Aula 00

PACOTE DE TEORIA E EXERCCIOS

ANALISTA JUDICIRIO - TJCE

AULA 00 - Direito Administrativo e Princpios

Prof. Edson Marques

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Ol!

Bem-vindo ao nosso curso de teoria e exerccios para

o concurso do Tribunal de Justia do CE, para o cargo de

ANALISTA JUDICIRIO, reas Judiciria e Execuo de

Mandados, eu prof. Edson Marques vou tratar dos temas

inerentes ao Direito Administrativo.

uma prazer enorme trazer um curso para esta cidade

especial. Vou confessar que fortaleza para mim uma das melhores

cidades deste pas, e se pudesse teria nascido cearense! Mas, como

no tive a sorte, adotei essa cidade como minha segunda terra

natal, e fiz diversos amigos por a.

Mas, deixando de firulas, deixe-me fazer uma breve

apresentao. Como disse, sou o Prof. Edson Marques, e,

atualmente, ocupo o cargo de Defensor Pblico Federal, com atuao

no STJ, ministro aulas em cursos preparatrios para concursos,

graduao e ps-graduao em Braslia nas cadeiras de Direito

Administrativo e Direito Constitucional.

Alm disso, j ocupei os cargos de Advogado da Unio,

Analista Judicirio no STJ e STF, Tcnico Judicirio no STJ, Tcnico

de Finanas e Controle no Min. Fazenda. Obtive, ainda, aprovao

em diversos concursos pblicos, tal como Procurador da Fazenda

Nacional, Delegado de Polcia Federal, Advogado Junior da CEF,

Tcnico Judicirio TST, Analista Judicirio Execuo de Mandados

do TRF 1 Regio e do TJDFT, dentre outros.

Neste curso vamos englobar as questes mais

recentes do CESPE, de modo que dividi nosso cronograma do

seguinte modo:

Aula 00: 1 Estado, governo e Administrao Pblica. 1.1

Conceitos. 1.2 Elementos. 2 Direito administrativo. 2.1

Conceito. 2.2 Objeto. 2.3 Fontes. 5 Regime jurdico-

administrativo. 5.1 Conceito. 5.2 Princpios expressos e

implcitos da Administrao Pblica.




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Aula 01: 8 Organizao administrativa. 8.1 Centralizao,

descentralizao, concentrao e desconcentrao. 8.2

Administrao direta e indireta. 8.3 Autarquias, fundaes,

empresas pblicas e sociedades de economia mista.

Aula 02: 8.4 Entidades paraestatais e terceiro setor:

servios sociais autnomos, entidades de apoio,

organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de

interesse pblico.

Aula 03: 4 Poderes da administrao pblica. 4.1

Hierrquico, disciplinar, regulamentar e de polcia. 4.2 Uso e

abuso do poder.

Aula 04: 3 Ato administrativo. 3.1 Conceito, requisitos,

atributos, classificao e espcies. 3.2 Extino do ato

administrativo: cassao, anulao, revogao e

convalidao. 3.3 Decadncia administrativa.

Aula 05: 11 Licitaes. 11.1 Legislao pertinente. 11.1.1

Lei n 8.666/1993. 11.1.2 Lei n 10.520/2002 e demais

disposies normativas relativas ao prego. 11.1.3 Decreto

n 7.892/2013 (sistema de registro de preos).

Aula 06: 11 contratos administrativos. 11.1 Legislao

pertinente. 11.1.1 Lei n 8.666/1993. 11.1.4 Lei n

12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contrataes

pblicas).

Aula 07: 7 Servios pblicos. 7.1 Conceito. 7.2 Elementos

constitutivos. 7.3 Formas de prestao e meios de

execuo. 7.4 Delegao: concesso, permisso e

autorizao. 7.5 Classificao. 7.6 Princpios.

Aula 08: 10 Processo administrativo.

Aula 09: 9.4 Improbidade administrativa: Lei n

8.429/1992.




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Aula 10: 9 Controle da administrao pblica. 9.1 Controle

exercido pela administrao pblica. 9.2 Controle judicial.

9.3 Controle legislativo.

Aula 11: 6 Responsabilidade civil do Estado. 6.1 Evoluo

histrica. 6.2 Responsabilidade civil do Estado no direito

brasileiro. 6.2.1 Responsabilidade por ato comissivo do

Estado. 6.2.2 Responsabilidade por omisso do Estado. 6.3

Requisitos para a demonstrao da responsabilidade do

Estado. 6.4 Causas excludentes e atenuantes da

responsabilidade do Estado. 6.5 Reparao do dano. 6.6

Direito de regresso.

A propsito, falando um pouquinho do edital, devemos

observar que o CESPE manteve seu padro. Ento, o que esperar?

Devemos ter certeza que a prova no ser das mais difceis do

universo, tambm no ser nada dado, de graa. preciso prestar

muita ateno em cada instituto e observar os pontos que daremos

mais nfase.

E nisso, informo que sou devoto do quanto mais

melhor. Penso que, em tais cursos, temos a oportunidade de tentar

esgotar tudo que a banca cobrou at ento. Por isso, vou trazer o

maior nmero de questes que for possvel e estiver ao meu

alcance.

Bem, o curso ter um breve sumrio, onde voc

poder constatar os tpicos que sero abordados, podendo acessar

as partes do texto mais rapidamente, temos um bloco com a parte

terica, depois as questes comentadas e, em seguida, as questes

selecionadas (questes sem resposta) e, por fim, o gabarito, para

que voc melhor se exercite.

Dito isso, sem mais delongas, vamos ao que interessa.




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SUMRIO

Direito Administrativo ................................................................................... 4

Fontes do Direito Administrativo .................................................................... 7

Estado, Governo e Administrao .................................................................. 10

Desconcentrao e Descentralizao Administrativa ........................................ 18

Regime Jurdico Administrativo ..................................................................... 23

Princpio da legalidade .......................................................................................... 24

Princpio da impessoalidade ................................................................................... 26

Princpio da moralidade ........................................................................................ 28

Princpio da publicidade ........................................................................................ 29

Princpio da eficincia ........................................................................................... 29

Princpio da supremacia do interesse pblico ........................................................... 30

Princpio da indisponibilidade ................................................................................. 31

Princpio da autotutela .......................................................................................... 32

Princpio da razoabilidade e proporcionalidade ......................................................... 32

Princpio da continuidade ...................................................................................... 33

Princpio da segurana jurdica .............................................................................. 33

QUESTES COMENTADAS ............................................................................ 34

QUESTES SELECIONADAS ........................................................................ 105

GABARITO................................................................................................ 123

Direito Administrativo

O Direito concebido como ramo da cincia criado

pelo homem na medida em que regras e normas no esto dispostas

na natureza no sentido de serem observadas e, assim, empreender

uma padronizao. Por isso, diz-se que o Direito essencialmente

criao humana. Sendo, no entanto, uno.

Todavia, a fim de facilitar seu estudo, decompe-se

em ramos, do qual, modernamente, adviriam de uma fonte comum,

ou seja, da Constituio, muito embora haja pensamento, de certo

modo ultrapassado, de diviso em dois ramos: o direito pblico e o

direito privado.




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Com efeito, nessa linha de pensamento, o direito

privado seria encarregado de regular as relaes em que os sujeitos

atuem preponderantemente em igualdade de condies, ainda que,

em certas ocasies, haja certa proteo para um dos lados. Cuida-

se, portanto, de relaes de interesses privados, sendo exemplo o

Direito Civil, Empresarial etc.

O Direito Pblico, por outro lado, estaria encarregado

de reger as relaes envolvendo especialmente o Estado, quando

agindo com supremacia, superioridade, a fim de preservar e realizar

o interesse pblico, tendo como exemplo o Direito Administrativo,

Tributrio, Econmico etc.

Por isso, o Direito Administrativo seria um dos

ramos do direito pblico que tem por objeto a funo

administrativa e os entes ou entidades que exercem tal

funo.

Todavia, para melhor compreenso do conceito dessa

cincia jurdica, preciso entender os critrios que nortearam e

norteiam a definio desse importante ramo do direito.

Nesse sentido, importante a lio da profa. Di Pietro,

segundo a qual a definio de direito administrativo pode ser vista

sob diversos critrios, sintetizando os seguintes:

Escola do Servio Pblico

Critrio do Poder Executivo

Critrio das relaes Jurdicas

Critrio Teleolgico

Critrio negativo ou residual

Critrio distintivo entre atividade jurdica e social do Estado

Critrio da Administrao Pblica

Para a Escola do servio pblico formada na Frana,

tendo como expoentes Duguit e Jze, o Direito Administrativo seria

definido como a realizao dos servios pblicos, ou seja, seria o

exerccio de todo e qualquer atividade desempenhada pelo Estado.




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A Escola ou Critrio do Poder Executivo entendia

que o Direito Administrativo tratava do Poder Executivo. Significa

dizer que seria o direito administrativo restrito a atuao do Poder

Executivo.

Segundo o critrio das relaes jurdicas o Direito

Administrativo seria o conjunto de normas que regem as relaes

entre a Administrao e os administrados.

Para o Critrio teleolgico o Direito Administrativo

o sistema dos princpios jurdicos que regulam a atividade concreta

do Estado para o cumprimento de seus fins, ou seja, seria a

realizao de atividade do Estado no sentido de empreender aes

de utilidade pblica.

Ao se adotar o Critrio negativo ou residual, o

Direito Administrativo teria por objeto as atividades desenvolvidas

para a consecuo dos fins estatais, excludas as funes legislativa

e jurisdicional, ou pelo menos essa ltima atividade, ou seja, tratar-

se-ia de definir o Direito Administrativo excluindo-se algumas das

atividades realizadas pelo Estado (legislativa, jurisdicional, e ainda

as atividades de direito privado e patrimoniais).

Por outro lado, sob o Critrio da distino entre

atividade jurdica e social do Estado, o Direito Administrativo

seria o ramo do direito pblico interno que regularia a atividade

jurdica no contenciosa do Estado (sentido objetivo) e a

constituio dos rgos e meios de sua ao em geral (sentido

subjetivo).

E, finalmente, sob o Critrio da Administrao

Pblica, o Direito Administrativo seria o conjunto de princpios que

regeria a Administrao Pblica.

De certa forma, esse o critrio adotado por Hely

Lopes Meirelles, para quem o Direito Administrativo o

conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os

rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a




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realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados

pelo Estado.

Para Di Pietro, no entanto, o Direito Administrativo

o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos,

agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a

Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa

que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de

seus fins, de natureza pblica.

Na abalizada lio de Celso Antnio Bandeira de Mello,

o Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que

disciplina o exerccio da funo administrativa, e os rgos

que a desempenham.

possvel, ento, afirmar que a definio do Direito

Administrativo poder ser reduzida a trs sentidos, qual seja:

subjetivo, objetivo e formal.

Com base no aspecto subjetivo, a Administrao

Pblica o conjunto de rgos, entes e entidades, ou seja, conjunto

de pessoas (entes, entidades e agentes) e rgos que integram a

Administrao. Sob o objetivo, o conjunto de atividades do Estado

destinadas a atender o interesse pblico. E, no tocante ao aspecto

formal, compreenderia a atuao do Estado ou de quem lhe faa s

vezes, submetido a regime especial, ainda que parcialmente.

Para concluir ento, pode-se conceituar o Direito

Administrativo como ramo do direito pblico destinado a

reger a organizao administrativa do Estado e a realizao

de suas atividades no exerccio da funo administrativa,

ainda que por meio de delegao, submetido a regime de

direito pblico, mesmo que parcialmente.

Fontes do Direito Administrativo




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Diante disso, preciso entender quais so as fontes

(formais) desse direito, ou seja, suas bases fundamentais, de onde

emana, de onde surge.

Assim, podem ser indicadas como fontes formais: a

Lei, a Jurisprudncia, a doutrina e os costumes.

Constituio

Direta (imediata) Lei Leis (LO, LC, LD, MP)

Fontes

(prprias)* Decretos, Regulamentos etc

Jurisprudncia

Indireta (mediata) Doutrina

(imprprias) Costumes

Lei, nesse aspecto, deve ser entendida sob acepo

ampla (bloco de legalidade), ou seja, todo o arcabouo normativo,

englobando a Constituio, seus princpios expressos e implcitos,

suas regras e valores, as Leis em sentido estrito (Lei Ordinria, Lei

Complementar, Lei Delegada), Medidas Provisrias e demais

espcies legislativas, assim como os regulamentos administrativos

(Decretos, Regulamentos etc), embora estes sejam subjacentes

lei.

importante destacar que no Brasil, por aderir

corrente positivista, a principal fonte do direito o

ordenamento jurdico, ou seja, a Lei.

Alguns autores ainda colocam os princpios gerais

do direito como fonte principal a preencher eventuais lacunas,

havendo, no entanto, os que entendem que se tratam de regras de

integrao.




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A jurisprudncia proveniente de reiterao de

julgamentos no mesmo sentido, sobre fatos ou matrias

assemelhadas. Significa dizer que so os julgados dos Tribunais, em

especial, do Supremo Tribunal Federal e demais Tribunais Superiores

que adotam, de maneira repetida, reiterada, uma mesma deciso.

possvel, ainda, que a jurisprudncia seja firmada

pela Administrao, denominada de jurisprudncia

administrativa, tal como as smulas administrativas da AGU, bem

ainda pelos Tribunais de Contas, no exerccio da funo fiscalizatria

das Contas Pblicas.

importante ressaltar que excepciona essa regra as

smulas vinculantes e as decises vinculantes do STF, isso

porque, como o prprio nome indica, vincula a Administrao

Pblica, e, portanto, so obrigatrias a observncia e, com isso,

consideradas fontes diretas.

Lei 11.417/2006 (Lei da Smula Vinculante)

Art. 2 O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio

ou por provocao, aps reiteradas decises sobre

matria constitucional, editar enunciado de smula

que, a partir de sua publicao na imprensa

oficial, ter efeito vinculante em relao aos

demais rgos do Poder Judicirio e

administrao pblica direta e indireta, nas

esferas federal, estadual e municipal, bem como

proceder sua reviso ou cancelamento, na forma

prevista nesta Lei.

Lei 9.868/99 (Lei da ADIn)

Art. 28.

Pargrafo nico. A declarao de constitucionalidade

ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretao

conforme a Constituio e a declarao parcial de

inconstitucionalidade sem reduo de texto, tm

eficcia contra todos e efeito vinculante em

relao aos rgos do Poder Judicirio e




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Administrao Pblica federal, estadual e

municipal.

A doutrina o trabalho realizado pelos estudiosos do

Direito Administrativo que se empenham em pesquisar os contornos

dessa cincia jurdica e expor suas ideais e pesquisas. Deve-se

entender, no entanto, que a doutrina no vinculante, tratando-se

de fonte auxiliar na soluo dos casos administrativos.

O costume deve ser entendido como regra aceita

como obrigatria pela conscincia geral e diuturnamente observada,

sem que o Poder Pblico a tenha estabelecido (opinio necessitatis).

preciso, no entanto, esclarecer que o costume no

derroga a regra positivada e deve ser utilizado de forma supletiva,

ou seja, diante da omisso legislativa e com restries, eis que no

se pode criar deveres, tampouco obrigaes para o administrado por

meio do costume simplesmente.

Quer dizer, o costume deve estar em

conformidade com a Lei (secundum legem), no podendo ser

contrrio (contra legem) ou alm da lei (praeter legem).

Ou seja, o costume conjunto de regras sociais, no-

escritas, observadas de forma generalizada e prolongada no mbito

de uma sociedade, que as consideras obrigatrias, diferente da

praxe administrativa que a reiterao de uma forma de atuar da

Administrao, ou seja, a prtica administrativa desempenhada

cotidianamente em determinadas situaes.

Fala-se ainda na analogia, cuja utilizao ocorre com

a finalidade de integrao da lei, ou seja, a aplicao de dispositivos

legais relativos a casos anlogos, ante a ausncia de normas que

regulem o caso concretamente apresentado.

Estado, Governo e Administrao




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Sabendo qual o objeto do estudo do Direito

Administrativo, preciso compreender a organizao administrativa.

No entanto, devemos partir da noo de Estado, e isso se obtm a

partir da organizao poltico-administrativa, de modo que

importante conhecermos um pouco da teoria dos setores, para s

ento concebermos a funo administrativa e organizao da

Administrao Pblica.

Pois bem. sabido que o Estado, instituio poltica,

foi criado para cuidar dos interesses coletivos. Por isso, devemos

consider-lo como sendo o 1 setor, visto ser uma das primeiras

instituies criadas pelo homem.

No Estado, 1 setor, como regra, tem-se a submisso

ao regime de direito pblico (regime especial), a prevalncia do

interesse pblico (supremacia do interesse pblico sobre o privado),

bem como a indisponibilidade desse interesse. Por tudo isso,

dizemos que se trata de setor pblico, de modo que as pessoas que

so criadas neste setor so pessoas jurdicas de direito pblico.

Posteriormente, o homem quis se libertar das amarras

do Estado, de modo que criou um setor em que o Estado no se

intrometesse (laissez faire, laissez passer), sobre o prisma do

liberalismo econmico.

Criou-se, ento, o 2 setor, chamado de Mercado, no

qual os interesses so privados, onde vige, em regra, a liberdade,

a autonomia da vontade, as relaes so constitudas com base na

igualdade. Por isso, a submisso ao regime jurdico de direito

privado, isto ao regime comum.

Com efeito, considerando as pessoas naturais (pessoas

fsicas), as pessoas constitudas nesse ambiente, so pessoas

jurdicas de direito privado.

Essas pessoas so constitudas pela unio de duas ou

mais pessoas (fsicas ou jurdicas) que formam uma sociedade, ou




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por uma s (empresrio), que vo/vai exercer a atividade

(empresa) com a finalidade de obter lucro1.

Alm desses dois setores, nas dcadas de 40/50,

comea a se constatar uma onda de preocupao com as questes

ligadas ao meio ambiente, ao futuro, aos desamparados, aos

excludos de forma geral, ou seja, questes inerentes

solidariedade, quer dizer ao campo ou setor social, movimento que

culminou com a criao das de entidades alcunhadas de ONGs

(organizaes no governamentais).

Trata-se, na verdade, de um novo setor, distinto do

Estado e do Mercado, trata-se do terceiro setor, conhecido como

setor social, constitudo por pessoas jurdicas de direito privado,

cujos interesses so filantrpicos, ou seja, de ajudar, fomentar,

auxiliar em diversas atividades, tal como sade, educao,

desenvolvimento social, dentre outras reas.

importante percebermos que, nesse setor, temos

pessoas que se unem para ajudar o prximo (associao) ou que

destacam parte de seu patrimnio para isso (fundao),

almejando, sobretudo, atender aqueles que estejam em situao de

desigualdade ou para propsitos sociais comuns (lazer, educao,

sade etc).

Enfim, a unio dessas pessoas com tal propsito d

origem a uma associao (exemplo Associao Comercial do DF

ACDF, Associao Brasileira de Assistncia s Famlias de Crianas

Portadoras de Cncer e Hemopatias ABRACE, Associao dos

Servidores do TCDF - ASSECON/DF, dentre outras) ou a uma

fundao, quando algum destaca parte de seu patrimnio para

constituir essa pessoa (exemplo Fundao Bradesco, Fundao

Ayrton Senna, Fundao Roberto Marinho, Fundao Cafu etc).

1 Observe que para o Direito Empresarial, empresa a atividade realizada pelo

empresrio ou pela sociedade empresria.




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Na atualidade h autores que ainda afirmam a

existncia do quarto e quinto setores, no havendo uniformidade

quanto a esse ponto.

Todavia, forte a constatao acerca de um

contingente considervel de pessoas que se relacionam margem

do Estado, no se inserindo de forma regular no mercado, tampouco

com interesses filantrpicos, exercendo atividades irregulares, por

vezes at mesmo ilcitas, o que se tem denominado de 4 setor ou

de economia informal, que seria, por exemplo, o ambulante, o

camel, dentre outras atividades.

Dessa forma, podemos dizer que a sociedade se divide

em setores, sendo: 1 setor o Estado; 2, Mercado; 3, Social;

4, Mercado Informal.

Com efeito, o Estado (1 setor) compreendido

como um ente poltico. Isto , trata-se de uma pessoa jurdica,

politicamente organizada, de modo a contemplar trs

elementos essenciais, sendo povo, territrio e soberania ou

governo. H quem ainda inclua a finalidade.

Essa definio parte dos estudos formulados por

Montesquieu, para quem o Estado, organizao poltica, concebido

para bem promover os interesses coletivos (finalidade) e, portanto,

ser democrtico.

E, para isso, deve o Estado contemplar a existncia da

separao de poderes, ou seja, no pode haver a concentrao

de funes (Poder) ou atividades em um nico rgo ou

pessoa, sob pena desse Estado se tornar absolutista.

Por isso, formulou Montesquieu a chamada separao

de poderes estatais, que fora adotada por nossa Constituio

(tripartio de poderes), ao prev a existncia de funes distintas a

ser conferida a rgos distintos do Estado, ou seja, ao Executivo,

Legislativo e Judicirio.




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Esse processo, de separar poderes, criando rgos

distintos para realizar cada uma de suas funes polticas

denominado de desconcentrao poltica.

LEMBRE-SE: O Estado uma organizao poltica, dotada de

personalidade jurdica de direito pblico, que,

modernamente, congrega trs funes ou poderes

(Legislativo, Judicirio e Executivo).

Perceba que a funo executiva tambm

denominada administrativa e, por isso, muitas vezes se confunde o

Poder Executivo com a Administrao Pblica. Todavia essa

simplificao no correta na medida em que a Administrao

Pblica se encontra inserida nos trs poderes, conforme se constata

do art. 37, caput, da Constituio Federal:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta

de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos

princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:

Explico Isso.

que, muito embora haja essa diviso de funes

(legislativa, executiva e judiciria), sendo cada funo exercida de

forma primordial ou principal por um rgo independente (alm de

seus rgos auxiliares), ou seja, como funo tpica, possvel

verificar que h funes atpicas ou anmalas, que tambm sero

exercidas concomitantemente por tais rgos de Poder.

Observe que cada funo exercida por rgos

especiais definidos como Poder Executivo, Poder Judicirio e

Poder Legislativo, significando dizer que um no est subordinado

aos outros (independentes), tendo suas limitaes e prerrogativas

conferidas constitucionalmente, mas, por outro lado, um controle o

outro (harmnicos = check and balance sistema de freios e

contrapesos).




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Ento, vale ressaltar que cada Poder (rgo que

exerce a funo poltica do Estado) alm de sua funo tpica

(finalstica), exerce outras funes, de forma atpica ou

anmala.

Por exemplo, ao Poder Executivo cabe o exerccio da

funo tpica administrativa, que de gerir a mquina estatal,

realizar os servios pblicos e concretizar as polticas pblicas,

dentre outras atividades. No entanto, tambm cabe, de forma

atpica, o exerccio das funes legislativas (tal como a edio de

Medidas Provisrias, leis delegadas etc) e de julgar2 (conduo de

processos administrativos etc).

Por outro lado, aos demais Poderes, isto , ao

Legislativo e ao Judicirio caber o exerccio de forma atpica ou

anmala das funes que seriam funes tpicas de outro poder.

Assim, alm de legislar e fiscalizar os gastos pblicos,

ao Legislativo cabe realizar a organizao e funcionamento de suas

atividades (funo administrativa), bem como julgar os

parlamentares por falta de decoro ou, no mbito do Senado, por

exemplo, julgar o Presidente por crime de responsabilidade (funo

judiciria).

De igual forma, ao Poder Judicirio, alm de dizer o

direito no caso concreto, promovendo a pacificao social,

resolvendo os conflitos de interesse (funo judiciria), tambm ter

que gerir seus servios, seus servidores, realizar concursos,

licitaes etc (funo administrativa) e elaborar seu regimento

interno e expedir resolues administrativas (funo legislativa).

Por isso, ante essa complexidade de atuaes e as

inmeras atividades que devem desempenhar o Estado, alm de

2Parte da doutrina no admite o exerccio da funo jurisdicional por parte do Executivo, sob

o fundamento de que suas decises, em processos administrativos, no teriam a fora de

coisa julgada, ou seja, no seria definitiva, ante a possibilidade de reviso pelo Judicirio.




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suas funes primordiais (poderes), necessria uma organizada

estrutura administrativa a fim de promover seus objetivos.

Nesse sentido, e como j ressaltamos, foi estabelecida

essa diviso de funes entre os trs rgos ou poderes

(desconcentrao poltica).

Porm, no nosso caso, possvel percebermos que

esses rgos esto na estrutura de um Ente Poltico que, conforme a

Constituio Federal, chama-se Repblica Federativa do Brasil.

Observe ento que nosso Estado (Repblica Federativa

do Brasil), antes constitudo como um Imprio deixou de ser um

Estado Central, ou seja, aquele que no tem diviso poltica

interna de competncias, para ser uma Federao.

Significa dizer, portanto, que promoveu uma

distribuio de competncias entre outros Entes Polticos internos.

(Forma de Estado: Federativa)

Cuidado. Voc deve perceber que temos dois

momentos distintos. Um quando se repartiu o Poder, criando funes

distintas e conferindo-as a rgos distintos. Outro, quando o Estado,

antes central, reparte-se em unidades polticas internas com

competncias prprias.

Podemos fazer o seguinte esquema:

Sem diviso (absoluto) Concentrado

Poder

Dividido (separao) Desconcentrado

Estado

Sem diviso (Unitrio) Centralizado

Territrio

Dividido (federao) Descentralizado

Com efeito, essa distribuio de competncias entre

unidades polticas distintas do Ente Central (R. F. Brasil), ou seja, a




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criao da Federao decorre da necessidade de aproximar a

realizao das atividades Estatais ao povo.

Isso porque o Estado centralizado, na dimenso do

nosso, torna-se mais lento, com dificuldades de atender aos

reclamos populares e a necessidade de se promover determinados

servios pblicos.

Por isso, empreendeu-se uma repartio

(territorial) de atribuies competncias polticas -,

criando-se outros entes polticos, o que se denomina de

descentralizao poltica.

Importante compreender que essa descentralizao

realizada por fora da Constituio, conforme a criao dos Entes

Federados, nos moldes do art. 18 da CF/88, sendo: a Unio, os

Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios.

Vejamos:

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da

Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os

Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos

autnomos, nos termos desta Constituio.

Ento, vamos relembrar:

O Estado (Repblica Federativa do Brasil) exerce

trs funes primordiais por rgos criados para isso

(desconcentrao poltica). Funes que integraro as

competncias distribudas aos entes polticos internos que

foram criados para exercer tais competncias que decorrem

do Ente central (descentralizao poltica).

Logo se percebe que o exerccio da funo

administrativa concebido para ser realizado pelo Estado ou

seus entes polticos internos. Desse modo, quando o Estado ou

os entes polticos internos esto exercendo a funo administrao

sero chamados de Administrao Pblica.




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Ocorre que o Estado Central (Repblica Federativa do

Brasil) passa a atuar no campo externo (internacional), deixando

que no campo interno atuem seus entes polticos (Estado

descentralizado). Assim, quando os entes polticos atuam

internamente o prprio Estado quem estar realizando

diretamente a funo administrativa.

Nesse sentido que o Decreto-Lei n 200/67, em que

pese no se atentar para o exerccio de funes atpicas pelos

demais poderes e tratando apenas do plano federal, estabeleceu o

conceito de Administrao Pblica Direta, vejamos:

Art. 4 A Administrao Federal compreende:

I - A Administrao Direta, que se constitui dos

servios integrados na estrutura administrativa da

Presidncia da Repblica e dos Ministrios.

Portanto, a Administrao Pblica Direta

compreende os prprios Entes Polticos, ou seja, Unio, Estados-

membros, Distrito Federal e Municpios, todos com

personalidade jurdica de direito pblico semelhana do

Estado Central (Repblica Federativa do Brasil) no exerccio da

funo administrativa.

Pois bem. Podemos concluir o seguinte:

O Estado inicialmente concentrado e centralizado

reparte internamente suas funes polticas entre rgos de poder

denominados Executivo, Legislativo e Judicirio (desconcentrao

poltica), depois se reparte em diversos entes polticos a fim de

dividir, distribuir a titularidade de certas competncias e o exerccio

de suas atribuies, criando a Unio, os Estados-membros, o Distrito

Federal e os Municpios (descentralizao poltica).

Desconcentrao e Descentralizao Administrativa

certo que, olhando isoladamente cada ente poltico,

temos uma representao menor do prprio Estado. Assim, cada




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19 19

ente no exerccio da funo administrativa, ou seja, atuando como

Administrao Pblica, o faz de igual modo ao Estado central.

Por isso, na configurao inicial do modelo federativo,

devemos entender tambm que cada ente poltico que compe o

Estado exerce de forma centralizada a funo administrativa,

de maneira que a Administrao Pblica Direta tambm se

denomina de centralizada (administrativamente).

Significa dizer que a cada ente poltico fora distribuda

uma gama de competncias administrativas pelo Ente Central

(Repblica Federativa do Brasil), a exemplo dos arts. 22 a 24 da

CF/88, e que estes mesmos entes polticos, diretamente, devero

exerc-las. Ento, vistos isoladamente so entes centralizados (s

que aqui se trata de uma centralizao administrativa).

Ademais, tambm devemos nos ater que, nesse

momento, tnhamos apenas a repartio de funes poltica

(poderes). Assim, o ente poltico, criado pelo Ente central, criado

para exercer parte da funo administrativa como um todo, ou seja,

sem qualquer organizao ou distribuio interna (concentrao

administrativa).

Ocorre que, como sabemos, so amplas as atividades

administrativas a serem exercidas. Dessa forma, tais entes polticos

a fim de agirem organizadamente e obterem uma atuao

satisfatria, verificam a necessidade de separao, distribuio,

dessas atividades.

Observe que os ente polticos so pessoas jurdicas de

direito pblico e, por isso, devem organizar-se como seres vivos, de

modo a realizar suas funes por meio de estrutura organizacionais

internas, a fim de que possam distribuir suas funes, competncias,

ou atividades administrativas no seu interior.

Para tanto, criaro reparties, departamentos,

setores, quer dizer rgos, os quais recebero atribuies inerentes

prpria pessoa, de modo que cada um tenha funes especficas




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20 20

e, assim, possa a engrenagem funcionar de forma coordenada a fim

de realizar sua finalidade.

Essa necessidade de organizao interna da atividade

administrativa, a fim de melhor desempenh-la, distribuindo-a

atravs da criao de rgos em uma mesma estrutura interna

denomina-se desconcentrao administrativa.

Portanto, a desconcentrao administrativa a

distribuio interna de competncias, com a criao de

rgos dentro da estrutura administrativa de um ente (ou

entidade), para desempenh-las.

Assim, a Administrao Pblica Direta ou centralizada

cria rgos, ou seja, ncleos de atuao interna em que so

distribudas as diversas competncias.

Ento, opera-se a desconcentrao administrativa

quando h a repartio interna da funo administrativa num

mesmo ente (pessoa jurdica) ou numa mesma entidade.

Veja o que dispe o art. 1, pargrafo nico, inciso I,

da Lei n 9.784/99:

I - rgo - a unidade de atuao integrante da

estrutura da Administrao direta e da estrutura

da Administrao indireta;

importante lembrar que o rgo, departamento,

setor, uma parte do ente que o criou, de maneira que no

tem vida prpria, ou seja, no se trata de uma pessoa

jurdica, no detm, portanto, personalidade jurdica.

sabido, no entanto, que somente tal repartio

interna no consegue atingir todos os interesses e servios que o

Estado deve realizar de forma rpida e com a especialidade que s

vezes o caso requer. Isso porque, mesmo organizado internamente,

continuamos a ter uma nica pessoa a realizar o complexo de

atividades administrativas.




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Por isso, tendo como parmetro aquilo que havia sido

empreendido pela prpria Constituio em dado momento

(descentralizao poltica) e considerando, pois, a necessidade de

melhor realizar as funes administrativas, concebe-se nova

descentralizao, agora no mais sob a vertente poltica

(constitucional), mas sob a tica administrativa.

Sabendo, pois, que a descentralizao poltica deu

surgimento aos entes polticos (Unio, Estados, DF e Municpios), a

descentralizao administrativa dar surgimento a entidades

administrativas.

preciso ficar atento, no entanto, pois h mais de

uma forma de descentralizao administrativa, sendo uma delas a

que d ensejo criao de entidades administrativas.

Lembre-se:

O (Oncentrao) distribuio p/rgos

DESC

E (Entralizao) distribuio p/entidades

Portanto, a descentralizao administrativa a

distribuio de competncias entre pessoas jurdicas distintas

(entidades administrativas), dando ensejo criao da

Administrao Pblica Indireta.

Contudo, h outras formas de descentralizao

administrativa, ou seja, de distribuio de competncias materiais

entre pessoas jurdicas distintas, de modo que podemos organiz-la

sob trs modalidades distintas, sendo:

Descentralizao territorial ou geogrfica;

Descentralizao tcnica, funcional ou por servio;

Descentralizao por colaborao.




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22 22

A descentralizao geogrfica ou territorial

aquela em que h a criao de um ente dentro de certa localidade

territorial, geograficamente delimitado, com personalidade jurdica

de direito pblico para exerccio, de forma geral, de todas ou de uma

grande parcela de atividades administrativas (capacidade

administrativa genrica).

Essa forma de descentralizao configura,

basicamente, um Territrio Federal, com capacidade de

autoadministrao e s vezes at legislativa, conforme se depreende

do art. 33, 3, CF/88 ao estabelecer que nos Territrios com mais

de cem mil habitantes, alm do Governador nomeado na forma

desta Constituio, haver rgos judicirios de primeira e segunda

instncia, membros do Ministrio Pblico e defensores pblicos

federais; a lei dispor sobre as eleies para a Cmara Territorial e

sua competncia deliberativa.

A descentralizao por servios, funcional ou

tcnica se d por meio da criao de uma pessoa jurdica pelo ente

poltico, para a qual este outorga, isto , transfere, por lei, certa

atividade administrativa especfica. (exemplo: criao de entidades

da administrao indireta)

A descentralizao por colaborao ocorre com a

delegao da execuo de certa atividade administrativa (servio

pblico) para particular, que a executar por sua conta e risco,

mediante remunerao, por meio de contrato ou ato administrativo.

(Exemplo: concessionrias e permissionrias de servio pblico)

Assim, no mbito da descentralizao administrativa

teremos dois institutos importantes, a outorga (descentralizao

legal) e a delegao (descentralizao negocial ou contratual).

Na outorga, cria-se uma pessoa jurdica lhe

transfere, por lei, o exerccio de determinada atividade

administrativa, de modo que se torne especialista nesse ramo.

Na delegao, transfere-se, por ato ou contrato

administrativo, a outra pessoa a execuo de determinado servio




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23 23

pblico para que o execute por sua conta e risco, mas visando

atender ao interesse pblico.

Regime Jurdico Administrativo

Ao iniciarmos o estudo do Direito Administrativo nos

deparamos com a organizao da Administrao Pblica. Assim, tais

entes e entidades, rgos e agentes, esto submetidos ao conjunto

de normas que vai orientar toda a sua atuao.

Como bem destaca a doutrina, as normas podem ser

divididas em regras e princpios, que compem o regime jurdico

administrativo, ou seja, o conjunto de normas que regem a

atividade administrativa e a administrao pblica.

Nesse aspecto, vale estudar os princpios

administrativos que se diferenciam das regras.

Os princpios so comandos mais abstratos, gerais,

quando em conflito (s aparente) se resolve pela ponderao de

valores, j as regras ou se aplicam ou no se aplicam (os conflitos

so resolvidos por critrios de intertemporalidade, tal como lei

posterior revoga a anterior, lei especial afasta a geral etc), so

menos abstratas e, em geral, tratam de situao especfica.

Com efeito, importante sabermos que a

Constituio Federal que estabelece de forma expressa ou

implcita os princpios fundamentais que orientam a

Administrao Pblica.

Os princpios administrativos, segundo o Prof.

Carvalho so os postulados fundamentais que inspiram todo

o modo de agir da Administrao Pblica.

Para Digenes Gasparini, os princpios constituem um

conjunto de proposies que aliceram ou embasam um

sistema e lhe garantem validade.




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Como bem apontam Vicente Paulo e Marcelo

Alexandrino, os princpios so as idias centrais de um

sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um

sentido lgico, harmonioso e racional, o que possibilita uma

adequada compreenso de sua estrutura.

Com efeito, como disse, a Constituio prev os

princpios que orientam toda a Administrao Pblica, seja ela direta

ou indireta, dos trs poderes, da Unio, dos Estados, Distrito Federal

e dos Municpios, ao prev os denominados princpios (expressos)

bsicos da Administrao Pblica, sendo: Legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia,

conforme preconiza o art. 37, caput, assim expresso:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de

qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela

Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Princpio da legalidade

O princpio da Legalidade, tambm chamado de

legalidade administrativa, restrita ou estrita, expressa que a

administrao somente pode fazer o que a lei autoriza ou permite.

, consoante magistral lio de Jos Afonso da Silva,

princpio basilar do Estado Democrtico de Direito, porquanto da

essncia do seu conceito subordinar-se Constituio e fundar-se na

legalidade democrtica. Sujeitar-se ao imprio das Leis.

Cuidado, pois, h a legalidade geral (ou princpio

da autonomia da vontade) que permite aos particulares que se

faa tudo que a lei no proba, conforme prev o art. 5, inc. II, da

CF/88, segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou

deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.




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25 25

Todavia, ao administrador pblico somente cabe

realizar o que a lei permita (atuao vinculada) ou autorize (atuao

discricionria).

necessrio distinguir o princpio da legalidade do

princpio da reserva legal, sendo importante verificarmos qual o

alcance da expresso lei no mbito do princpio da legalidade

administrativa (alcance da legalidade).

Quanto ao seu alcance, o princpio da legalidade

deve ser visto como respeito, submisso, lei. No entanto,

devemos entender aqui lei em sentido amplo, ou seja, qualquer

ato normativo, desde a Constituio, passando pelos atos

infraconstitucionais (espcies normativas do art. 59, CF/88),

os tratados internacionais, at os atos infralegais (decretos,

regulamentos, instrues normativas, regimentos e estatutos

administrativos).

Nesse aspecto, devemos considerar inclusive os

princpios expressos e implcitos contidos na Constituio Federal, ou

seja, no se exige apenas a observncia da lei em sentido estrito.

Deve-se observar o que se denomina bloco de legalidade, ou seja,

no s a lei em sentido estrito, mas todo o ordenamento jurdico.

Por isso, na atualidade, o princpio da legalidade tem

sido chamado de princpio da jurisdicidade, na feliz expresso da

Profa. Raquel Melo Urbano, na medida em que a Administrao deve

observar a lei e o Direito, conforme art. 2, pargrafo nico, da Lei

n 9.784/99.

Quanto diferena entre legalidade e o princpio da

reserva legal, devemos observar que este denota a ideia de

necessidade de lei, no sentido formal, para dispor, regulamentar,

certas matrias, conforme exigncia constitucional.

Por exemplo, ao servidor pblico assegurado o

direito greve, nos termos e limites da lei. Assim, exige-se lei, em

sentido estrito, a regular tal atividade. Quer dizer, que no poder a

matria ser regulada por outro ato do poder pblico, seno por lei.




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Quer dizer que determinados temas devem

necessariamente ser regulamentos por meio de lei em sentido

estrito.

Ademais, vale lembrar que o princpio da legalidade

tem representao para alm do mbito geral ou administrativo, h

ainda o princpio da legalidade penal, da legalidade tributria etc.

A propsito, em sintonia com o princpio da legalidade

possvel destacar o princpio da finalidade, segundo o qual o

administrador pblico deve observar em todos os seus atos o

fim estabelecido pela lei, que o atendimento ao interesse

pblico.

Com efeito, acaso o administrador pratique o ato no

cuidando da finalidade pblica incidir em vcio, denominado de

desvio de finalidade, modalidade de abuso de poder, o que

causa a nulidade do ato.

Para alguns autores, o princpio da finalidade tem

estreita sintonia com o princpio da impessoalidade.

Princpio da impessoalidade

O princpio da impessoalidade visto sob duas

vertentes. A primeira, no sentido de atuar visando o interesse

pblico (finalidade), impedindo assim que a Administrao

atue de forma discriminatria ou beneficie algum por

critrios subjetivos, ou seja, que favorea ou prejudique

algum por critrios pessoais.

Nesse sentido, conforme bem destaca o Prof. Bandeira

de Mello, o princpio da impessoalidade assumiria a faceta de

princpio da isonomia, na medida em que a Administrao deve

proporcionar igualdade de condies e tratamento a todos os

administrados.




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Noutra acepo, estabelece a vedao da

promoo pessoal de agentes pblicos ou autoridades

administrativas, conforme preconiza o 1 do art. 37, CF/88,

assim expresso:

1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e

campanhas dos rgos pblicos dever ter carter

educativo, informativo ou de orientao social, dela no

podendo constar nomes, smbolos ou imagens que

caracterizem promoo pessoal de autoridades ou

servidores pblicos.

Nesse aspecto, bom esclarecer que os atos

realizados pelos agentes pblicos no so imputados a si mesmos,

mas s pessoas jurdicas a que pertencem, ou seja, Administrao

Pblica (princpio da imputao volitiva), conforme observamos

na aplicao da teoria do rgo.

Assim, quando o agente usa a mquina administrativa

visando promoo pessoal dever sofrer as sanes legais na

medida em que no deve atuar em seu nome, mas em nome da

coletividade, isto , em nome da Administrao Pblica, que

representa o interesse coletivo.

Para Hely Lopes Meirelles, o princpio da

impessoalidade est relacionado ao princpio da finalidade, pois a

finalidade se traduz na busca da satisfao do interesse pblico.

A propsito, vale lembrar que o interesse pblico se

subdivide em primrio (interesse coletivo) e secundrio (entendido

como interesse da Administrao enquanto pessoa jurdica).

Como destacado, noutro sentido a lio de Celso

Antonio Bandeira de Mello, que liga a impessoalidade ao princpio

da isonomia, que determina tratamento igual a todos perante a lei.

E afirma que o princpio da finalidade inerente ao princpio da

legalidade, ou seja, est contido nele, na medida em que estabelece

o dever de a lei cumprir seu objetivo.




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Princpio da moralidade

O princpio da moralidade est assentado na

tica, moral, lealdade, ou seja, no sentido de promover a

probidade administrativa, a honestidade.

princpio que permite a verificao de validade dos

atos administrativos, sob o prisma da legitimidade.

certo que se trata de um conceito jurdico

indeterminado, carecendo de norma para concretiz-lo, ante sua

natureza abrangente, mas, como bem destaca Alexandrino, o

princpio da moralidade complementa, ou torna mais efetivo,

materialmente, o princpio da legalidade.

Todavia, no se pode dizer, jamais, que se trata de

primado intil, visto servir de parmetro para coibir condutas

ilegtimas, devendo ser tonalizado sob o aspecto jurdico, de modo a

caracterizar o conjunto de preceitos advindos da disciplina

administrativa no tocante conduo da coisa pblica.

Como bem ensina Hely Lopes Meirelles moralidade

administrativa a atuao dentro dos padres da tica, moral,

honestidade, probidade.

Nesse sentido, a Constituio, no seu art. 37, 4,

estabelece que os atos de improbidade administrativa

importaro em suspenso dos direitos polticos, perda da funo

pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio, sem

prejuzo da ao penal cabvel.

Percebe-se, portanto, que a Constituio deu especial

ateno probidade, j que, nos dizeres de Jos Afonso da Silva, a

improbidade administrativa uma imoralidade qualificada.

Com efeito, a Constituio permitiu ao particular

(cidado) exercer o controle dos atos da Administrao a fim de

verificar no s o cumprimento dos aspectos da legalidade, mas




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tambm da moralidade, conforme prev o art. 5, inc. LXXIII, ao

dispor sobre a ao popular.

Princpio da publicidade

O princpio da publicidade consiste na obrigao

que tem a Administrao Pblica, como atividade e ente

pblico, de dar transparncias aos seus atos, como meio de

assegurar a todos o conhecimento de suas realizaes, a fim

de fiscaliz-la e exercer o controle sobre esses atos, bem

como para fins de o ato produzir seus efeitos.

certo que a conduta da Administrao deve ser

pblica, deve ser transparente. Todavia, a Constituio ressalva

alguns atos que so protegidos pelo sigilo, eis que necessrios aos

imperativos de segurana nacional ou que digam respeito

intimidade ou vida privada.

A publicidade poder ser feita pelos mais diversos

meios, tal como a utilizao de jornal oficial ou em local onde se

possa dar ampla divulgao dos atos administrativos. Por vezes ser

necessrio que a publicidade seja realizada diretamente ao

interessado (notificao) ou somente em boletim interno.

Assim, o princpio da publicidade pode, como meio de

transparncia, ser um requisito de validade do ato, ou, poder,

como instrumento para deflagrar os efeitos do ato (publicao do

ato), ser requisito de eficcia.

Uma das decorrncias do princpio da publicidade o

princpio da motivao dos atos administrativos, ou seja,

segundo o qual na pratica de um ato deve a Administrao

apresentar, torna explcitos, os motivos de sua realizada, ou seja, os

fatos e fundamentos de direito que o justificam.

Princpio da eficincia




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O principio da eficincia, erigido a princpio

expresso a partir da EC 19/98, traduz a ideia de resultado, busca

pela excelncia no exerccio das atividades administrativas.

Para tanto, criou-se diversos mecanismos tal como as

escolas de governos, avaliaes peridicas e polticas de

desenvolvimento da administrao, tal como o contrato de gesto

(art. 37, 8, CF/88).

Como bem destaca Jos Afonso da Silva, o princpio da

eficincia orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir

os melhores resultados com os meios escassos de que dispe e a

menor custo. Destaca, ademais, que consiste na organizao

racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais

para a prestao de servios pblicos de qualidade com razovel

rapidez. (art. 5, LXXVIII)

Trata-se da tentativa de mudar o foco da

Administrao, ou seja, passar-se a uma Administrao gerencial,

que busca o resultado, em detrimento da Administrao

burocrtica, que prima pelo controle, bem como da Administrao

Patrimonialista, que confundia o interesse do dirigente com o

interesse da Administrao.

A par desses princpios expressos existem outros

princpios implcitos na CF/88, tambm chamados de

reconhecidos, sendo importante destacar os princpios da

supremacia do interesse pblico sobre o privado, o da

indisponibilidade do interesse pblico, da autotutela, da

proporcionalidade e razoabilidade, da continuidade dos

servios pblicos, dentre outros.

Princpio da supremacia do interesse pblico

O princpio da supremacia do interesse pblico

traduz-se na ideia de que o interesse pblico deve prevalecer

sobre o interesse particular, de modo que, em regra, quando

houver um confronto entre o interesse pblico e o particular, deve-

se dar primazia ao interesse pblico.




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Diz-se, em regra, tendo em vista que a Constituio

estabeleceu uma srie de direitos e garantias individuais que,

mesmo em confronto com o interesse pblico, devem ser

respeitados, resguardados.

Com efeito, em razo do princpio da supremacia do

interesse pblico que se fundam as prerrogativas ou poderes

especiais conferidos Administrao Pblica.

por fora da supremacia que a Administrao Pblica

atua com superioridade em relao ao particular, por exemplo,

impondo-lhe obrigaes de forma unilateral, com a insero de

clusulas exorbitantes em contratos administrativos, conferindo

presuno de legitimidade aos atos da Administrao etc.

Princpio da indisponibilidade

De outro lado, o princpio da indisponibilidade do

interesse pblico orienta Administrao Pblica impondo-

lhe restries, limitaes, ou seja, no lhe dado dispor

desse interesse, eis que ela no sua proprietria, detentora do

interesse pblico, apenas o tutela, o protege, ou seja, apenas

representa a coletividade, de modo que no pode dispor do que no

lhe pertence.

Significa dizer que, de um modo geral, no h

possibilidade de a Administrao Pblica abdicar, dispor, abrir mo,

daquilo que se refere ao interesse pblico. Por isso, a sujeio da

administrao pblica a restries especiais ou diferenciadas, tal

como dever de prestar contas, concurso pblico, licitaes etc.

Esses dois princpios, importante dizer, so

considerados por parte da doutrina como super-princpios, ou pedras

angulares do Direito Administrativo, na feliz expresso de Celso

Antnio Bandeira de Mello, na medida em que do origem aos

demais princpios administrativos e ao prprio regime jurdico

administrativo.




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Portanto, pode-se afirmar que o sistema

administrativo est fundado nesses postulados centrais, isto

nestes dois princpios primordiais (na supremacia e na

indisponibilidade do interesse pblico).

Princpio da autotutela

Decorrncia lgica desses dois princpios, e aplicao

do princpio da legalidade, surge o princpio da autotutela,

segundo o qual a administrao pblica pode controlar seus

prprios atos, ou seja, pode anular os atos que contenham

vcio de legalidade e revogar os inconvenientes e

inoportunos, respeitados os direitos de terceiros de boa-f.

Podemos ainda citar os princpios da

proporcionalidade e da razoabilidade, da continuidade, da

motivao, dentre outros que orientaro a atividade administrativa.

Princpio da razoabilidade e proporcionalidade

Os princpios da razoabilidade e

proporcionalidade, como j observamos, so princpios implcitos

na Constituio Federal e decorrem diretamente do princpio da

legalidade, bem como do postulado do devido processo legal

substantivo.

Vale lembrar, ademais, que a Lei n 9.784/99

positivou esses princpios, ao prescrever a observncia da

adequao entre meios e fins (razoabilidade), vedada a

imposio de obrigaes, restries e sanes em medida

superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do

interesse pblico (proporcionalidade).

De todo modo, necessrio ainda dizer que a Lei n

9.784/99, lei que regula o processo administrativo no mbito

federal, positivou diversos princpios que estavam implcitos no bojo

da Constituio, estabelecendo o seguinte:




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Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros,

aos princpios da legalidade, finalidade, motivao,

razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,

contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e

eficincia.

Princpio da continuidade

O princpio da continuidade, princpio especfico da

prestao dos servios pblicos, estabelece que em razo do

atendimento das necessidades e anseios da coletividade, os servios

pblicos no podem ser interrompidos, no podem sofrer lapso

(intervalo) de continuidade.

claro que, como se sabe, nenhum princpio

absoluto, de modo que h casos em que ser possvel a paralisao.

Todavia, trata-se de exceo regra, ou seja, os servios podero

ser interrompidos nos seguintes casos:

Desde que ocorra o prvio aviso:

o Para fins de manuteno

o Por razes de inadimplncia (falta de pagamento).

Neste caso, o dbito deve ser atual, considerado

este o at trs meses do aviso de corte. (se for

dbito antigo, segundo entendimento do STJ no

poder ocorrer a suspenso no fornecimento).

Sem aviso prvio

o Situaes emergenciais (catstrofes ou decorrentes

de eventos da natureza ou caso fortuito/fora maior)

Princpio da segurana jurdica

O princpio da segurana jurdica, denominado por

alguns de princpio da proteo da confiana (boa-f),

estabelece a necessidade de estabilidade das relaes jurdicas em

virtude do transcurso de tempo e da boa-f do administrado.




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decorrncia desse princpio a decadncia, a

prescrio, bem como os postulados constitucionais do direito

adquirido, do ato jurdico perfeito e da coisa julgada.

Esse princpio visto sob duas vertentes, a

perspectiva de certeza, ou seja, no sentido de que as normas e

regras so de conhecimento comum, e a perspectiva de estabilidade,

isto , de que as relaes constitudas se consolidam com o tempo

(segurana jurdica) e de que o administrado, por atuar de boa-f,

no pode sofrer com atos da Administrao que venham no futuro a

ser invalidados, j que gozam de presuno de legalidade.

O prof. Carvalho Filho ainda indica o princpio da

precauo, retirado do mbito do Direito Ambiental, mas que

tambm j vem sendo adotado no mbito do Direito Administrativo,

no sentido de que se determinadas condutas traz riscos para a

coletividade a Administrao deve tomar medidas (preveno) para

evitar que tais aes/eventos lhe geram danos.

Por exemplo, se um empresrio que desenvolver um

novo projeto empresarial (explorao de determinado componente)

ao solicitar o alvar para funcionamento dessa atividade, a

Administrao dever lhe cobrar os estudos necessrios para saber

qual o impacto que essa explorao possa vir a causar na

coletividade (precauo).

Assim, vamos s questes.

QUESTES COMENTADAS

1. (AFCE TCU CESPE/2011) Segundo a doutrina

administrativista, o direito administrativo o ramo do direito

privado que tem por objeto os rgos, os agentes e as

pessoas jurdicas administrativas que integram a

administrao pblica, a atividade jurdica no contenciosa

que esta exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo

de seus fins, de natureza pblica.




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Comentrio:

Conforme ensina a prof. Di Pietro o Direito

Administrativo o ramo do direito pblico que tem por objeto

os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que

integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no

contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a

consecuo de seus fins, de natureza pblica.

Portanto, o direito administrativo uma cincia

jurdica que integra o ramo do direito pblico.

Gabarito: Errado.

2. (ANALISTA JUDICIRIO JUDICIRIA TRE/MS

CESPE/2013) Dizer que o direito administrativo um ramo

do direito pblico significa o mesmo que dizer que seu objeto

est restrito a relaes jurdicas regidas pelo direito pblico.

Comentrio:

Embora o Direito Administrativo esteja alocado no

ramo do direito pblico, seu objeto de estudo no se restringe s

relaes jurdicas de direito pblico.

O objeto do direito administrativo compreende todas

as relaes internas da administrao pblica, as relaes entre

administrao e administrado sejam regidas pelo direito pblico ou

pelo direito privado, bem como as atividades desempenhadas pelos

delegatrios de servios pblicos.

Gabarito: Errado.


CESPE/2013) O Poder Executivo exerce, alm da funo




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administrativa, a denominada funo poltica de governo

como, por exemplo, a elaborao de polticas pblicas, que

tambm constituem objeto de estudo do direito

administrativo.

Comentrio:

As polticas pblicas no so objeto de estudo do

direito administrativo. Este tem por objeto o exerccio da funo

administrativa, os rgos, agentes e entidades administrativas que

integram a Administrao Pblica.

Como bem destaca a Profa. Di Pietro, o direito

administrativo tem por objeto os rgos, agentes e pessoas

jurdicas administrativas que integram a Administrao

Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os

bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de

natureza pblica.

Nesse sentido, sintetiza Vicente Paulo e Alexandrino,

dizendo que o objeto do direito administrativo abrange todas

as relaes internas administrao pblica entre os

rgos e entidades administrativas, uns com os outros, e

entre a administrao e seus agentes, estatutrios e

celetistas -, todas as relaes entre a administrao e os

administrados, regidas predominantemente pelo direito

pblico ou pelo direito privado, bem como atividades de

administrao pblica em sentido material exercidas por

particulares sob regime de direito pblico, a exemplo da

prestao de servios pblicos mediante contratos de

concesso ou de permisso..

Gabarito: Errado.

4. (ENGENHEIRO INSS CESPE/2010) Apenas a lei, em

sentido lato, pode ser tida como fonte de direito

administrativo.




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Comentrio:

A lei fonte direta e principal. Contudo, no a nica

fonte, pois a jurisprudncia, os costumes e a doutrina tambm so

fontes do direito administrativo.

Gabarito: Errado.

5. (ADMINISTRADOR TJ/RR CESPE/2012) A

jurisprudncia, fonte no escrita do direito administrativo,

obriga tanto a administrao pblica como o Poder Judicirio.

Comentrio:

A lei considerada a nica fonte escrita. As demais,

ou seja, doutrina, costume e jurisprudncia so fontes no-escritas.

Contudo, de fato, a jurisprudncia no tem fora

cogente, ou seja, no obrigatria. Portanto, no obriga nem o

Poder Judicirio e nem a Administrao Pblica, apenas devendo ser

ressalvadas as smulas vinculantes ou as decises proferidas pelo

STF em controle abstrato de constitucionalidade.

Gabarito: Errado.


CESPE/2013) As decises judiciais com efeitos vinculantes ou

eficcia erga omnes so consideradas fontes secundrias de

direito administrativo, e no fontes principais.

Comentrio:

Embora a jurisprudncia seja fonte secundria, no se

pode dizer isso das Smulas Vinculantes e das decises vinculantes,

proferidas em controle abstrato de constitucionalidade, na medida




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em que vinculam a administrao pblica, devendo ser consideradas

fontes primrias ou diretas.

Gabarito: Errado.

7. (FISCAL DA RECEITA ESTADUAL SEFAZ/AC

CESPE/2009) Os costumes so fontes do direito

administrativo, no importando se so contra legem, praeter

legem ou secundum legem.

Comentrio:

O costume somente se aplica quando for secundum

legem, ou seja, em conformidade com a Lei.

Gabarito: Errado.

8. (ACE TCU CESPE/2009) A CF, as leis complementares e

ordinrias, os tratados internacionais e os regulamentos so

exemplos de fontes do direito administrativo.

Comentrio:

De fato, a Constituio, as leis complementares e

ordinrias, os tratados internacionais e os regulamentos so

exemplos de fontes do direito administrativo.

Gabarito: Certo.

9. (DELEGADO DE POLCIA PC/AL CESPE/2012) Ocorre o

fenmeno da desconcentrao quando o Estado desempenha

algumas de suas funes por meio de outras pessoas

jurdicas.

Comentrio:




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O Estado uma pessoa jurdica. Assim, quando essa

pessoa distribui competncias para outra pessoa, teremos a

descentralizao, que poder ser poltica (distribui para outros entes

polticos) ou administrativa (distribui para entidades

administrativas).

Gabarito: Errado.

10. (TCNICO JUDICIRIO TRE/MS CESPE/2013) A

centralizao a situao em que o Estado executa suas

tarefas diretamente, por intermdio dos inmeros rgos e

agentes administrativos que compem sua estrutura

funcional.

Comentrio:

O fato de o Estado exercer suas funes por meio de

diversos rgos o fenmeno da desconcentrao, que ocorre no

mbito interno de uma mesma pessoa.

No entanto, mesmo desconcentrado, o ente est

centralizado, pois nada se menciona sobre a criao de outras

entidades.

Com efeito, a centralizao o movimento inverso da

descentralizao. Ento, enquanto na descentralizao temos duas

ou mais pessoas. Na centralizao temos uma s pessoa, que pode

ou no estar desconcentrada.

Gabarito: Certo.


chamada centralizao desconcentrada a atribuio

administrativa cometida a uma nica pessoa jurdica dividida

internamente em diversos rgos.




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Comentrio:

Na centralizao temos uma s pessoa que exerce

suas funes. Pode, essa pessoa, estar desconcentrada (ter diversos

rgos) ou concentrada (no ter diversos rgos, ou seja, no ter

diviso interna de suas atribuies entre rgos).

Gabarito: Certo.

12. (ANALISTA DE PLANEJAMENTO INPI CESPE/2013) O

instituto da desconcentrao permite que as atribuies

sejam distribudas entre rgos pblicos pertencentes a uma

nica pessoa jurdica com vistas a alcanar uma melhora na

estrutura organizacional. Assim, concentrao refere-se

administrao direta; j desconcentrao, indireta.

Comentrio:

De fato, a desconcentrao permite que as atribuies

sejam distribudas entre rgos pblicos pertencentes a uma nica

pessoa jurdica com vistas a alcanar uma melhora na estrutura

organizacional.

Contudo, concentrao/desconcentrao tanto podem

ser referir administrao direta ou indireta, pois se trata de

organizao interna no mbito de uma mesma pessoa jurdica.

Gabarito: Errado.

13. (AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - TCE/ES -

CESPE/2012) Para que ocorra a descentralizao

administrativa, necessria, pelo menos, a existncia de

duas pessoas.

Comentrio:




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A descentralizao administrativa pressupe sempre a

existncia de duas ou mais pessoas, enquanto a desconcentrao

pressupe uma s pessoa.

Gabarito: Certo.

14. (TCNICO JUDICIRIO TJ/RR CESPE/2012) Quando

o Estado cria entidades dotadas de patrimnio e

personalidade jurdica para propiciar melhorias em sua

organizao, ocorre o que se denomina desconcentrao.

Comentrio:

A criao de pessoa jurdica pelo Estado distribuindo-

lhe funo administrativa o fenmeno da descentralizao.

Gabarito: Errado.

15. (ANALISTA JUDICIRIO JUDICIRIA TRE/MT

CESPE/2010) A descentralizao administrativa ocorre

quando se distribuem competncias materiais entre unidades

administrativas dotadas de personalidades jurdicas distintas.

Comentrio:

Na descentralizao administrativa ocorre a

distribuio de competncias de uma pessoa jurdica para outra.

Gabarito: Certo.

16. (ANALISTA JUDICIRIO JUDICIRIA TRE/MT

CESPE/2010) A criao de um ministrio na estrutura do

Poder Executivo federal para tratar especificamente de




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determinado assunto um exemplo de administrao

descentralizada.

Comentrio:

Observe que os ministrios so rgos integrantes da

estrutura da Unio (pessoa jurdica de direito pblico interno).

Portanto, quando se criam rgos na estrutura de uma pessoa,

estamos desconcentrando, e com isso diante da administrao

desconcentrada.

Gabarito: Errado.

17. (DELEGADO DE POLCIA PC/BA CESPE/2013) A

criao de nova secretaria por governador de estado

caracteriza exemplo de descentralizao.

Comentrio:

Ento, a criao de uma secretaria de estado, isto ,

criao de um rgo no mbito da Administrao direta, um

exemplo de desconcentrao.

Gabarito: Errado.

18. (ESCRIVO DE POLCIA PC/ES CESPE/2011)

Diferentemente da descentralizao, em que a transferncia

de competncias se d para outra entidade, a

desconcentrao processo eminentemente interno, em que

um ou mais rgos substituem outro com o objetivo de

melhorar e acelerar a prestao do servio pblico.

Comentrio:

Na descentralizao a transferncia de competncias

se d para outra entidade, enquanto na desconcentrao, por ser




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um processo eminentemente interno, um ou mais rgos substituem

outro com o objetivo de melhorar e acelerar a prestao do servio

pblico.

Gabarito: Certo.

19. (ANALISTA JUDICIRIO TJ/AL CESPE/2012) A

delegao forma de efetivao da desconcentrao.

Comentrio:

No mbito da descentralizao administrativa teremos

dois institutos importantes, a outorga (descentralizao legal) e

a delegao (descentralizao por colaborao, contratual ou

negocial).

Na outorga, cria-se uma pessoa jurdica lhe

transfere, por lei, o exerccio de determinada atividade

administrativa, de modo que se torne especialista nesse ramo.

Cuidado. Ressalva-se, no entanto, o entendimento do

Prof. Carvalho Filho, para quem na outorga no h

transferncia da titularidade, mas da prestao do servio

que feita por lei.

Na delegao, transfere-se, por ato ou contrato

administrativo, a outra pessoa, fsica ou jurdica, a execuo de

determinado servio pblico para que o execute por sua conta e

risco, mas visando atender ao interesse pblico.

Portanto, a outorga e a delegao so formas de

descentralizao.

Gabarito: Errado.




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20. (ANALISTA JUDICIRIO JUDICIRIA TRE/ES

CESPE/2011) A desconcentrao mantm os poderes e as

atribuies na titularidade de um mesmo sujeito de direito,

ao passo que a descentralizao os transfere para outro

sujeito de direito distinto e autnomo, elevando o nmero de

sujeitos titulares de poderes pblicos.

Comentrio:

De fato, a desconcentrao mantm os poderes e as

atribuies na titularidade de um mesmo sujeito de direito, pois se

trata de distribuio de atribuies no mbito de uma mesma pessoa

jurdica.

Contudo, conforme doutrina dominante, na

descentralizao administrativa poder (outorga) ou no (delegao)

haver a transferncia da titularidade para outro sujeito de direito,

distinto e autnomo.

Assim, embora haja divergncia doutrinria quanto

transferncia da titularidade no caso de outorga, essa no ocorrer

no caso de delegao, pois somente se transfere a execuo da

atividade, motivo pelo qual a questo deveria ser considerada

errada, j que a descentralizao administrativa no se resume

descentralizao funcional, por servio ou tcnica.

Nisso, chamo a ateno para que se tome muito

cuidado, pois o CESPE, a depender do examinador, tem assumido

posies contraditrias, ou seja, uma parte da Banca assume a

posio de que transfere a titularidade (linha da Di Pietro) e

outra parte assume a posio de que no se transfere a

titularidade (linha do Carvalho Filho).

Portanto, entendo que a questo deveria ter sido

anulada, mas o CESPE a considerou correta.

Gabarito: Certo. (*)




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21. (ANALISTA JUDICIRIO EXECUO DE MANDADOS

STM CESPE/2011) Quando o Estado processa a

descentralizao do servio pblico por delegao contratual,

ocorre apenas a transferncia da execuo do servio.

Quando, entretanto, a descentralizao se faz por meio de lei,

ocorre a transferncia no somente da execuo, mas

tambm da titularidade do servio, que passa a pertencer

pessoa jurdica incumbida de seu desempenho.

Comentrio:

Aqui o CESPE adotou o posicionamento do Carvalho

Filho, que entende que na descentralizao administrativa

(descentralizao legal ou outorga) tambm no h a transferncia

da titularidade, pois foi conferida ao ente poltico pela Constituio.

Portanto, para o prof. Carvalho Filho, a outorga

tambm s ocorrer a transferncia da prestao do servio pblico,

distinguindo-se da delegao no que diz respeito ao ato que

determina a transferncia, que no caso da outorga ocorre por lei.

Lembre-se, no entanto, como disse, que a

posicionamento majoritrio na doutrina no sentido de que na

outorga h a transferncia da titularidade e da prestao do servio.

Gabarito: Errado.

22. (AUXILIAR JUDICIRIO TJ/AL CESPE/2012) A

descentralizao pode ser feita por meio de outorga ou

delegao, meios de que dispe o poder pblico para

transferir, por tempo determinado, a prestao de

determinado servio pblico a ente pblico ou a particular.

Comentrio:




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Com efeito, no restam dvidas de que a

descentralizao pode ocorrer mediante outorga (por lei) ou por

delegao (por contrato ou ato administrativo), de modo a transferir

a prestao de determinado servio pblico a ente administrativo ou

a particular, contudo, poder ser por prazo determinado (contrato)

ou no (outorga).

Gabarito: Errado.

23. (TODOS OS CARGOS MS CESPE/2010) A

descentralizao administrativa efetiva-se por meio de

outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere,

por lei, determinado servio pblico.

Comentrio:

A descentralizao administrativa efetiva-se por meio

de outorga, ou seja, quando o Estado cria uma entidade e a ela

transfere, por lei, determinado servio pblico.

Gabarito: Certo.


descentralizao administrativa ocorre quando uma pessoa

poltica ou uma entidade da administrao indireta distribui

competncias no mbito da prpria estrutura, a fim de tornar

mais gil e eficiente a sua organizao administrativa e a

prestao de servios.

Comentrio:

Na descentralizao administrativa temos duas ou

mais pessoas. Portanto, quando ente (pessoa poltica) ou uma

entidade (pessoa administrativa) distribui competncia na sua

prpria estrutura, trata-se de desconcentrao.




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Gabarito: Errado.


descentralizao a situao em que o Estado executa suas

tarefas indiretamente, por meio da delegao de atividades a

outros rgos despersonalizados dentro da estrutura interna

da pessoa jurdica descentralizadora.

Comentrio:

Quando ocorre a delegao de atividades no mbito da

prpria pessoa jurdica descentralizadora a outros rgos

despersonalizados temos a desconcentrao administrativa.

Gabarito: Errado.

26. (TCNICO JUDICIRIO TJ/RR CESPE/2012) A

administrao indireta abrange o conjunto de pessoas

administrativas que, vinculadas administrao direta, tm o

objetivo de desempenhar, de forma descentralizada, as

atividades administrativas.

Comentrio:

De fato, a Administrao indireta abrange o conjunto

de pessoas (entidades) administrativas, vinculadas Administrao

direta, que tm por objetivo desempenhar, de forma

descentralizada, as atividades administrativas.

Gabarito: Certo.

27. (AUXILIAR JUDICIRIO TJ/AL CESPE/2012) A

administrao direta compreende os rgos que integram as

pessoas polticas do Estado, aos quais se atribui competncia




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para exerccio, de forma descentralizada, das atividades

administrativas.

Comentrio:

De fato, a Administrao direta compreende os rgos

que integram as pessoas polticas do Estado, aos quais se atribui

competncia para exerccio das atividades administrativas. No

entanto, de forma desconcentrada j que se trata de rgos que

compem a mesma estrutura ou pessoa jurdica.

Gabarito: Errado.

28. (TCNICO JUDICIRIO TRE/BA CESPE/2010) A

criao de uma autarquia para executar determinado servio

pblico representa uma descentralizao das atividades

estatais. Essa criao somente se promove por meio da

edio de lei especfica para esse fim.

Comentrio:

Ento, a criao de qualquer entidade administrativa,

ou seja, da prpria Administrao Pblica indireta, uma forma de

descentralizao.

Gabarito: Certo.

29. (TCNICO ADMINISTRATIVO MPU CESPE/2013) A

transferncia pelo poder pblico, por meio de contrato ou ato

administrativo unilateral, apenas da execuo de

determinado servio

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