da unidade orçamentária, temos as unidades administrativas e gestoras. Uma unidade administrativa significa uma divisão da administração direta que não consta no orçamento com dotação, necessitando, em conseqüência, da provisão ou do destaque de crédito para executar a programação a seu cargo. Já a unidade gestora é a unidade orçamentária ou administrativa que realiza a gestão orçamentária, financeira e/ou patrimonial. Na União, a classificação institucional é composta de cinco dígitos, sendo dois deles destinado a indicar o poder e três, a indicar a unidade orçamentária.

Classificação Funcional

Como já discutimos, o orçamento-programa é o principal instrumento legal de planejamento da administração pública, por meio do qual o Estado define seu plano de governo para um exercício financeiro, em perfeita vinculação com as suas funções constitucionais, estimando as receitas e planejando as aplicações com prévia fixação das despesas. Nesse instrumento, são detalhadas em primeiro nível todas as funções precípuas do Estado, tais como: educação, segurança, saúde, saneamento. Essas funções são subdivididas em subfunções que, por sua vez, são subtetalhadas por meio dos programas de governo – daí o nome orçamento-programa -, desmembrados em projetos, em manutenção dos serviços já implantados – atividades – e em operações especiais.

Classificação funcional-programatica

O inciso I, § 1°., do art. 2° da Lei n.° 4.320/64 estabelece que integrará a Lei de Orçamento o sumário geral da despesa pública por funções de governo. Portanto, como se depreende desse normativo, os gastos públicos devem ser fixados, obedecendo a uma classificação que evidencie as realizações do setor governamental por suas grandes áreas de atuação, apresentando, em suma, o que o governo realiza e não o que ele compra ou gasta. Esta é a premissa básica da classificação funcional prevista na Lei n.° 4.320/64. Em 28 de janeiro de 1974, pela Portaria n.09, do então Ministro de Estado do Planejamento e Coordenação Geral, foi atualizada a discriminação da despesa por funções estabelecidas no inciso I, § 1°., do art. 2° da Lei n.° 4.320/64, diante da necessidade de estabelecer um esquema de classificação que fornecesse informações mais amplas sobre as programações de governo, inclusive para implementação do processo integrado de planejamento e orçamento, bem como de uniformizar a terminologia do Governo da União, dos Estado, do Distrito Federal e dos Municípios. A citada Portaria n.° 09, que foi diversas vezes modificada, atualizou as funções e padronizou os programas e os subprogramas nas três esferas de governo, numa tentativa de implantar efetivamente o orçamento-programa no Brasil, instituindo uma classificação por programas de trabalho ou por objetivos. Surgiu então a classificação funcional-programática. Essa classificação representava, portanto, o conjunto de procedimentos técnicos com o objetivo de organizar a despesa pública, obedecendo a regras e critérios normatizados de



padronização, de modo a permitir a visualização das funções de governo por programas. Ela permite vincular as dotações orçamentárias aos objetivos estatais, que são viabilizados pelos programas de governo, e estes por subprogramas, conforme demonstrado na Figura n.° 1.

A classificação funcional-programática objetiva a sistematização do programa de realizações do setor público, feita a partir de suas grandes áreas de atuação. Desse modo, podem ser obtidas informações qualificadas sobre a ação do setor público, que são disponibilizadas numa linguagem adequada tanto ao planejamento como ao orçamento. Essa classificação funcional-programática trouxe um novo enfoque á área e, sobretudo, um grande avanço quanto à técnica de apresentação orçamentária. Entre os benefícios proporcionados, destaca-se o fato de ela ter possibilitado que as dotações orçamentárias pudessem ser vinculadas aos objetivos de governo e estes, por sua vez, viabilizados pelos programas de governo. Assim, aflorou uma nova mentalidade, diferente da anterior, baseada no “que o governo comprava”, e que passa a enfatizar o “que o governo faz”. Ela representa, em resumo, a ação que será realizada. Contudo, essa sistemática, muito enfatizada na sua implantação, não atingiu seu objetivo fundamental, pois transformou-se em uma “mera classificação de despesa”, sem efetiva preocupação com a natureza da transação registrada, perdendo sua eficácia gerencial, dificultando a prática efetiva do orçamento-programa. A nova classificação O então Ministério do Orçamento e Gestão, por meio da Portaria n.° 42/1999, procedeu à atualização da classificação funcional-programática, objetivando estimular a adoção, em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por programas, na forma preconizada pelo Decreto Federal n.° 2.829/1998. Objetivou também facilitar a compreensão dos gastos públicos, tornar mais prática a classificação desses gastos, dar maior transparência ao orçamento-programa, permitir maior interligação das ações entre

Programa

Subprogama

Função



o plano plurianual de investimento e os orçamentos anuais e enfatizar a função de planejamento do orçamento, bem como ajustar a estrutura do orçamento-programa à necessidade de modernização da administração pública. Essa nova classificação abrange as funções, representando o maior nível de agrupamento das ações do governo. Divide-se em programas, pelos quais estabelecem-se objetivos finais, que contribuem para a solução dos problemas e das grandes questões sociais. Eles desdobram-se, para uma melhor especificação dos produtos finais a serem obtidos, em projetos, atividades e operações especiais. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nas suas leis orçamentárias e nos seus balanços, deverão apresentar as ações de governo identificadas nos seguintes termos: funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais. Dessa forma, a Portaria n.° 42/99 apenas padronizou, em seu anexo único, as funções e subfunções de governo, conforme demonstra a Figura 2.

Logo, os programas deixaram de ser padronizados e os subprogramas foram extintos, cabendo a cada esfera de governo estabelecer a sua estrutura. Isso quer dizer que retornamos à classificação funcional, contudo, com uma nova visão gerencial. Portanto, cada esfera de governo deverá adotar uma disposição própria de programas, devidamente concatenados com a solução dos problemas e das demandas sociais de cada região, e descritos no plano plurianual. Os conceitos apresentados pela Portaria n.° 42 estão dispostos a seguir. A Função representa, do ponto de vista administrativo-programático, o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público executar. Corresponde, acima de tudo, aos objetivos fundamentais do Estado com vistas fundamentalmente ao desenvolvimento socioeconômico equilibrado do país. De acordo com a nova Portaria, as funções a que se referem o art. 2.°, inciso I, da Lei n.° 4.320/64 – discriminadas no seu Anexo 5 -, passam a ser as 28 que estão relacionadas no Quadro 1, comparativamente com as 16 funções previstas pela revogada Portaria n.° 09/74.

Função

Subfunção



Funções Portaria n.° 42/99 Portaria n.° 09/74

01 Legislativa 01 Legislativa 02 Judiciária 02 Judiciária 03 Essencial à justiça 03 Administração e planejamento 04 Administração 04 Agricultura 05 Defesa nacional 05 Comunicações 06 Segurança pública 06 Defesa nacional e segurança pública 07 Relações exteriores 07 Desenvolvimento Regional 08 Assistência social 08 Educação e cultura 09 Previdência social 09 Energia e recursos minerais 10 Saúde 10 Habitação e urbanismo 11 Trabalho 11 Indústria, comércio e serviços 12 Educação 12 Relações exteriores 13 Cultura 13 Saúde e saneamento 14 Direitos da cidadania 14 Trabalho 15 Urbanismo 15 Assistência e previdência 16 Habitação 16 Transporte 17 Saneamento 18 Gestão ambiental 19 Ciência e tecnologia 20 Agricultura 21 Organização agrária 22 Indústria 23 Comércio e serviços 24 Comunicações 25 Energia 26 Transporte 27 Desporto e lazer 28 Encargos especiais As funções previstas no orçamento, com esse incremento quantitativo de 16 para 28, ficaram mais detalhadas e facilitaram o entendimento. Cada função não corresponde necessariamente às ações realizadas por determinado ministério, secretaria ou órgão, mas a um agregado de gastos relevantes da atuação governamental. A função Encargos especiais corresponde às despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo em curso, como dívidas, ressarcimento, indenizações e afins, representando, portanto, uma agregação neutra, nos termos do § 2.° do art. 1.° da Portaria n.° 42/99. Como visto anteriormente, os subprogramas, que representam os objetivos parciais de um programa, deixaram de existir. Todavia, em compensação, surgiram as subfunções. A subfunção representa uma divisão da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público, podendo ser combinada com funções diferentes daquelas a que esteja vinculada. A principal vantagem da adoção desse novo elemento, na nossa



opinião, é a possibilidade de o Estado apresentar suas ações de forma mais clara, lógica e detalhada, permitindo a cada esfera do governo criar os seus programas – que passam a ser o único módulo integrador do planejamento com o orçamento – de acordo com suas particularidades e necessidades. As subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas. São as funções e subfunções que possibilitam, de forma confiável, a consolidação pelos órgãos responsáveis das despesas públicas em termos nacionais. O programa compreende o instrumento de organização da ação governamental, visando a concretização dos objetivos pretendidos, e é mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Em síntese, representa os objetivos que se pretende alcançar com os projetos, as atividades e as operações especiais. São quatro os tipos de programas previstos, a saber: finalísticos, de gestão das políticas públicas, de serviços ao Estado e de apoio administrativo. O projeto representa um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Caracteriza-se especificamente pela criação de um novo elemento econômico na composição dos bens públicos. A atividade corresponde a um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo. Outra grande inovação da Portaria n.° 42/99 são as operações especiais, que representam uma categoria neutra em relação ao ciclo produtivo, agregados, integralmente, na função Encargos especiais, e que englobam as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.



Pela Portaria sob comento, a codificação da classificação funcional passa a ser a seguinte: XX – Função (dois dígitos) XXX – Subfunção (três dígitos) Os códigos das funções vão do 01 ao 28. Os das subfunções iniciam-se no n.° 031 (Ação Legislativa), da função 01 – Legislativa, variando de 30 em 30 por grupo de função, até chegar à subfunção 846 (Outros Encargos Especiais), na função 28 – Encargos Especiais. Apesar de a Portaria n.° 42/99 não especificar, pode-se inferir que os programas passam a ter quatro dígitos, assim como os projetos, as atividades e as operações especiais, e o primeiro dos quatros dígitos é o identificador da natureza, da seguinte forma: se ímpar, projeto (P); se par, atividade (A); e se zero, operações especiais (OE). Dessa forma, a classificação funcional passa a ter a seguinte codificação:

FUNÇÃO SUBFUNÇÃO PROGRAMA P/A/OE XX XXX XXXX YXXX

A nova classificação pode ser representada graficamente da maneira mostrada no Link: http://www.planejamento.rj.gov.br/legislacoes/Legislacao_federal/Portaria_42.pdf

FUNÇÃO

PROJETO

SUBFUNÇÃO

PROGRAMA

ATVIDADE

OPERAÇÕES ESPECIAIS



Não se pode deixar de enfatizar que a Portaria n.° 42/99 estabeleceu a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para definir em suas áreas de competência a estrutura de programas, códigos e identificações, respeitando, contudo, as conceituações ditadas em seus artigos. O orçamento-programa, numa visão moderna, deve compreender a materialização do esforço da administração pública para atingir seus objetivos constitucionais, por meio da combinação de técnicas de planejamento, programação e orçamento, tornando-se peça essencial para a administração estratégica do Estado. É evidente que essa missão somente pode ser alcançada com uma classificação com uma classificação adequada, que contribua para transformar o orçamento-programa de um documento burocrático, robusto e complexo num instrumento eficiente de gestão de fácil compreensão, delineando os aspectos mais peculiares da administração pública. A Figura 4 apresenta resumidamente a estrutura para as categorias programáticas.

A classificação completa inclui inicialmente o Estado (dois dígitos, sendo um para a União) e a esfera orçamentária (três dígitos para identificar o tipo de orçamento: fiscal, seguridade e de investimento). É oportuno mencionar que em alguns Estados da Federação, a classificação é conforme a apresentada na Figura 5.

0.00.000.00.000.0000.0000 PODER PÚBLICO

SECRETARIA

UNIDADE ORÇAMENTÁRIA

SUBFUNÇÃO

PROGRAMA

PROJETO/ATIVIDADE

FUNÇÃO

00.000.00.000.0000.0000

PODER PÚBLICO

ÓRGÃO/UNIDADE ORÇAMENTÁRIA

FUNÇÃO

SUBFUNÇÃO

PROGRAMA

N.° INDICADOR DO PROJETO/ATIVIDADE



Classificação das receitas públicas

A classificação das receitas públicas também decorre da Lei n.° 4.320/64, que, ao dar ênfase ao critério econômico – o lado do funcional -, adotou a seguinte dicotomia: operações correntes e de capital. Dessa forma, como vimos, o artigo 11 da citada lei estabelece que a receita deve ser classificada nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. O parágrafo 4.° do mesmo artigo 11 apresenta a discriminação das fontes de receitas distribuídas pelas duas categorias econômicas básicas, sendo a codificação e o detalhamento apresentados no Anexo n.° 3, da referida lei, permanentemente atualizados por portarias do governo federal. A classificação das receitas compreende o detalhamento previsto na Lei n.° 4.320/64, composto de contas que expressem melhor as receitas. Cada conta é composta de um código de oito algarismos e um título. O código 0.0.0.0.00.00 estabelece a hierarquia da classificação, a partir da categoria econômica até o menor nível de detalhe da receita, que é a subalínea. Assim, temos: CAT. ECONOMICA SUBCATEGORIA FONTE RUBRICA ALÍNEA SUBALINEA

X X X X XX XX

Classificação das despesas públicas

A classificação econômica das despesas objetiva informar de forma macroeconômica o efeito do gasto do setor público na economia e possibilita o seu controle gerencial, por meio da natureza da despesa. Ela é composta, pela categoria econômica – corrente e de capital -, pelo grupo a que pertence a despesa, pela modalidade de sua aplicação – direta ou por transferências – e pelo objeto final de gato, que são o elemento de despesa e o subelemento. O código da classificação da natureza da despesa é constituído por oito algarismos, distribuídos da seguinte forma:

CAT. ECONOMICA GRUPO MODALIDADE ELEMENTO SUBELEMENTO

X X XX XX XX Há, ainda, a necessidade de identificar a fonte dos recursos financeiros para demonstrar como serão custeados os gastos orçamentários. Adota-se um esquema de codificação composto de dois algarismos, registrado no final, após a classificação econômica da despesa.



OS CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública, em todas as suas manifestações, deve atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realização. Até mesmo nos atos discricionários a conduta de quem os pratica há de ser legítima, isto é, conforme as opções permitidas em lei e as exigências do bem comum. Infringindo as normas legais, ou relegando os princípios básicos da Administração, ou ultrapassando a competência, ou se desviando da finalidade institucional, o agente público vicia o ato de ilegitimidade e o expõe a anulação pela própria Administração ou pelo Judiciário, em ação adequada.

Em outros casos, o interesse público impõe a verificação da eficiência do serviço ou a utilidade do ato administrativo, exigindo sua modificação ou supressão, ainda que legítimo, mas ineficiente, inútil, inoportuno ou inconveniente à coletividade, o que é feito pela Administração – e somente por ela – por meio da revogação.

Casos há, ainda, em que a realização do ato pelo Executivo ou sua eficácia depende de autorização ou aprovação do Legislativo, num controle eminentemente político.

Assim, os Estados de Direito, como o nosso, ao organizarem sua Administração, fixam a competência de seus órgãos e agentes e estabelecem os tipos e formas de controle de toda a atuação administrativa, para defesa da própria Administração e dos direitos dos administrados.

Controle

Segundo Meirelles(2005), controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.

O controle no âmbito da Administração direta ou centralizada decorre da subordinação hierárquica, e, no campo da Administração indireta ou descentralizada, resulta da vinculação administrativa, nos termos da lei instituidora das entidades que a compõem. Daí por que o controle hierárquico é pleno e ilimitado e o controle das autarquias e das empresas estatais em geral, sendo apenas um controle finalístico, é sempre restrito e limitado aos termos da lei que o estabelece, assim afirma (MEIRELLES, 2005).

Para Meirelles(2005), como faculdade onímoda, o controle é exercido em todos e por todos os Poderes de Estado, estendendo-se a toda a Administração e abrangendo todas as suas atividades e agentes. Bem por isso, diversifica-se em variados tipos e formas de atuação para atingir os seus objetivos.

Tipos de Controle na Administração Pública



Como assevera Meirelles(2005:660), “os tipos e formas de controle da atividade administrativa variam segundo o Poder”. Neste sentido, esses controles, de acordo com seu fundamento, serão hierárquicos ou finalísticos; consoante a localização do órgão que os realiza, podem ser internos ou externos; segundo o momento em que são feitos, consideram-se prévios, concomitantes ou subseqüentes, ou, por outras palavras, preventivos, sucessivos ou corretivos; e, finalmente, quanto ao aspecto controlado, podem ser de legalidade ou de mérito.

• Controle hierárquico – é o que resulta automaticamente do escalonamento vertical dos órgãos do Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores;

• Controle finalístico – é o que a norma legal estabelece para as entidades autônomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercidas e as finalidades objetivadas;

• Controle interno – é todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno. A Constituição de 1988 determina no § 1°, do art. 74, que os três Poderes de Estado mantenham sistema de controle interno de forma integrada. E, mais, que os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela deverão dar ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária;

• Controle externo – é o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho à Administração responsável pelo ato controlado;

• Controle externo popular – é o previsto no art. 31, § 3°, da CF, determina que as contas do Município fiquem, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei.

• Controle prévio ou preventivo – é o que antecede a conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua eficácia. Exemplo: a liquidação da despesa, para o oportuno pagamento.

• Controle concomitante ou sucessivo – é todo aquele que acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação, por exemplo, a realização de auditoria durante a execução do orçamento; a fiscalização de um contrato em andamento.

• Controle subseqüente ou corretivo – é o que se efetiva após a conclusão do ato controlado, visando a corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia. Exemplo: a homologação do julgamento de uma concorrência .

• Controle de legalidade ou legitimidade – é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que regem.

• Controle de mérito – é todo aquele que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado. Daí por que esse controle compete normalmente à Administração, e em casos excepcionais,



expressos na Constituição, ao Legislativo (CF, art. 49, IX e X), mas nunca ao Judiciário. A eficiência é em face do desenvolvimento da atividade programada pela Administração e da produtividade de seus servidores; o resultado é aferido diante do produto final do programa de trabalho, levando-se em conta o trinômio custo-tempo-beneficio; a conveniência ou oportunidade é valorada internamente pela Administração.

Controle Externo na Administração Pública

O controle externo da administração pública no Direito pátrio é matéria constitucional. A Constituição Federal assim estabelece:

Art.70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Como podemos extrair desse mandamento constitucional, a função da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração pública quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade está a cargo do Poder Legislativo, mediante o exercício do controle externo e com o apoio do sistema de controle interno de cada poder. É oportuno mencionar que o Poder Legislativo também exerce a função de controle, por meio dos mecanismos constitucionais a seguir exemplificados:

• Comissões Parlamentares (Art. 58, § 3°, da CF): são compostas por um grupo de Deputados. Podem ser permanentes ou temporárias. As permanentes correspondem às comissões que subsistem ao longo das legislaturas. Têm como objetivo analisar toda matéria que tramita pela Assembléia antes de sua votação final em Plenário. As temporárias são constituídas com finalidades especiais ou de representação. No primeiro caso, estão as Comissões Parlamentares de Inquérito, que são constituídas para análise e investigação de fatos determinados e duram o tempo necessário para esse fim. No segundo caso estão as Comissões de Representação, que são constituídas para representar a Assembléia Legislativa em atos externos;

• Pedidos de informação (Art. 50, § 2°, da CF): documentos expedidos pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal com pedidos de informações a ministros de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à



presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando em crime de responsabilidade a recusa ou o não-atendimento, no prazo de 30 dias, bem como a prestação de informações falsas;

• Convocação de autoridades (Art. 50 da CF): a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas comissões, poderão também convocar ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada;

• Participação na função administrativa (Arts. 49, I, V, 51, V, e 52, III 58, da CF): o Congresso Nacional possui constitucionalmente competência para intervir administrativamente nos atos do governo, sustando aqueles que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. A Câmara dos Deputados pode proceder privativamente à tomada de contas do presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, bem como dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;

• Função jurisdicional (Art 49, X, da CF): cabe privativamente ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, bem como julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo.

Esses são os exemplos mais comuns de controle da administração pública previstos constitucionalmente e que são transferidos com os ajustes necessários às constituições estaduais e às leis orgânicas municipais.

Controle versus Fiscalização versus auditoria

Como foi tratado nos tópicos anteriores, o Tribunal de Contas auxilia o Congresso Nacional na fiscalização da coisa pública. Esse é o mandamento constitucional vigente. Mas qual a melhor forma de designar essa importante atividade? Controle, fiscalização ou auditoria?

O controle é a função exercida pelo Parlamento. Já a fiscalização é o mecanismo adicional a serviço do controle. E a fiscalização, que fica a cargo dos órgãos que auxiliam o controle externo, materializa-se pela auditoria.



O controle, a fiscalização e a auditoria podem ser entendidos como sinônimos. A palavra controle, como já discutimos neste capítulo, significa, em uma de suas acepções, verificação e fiscalização. Por fiscalização entende-se a ação de fiscalizar. Auditoria, modernamente falando, também significa examinar e verificar. Ou seja, é a simples confrontação entre a condição e o critério.

Vale mencionar que a Constituição Federal distingue ainda a auditoria da inspeção, pois o inciso IV do artigo 71 estabelece como uma das competências do Tribunal de Contas a realização de auditorias e inspeções. O Tribunal de Contas da União, em sintonia com o mandamento constitucional, apresenta a seguinte distinção entre inspeção e auditoria:

• Inspeção é procedimento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para suprir omissões e lacunas de informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias quanto à legalidade e à legitimidade de fatos da administração e de atos administrativos praticados por qualquer responsável sujeito à sua jurisdição;

• Auditoria é o procedimento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para, com a finalidade indicada nos incisos I, IV e V do art. 198:

o I – obter dados de natureza contábil, financeira, orçamentária e patrimonial quanto aos aspectos técnicos, de legalidade e de legitimidade da gestão dos responsáveis pelo órgão, projeto, programa ou atividade auditados, com vistas a verificar a consistência da respectiva prestação ou tomada de contas apresentada ao Tribunal e esclarecer quaisquer aspectos atinentes a atos, fatos, documentos e processos em exame;

o II – conhecer a organização e o funcionamento dos órgãos e das entidades da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da União, inclusive fundos e demais instituições que lhe sejam jurisdicionadas, no que respeita aos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários e patrimoniais;

o III – avaliar, do ponto de vista de desempenho operacional, as atividades e os sistemas desses órgãos e entidades, e aferir os resultados alcançados pelos programas e projetos governamentais a seu cargo.

Alcance e Limitações do Controle Externo

No que tange ao controle externo a Constituição Federal brasileira promulgada em 1988, em seu artigo 71 delimitou os contornos da atuação do Tribunal de Contas da União. No caput do artigo 71 o legislador assevera que o controle externo, a cargo do Congresso nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;



II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativos, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal oi a Municípios; VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.



BIBLIOGRAFIA BÁSICA

ARAÚJO, Inaldo da Paixão Santos; ARRUDA, Daniel Gomes. Contabilidade pública: da teoria à prática. São Paulo: Saraiva, 2004. FURTADO, Fábio. Administração financeira e orçamentária para concursos: direito financeiro simplificado. Rio de Janeiro: Ferreira, 2008. TÁMEZ, Carlos André Silva. Finanças públicas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. GIACONOMI, James; PAGNUSSAT, José Luiz (Org.). Planejamento e orçamento governamental. Brasilía : ENAP, vol. 1, 2006. GIACONOMI, James; PAGNUSSAT, José Luiz (Org.). Planejamento e orçamento governamental. Brasilía : ENAP, vol. 2, 2006.

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988. _______. Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsavilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 5 maio 2000. Disponível em :http://www.brasil.gov.br. _______. Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 23 março 1964. Disponível em http://www.brasil.gov.br. FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário nacional comentado – 7. ed. Ver. E atual. com a LC nº 118/05. São Paulo: Atlas, 2007. FARÁG, Cláudio. Roteiros de direito financeiro. Brasília: Fortium, 2008. MACHADO Jr., José Teixeira. A lei 4.320 comentada. Rio de Janeiro: IBAM, 1998. MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 31° ed., 2005 ZYMLER, Benjamin. Direito administrativo. Brasília: Fortium, 2007.

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Apostila de Gestão Financeira e Orçamentária para o Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais da PMERJ