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4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais

De 22 a 26 de julho de 2013.

Brasil e seu posicionamento na temática energética: cooperação internacional ou autonomia?

Economia Política Internacional (EPI)

Painel – Trabalho Avulso

Elia Elisa Cia Alves UFPE

Belo Horizonte 2013

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Elia Elisa Cia Alves

Brasil e seu posicionamento na temática energética:

cooperação internacional ou autonomia? Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais – ABRI.

Belo Horizonte 2013

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Resumo

O tema da energia tem adquirido importância crescente desde as crises do petróleo. Hoje, ao mesmo tempo em que há restrições à ampliação da oferta de energia de fontes não renováveis, o desenvolvimento dos países emergentes pressionam a demanda. As transformações no panorama energético mundial vêm impactando as estratégias dos Estados. Em um contexto de destaque aos efeitos dos recursos fósseis para a sustentabilidade, o investimento em fontes energéticas alternativas parece desenvolver-se marginalmente.

Considerando este cenário, o objetivo deste trabalho é o estudo da matriz energética brasileira, observado a partir das transformações do cenário energético no contexto global. Buscar-se-á compreender duas perspectivas relacionadas ao tema. De um lado, há um reconhecimento do esforço do governo brasileiro em evitar restrições energéticas ao processo de desenvolvimento para que o Brasil desponte como relevante player no cenário internacional. De outro lado, há análises que destacam os descolamentos entre os rumos da matriz energética brasileira e a tendência internacional. Como se desenvolvem as principais abordagens nesse debate? Essas e outras questões permeiam o trabalho.

Palavras-chave: Matriz energética; Cooperação internacional; energia renovável; política doméstica.

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1. Introdução

Ao longo do século XX, o petróleo representou um produto estratégico para o

desenvolvimento econômico e para o fortalecimento político dos Estados nacionais.

Seus derivados o despontaram como combustível eficiente, além de permitirem a

criação de inúmeros materiais essenciais para a vida moderna. Com a difusão dos

bens de consumo duráveis e do American way of life, a economia tornou-se tão

atrelada à energia que o petróleo passou a representar isso politicamente, pois era a

principal fonte de energia e de transporte do mundo industrial (YERGIN, 2008).

Os anos 1970 foram fundamentais para influenciar essa trajetória. A conjuntura

era marcada por uma crise de um padrão de produção que havia sustentado as altas

taxas de crescimento, desde o pós-II Guerra Mundial. As demandas por mudança

emergiam, principalmente, de novos atores que ganhavam relevância neste contexto:

a sociedade civil e representantes da comunidade científica.

Desde esse período até hoje, o Brasil passou por uma dramática mudança, não

apenas no plano doméstico, mas também no posicionamento internacional, no que

tange às questões ambientais. Entretanto, apesar disso, ainda permanece a visão de

que o país tem feito pouco, ou que não tem efetivamente implementado aquilo que se

compromete no plano internacional (STEINER e MEDEIROS, 2010).

Assim, cabe a este trabalho entender algumas das mudanças pelas quais a

matriz energética brasileira já passou a fim de interpretar se as políticas domésticas

sustentam os acordos de cooperação no plano internacional, ou se o país tem adotado

uma linha autonomista nessa temática.

Para isso, além desta introdução, o artigo está organizado em três partes, além

de uma seção de considerações finais. Na primeira parte, há uma contextualização

histórica da emergência da economia política internacional no debate das relações

internacionais, o que permitiu um aparato teórico-metodológico para tratar questões

relativas aos novos temas e novos atores que ganharam importância a partir dos anos

1970. Na segunda parte, aprofunda-se o entendimento sobre os regimes e as

instituições, focando especialmente na temática ambiental. Na última parte, volta-se

para a matriz energética brasileira, buscando entender melhor sua evolução e as

principais diretrizes políticas que têm impacto direto em seus resultados. Por fim, as

considerações finais encerram o texto, indicando uma possível agenda de pesquisa.

2. A emergência da economia política internacional

Os anos 1970 foram um marco em múltiplas dimensões de análise das

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relações internacionais. Os estudos de economia política internacional ganharam

relevância como um campo interdisciplinar, sobretudo diante dos acontecimentos

deste período. Conforme Strange (1988), a Economia Política Internacional nasceu

dos fatos.

Os EUA davam sinais de dificuldades econômicas que levaram ao fim da

conversibilidade do dólar em ouro, rompendo as bases do regime de Bretton

Woods. Reforçando os acontecimentos que já apontavam para um cenário

delicado, as crises do petróleo, em 1973 e 1979, consolidaram a instabilidade

monetária e um período de crise econômica. A crise apontava para a emergência de

uma nova abordagem sobre o impacto político do aprofundamento dos laços

econômicos (KEOHANE e NYE, 1987).

O contexto crítico não era resultado simplesmente de uma crise apenas

política, ou econômica, institucional ou técnica, mas uma conjunção de múltiplas

dimensões em que atores domésticos e não estatais passaram a ter um papel

essencial nas explicações dos acontecimentos da época. As abordagens de relações

internacionais que focavam apenas no comportamento dos Estados perdiam parte de

seu poder explicativo. Tornou-se evidente que a conjuntura emergente não era um

fruto de ações racionais de unidades homogêneas e autointeressadas, mas um

produto do jogo de forças das esferas políticas nacional e internacional.

A elevação dos preços dos insumos energéticos, ao mesmo tempo em que

afetou diretamente os custos da indústria mundial, também abriu novas oportunidades.

Neste sentido, aumentaram as pesquisas voltadas ao desenvolvimento de novas

fontes energéticas, com dois objetivos principais. Primeiramente, de promover a

pesquisa em fontes renováveis, a fim de superar a necessidade de fontes esgotáveis

de energia, em segundo lugar, ampliar a segurança energética, reduzindo a

dependência de países exportadores de petróleo.

Assim, apesar da manutenção do protagonismo das ações dos Estados nas

relações econômicas internacionais, o setor privado e movimentos sociais, como o

ambientalista, representaram a emergência de novos atores relevantes, permitindo o

crescimento da importância dos estudos de economia política internacional. De acordo

com Gilpin (2001), a abordagem neoinstitucionalista liberal sobressaiu, com

precursores como Joseph Nye & Robert Keohane (1987) e Susan Strange (1988), pois

seu aparato teórico conceitual, contemplando os regimes criados para contornar os

problemas da lógica coletiva1 no âmbito internacional, demonstrou um forte poder

1 Para aprofundar o entendimento sobre os problemas de lógica de ação coletiva ver Olson (1965).

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analítico na conjuntura que se colocava.

Passou-se a considerar o importante papel de atores transnacionais através da

formação de novos vínculos, em múltiplas dimensões. A atuação desses atores alterou

o cenário global, de maneira que a esfera doméstica passou a impactar diretamente as

ações estatais no nível internacional. Assim, percebia-se que qualquer aspecto de

uma decisão de política externa de um país afetaria diretamente e de maneiras

distintas os interesses de diversos atores domésticos. Por isso, seria possível esperar

que agentes prejudicados por essas decisões manifestassem-se, de alguma maneira,

em busca de promover alterações no status quo que lhe fossem benéficas. Outra

possibilidade foi o reconhecimento de que tanto a dinâmica doméstica teria impactos

importantes na agenda externa como o inverso, conforme os desenvolvimentos das

teorias de “second image reversed” (GOUREVITCH, 1978).

Dos anos 1970 até meados da segunda década do século XXI, o que se nota,

portanto, é o fortalecimento de questões importantes no cenário internacional,

tornando-se ainda mais complexas a partir do aprofundamento da discussão

ambiental. Questões como movimentos da sociedade civil; liberdade individual e bem

comum; soberania nacional e cooperação global; direitos das gerações atuais e

gerações futuras são temas abarcados pelos estudos de regimes ambientais e

diretamente ligados às escolhas das fontes energéticas pelos países (PEPPER, 1996).

Portanto, a próxima seção discorrerá sobre os principais pontos de tangência entre a

literatura dos regimes e a temática ambiental.

3. Instituições e Cooperação internacional para o meio ambiente

Além das importantes publicações dos anos 1970, como a de “Limites ao

Crescimento”, comissionado pelo Clube de Roma e do livro “Blueprint for Survival”,

publicado pela “The Ecologist”, ambos de 1972, o grande evento do movimento

ambientalista na década foi a conferência da ONU, em 1972, que culminou na criação

do Programa de Meio Ambiente da ONU. Pela primeira vez, problemas políticos,

sociais e econômicos do meio ambiente global eram discutidos num fórum

intergovernamental com uma perspectiva de empreender ações corretivas.

Entretanto, havia uma preocupação crescente relativa à imposição de práticas

ambientais que conteriam o crescimento econômico. O Brasil, na época, coliderou com

a China a aliança dos países periféricos contrários a reconhecer a importância dos

problemas ambientais. O modelo de desenvolvimento brasileiro, que estava no apogeu

em 1972, baseava-se na degradação dos recursos naturais, no emprego de fontes

energéticas altamente poluentes e não renováveis.

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As crises do petróleo, porém, tiveram importante impacto na revisão do

posicionamento de alguns países, inclusive do Brasil. A visão da necessidade de se

desenvolver novas tecnologias intensificou-se. Passou a existir um maior

reconhecimento que o modelo de desenvolvimento vigente precisaria mudar. Com

isso, cresceu o esforço nos países centrais para desenvolver projetos e tecnologias a

fim de provar que crescimento e meio ambiente não seriam necessariamente

incompatíveis (VIOLA, 1999).

Nos anos seguintes, pesquisas e eventos foram promovidos para melhor

entendimento das questões ambientais e busca de soluções dos mesmos. Destes

destaca-se a Conferência do Rio, a ECO-92, quando, mais uma vez, a comunidade

global se reuniu com o objetivo de buscar meios de conciliar o desenvolvimento

socioeconômico e industrial com a conservação e proteção ambiental. Desde então,

proteção ao meio ambiente ganhou crescente projeção no cenário internacional

(SIQUEIRA, 2011).

Com a globalização e a disseminação de ideais ambientalistas, cresceu,

também, o papel científico nos processos decisórios globais. Os desenvolvimentos

tecnológicos promoviam a produtividade econômica, desconstruindo a dicotomia entre

meio-ambiente e progresso econômico Os esforços de pesquisa resultaram no

surgimento de inúmeras tecnologias inovadoras que se apresentam como potenciais

substitutos das tradicionais fontes energéticas não renováveis (VIOLA, 1999).

Hoje, dentro do debate sobre a questão ambiental, o tema da energia tem

adquirido crescente destaque, pois, ao mesmo tempo em que se verificaram restrições

políticas e econômicas à ampliação da oferta de energia por fontes não renováveis, o

desenvolvimento dos países emergentes pressionam a demanda. Apesar disso, os

principais insumos energéticos usados pela indústria no mundo continuam a ser o

petróleo, o gás natural e o carvão, todos com ritmo de crescimento acelerado (IEA,

2012).

Em seu conjunto, as transformações no panorama energético mundial têm

impacto direto das grandes estratégias dos Estados nacionais. Porém, apesar dos

avanços, o debate atual reflete a incapacidade das atuais estruturas de governança

global para dar resposta aos problemas de interdependência, dentre os quais, a

mudança climática (VIOLA et al., 2012; VEIGA, 2012).

Viola et al (2012) identificam duas diretrizes na estrutura de governança

climática global: potência climática e comprometimento climático. Os autores

identificam players importantes no cenário internacional na temática energética,

qualificando-os entre conservadores ou reformistas, dependendo do grau de

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compromisso com a governança global e, especialmente, o que chamam de

“compromisso climático”. Quanto mais os atores comprometem-se com a construção

de mecanismos coletivos de clima e governança, menos conservadores são.

Com esse framework Viola et al. (2012) identificam três categorias de potências

climáticas: superpotências, grandes potências, dentre os quais inserem o Brasil e

potências médias2. Em termos de comprometimento com a questão climática, o país é

classificado como “conservador moderado”, ao lado de EUA e China. Assim, destaca-

se que, apesar das mudanças na ordem energética, o Brasil ainda tem uma atuação

pouco reformista (VEIGA, 2013; VIOLA et al., 2012; STEINER e MEDEIROS, 2010).

O cenário que se coloca é, de um lado, os regimes e acordos internacionais

com declarações de reduzir as emissões de carbono e fomentar os investimentos em

novas tecnologias. E, de outro lado, os países buscando a segurança e a

autossuficiência energética, priorizando os recursos disponíveis em seus territórios

que, muitas vezes, provocam um grande impacto ambiental.

Apesar dos avanços, a parcela da eletricidade mundial produzida por fontes

renováveis tem caído, a fonte energética que mais cresceu na última década foi o

carvão. O carvão é o combustível que viabilizou a Revolução Industrial, e vem sendo

queimado em grandes quantidades desde 1750. As reservas mundiais desse recurso

superam as de petróleo e gás natural. Porém, apesar de sua importância em termos

de segurança energética, é altamente poluente. Só 2008, quando foi responsável por

41% de toda a geração de eletricidade no mundo, produziu 73% das emissões de CO2

relacionadas à produção de energia (IEA, 2012a).

Como a segurança energética e a energia com baixo teor de carbono são

temas intimamente interligados e de alto teor geopolítico, as ações diplomáticas dos

governos nos fóruns internacionais têm impacto direto na dimensão doméstica, nos

planejamentos estratégicos e nos direcionamentos de políticas e investimentos,

impactando, também, o setor privado. Nesse sentido, seria interessante se questionar,

qual o papel assumido pelo Brasil no cenário internacional na temática das fontes

alternativas de energia? Estaria, esse posicionamento, sendo sustentado pelas

políticas domésticas para as questões energéticas? Por que, ao invés de assumir

definitivamente uma agenda energética renovável, incentivando os demais países em

desenvolvimento, o Brasil permanece com ações relativamente tímidas, no que tange

ao tema?

2 As duas últimas categorias teriam importância limitada em termos de quota de emissões globais e

participação na economia mundial, do ponto de vista individual, mas importante no que tange à conformação de coalizões, afetando a governança climática.

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4. Dos regimes ambientais às mudanças na política energética brasileira: cooperação internacional ou autonomia?

Diante da conjuntura exposta, qual o a situação do Brasil? Enquanto Viola et al

(2012); Barros Platiau (2010) e Veiga (2012) destacam um relativo baixo

compromisso, relativamente ao que poderia ser feito, Vizentini e Silva (2010)

destacam de maneira positiva as ações do Brasil. Segundo esses últimos autores,

desde os anos 1970, o Brasil deu uma guinada no seu posicionamento externo a

respeito da sustentabilidade. Mostram que o Brasil procurou promover fóruns

multilaterais para discutir questões ambientais, destacando a importância de um

tratamento político unificado para a agenda ambiental.

A ideia para a Rio+20, uma nova Conferência da ONU sobre Desenvolvimento

Sustentável, representaria esse movimento. Na Tabela 1, foram listadas algumas

ações que sustentariam o Brasil com uma atitude cooperativa para a temática

ambiental do setor energético no plano internacional (bilateral ou multilateral).

Tabela 1. Eventos internacionais relevantes nos rumos da matriz energética brasileira

Ano Nome/Conteúdo

1992 Sede da Rio 92 (UNCSD)

1995

Participação na COP 1 - Início do processo de negociação de metas e prazos específicos para a redução de emissões de GEE pelos países desenvolvidos. Brasil defendendo o princípio “Responsabilidades comuns, porém diferenciadas”.

1997

Participação na COP 3 - Adoção do Protocolo de Kyoto, que estabelece metas de redução de GEE para os países desenvolvidos, chamados “Países do Anexo I”. O acordo entrou em vigor apenas em 2005, com comprometimento da Rússia. Os Estados Unidos se retiraram do acordo em 2001.

2002

Participação na COP 8 - Discussão de metas para uso de fontes renováveis na matriz energética dos países. Adesão da iniciativa privada e de organizações não-governamentais ao Protocolo de Kyoto e apresentação de projetos para a criação de mercados de créditos de carbono.

2002 Participação na Rio + 10 (UNCSD)

2012 Sede da Rio+20 (UNCSD)

2007 Assinatura de Memorando de Entendimento com EUA para cooperação em biocombustíveis

2007 Participação do Fórum Internacional de Biocombustíveis

2008 Sede da Conferência Internacional sobre Biocombustíveis

2009

Simpósio das Américas sobre Energia e Clima, ocasião em que o Brasil lançou projeto de “desenvolvimento urbano em áreas de baixa renda com eficiência energética: prédios sustentáveis e transporte público”, promover o debate de eficiência energética para as demandas dos países em desenvolvimento.

2009

COP 15 (Conferência de Copenhague) - Tentativa de estabelecer substituto do Protocolo de Kyoto, mas decepcionou do ponto de vista dos resultados. Acordou-se na meta de limitar a 2°C a elevação da temperatura média em relação aos níveis pré-industriais.

2010 COP 16 - Criação do Fundo Verde do Clima. Manutenção da meta fixada na COP 15, mas postergação da segunda fase do Protocolo de Kyoto.

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Fonte: Elaboração própria3.

Apesar da importância de eventos como a Rio+10, promovida em

Johanesburgo e da Rio+20 para a discussão das questões ambientais, Veiga (2012)

ressalta que as negociações energéticas não tiveram mandato nessas esferas, pois

tais negociações ocorrem entre as “partes” das duas convenções e seus protocolos,

as COPs. Nessa esfera, o Brasil é reconhecido como ativo participante e foi um dos

primeiros países em desenvolvimento a assumir metas voluntárias de redução de GEE

(gases de efeito estufa). Em 2011, o país comunicou à UNFCCC que anteciparia suas

ações de mitigação, a fim de alcançar uma redução de 36 a 39% das projeções de

emissão para 2020.

Das medidas apresentadas, cinco remetem a questões energéticas: (g)

melhorar a eficiência energética; (h) aumentar uso de biocombustíveis (redução média

estimada; (i) aumentar a oferta de energia hidráulica; (j) aumentar oferta de fontes

alternativas de energia; (k) substituir o carvão de desmatamento com carvão plantado.

Embora o país tenha afirmado que as ações voluntárias, elas demonstram um passo

importante perante à comunidade internacional no sentido da cooperação na temática

energética (UNFCCC, 2013).

Uma perspectiva otimista vislumbra, portanto, a participação e o apoio brasileiro

na promoção desses eventos/acordos como uma priorização da política externa pela

cooperação dos regimes ambientais. Nesta medida, destaca-se para a participação no

âmbito da COP e a criação de espaços multilaterais e acordos bilaterais promovendo a

estratégia brasileira do investimento em biocombustíveis.

Entretanto, mais do que aderir ao regime, é importante analisar a eficácia dos

mesmos (Steiner e Medeiros, 2010). Observando a aderência aos compromissos

assumidos, a análise será feita em duas etapas. Primeiramente, são apresentados

alguns dados oficiais sobre as projeções da matriz energética para 2021 e/ou 2030, a

partir das informações do Plano Decenal de Expansão de Energia (EPE, 2012a) e do

Plano Nacional de Energia (EPE 2007b). Em seguida, analisam-se medidas

importantes tomadas pelo governo no sentido de alcançar as projeções.

Não é difícil encontrar referências de que “o Brasil possui a matriz energética

mais renovável do mundo industrializado”4. De fato, conforme a EPE (2012a)

3 A tabela consiste em um levantamento de iniciativas identificadas no trabalho de Vizentini e Silva (2010), de sites oficiais do governo brasileiro e da UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), bem como destaques para algumas COPs3 (Conferência Anual das Partes do acordo do UNFCCC), criadas para debater temas técnico-institucionais em relação ao acordo de 1992. O UNFCCC é o principal marco institucional na temática da energia, logo o regime mais importante relacionado ao tema e, por esse motivo, foi selecionado para a análise. 4 Exemplos podem ser encontrados em sites oficiais do governo, como no link: http://www.brasil.gov.br/cop/panorama/o-que-o-brasil-esta-fazendo/matriz-energetica

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aproximadamente 43% de toda a oferta interna de energia é proveniente das fontes

hídrica, biomassa, eólica e solar, enquanto que a marca mundial é de 13,5% (IEA,

2012a).

Entretanto, o Brasil aparece como terceiro maior emissor de GEE, com a

particularidade de que o sistema de energia do país tem um impacto relativamente

menor sobre as emissões de GEE (cerca de 27%). A maior parte das emissões do

Brasil vem da agricultura e atividades florestais, principalmente através da expansão

das fronteiras agrícolas na região amazônica (IEA, 2012b). Conforme o gráfico 1,

desde 1970, apesar dos esforços no sentido contrário, a participação de fontes

renováveis na matriz energética brasileira apresenta uma tendência decrescente

(EPE, 2007a).

Gráfico 1. A evolução da estrutura de oferta de energia

Fonte: Tomalsquim et al. (2007).

Observando os subsetores que mais contribuem para o total de emissões de

GEE - transporte (48% em 2011) e indústria (25%), conforme o gráfico 2 - nota-se que

são aqueles com maior perspectiva de crescimento para os próximos anos. Deste

modo, uma das alternativas do Brasil a fim de cumprir suas metas no âmbito

internacional seria o investimento na eficiência energética ou o incremento dos

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biocombustíveis, reduzindo a intensidade das emissões do setor. Entretanto, apesar

das perspectivas otimistas, esses são dois temas sensíveis no cenário atual.

Acompanhando a evolução da matriz energética, Tolmasquim et. al. (2007)

analisam a eficiência energética brasileira, medida pela evolução do conteúdo

energético do PIB. Entre 1970 e 1980 houve redução desse parâmetro, com a

substituição de fontes de energia menos eficientes (lenha) por outras mais eficientes.

Entretanto, nos períodos subsequentes houve aumento da intensidade energética,

indicando uma redução da eficiência energética. Comparando-se os dados da IEA

(2012b, p.50) no período de 1990 a 2010, com os de crescimento do PIB real,

fornecidos pelo IBGE, constata-se que, enquanto as emissões de CO2 aumentaram

99,6%, o PIB teve um aumento real de 84,2%. Porém, apesar da tendência de alta, a

previsão do governo é o conteúdo energético do PIB em 2030 retorne aos patamares

de 1990 (EPE, 2007b).

No horizonte de longo prazo, fatores como o ritmo de crescimento da economia

e a estrutura da expansão do consumo de energia terão papel fundamental no volume

das emissões de gás carbônico (CO2). Mesmo levando-se em conta o aumento da

participação de fontes renováveis na matriz energética brasileira, o nível de emissões

deverá se ampliar nos próximos anos. Conforme o gráfico 3, espera-se que as

emissões de CO2 cheguem a 640 milhões de toneladas (Mt) em 2022 e, conforme

EPE (2007b), a 970 milhões de toneladas de CO2 em 2030, quase 2,5 vezes o volume

de 2011.

Gráfico 2. Brasil: evolução das emissões de GEE na produção e uso de energia

Fonte: EPE (2012a).

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A análise deste mesmo gráfico indica, ainda, que a geração elétrica poderá

apresentar a maior taxa de crescimento de emissões nos próximos 10 anos. Ainda que

a geração de eletricidade no Brasil dependa da fonte hídrica, muitas instalações de

energia hidrelétrica estão longe dos principais centros de demanda, resultando em

altos custos de transmissão e perdas na distribuição. Secas nos últimos anos têm

levado a uma maior diversificação da matriz, com o aumento do uso do gás natural e

do carvão. Em 2009, o governo brasileiro anunciou planos para construção de duas

novas grandes usinas hidrelétricas. No entanto, os grandes projetos hidrelétricos são

frequentemente confrontados com a oposição de grupos ambientalistas e as

comunidades indígenas, levando a prolongadas disputas judiciais, atrasos nos projetos

e custos mais altos do projeto (IEA, 2012a). Em 2007, em meio a preocupações sobre

o risco de escassez energética, o governo brasileiro anunciou o desenvolvimento de

cinco novas usinas nucleares. A eletricidade produzida a partir de centrais de

cogeração (principalmente a partir de bagaço de cana), que seria uma das melhores

alternativas de investimento, tem perspectivas de compor apenas cerca de um décimo

o fornecimento da eletricidade do país até 2030.

Um ponto importante a ser destacado, apontado por Tomalsquim et al. (2007),

pesquisadores que contribuíram nas projeções da EPE (2007b) e da EPE (2012a), é

que as projeções já consideram uso eficiente da energia, maior penetração de fontes

renováveis e a adoção de medidas e iniciativas para assegurar a reversão da

tendência ascendente de fontes não renováveis na matriz energética brasileira.

Nesse sentido, cabe um levantamento das principais ações e medidas

domésticas consideradas nas projeções e cenários, para posterior análise de seus

possíveis impactos na evolução da matriz energética brasileira. Observando,

especificamente, questões relacionadas à energia, mantendo-se ao objetivo inicial

desse trabalho, será possível inferir uma adesão ou não, ao posicionamento assumido

no plano internacional ou até, o contrário, isto é, uma mudança de vetores domésticos

resultantes dos constrangimentos de um regime internacional5.

A primeira iniciativa é o programa nacional de conservação de energia elétrica

(Procel), criado em 1985, tem como objetivo principal a diminuição do desperdício de

energia elétrica, além da busca da eficiência energética no setor. Estudos estimam

que, até 2010, o programa teria contribuído para evitar a emissão de quase 29% das

emissões totais de GEE do setor elétrico brasileiro e é uma medida que atende as

demandas de aumento da eficiência energética por parte da UNFCC.

5 Apesar de algumas dessas medidas serem anteriores ao próprio desenvolvimento institucional do

regime, é interessante analisar se houve uma ampliação em número ou na qualidade dessas medidas, o que pode sugerir algum tipo de impacto doméstico.

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Em segundo lugar, destaca-se o programa nacional da racionalização do uso

dos derivados do petróleo e do gás natural (Lei de Eficiência Energética - Conpet),

criado em 1991, com objetivo de incentivar o uso eficiente de fontes de energia não-

renovável, através da promoção de parcerias entre órgãos governamentais e não

governamentais e, em paralelo, o Programa Brasileiro de Etiquetagem, informando o

consumidor a eficiência energética dos produtos.

Outra importante iniciativa de 2002 foi o programa de incentivo às fontes

alternativas de energia elétrica (Proinfa). Este teve por objetivo o desenvolvimento de

fontes alternativas e renováveis de energia para a produção de eletricidade, levando

em conta características e potencialidades regionais e locais. Em uma primeira fase,

foi estabelecida a meta de implantação de 3.300 MW de capacidade instalada de

centrais eólicas, de biomassa e de pequenas centrais hidrelétricas, divididos em partes

iguais para as três fontes. A implantação do Proinfa contribuiu para a diversificação da

matriz energética nacional e permanece em operação, com revisões anuais

(ELETROBRÁS, 2013).

Em 2003, retomou-se o planejamento do setor energético, com a criação da

Empresa de Pesquisa Energética (EPE). Essa é uma medida relevante, pois a partir

do diagnóstico do quadro econômico e energético internacional e doméstico, podem-

se identificar tendências a fim de promover uma melhor gestão do setor e maior

alinhamento entre as políticas domésticas e o posicionamento externo.

Em 2004, uma quinta iniciativa, o lançamento do programa nacional de

produção e uso de biodiesel, fomentou a produção e a distribuição do biodiesel

brasileiro. A obrigatoriedade de biodiesel no diesel tradicional além de aquecer o

mercado, reforçou a posição do Brasil na consolidação de energias renováveis em

escala comercial e, por isso, é de fundamental importância rumo à consolidação do

biodiesel no Brasil.

A sexta iniciativa foi o plano nacional sobre mudança do clima, de 2008,

desenvolvido a partir de debates do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas que

contou com a participação de representantes da sociedade civil, visando a incentivar o

desenvolvimento e aprimoramento de ações de mitigação no Brasil e cooperar com o

esforço mundial de redução das emissões de GEE (site Ministério do Meio Ambiente).

Seus objetivos principais são: 1) Identificar, planejar e coordenar as ações para mitigar

as emissões de GEE; 2) Fomentar aumentos de eficiência energética; 3) Buscar

manter elevada a participação de energia renovável na matriz elétrica; 4) Fomentar o

aumento sustentável da participação de biocombustíveis na matriz de transportes

nacional e, ainda, atuar com vistas à estruturação de um mercado internacional de

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biocombustíveis sustentáveis; entre outros menos relacionados à questão da energia.

Entre as metas, estão medidas como: i) a ampliação de 11% ao ano nos próximos dez

anos o consumo interno de etanol; ii) aumento da oferta de energia elétrica de

cogeração, principalmente a bagaço de cana-de-açúcar, para 11,4% da oferta total de

eletricidade no país, em 2030; iii) redução das perdas não técnicas na distribuição de

energia elétrica.

Observa-se, portanto, que os investimentos no setor de biocombustíveis e de

cogeração, a partir da cana-de-açúcar, são imprescindíveis para o alcance dos

objetivos declarados. Os biocombustíveis têm o potencial de reduzir as emissões de

GEE e contribuir para a segurança energética através da diversificação da oferta

fontes para o transporte, além de representar uma oportunidade para reforçar a

inserção internacional do país, já que é um dos líderes no domínio da tecnologia.

No Brasil, o etanol contribui de maneira importante na redução do consumo de

gasolina, mas, conforme Barba (2013), desde 2008 o setor vem enfrentando

dificuldades. Uma das principais razões apontadas é a falta de planejamento

consistente para o setor. A associação dos preços de álcool da do açúcar é um

importante elemento na questão. Uma vez que preço do açúcar no mercado

internacional é mais alto, torna-se mais atrativo para o fabricante produzir açúcar.

Outro motivo, é que o etanol perde comparativamente à gasolina, uma vez que esta é

utilizada como instrumento de política econômica, pois ao controlar o preço da

gasolina o governo controla, também, a inflação. A crise financeira de 2008 seria um

terceiro fator que explicaria o momento crítico. Ao reduzir fontes de crédito, ampliou os

custos de plantio, tornando o produto mais caro. Além disso, teriam impactado

negativamente nos investimentos no setor, inclusive os de capital estrangeiro, que

chegaram ao país no auge do etanol por meio de empresas como BP, Shell e Bunge.

O recente pacote do governo é do ponto de vista da Unica (União das

Indústrias de cana-de-açúcar), representante do setor, importante, porém ainda aquém

do necessário. Segundo analistas, o projeto de liderar o mercado mundial de

biocombustível parece não ser mais prioritário. Com o foco de volta nos combustíveis

fósseis, a partir da descoberta do pré-sal, o programa de etanol parece ter ficado em

segundo plano.

Apesar de uma profusão de medidas que corroboram com uma atitude

cooperativa do Brasil, analisando os investimentos planejados, é possível questionar-

se sobre as prioridades do governo. Para o período 2012-2021, o MME estima aportes

públicos e privados da ordem de R$ 1 trilhão para a ampliação do parque energético

nacional, distribuídos conforme a tabela 2. Para a área hidrelétrica estão previstos

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cerca de R$ 269 bilhões. Outros R$ 79 bilhões devem ser aplicados na expansão da

produção e oferta de biocombustíveis como etanol e biodiesel. Entretanto, ao se

observar o volume de investimentos previstos no setor de petróleo e gás, nota-se que

os recursos equivalem a 10 vezes o estimado para investir em biocombustíveis. Para

2021, a participação esperada de combustíveis renováveis na matriz de transportes

deve chegar a 30% – atualmente é de 20% (EPE, 2012a). O setor de petróleo e gás

permanece, portanto, como prioridade do governo e, apesar de demandar maiores

estudos para entender esse direcionamento, é possível sugerir interesses

consolidados historicamente, advindos de um setor muito forte, não apenas no campo

doméstico, mas também internacional.

Tabela 2. Síntese das estimativas de investimentos

Fonte: EPE (2012a) Outro setor com grandes potenciais de crescimento, mas que também tem

enfrentado dificuldades é o da geração eólica. A geração de energia eólica cresceu no

país, embora muito aquém do potencial. De acordo com o Atlas Eólico Nacional,

divulgado em 2001, o Brasil tem potencial de produção de 143 GW, um valor que

supera a potência de usinas hidrelétricas planejadas e já existentes. Mas, segundo

novas estimativas, o potencial eólico do Brasil pode ultrapassar os 300 GW. Apesar de

disso, as perspectivas mais otimistas apontam um crescimento da energia eólica em

torno dos 8% ao ano no Brasil, até 2016 (GWEC, 2011).

Porém, as flutuações do mercado têm impacto direto no desenvolvimento do

setor. A redução do preço da energia nos últimos leilões, chegando a ser inferior ao da

termelétrica, teria afastado o interesse de investimento por algumas empresas. A

participação da eólica na geração elétrica tem se expandido e hoje se equipara à

geração nuclear no país (BIG/Aneel, 2013).

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Outra evidência que reforça a perspectiva mais autônoma da estratégia

brasileira é o recente anúncio da ANP dos leilões para exploração de gás xisto, que

acontecerão em Outubro de 2013. De acordo com Maugeri (2010), o xisto é uma

forma de petróleo encontrada na natureza, mas é um tipo de fonte não convencional

do combustível fóssil, que exige avançados processos tecnológicos e químicos para

sua extração.

O baixo custo da exploração de seu gás é um forte incentivo para que os

países migrem para esse recurso. Entretanto, a atividade ainda é muito polêmica e

que tem alvo de pesquisas científicas, com objetivo de mensurar seu impacto

ambiental. Embora promissora economicamente, a técnica controversa é criticada por

ambientalistas.

Entre os problemas estão o aumento da emissão de gás metano, por

vazamentos, e os riscos de explosão. Além disso, o uso excessivo de água e a

contaminação da água subterrânea e superficial é outro ponto debatido. Juntam-se a

difícil gestão dos resíduos de perfuração, a poluição atmosférica, a destruição de

paisagens, a perda de biodiversidade e a possibilidade de provocar terremotos (IEA,

2012c). Ainda que cientistas concordem para o fato de que alguns desses problemas

são passíveis de correções, movimentos da sociedade civil têm se fortalecido no

sentido de alertar à população quanto aos efeitos negativos da exploração do gás

(MOSER, 2013).

5. Considerações finais

O Brasil apresenta uma importante vantagem comparativa no setor energético,

relacionada à abundância de recursos naturais a baixos custos em termos relativos. A

questão que se coloca para o país os próximos anos é: quais desafios e quais ações a

serem empreendidas para permanecer nessa tendência? Os policy markers

enfrentam, hoje, escolhas críticas na tentativa de atender às demandas ambientais,

sociais, energéticas e econômicas.

Vizentini e Silva (2010) observam o Brasil a partir de uma perspectiva positiva a

respeito das estratégias assumidas no tema. Segundo os autores, a questão ambiental

é articulada na política externa brasileira para a construção de uma nova ordem

mundial, que é sustentável, multilateral e menos assimétrica. Para eles, como país em

desenvolvimento, o Brasil tem assumido posições chave no debate do

desenvolvimento sustentável. Desde modo, a temática ambiental tem reforçado a

presença internacional do país. O Brasil é visto como um protagonista, no caminho

para tornar-se uma “potência ambiental” como interlocutor nos fóruns e debates.

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Entretanto, percebem a necessidade de que as políticas domésticas avancem, a fim

de respaldar o posicionamento assumido no plano internacional.

Há custos e benefícios de cada padrão de inserção. Um processo mais

multilateral provavelmente consistiria em maior ativismo por parte do Brasil, na

consolidação de uma matriz energética limpa e o incentivo dessa política a outros

países, a partir da sua importância internacional. Por outro lado, uma inserção menos

multilateral representaria a adoção de posições mais autônomas, menos

integracionistas e menos cooperativistas.

O esforço brasileiro de evitar restrições energéticas ao processo de

desenvolvimento, além de promover a diversificação da matriz e a autossuficiência,

incentivou progressos tecnológicos e institucionais que aparentam ser muito

relevantes para as indústrias do setor, de modo a criar as condições para que, hoje, o

país desponte como um relevante player no cenário internacional.

Entretanto, apesar de reconhecer a necessidade de que todos os países

contribuam para reduzir as emissões de GEE, apontando para a existência de

responsabilidades comuns, o país claramente assume que é preciso haver uma

diferenciação: custos mais elevados incidindo sobre países historicamente mais

poluentes do que em países em desenvolvimento. Portanto, um alinhamento Sul-Sul

em questões relativas ao meio ambiente também está presente.

Como agenda de pesquisa, o estudo evolução da organização industrial no

setor de energia é um tema relevante, pois fusões e aquisições recentes indicam um

movimento na direção de formação de empresas fortes (EPE, 2007b). Além disso, a

ampliação da exploração do gás de xisto, provavelmente terá impacto incerto nos

esforços globais para a descarbonização.

Deveria o Brasil, permanecer na trajetória de privilegiar a exploração de

combustíveis fósseis, em vez de se especializar em fontes renováveis? Se a resposta

a essa pergunta for não, cabe ainda outra questão: porque, então, isso tem

acontecido? Será uma questão de segurança energética ou algo no âmbito doméstico

explica essa resultante?

Os mecanismos causais que explicam esse aparente descolamento entre o

posicionamento externo e as políticas domésticas permanecem como temas de

pesquisa futura e, possivelmente, fornecerão explicações não apenas para a questão

da energia, mas também para outras dimensões.

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