AS ASSEMBLÉIAS ESTADUAIS BRASILEIRAS E O CONTROLE DO PODER

EXECUTIVO

Marta Mendes da Rocha1

Thiago Silame2

Introdução

Este artigo discute a atuação do Poder Legislativo na fiscalização do Poder

Executivo tendo por base os dados produzidos na pesquisa Trajetórias, perfis e padrões de

interação de legisladores estaduais em doze unidades da Federação, realizada pelo Centro de

Estudos Legislativos da Universidade Federal de Minas Gerais.3 O survey teve como objetivo

coletar informações a respeito da trajetória política, das percepções, opiniões e atitudes dos

deputados estaduais de doze estados brasileiros – Bahia, Ceará, Goiás, Mato Grosso, Minas

Gerais, Pará, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e

Tocantins.

Sabe-se que ao Poder Legislativo cabe, além de fazer as leis, fiscalizar os atos e

omissões do Executivo. Quando do advento dos parlamentos modernos, como na Inglaterra,

no século XVII, a prerrogativa básica dos legislativos era o direito de fiscalizar as ações do

governo (Mayhew, 2006). Entretanto, na atualidade, os parlamentares parecem não atribuir a

mesma importância ao controle do governo, vendo-o como uma função secundária dentre

todas as outras que caracterizam a atividade parlamentar.

Os dados do survey revelam, entretanto, a existência de algumas variações entre os

deputados na importância atribuída à fiscalização. Esse artigo busca responder por que alguns

parlamentares atribuem maior importância ao controle do governo do que outros.

Argumenta-se que a dimensão do controle do Executivo pelo Legislativo está

relacionada a aspectos que remetem à arena parlamentar e à arena eleitoral. Uma variável que

se acredita ser central é a posição dos parlamentares no eixo governo-oposição.

1 Mestre e Doutoranda em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais. Pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos da UFMG.. Bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais (FAPEMIG).

2 Mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais. Pesquisador do Centro de Estudos Legislativos da UFMG. Bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Agradecemos ao colega Frederico Batista pelo auxílio na parte metodológica, aos professores e demais colegas do Centro de Estudos Legislativos cujas críticas e sugestões foram fundamentais para o aperfeiçoamento do trabalho.

3 A pesquisa foi coordenada pelos professores do DCP-UFMG Fátima Anastasia, Carlos Ranulfo de Melo, Magna Inácio e Mônica da Mata Machado de Castro. Contou com o financiamento da FAPEMIG, CNPq e CAPES e com a colaboração dos legisladores e servidores das assembléias estaduais pesquisadas e de alunos do curso de Graduação em Ciências Sociais e do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFMG. Dos 624 legisladores que constituíam o universo, 513 responderam ao questionário.

O artigo está organizado da seguinte maneira. Na primeira seção apresentam-se as

principais questões que cercam o tema da accountability horizontal: os problemas envolvidos

na delegação, as diferentes modalidades de controle, suas vantagens e desvantagens. Na

segunda foca-se o caso do Brasil, mostrando como o arranjo institucional inaugurado com a

Constituição de 1988 se, por um lado, coloca uma série de mecanismos de controle à

disposição dos legisladores, por outro, limita as chances de sucesso de suas iniciativas ao

concentrar prerrogativas e recursos em torno do Executivo e das lideranças partidárias. Ainda

na segunda seção discute-se o tema da fiscalização no contexto das Assembléias Estaduais.

Na terceira parte são apresentadas e verificadas as principais hipóteses para explicar as

variações observadas entre os legisladores na importância atribuída à fiscalização do

Executivo. Na quarta seção são feitas as considerações finais.

O Poder Legislativo e a Fiscalização do Executivo

A distinção entre accountability vertical e horizontal foi proposta por O’Donnel

(1998) para diferenciar o controle exercido pelos cidadãos sobre seus representantes por meio

de eleições e o controle mútuo exercido pelos poderes do Estado consagrados pela literatura

como os checks and balances. Há um consenso na literatura especializada de que o sistema

presidencialista seria mais favorável à accountability horizontal dadas algumas de suas

características que, diferentemente dos sistemas parlamentaristas, asseguram a origem e a

sobrevivência independente dos poderes e geram incentivos para o mútuo controle (Shugart e

Carey, 1992). A separação de poderes e o sistema de pesos e contrapesos típicos dos sistemas

presidencialistas teriam como objetivo, justamente, minimizar os riscos de tirania da maioria

estimulando a dispersão de poderes e garantindo a possibilidade de que cada poder participe,

em parte, das funções primordialmente atribuídas ao outro (Hamilton et. all, 1979). A idéia

subjacente é a de que, em “um governo dividido qualquer ação requer a cooperação de vários

órgãos independentes” o que reduziria as chances de abuso de poder e opressão (Przeworski,

1998). Apesar disso, vários estudiosos apontam deficiências dos mecanismos de

accountability horizontal nos sistemas presidencialistas (Shugart, Moreno e Crisp, 2000;

Anastasia, Melo e Santos, 2004). Em grande parte, essas deficiências seriam resultantes da

concentração de poderes em torno do Poder Executivo que se observa, por exemplo, em

várias democracias latino-americanas.

Nas sociedades complexas a delegação tornou-se inevitável e grande parte das

funções do Estado e dos serviços que ele oferece aos cidadãos está a cargo das burocracias

públicas compostas por funcionários não eleitos, recrutados por meio de concurso público ou

por designação dos representantes eleitos. Em um governo onde impera a separação de

poderes e operam mecanismos de checks and balances, pressupõe-se que não existam

agências e órgãos não submetidos ao controle de outros. Entretanto, se por um lado, a

delegação contribui para solucionar problemas de coordenação, por outro, tem sido origem de

inúmeros problemas de principal-agente e de aumento dos custos de operação (Przeworski,

1998). Um dos problemas principais neste processo é o risco de que os agents de desviem das

metas dos principals por incompetência ou abuso de poder (Cox e McCubbins, 1993).

O aumento da complexidade das agências burocráticas ligadas ao Poder Executivo

implica na necessidade de um sofisticado arranjo institucional para tornar o Legislativo capaz

de exercer controle sobre os atos e omissões do governo. No entanto, nem sempre o Poder

Legislativo consegue atuar no mesmo nível de complexidade das agências burocráticas

encontrando, dessa forma, sérios obstáculos para exercer controle sobre elas.

A crescente autonomia das agências administrativas ligadas ao Poder Executivo,

cujos cargos são ocupados por pessoas não eleitas pelos cidadãos, tornou-se um dos

problemas mais salientes da Ciência Política e deu origem a uma extensa agenda de pesquisa.

Os funcionários públicos a quem os representantes delegam funções são agentes do governo

ou dos cidadãos? A quem eles devem prestar contas? Como conter a tendência das burocracias

a se autonomizarem? Como assegurar que elas agirão no melhor interesse dos cidadãos?

Como evitar que as burocracias causem danos aos representantes por omissão, abuso de

autoridade e corrupção? (Przeworski, 1998; Kiewiet & McCubbins, 1991). Essas são algumas

das questões de que se ocupam os estudiosos do tema.

Sabe-se que as instituições democráticas, em geral, possuem poucos mecanismos que

capacitam os cidadãos a controlarem as burocracias públicas (Przeworski, 1998). Dessa

forma, o controle do Executivo e de suas agências caberia aos representantes eleitos,

destacadamente aos legisladores. Daí, a associação que comumente se faz entre o controle

horizontal exercido por um Poder sobre o outro e o controle vertical dos cidadãos sobre seus

representantes. Considera-se que o controle do Legislativo sobre o Executivo coloca à

disposição dos cidadãos informações que os permitem formar sua opinião sobre a atuação do

governo e sancioná-lo adequadamente, por meio das eleições. Da mesma forma, quanto mais

os legisladores são sujeitos ao controle dos cidadãos, maiores serão seus incentivos para

exercer controle sobre o governo. Na ausência de mecanismos de controle direto dos cidadãos

sobre as burocracias públicas, os legisladores tornam-se seus principais agentes, o que permite

dizer que as deficiências na accountability horizontal afetam negativamente a accountability

vertical e vice-versa (Przeworski et all, 1999; Shugart, Moreno e Crisp, 2000; Anastasia e

Melo, 2002).

Grande parte do debate sobre os problemas ocasionados pela delegação volta-se para

a análise dos méritos relativos das diferentes modalidades de controle e dos obstáculos que se

interpõem a uma ação eficaz do Legislativo. McCubbins e Schwartz (1984) distinguem entre

duas modalidades de controle legislativo designados pelos autores como “patrulha de polícia”

e “alarmes de incêndio”.

O controle do tipo “patrulha de polícia” (policy patrol) está associado à forma de

atuação centralizada, ativa e direta, por meio da qual o Legislativo realiza o escrutínio

extensivo das atividades das agências do Poder Executivo. Seria uma modalidade de controle

que implicaria altos custos e gasto de tempo e exigiria do Legislativo uma alta capacidade de

processar um grande volume de informações. A outra forma de controle denominada de

“alarmes de incêndio” (fire alarms), ao contrário, se caracterizaria por uma intervenção menos

ativa e menos direta, caracterizada por um conjunto de regras e procedimentos que

permitiriam aos cidadãos e aos grupos de pressão examinar as decisões administrativas e

acionar os “alarmes” em caso de irregularidades. Diferentemente do tipo “patrulha de

polícia”, esta modalidade de controle implicaria baixos custos e permitira aos legisladores

“despender menos tempo em supervisão e deixar mais tempo para outras atividades mais

proveitosas” (McCubbins e Schwartz, 1984: 168).

Embora os autores afirmem que o segundo tipo de controle oferece melhores

condições para a ação fiscalizadora do Legislativo, sendo também mais factível para

legisladores que precisam se empenhar em uma multiplicidade de atividades, vários autores

questionam a propriedade de se atribuir aos mecanismos do tipo “alarme de incêndio” toda a

responsabilidade pelo controle do Executivo e de suas agências (Anastasia e Melo, 2002).

Argumenta-se que essa modalidade de fiscalização não considera o caráter altamente

competitivo da disputa entre os grupos de pressão pelos recursos públicos e as assimetrias

existentes entre esses grupos no tocante à sua capacidade de organização e de acesso à

informação. Dessa forma, o controle via mecanismos de “alarme de incêndio” tenderia a

propiciar uma proteção maior aos interesses dos grupos mais organizados e com maior

controle de recursos.

O debate sobre os diferentes modelos de controle também foca a questão do formato

do sistema: se seria mais adequado assegurar um controle centralizado ou mais

descentralizado e disperso, como é o caso, por exemplo, do controle exercido pelas comissões

parlamentares. Para alguns autores a descentralização da função do controle às comissões

levaria à perda da capacidade de obter coesão e coordenação diante de um contexto de grande

complexidade da estrutura governamental (McCubbins e Schwartz, 1984). Discute-se,

também, se a atividade do controle deve estar sujeita ao conflito político, com o risco de se

tornar uma atividade episódica e particularista usada como meio de auferir ganhos e

publicidade partidária e pessoal, ou se deve ser deixada a cargo de agencias insuladas

politicamente, que pudessem exercer sua função de maneira permanente e estável sem a

influência da disputa político-partidária. Para Przeworski (1998) essa última opção traz

implícito o perigo de emergência de agências de controle não sujeitas a nenhum tipo de

controle (unchecked chekers).

Nessa discussão, enfatiza-se ainda a questão da assimetria informacional entre os

poderes afirmando-se que quanto maior a assimetria em favor do Executivo menor a

capacidade do Legislativo para controlar o governo e suas agências. Nesse sentido, quanto

menor a dependência do Legislativo em relação às informações produzidas no Executivo

maior seria a sua capacidade de exercer de forma adequada seu papel de fiscalizar (Anastasia

e Melo, 2002).

O debate em torno das relações entre principal e agente e dos problemas envolvidos

na delegação focam os mecanismos institucionais à disposição dos principals. Há, porém,

outro aspecto importante relativo à motivação pessoal dos parlamentares para se

emprenharem em atividades de controle. Considerando-se, em coerência com a abordagem da

escolha racional, que o objetivo prioritário dos legisladores é assegurar sua reeleição

(Mayhew, 1974; Shepsle e Weingast, 1987; Weingast e Marshall, 1988), pergunta-se se, em

comparação com as outras atividades que fazem parte do cotidiano parlamentar, a atividade

do controle seria uma das mais conducentes àquele fim. Por que os legisladores se

interessariam em fiscalizar o Executivo se isso pode significar se indispor com o governo que

detém controle sobre importantes recursos, desagradar grupos e pessoas, aliados do passado e

do futuro, extinguir programas governamentais, ao invés de promovê-los, e despender tempo

e esforço que poderiam ser direcionados a atividades que geram dividendos eleitorais

imediatos e mais tangíveis? (Lemos, 2006; Rosenthal, 1981). Considerada por esse ângulo

percebe-se que o problema da fiscalização do Executivo pelo Legislativo está relacionado não

apenas à arena parlamentar e aos instrumentos legais e mecanismos que incentivam os

legisladores a fiscalizarem o governo, mas, também, à arena eleitoral que remete aos impactos

que as ações de controle podem vir a ter sobre os passos posteriores da carreira do legislador.

As motivações pessoais dos parlamentares para controlar o governo é um aspecto

ainda pouco explorado na Ciência Política. Aventa-se que o exercício sistemático do controle

possa ser uma estratégia de certos partidos e parlamentares no sentido de se distinguir e/ou

construir uma reputação especial (Rosenthal, 1981). Mayhew (2006) chama atenção para este

fato mostrando como as ações de investigações levadas a cabo por parlamentares no contexto

do Congresso norte-americano ao longo do século XX contribuíram para ampliar sua

visibilidade e melhorar sua reputação perante a opinião pública. O autor cita casos de

parlamentares que se empenharam em verdadeiras “cruzadas” contra o Poder Executivo e,

assim, conquistaram grande respaldo entre seus pares e a sociedade.

É fato que o Poder Legislativo como um todo tem a função constitucional de exercer

controle sobre o Executivo. Entretanto, observa-se que, em várias democracias ao redor do

mundo, incluindo o Brasil, os principais embates políticos se dão entre dois atores-macro, que

são o governo e a oposição. Afinal, são os legisladores oposicionistas os que possuem maiores

incentivos para se empenhar em atividades de fiscalização, devido, entre outros fatores, à sua

pretensão de se tornar governo no futuro.

Deve-se reconhecer a possibilidade de que diferentes partidos de oposição podem

adotar estratégias distintas perante o governo. Nesse sentido, enquanto alguns podem optar

por uma posição mais ambígua e de menor conflito, outros podem preferir uma atitude de

embate sistemático e direto. Esta última estratégia, de denegrir a imagem do governo e

exercer uma fiscalização mais intensa buscando se diferenciar dele, pode ser mais interessante

para os partidos de oposição com perspectivas concretas de se tornarem situação no futuro

(Strom, 1990). Por outro lado, tais partidos, prevendo a possibilidade de ocuparem o governo

no futuro próximo poderiam optar cooperar com o Poder Executivo nas matérias que

consideram importantes para assegurar um cenário positivo para seu futuro governo.

Pode-se considerar que em contextos de governos de coalizão, como o brasileiro,

interesse não apenas as oposições fiscalizar o governo, mas, também, aos partidos que

compõem a coalizão. O interesse mais acentuado por uma área de política, por exemplo,

poderia fazer com que alguns atores da coalizão se empenhassem em exercer maior controle

para assegurar resultados consistentes com suas preferências. Apesar disso, considera-se que,

em face de todas as atividades às quais os parlamentares precisam se dedicar, e dos custos

nelas envolvidos, não seria razoável supor que mesmo atores da coalizão com preferências

intensas, apontassem como sua prioridade absoluta exercer fiscalização sobre o seu governo.

O caso do Brasil

Tais questões fazem-se absolutamente relevantes também no caso do Brasil, apesar

de muitas diferenças poderem ser apontadas entre o sistema brasileiro e o norte-americano,

com referência ao qual se desenvolveram os principais debates sobre o tema. A literatura

reconhece que, em comparação com o período democrático anterior, de 1946-64, nos dias

atuais há melhores condições institucionais e organizacionais para a fiscalização do governo

pelo Poder Legislativo (Figueiredo, 2001; Lemos, 2006; Inácio, 2007). A Constituição de

1988 prevê uma série de mecanismos para a fiscalização e o controle das ações do governo

pelo Poder Legislativo. Apesar disso, os analistas argumentam que o controle do governo pelo

Legislativo sofre com inúmeros obstáculos e que, embora seja grande a capacidade legal do

Congresso para assumir iniciativas de fiscalização, é reduzida sua capacidade de obter sucesso

(Figueiredo e Limongi, 1999 e Figueiredo, 2001). Como já afirmado, isso se deveria às

mudanças experimentadas pelos sistemas presidencialistas ao longo do tempo,

principalmente, à tendência, observada em vários países do mundo, de concentração de

poderes em torno do Executivo (Figueiredo, 2001). Este fato teria atenuado os efeitos da

separação de poderes e do sistema de freios e contrapesos que caracteriza o presidencialismo.

No caso do Brasil, essa centralização se explica pelo controle de importantes

prerrogativas institucionais pelo Poder Executivo, asseguradas pela Constituição de 1988, e

pelos líderes partidários, garantidas pelo Regimento Interno da Câmara, que resultam em um

processo decisório altamente centralizado. Em conjunto, esse quadro institucional permitiria

ao Executivo um grande controle sobre a agenda e o processo legislativo e alta capacidade de

obter disciplina partidária e cooperação do Legislativo em relação às suas propostas

(Figueiredo e Limongi, 1999).

Por meio do presidencialismo de coalizão, conceito utilizado para caracterizar as

relações entre Executivo e Legislativo e a alta capacidade do presidente para aprovar sua

agenda mesmo no contexto de um Legislativo composto por um número expressivo de

agremiações partidárias (Abranches, 1988), se atenuaria a possibilidade de conflito entre

Executivo e Legislativo decorrente de diferenças ideológicas e desacordos políticos. Com o

governo funcionando como se houvesse uma “fusão de poderes” (Figueiredo, 2001: 691),

estaria assegurada a estabilidade e a governabilidade, mas, por outro lado, ver-se-iam

reduzidos os incentivos para o exercício de um controle intenso do Legislativo sobre o

governo. De fato, alguns autores argumentam que a lógica do presidencialismo de coalizão se,

por um lado, empresta maior estabilidade ao sistema político, por outro, é prejudicial à

accountability horizontal, uma vez que diminui as condições e os incentivos dos legisladores

para fiscalizar o governo e limita a probabilidade de sucesso de iniciativas nesse sentido

(Anastasia, Melo e Santos, 2004; Anastasia e Melo, 2002; Figueiredo, 2001).4

Supõe-se que o controle parlamentar sobre os governos aumente na medida em que

aumente também a dispersão de poderes entre Executivo e Legislativo e entre legisladores.

Nesse sentido seriam conducentes à fiscalização a existência de estruturas descentralizadas e

4 Figueiredo (2001), pesquisando o trabalho das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) nos períodos de 1946-64 e 1988-1999, conclui que a concentração de poderes em torno do Executivo pós 1988 enfraquece o papel do Congresso como Poder que contrabalança a Presidência e reduz a eficácia do controle do Congresso que passa a depender muito da mobilização da opinião pública pela imprensa e por grupos organizados.

institucionalizadas como o sistema de comissões parlamentares, um padrão de distribuição de

poderes que assegurariam aos diferentes agentes, incluindo aqueles situados na oposição, a

oportunidade de vocalizarem suas preferências e acessarem informações relevantes, a

observância de direitos de minoria e de oposição, a alocação de postos institucionais a partir

de regras de proporcionalidade partidária. Todos estes seriam elementos decisivos para

garantir aos diferentes atores, inclusive às minorias e às oposições, influir efetivamente na

agenda legislativa e atuar no controle governamental (Anastasia e Melo, 2002; Inácio, 2006;

Strom, 1990).

No Brasil, seja em nível nacional ou estadual, observa-se a convivência de lógicas

dissonantes. Se, por outro lado, o princípio proporcionalista que informa a composição dos

órgãos decisórios, em todas as esferas de poder e no interior do Legislativo (em instâncias

decisórias como a Mesa Diretora e as Comissões Permanentes) permite às minorias e à

oposição, um espaço de atuação que não pode ser desprezado (Santos e Almeida, 2005), por

outro, as regras decisórias concentram prerrogativas e recursos em torno do Executivo e de

grupos de legisladores (líderes partidários reunidos no Colégio de Líderes).5

Além dos obstáculos de natureza institucional, os legisladores brasileiros também

têm que enfrentar os problemas colocados pela assimetria informacional entre Executivo e

Legislativo e pela ausência das condições organizacionais necessárias ao exercício efetivo do

controle. Os esforços de modernização dos Legislativos realizados em vários níveis de

governo (Anastasia, 2001; Santos, 2001) podem ser uma saída para atenuar essa assimetria,

mas seus reais efeitos ainda são desconhecidos devido à ausência de estudos.

Como conseqüência dos obstáculos enfrentados para fiscalizar o Poder Executivo

decorrentes das razões assinaladas, se veria um baixo interesse dos legisladores em se

dedicarem a atividade de fiscalização, haja vista a pequena probabilidade de que suas

iniciativas resultem em resultados concretos. Lemos (2006) chama a atenção para o fato de os

parlamentares, em sua maioria, atribuírem pouca importância à tarefa de fiscalizar. A

fiscalização, apenas esporadicamente, passaria a receber maior atenção dos legisladores,

como, por exemplo, nos momentos de reforma das instituições ou da ocorrência de escândalos

de corrupção.

Como há grande homogeneidade no tocante ao arranjo político-institucional no nível

nacional e estadual – combinação de presidencialismo, multipartidarismo e representação

proporcional – e nas regras que regem a produção de políticas públicas, não seria

surpreendente se alguns dos padrões observados na dinâmica política nacional fossem

reproduzidos no nível subnacional (Abrúcio, 1998; Souza e Dantas Neto, 2006).

5 Deve-se lembrar que nem todas as Assembléias possuem um colegiado de lideranças.

Abrúcio (1998), estudando as relações entre Executivo e Legislativo no nível

estadual constata a existência de um franco desequilíbrio a favor do primeiro. Segundo o

autor isso se explicaria pelos poderes e recursos controlados pelos governadores a partir da

redemocratização brasileira, somado à fraqueza dos partidos no nível subnacional e à

fragilidade dos legislativos estaduais. O quadro resultante seria a anuência do Legislativo em

relação ás proposições de lei do Executivo e a ausência de fiscalização sobre o governo. Por

necessitarem do apoio do governo para os passos posteriores de sua carreira, dada a sua

influência sobre os municípios e as lideranças locais, os legisladores se contentariam com

uma posição secundária no processo legislativo (Abrúcio, 1998; Samuels, 2003).6

A predominância do Executivo no nível estadual, no entanto, é uma tese ainda

questionada por autores que recomendam maior cuidado ao transplantar a lógica política

observada na Câmara dos Deputados por Figueiredo e Limongi ou no estado de São Paulo por

Abrúcio para a totalidade dos estados da federação brasileira. Esses autores afirmam que

“existe uma variedade significativa de experiências políticas em nível estadual no que tange

às relações Executivo-Legislativo, à produção legal das assembléias, bem como à organização

interna desses órgãos representativos” (Santos, 2001: 289).

Problematiza-se o diagnóstico apresentado por Abrúcio afirmando que o mesmo foi

feito em um momento histórico específico, logo após a democratização, no qual os

governadores tiveram papel decisivo e do qual saíram fortalecidos. Entretanto, a partir do

governo FHC (1994-2002) quando foram implementadas reformas voltadas para o desmonte

do modelo desenvolvimentista, os governadores viram reduzidas suas possibilidades de

utilizar seu principal trunfo para a construção de suas amplas bases de apoio, que, segundo

Abrúcio, eram os recursos dos bancos estaduais, principalmente os ligados a áreas de fomento

de atividades econômicas (Santos, 2001).

Deve-se ressaltar também a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar 101/2000), a partir do ano 2000, que estabelece “normas de finanças públicas

voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam riscos e

corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o

planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização como premissas

básicas” (Ministério da Fazenda). 7 Nesse novo cenário não poderia haver criação de despesa

sem a indicação da fonte de receita e o gasto público não poderia exceder a receita dos

6 Segundo Samuels, isso ocorreria porque, no Brasil, os parlamentares apenas excepcionalmente objetivam fazer uma carreira no Legislativo e, na maioria das vezes, o vêem como trampolim para cargos no Executivo. Dessa forma, ao levar em consideração as preferências dos governadores no processo de tomada de decisões, os parlamentares esperam poder contar com seu apoio nos passos posteriores de sua carreira (Samuels, 2003).7 Disponível em: www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp - Acessado dia 30/10/2008.

estados. A partir da aprovação da lei, o gestor público que incorresse naquelas práticas poderia

ser processado por crime de responsabilidade fiscal (Nascimento e Debus, 2001). Com a

introdução da Lei, a margem de manobra dos governadores na utilização de recursos públicos

diminui bastante, pois os mesmos viram limitados sua capacidade de endividamento o que

resultou no seu enfraquecimento.

No mesmo sentido argumentam Souza e Dantas Neto (2006). Os autores afirmam

que o estágio atual das pesquisas sobre os estados não permite compreender porque, apesar de

compartilharem uma base institucional muito semelhante, os estados apresentam resultados

tão diversos em termos de políticas públicas. Os autores enfatizam que “a política estadual e

suas políticas públicas não são meras reproduções do que ocorre na esfera nacional, apesar de

ambas serem regidas por regras relativamente uniformes” (2006: 10) e que o que se tem é

“um mosaico de percepções, arranjos e formatos de competição política que problematiza

generalizações tendentes a consagrar este ou aquele aspecto da política estadual que dê conta

de explicar o que ocorre em todos os estados brasileiros” (2006: 13).

Isso não quer dizer que os governadores não desempenhem papel importante no

cenário nacional, mas serve para relativizar a tese do ultra-presidencialismo estadual. Afinal,

algumas das condições assinaladas por Abrúcio para a existência do fenômeno não se

apresentam nos dias atuais, tal como antes. Se, como afirma o autor, uma das origens do poder

dos governadores no período de 1991-1994 era a fragilidade institucional dos legislativos

estaduais, é razoável esperar que o esforço de modernização realizado em algumas

assembléias estaduais após esse período tenha contribuído para alterar o quadro descrito pelo

autor dotando os legislativos estaduais de maiores capacidades para o exercício de sua função

de controle.

Deve-se lembrar também que, diferentemente do presidente da República, a maioria

dos governadores brasileiros não detêm a prerrogativa de editar decretos com força de lei.

Apenas nos estados de Santa Catarina, Pará, Piauí e Tocantins os governadores possuem a

prerrogativa de editar medidas provisórias. O grau de centralização do processo decisório nas

Assembléias Estaduais também varia: nem todas possuem Colégio de Líderes e onde esta

instituição está presente há importantes variações no tocante às suas prerrogativas. Dos doze

estados pesquisados no survey Trajetórias, perfis e padrões de interação de legisladores

estaduais em doze unidades da Federação, o Colégio de Líderes está presente apenas na

Bahia, Ceará, Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Rio Grande do Sul e São Paulo.

Estudos de casos sobre o processo legislativo subnacional sugerem que há diferentes

padrões de produção legislativa e de relação entre os Poderes em diferentes estados

(Anastasia, 2001; Santos, 2001; Grohman, 2001). Tais estudos e as evidências que apresentam

mostram que o processo legislativo no nível estadual, as relações entre Executivo e

Legislativo e o papel e desempenho deste último no controle do governo são temas ainda a

espera de estudos mais sistemáticos, em perspectiva comparada, que possam contribuir para

uma maior compreensão da dinâmica política estadual.

Para alguns autores, a existência de obstáculos institucionais à atuação fiscalizadora

dos legisladores brasileiros, somados à ausência de incentivos para priorizar essa atividade,

não deve resultar na conclusão de que não haja fiscalização, que ela seja sempre ineficaz ou

que os legisladores não desempenhem qualquer papel importante nesse sentido. Afirma-se que

os legisladores, mesmo que tenham reduzida sua capacidade de controlar diretamente o

governo, permanecem tendo um papel indireto na promoção da prestação de contas pelo

governo, o que pode ser evidenciado na reação do Congresso aos eventuais “alarmes de

incêndio” acionados pela sociedade (Figueiredo, 1991; Amorim e Tafner, 2002). Como já

afirmado, porém, questiona-se se é desejável que o controle do Executivo no Brasil fique

sustentado quase que exclusivamente pelo acionamento do chamado “alarme de incêndio”,

dadas as disparidades existentes na sociedade brasileira que tornariam tais alarmes mais

acessíveis a uns do que a outros (Anastasia e Melo, 2002).

Controle e Fiscalização no âmbito das Assembléias Estaduais

Observa-se uma grande homogeneidade entre os legislativos estaduais no que tange à

estrutura institucional destinada ao exercício da fiscalização do Poder Executivo. Em geral, as

constituições estaduais prevêem três tipos de controle sobre os atos dos agentes públicos dos

diversos Poderes e das diversas entidades administrativas governamentais. O controle

exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, é denominado

controle externo. O controle interno é aquele exercido pelo próprio Poder e pela entidade

envolvida; o controle direto é aquele exercido pelos cidadãos e pela sociedade civil

organizada em associações representativas, através do amplo e reconhecido direito de petição

perante órgão de qualquer Poder e entidade de administração indireta.

As Assembléias Estaduais são responsáveis pela fiscalização contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial do Estado, incluída a das entidades da administração

indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade. Cabe às Assembléias receber e

aprovar a prestação de contas do governador, podendo, nesse processo, solicitar informações a

membros do Poder Executivo e oferecer emendas ao decreto legislativo resultante. Os

parlamentares podem autorizar e realizar diligências nos casos em que o Tribunal de Contas

apontar irregularidades na administração centralizada ou descentralizada e tomar a medidas

adequadas para saneamento do problema. Os deputados podem também convocar Secretários

de Estado para comparecer à Assembléia e prestar esclarecimentos, variando, nesse quesito, o

quórum para aprovação do requerimento.

Os Tribunais de Contas são órgãos auxiliares na fiscalização do Executivo pelo

Poder Legislativo. Algumas de suas várias atribuições são apreciar e julgar as contas prestadas

anualmente pelos chefes dos Poderes Executivos, apreciar a legalidade, legitimidade,

economicidade e razoabilidade dos procedimentos e prestar informações solicitadas pela Casa

Legislativa. Em geral, assegura-se a qualquer cidadão, partido político, associação ou

sindicato o direito de denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas. Os

conselheiros dos tribunais de contas estaduais são em número de sete, parte é indicada pelo

governador, sujeita a aprovação da Assembléia, e outra parte é indicada pelo Legislativo, com

variações entre os estados.

No Brasil, como é típico dos sistemas presidencialistas, os instrumentos de

accountability horizontal incluem aqueles referidos à fiscalização de ambos pelo Poder

Judiciário e pelo Ministério Público. A literatura tem enfatizado que, em função das

dificuldades para exercer o controle do Executivo no âmbito dos legislativos, pode tornar-se

estratégico para as oposições mobilizar outras arenas do arranjo político, entre as quais a

Judiciária é a mais importante, fato que se convencionou chamar de judicialização da política

(Arantes, 1997; Vianna, 1999; Carvalho, 2005). Apesar da importância das instituições do

Poder Judiciário para a fiscalização do governo, neste artigo, o foco recairá sobre as relações

entre Executivo e Legislativo, constituídos através dos mecanismos de representação política

o que não ocorre com os agentes responsáveis pelo exercício das funções da Justiça.

As comissões parlamentares também são apontadas pela literatura como instâncias

cruciais para o exercício da fiscalização do governo. Essas instâncias são responsáveis pelo

estudo das proposições de lei no que se refere ao aspecto da constitucionalidade e da

juridicidade e também no tocante ao mérito. Desse processo resulta a elaboração de um

parecer que orienta e informa a ação dos deputados em plenário. Além disso, todas as

comissões parlamentares, em geral, têm a função de exercer controle sobre o governo, nas

áreas de políticas que correspondem à sua atuação. 8 Segundo Ricci e Lemos (2004), “ao

constituírem-se em grupos menores do que o plenário, as comissões favorecem a participação

de grupos organizados, facilitam o trabalho de coleta e distribuição de informações, diminuem

8 O papel das comissões parlamentares no processo legislativo no Brasil é tema controverso. Para alguns autores, devido ao caráter centralizado do processo legislativo, em nível nacional, as comissões desempenhariam apenas um papel secundário (Figueiredo e Limongi, 1999). Outros estudos, no entanto, sinalizam a possibilidade de que as comissões estejam desempenhando algum papel informacional no processo legislativo contribuindo para a redução da incerteza em torno de políticas (Ricci e Lemos, 2004; Pereira e Mueller, 2005; Santos e Almeida, 2005; 2008). Não se sabe, no entanto se tais conclusões se aplicam também às comissões das Assembléias Estaduais que ainda não foram objeto de estudos sistemáticos.

os custos de decisão, abrem espaço para a participação mais ativa das minorias, propiciam

ambiente de negociação e consenso e permitem que os representantes possam atingir seus

objetivos” (2004:107). Segundo Strom (1990), um bom indicador da capacidade das

comissões para exercerem controle sobre o governo seria o grau de correspondência entre as

comissões permanentes e as secretarias de estado. Para realizar sua função controladora, as

comissões contam com uma série de mecanismos, como a possibilidade de convocar

autoridades para prestar esclarecimentos e requerer informações de órgãos do Poder

Executivo.

Entre as doze Assembléias estudadas neste artigo, apenas duas – Goiás e

Pernambuco – não possuem uma comissão voltada especificamente para a fiscalização e o

controle do governo. A existência desse tipo de comissão amplia as oportunidades dos

legisladores para controlar o governo. Apesar disso, sua importância pode ser mitigada em

contextos nos quais o governo e os partidos a ele aliados conseguem manter controle

sistemático sobre a presidência da comissão, como foi o caso do Senado brasileiro durante

toda a década de 1990 (Lemos, 2006).

As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) também são instâncias centrais

quando o assunto é a fiscalização. Trata-se de comissões temporárias que são criadas para

apuração de fato determinado e por um período delimitado sendo suas conclusões, se for o

caso, encaminhadas ao Ministério Público, encarregado de promover a responsabilidade civil

ou criminal dos infratores. As CPIs possuem poderes de investigação próprios das autoridades

judiciárias, além de outros previstos nos regimentos internos das casas legislativas. Como

assinala Figueiredo (2001), a Constituição de 1988 reforçou os poderes de investigação das

CPIs, relativamente àqueles vigentes no regime de 1946. No entanto, observa-se um enorme

hiato entre a aprovação de uma CPI pela Câmara dos Deputados e a sua conclusão, o que se

deve ao sucesso dos governos pós-88 em evitar a instalação ou a conclusão de CPIs que os

afetem diretamente (Figueiredo, 2001). No que se refere especificamente às Assembléias

Estaduais observa-se uma grande homogeneidade nas regras que regulam a criação e o

funcionamento das CPIs com algumas diferenças no tocante ao quórum exigido para sua

aprovação, no prazo para conclusão dos trabalhos e no número máximo de CPIs que podem

funcionar simultaneamente.

O espaço reservado às oposições pelo arranjo institucional seja no nível nacional,

seja no nível subnacional, é um tema pouco explorado pela Ciência Política brasileira. Sabe-

se que, apesar da uniformidade de regras que caracteriza a organização legislativa no nível

estadual, é possível que alguns procedimentos, presentes em algumas assembléias e ausentes

em outras, possam ser mais conducentes à atuação das oposições, seja no que se refere à sua

capacidade de influenciar a agenda governamental, seja na sua capacidade de exercer controle

sobre o governo. Entretanto, sabe-se pouco sobre os reais efeitos desses procedimentos. Trata-

se de uma dimensão ainda a espera de pesquisas mais sistemáticas.

Percepções dos deputados estaduais em relação ao controle do Executivo

Os dados do survey revelam que, dentre todas as atividades que fazem parte do

cotidiano dos legisladores estaduais, a atividade de “controlar a atuação do governo do seu

estado” aparece em quarto lugar dentre as cinco alternativas apresentadas aos parlamentares

(na frente somente de “defender os interesses de seu partido”).9 Nesta seção buscar-se-á

responder por que varia, entre os legisladores estaduais, o grau de importância atribuído ao

controle do governo.

A Tabela 1 mostra que do total dos deputados estaduais entrevistados em doze

assembléias brasileiras, apenas 15,4% afirmaram que a função a que atribuem mais

importância, em primeiro lugar, é “controlar a atuação do governo do seu estado”. Essa

alternativa ficou em quarto lugar nas respostas dos entrevistados. Perguntados à qual função

atribuíam maior importância, em segundo lugar, 21,2% dos deputados citaram a função de

controlar o governo que, novamente, ficou em quarto lugar entre as cinco alternativas

apresentadas, á frente apenas de “defender os interesses de seu partido”. Considerando-se o

total de deputados verificou-se que 36,0% afirmaram atribuir importância à atividade de

fiscalizar o governo em primeiro ou em segundo lugar.

Tabela 1: Função parlamentar a qual o deputado atribui mais importância % (n)10

Função 1º lugar 2º lugarElaborar leis 29,6 27,7Resolver os problemas do seu estado

36,9 24,2

Controlar a atuação do governo do seu estado

15,4 21,2

Defender os interesses do seu partido

2 5,1

Propor emendas ao orçamento que beneficiem sua região

16,2 21,8

Total 100,00(507)

100,00(505)

9 A questão foi formulada da seguinte maneira: Pensando em sua atividade parlamentar, qual é a função, dentre as enumeradas a seguir, que o (a) Sr. (a) dá mais importância? E em segundo lugar?

10 Os deputados que não responderam à questão ou afirmaram não saber fora contabilizados como missing: 6 na primeira resposta e 8 na segunda.

Nesse trabalho o foco recai sobre os parlamentares que assinalaram o controle do

governo como a primeira atividade mais importante no exercício de seu mandato. Acredita-se

que a clivagem governo-oposição deva ser referência central para se entender a desigual

importância atribuída à fiscalização pelos deputados.

Buscou-se verificar o impacto de duas variáveis do survey sobre a importância

atribuída ao controle do governo. Primeiro, a posição do parlamentar em relação ao governo

e, segundo, a quem o parlamentar acredita representar prioritariamente no exercício de seu

mandato. Aventou-se a hipótese de que legisladores que afirmaram estarem mais próximos da

oposição do que do governo e de que os legisladores que acreditam representar

prioritariamente os interesses da oposição ao governo tendem a atribuir maior importância

ao controle.11

Outra variável considerada refere-se ao quanto os parlamentares consideravam a

opinião do governo do Estado ao tomar suas decisões políticas. A literatura enfatiza que um

dos principais fatores que asseguram aos governadores grande influência sobre o processo

legislativo é sua importância para a carreira política do legislador. Dada a influência dos

governadores sobre os municípios e as lideranças locais, os legisladores que possuem o apoio

do governador e o apóiam teriam maiores chances de obter sucesso nos passos posteriores de

sua carreira (Abrúcio, 1998; Samuels, 2003). Como a atividade do controle e da fiscalização

do Executivo pode ser fonte de desentendimentos com o governo, levantou-se a hipótese de

que os parlamentares que vêem o controle do governo como atividade mais importante no

exercício de seu mandato tendem a considerar menos a opinião do governo ao tomar suas

decisões. Esta hipótese busca apreender, mesmo que de forma indireta, a relação do controle

do governo com a arena eleitoral.

A quarta e última hipótese refere-se à avaliação dos parlamentares sobre os

instrumentos do Legislativo para fiscalizar o Poder Executivo. Como já afirmado, as

Assembléias Estaduais contam com uma série de mecanismos pelos quais os legisladores

podem fiscalizar os atos e omissões do governo. Entre eles, pode-se citar a prerrogativa de

convocar autoridades do Poder Executivo para prestar esclarecimentos, o requerimento de

informação, a possibilidade de criar Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) e a

existência do próprio Tribunal de Contas, órgão auxiliar do Poder Legislativo. O grau de

eficácia desses instrumentos, no entanto, varia de contexto para contexto. Acredita-se que o

interesse dos legisladores em se empenharem em ações de fiscalização varie conforme suas

expectativas de êxito e que, portanto, a percepção dos parlamentares sobre a eficácia dos

11 Cogitou-se a possibilidade de haver uma colinearidade entre se situar na oposição e afirmar representar prioritariamente os interesses da oposição ao governo. No teste de correlação verificou-se que apesar das duas variáveis estarem correlacionadas não chega a haver colinearidade entre elas.

instrumentos de controle influencie sua atitude perante o controle. A hipótese é a de que à

medida que aumenta a percepção dos instrumentos de controle como eficazes, também

aumenta a importância atribuída ao controle do governo.

O cruzamento das variáveis revelou que entre os parlamentares de oposição é maior

o percentual que atribui importância ao controle, seguido pelos independentes e pelos

parlamentares situados no governo.

Tabela 2: Função a que atribui mais importância (em PRIMEIRO lugar) x Aproximação governo-oposição

% (n) 12

Governo Independente Oposição Total

Elaborar leis31,4 26,9 26,7 29,6

(149)Resolver os problemas do seu estado 38,9 41,0 28,3 36,7

(185)Controlar a atuação do governo do seu estado 8,5 19,2 30,8 15,5

(78)Defender os interesses do seu partido 1,3 3,8 2,5 2,0

(10)Propor emendas ao orçamento que beneficiem sua região

19,9 9,0 11,7 16,3(82)

Total 100,0(306)

100,0(78)

100,0(120)

100,0(504)

Entre os que afirmaram representar a oposição ao governo de seu estado o percentual

dos que atribuem maior importância à fiscalização do governo é superior ao observado entre

os que acreditam representar os interesses de outros atores e muito superior ao observado

entre os que acreditam representar os interesses do governo do estado.

12 Nesta e nas demais tabelas os legisladores que assinalaram “não sei” ou que não responderam à questão foram contabilizados como missing. A questão do survey de que trata a tabela 2 foi elaborada da seguinte maneira: [69] Quando se fala de política, são utilizadas normalmente as expressões GOVERNO e OPOSIÇÃO. Levando em conta as suas idéias políticas, onde o (a) Sr (a) se posiciona, nesta legislatura, na escala seguinte, sendo que 1 indica “máxima aproximação do Governo” e 10 “máxima aproximação da Oposição”.

Tabela 3: Quem acredita representar prioritariamente no exercício do mandato x função a que atribui

mais importância (em primeiro lugar) % (n) 13

Governo Oposição ao

governo

Eleitores do seu partido

Eleitores de sua região

Determinado segmento

social

População de seu estado

Outro Total

Elaborar leis 31,7 16,1 20,8 27,8 36,7 31,6 62,5 29,7(150)

Resolver os problemas do seu estado

46,3 25,8 45,8 36,3 39,2 42,1 12,5 36,8(186)

Controlar a atuação do governo do seu estado

7,3 48,4 16,7 13,6 12,7 15,8 12,5 15,2(77)

Defender os interesses do seu partido

2,4 0,0 8,3 1,7 2,5 0,0 0,0 2,0(10)

Propor emendas ao orçamento que beneficiem sua região

12,2 9,7 8,3 20,7 8,9 10,5 12,5 16,2(82)

Total 100,0(41)

100,0(31)

100,0(24)

100,0(295)

100,0(79)

100,0(19)

100,0(16)

100,0(505)

A análise sugere haver uma correlação linear negativa entre considerar a opinião do

governo do estado ao tomar as decisões e atribuir importância ao controle do governo. Quanto

mais se considera a opinião do governo menos se atribui importância à fiscalização.

Tabela 4: Função a qual atribui mais importância x até que ponto leva em consideração a opinião do governo quando toma suas decisões políticas % (n) 14

Nada ou pouco Mais ou menos Muito TotalElaborar leis 31,5 30,6 24,8 29,6

(149)Resolver os problemas do seu estado

30,8 35,1 47,8 36,7

(185)Controlar a atuação do governo do seu estado

24,7 14,7 5,3 15,5

(78)Defender os interesses do seu partido

2,1 2,0 1,8 2,0

(10)Propor emendas ao orçamento que beneficiem sua região

11,0 17,6 20,4 16,3

(82)

Total 100,0

(146)

100,0

(245)

100,0

(113)

100,0

(504)

13 A questão utilizada foi a 32: Nesta legislatura, o (a) Sr (a) acredita representar PRIORITARIAMENTE os INTERESSES: 1) do governo de seu Estado; 2) da oposição ao governo de seu estado; 3) dos eleitores de seu partido; 4) dos eleitores de sua região; 5) de determinado segmento (social, religioso, econômico) de cidadãos de seu estado; 6) de toda a população de seu estado (NÃO LER); 7) outro. Qual? (NÃO LER).

14 A questão foi elaborada da seguinte forma: [68] Até que ponto o (a) Sr.(a) leva em consideração a o opinião de cada um dos seguintes grupos, pessoas ou instituições do seu Estado, quando toma decisões políticas? O (a) Sr. (a) considera muito, mais ou menos, pouco ou não considera a opinião deles? H. O governo.

A relação esperada parece não se verificar no que se refere às variáveis que avaliam a

percepção dos parlamentares sobre os instrumentos de controle da Assembléia Legislativa.15

O cruzamento dessas variáveis com a relativa à função mais importante para o legislador não

permitiu verificar com clareza um padrão. Por isso, seu impacto foi verificado por meio de

outros métodos.

Realizou-se uma análise multivariada, através de regressão logística binária, para

verificar se os padrões observados por meio do simples cruzamento dos dados se mantinham

uma vez inseridos os devidos controles. E para identificar o impacto relativo de cada uma das

dimensões sobre a variável dependente, “função a que o parlamentar atribui maior

importância”. Esta recebeu o valor “0” quando o parlamentar assinalou atividades diferentes

do controle e “1” quando assinalou “controlar a atuação do governo de seu estado”.

As variáveis independentes foram: a posição do parlamentar no eixo governo-

oposição (recebeu valor “0” quando o deputado não se situou na oposição (como governo ou

independente) e “1” quando ele se situou na oposição); a quem o legislador acredita

representar prioritariamente (recebeu valor “0” quando o deputado assinalou outros atores

diferentes da oposição e valor “1” quando ele afirmou representar os interesses “da oposição

ao governo”); e, o quanto o deputado considera a opinião do governo quando toma suas

decisões políticas (recebeu o valor “0” quando o deputado afirmou considerar nada ou pouco

e o valor “1” quando o deputado afirmou considerar mais ou menos ou muito).

Também foram utilizadas como variáveis independentes dois índices construídos a

partir da avaliação dos deputados sobre quatro diferentes instrumentos de controle do governo

presentes nas assembléias estaduais. A opção por construir dois índices, ao invés de apenas

um, decorreu da consideração de que mecanismos como convocação de autoridade e

requerimento de informação são, em grande parte, diferentes das Comissões Parlamentares de

Inquérito e dos Tribunais de Contas. Convocar uma autoridade e requerer informações ao

Poder Executivo são ações mais simples que implicam em menos custos para os

parlamentares e podem ser feitas por qualquer deputado, com anuência das comissões. Já a

criação de uma CPI exige o apoio de um número maior de parlamentares e coordenação

partidária. O Tribunal de Contas, por sua vez, é um órgão de controle permanente que pode

ser mobilizado pelos legisladores para solucionar dúvidas, prestar esclarecimentos, fornecer

informações, denunciar irregularidades e requerer sindicâncias. A análise fatorial por eixos

principais sugeriu que, de fato, seria mais adequado agrupar os instrumentos de controle em

15 A questão relativa aos instrumentos de controle foi formulada como se segue: [48] Agora, o(a) Sr(a) poderia, por favor, avaliar a eficácia dos seguintes instrumentos do Poder Legislativo para o controle do Executivo estadual, sendo 1 totalmente ineficaz e 10 totalmente eficaz. A. Convocação de autoridade; B. Requerimento de informação; C. CPI; D. Tribunal de Contas.

duas dimensões diferentes.16

Era esperado que se situar na oposição e representar os interesses da oposição

estivesse positivamente correlacionado com atribuir importância ao controle do governo. A

mesma relação positiva era esperada entre avaliar positivamente os instrumento de controle da

Assembléia e atribuir importância à fiscalização do governo. Esperava-se uma relação

negativa entre considerar mais ou menos ou muito a opinião do governo ao tomar suas

decisões e atribuir importância á fiscalização. 17

Variáveis na Equação de Regressão

B S.E. Wald df Sig. Exp(B)Step 1(a)

Se situar na oposição ,833 ,330 6,372 1 ,012 2,301Representar a oposição 1,055 ,437 5,827 1 ,016 2,872

Considerar mais ou menos ou muito a opinião do governo

-,409 ,301 1,853 1 ,173 ,664

Eficácia convocação de autoridade e requerimento de informação

-,247 ,168 2,170 1 ,141 ,781

Eficácia da CPI e do TC -,284 ,198 2,060 1 ,151 ,753

Constante -1,867 ,288 41,995 1 ,000 ,155

A equação de regressão corrobora as hipóteses da existência de uma correlação

positiva entre se situar na oposição, representar prioritariamente a oposição e atribuir

importância ao controle do governo. Os maiores coeficientes foram observados em relação a

essas duas variáveis. A análise também corrobora a hipótese de que considerar mais ou menos

ou muito a opinião do governo está negativamente relacionado à atribuir importância à

fiscalização.

Entretanto, no que se refere aos instrumentos de controle, verificou-se uma relação

inversa à esperada. Um aumento na avaliação positiva da eficácia dos instrumentos de

controle não resulta em um aumento na importância atribuída ao controle, mas, ao contrário,

em uma redução nessa importância. Este dado contraria fortemente uma suposição embasada

na literatura de que o volume de controle seria influenciado pela expectativa de sucesso dos

atores. Trata-se, portanto, de uma questão a ser investigada com mais vagar. Pode-se supor

que, no contexto das assembléias estudadas, seja justamente a percepção de que os 16 Os índices foram construídos a partir de quatro variáveis numéricas. Foram atribuídos os valores das médias aos missings como forma de evitar uma considerável redução no número de casos. Esta foi uma opção arbitrária que não se baseou em nenhuma suposição teórica. As tabelas com os fatores e o Alpha de Cronbach foram incluídas no ANEXO e atestam a propriedade de se elaborar dois índices ao invés de um.

17 Os testes estatísticos foram desconsiderados uma vez que os dados produzidos na pesquisa não constituem uma amostra estatística.

mecanismos de fiscalização não funcionam adequadamente que leva os parlamentares a

priorizar as atividades de controle e não o contrário, como se supunha.

Conclusões

O presente artigo abordou o tema do controle parlamentar sobre o Poder Executivo

no âmbito das Assembléias Estaduais. Observou-se, pelos dados apresentados, que o controle

da atuação do governo não é uma atividade prioritária para os legisladores que, em sua

maioria, orientam sua ação no sentido de solucionar os problemas do estado, elaborar leis e

propor emendas ao orçamento que beneficiem a região da qual provêem seus votos. Em face

de algumas variações observadas, buscou-se explicar por que entre alguns legisladores

atribui-se maior importância ao controle do governo. As hipóteses elaboradas se basearam em

aspectos relacionados à arena parlamentar e aspectos que remetem à arena eleitoral.

A análise dos dados permite afirmar que pertencer à oposição ou acreditar

representar prioritariamente os interesses da oposição ao governo está positivamente

relacionado com atribuir importância ao controle. Esta parece ser, de fato, a variável mais

importante para explicar porque, mesmo em se tratando de uma atividade com altos custos e

com dividendos eleitorais menos imediatos e tangíveis, alguns parlamentares dariam

prioridade à fiscalização do governo.

A análise também revelou que parlamentares que consideram menos a opinião do

governo tendem a atribuir maior importância à fiscalização. Esse dado pode sinalizar que

legisladores menos dependentes do governo ou do governador para assegurar seu sucesso

eleitoral futuro, seja na forma de influência junto aos líderes locais ou na forma de execução

de emendas orçamentárias, teriam um perfil mais conducente à fiscalização.

Comparativamente aos demais parlamentares, estes se veriam menos constrangidos pela

necessidade de “agradar” o governo.

Curiosamente, a análise mostra que uma avaliação positiva dos instrumentos de

controle não implica em atribuir maior importância à fiscalização, mas justamente o contrário.

Esse dado contraria a tese de que o controle do governo se beneficiaria da existência de

mecanismos de fiscalização eficazes ou que assim fossem percebidos pelos parlamentares.

Deve-se lembrar que os dados produzidos no survey correspondem a percepções e

atitudes dos deputados. Nesse sentido, de atribuir importância ao controle do governo não se

segue que o parlamentar efetivamente se empenhe nessa função e que tenha sucesso nela. De

toda forma, o artigo contribui para destacar um ponto já enfatizado na literatura, mas, agora,

tendo como referente empírico os legislativos estaduais: o potencial da atuação das oposições

para a ampliação dos níveis de accountability horizontal. Dessa forma, sublinha a importância

de se multiplicar, por meio de instrumentos e mecanismos institucionais e de melhores

condições organizacionais, as oportunidades e os incentivos para o exercício do controle por

estes atores.

ANEXOS

Análise fatorial considerando os quarto instrumentos de controle, por eixos principais.

Factor 148c- eficácia dos instrumentos do Legislativo para controle do Executivo: CPI

,429

48d- eficácia dos instrumentos do Legislativo para controle do Executivo: tribunal de contas ,501

48a- eficácia dos instrumentos do Legislativo para controle do Executivo: convocação de autoridade ,780

48b- eficácia dos instrumentos do Legislativo para controle do Executivo: requerimento de informação

,679

Alpha de Cronbach= 0.681

Análise Fatorial considerando apenas os instrumentos de convocação de autoridade e requerimento de informação, por eixos principais

Factor 148a- eficácia dos instrumentos do Legislativo para controle do Executivo: convocação de autoridade

,759

48b- eficácia dos instrumentos do Legislativo para controle do Executivo: requerimento de informação

,759

Alpha de Cronbach= 0.732

Análise Fatorial considerando apenas os instrumentos CPI e Tribunal de Contas, por eixos principais

Factor 148c- eficácia dos instrumentos do Legislativo para controle do Executivo: CPI

,576

48d- eficácia dos instrumentos do Legislativo para controle do Executivo: tribunal de contas

,576

Alpha de Cronbach= 0.501

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