Controle aula 9

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

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AULA 9: TIPOS DE PROCESSOS

O nosso penúltimo encontro vai ser dedicado aos tipos de processos existentes

no Tribunal de Contas da União.

A aula de hoje vai aprofundar alguns temas já comentados em aulas passadas.

Vamos poder entender melhor o que o Analista de Controle Externo faz no seu dia-a-

dia.

Hoje, vamos, fundamentalmente, trabalhar com o Regimento Interno. O escopo

de nossa aula vai ser o Título VI – Atividades de Controle Externo – do Regimento

Interno, o qual se inicia com o art. 186.

1 – TIPOS DE PROCESSOS – VISÃO GERAL

Didaticamente, podemos dividir os processo do Tribunal de Contas da União da

seguinte forma:

I – Processos de Contas

II – Processos que não são de contas

A divisão acima é utilizada apenas para organizar melhor a nossa aula e para

facilitar o entendimento dos alunos quando falarmos dos recursos cabíveis no Tribunal

de Contas da União. Dessa forma, essa divisão vai ser utilizada tanto nessa aula como

na próxima. O principal fundamento para realizar a divisão conforme apresentada

baseia-se na função judicante, pois somente ocorre julgamento nos processos de contas,

em todos os demais ocorre apreciação.

Ademais, vale acrescentar que não pode haver ressarcimento ao erário em

processos que não sejam de contas. Dessa forma, quando o TCU realiza uma

Tomada de Contas (ordinária e extraordinária) Prestação de Contas(ordinária e extraordinária) Tomada de Contas Especial

Contas do Governo Fiscalização Consultas

Atos e contratos Atos sujeitos a registro



fiscalização em que percebe que houve desvio de recursos públicos, antes de condenar o

responsável em débito, deve converter o processo de fiscalização em processo de

contas.

2 – Tomada e Prestação de Contas

Tendo como base o Título VI do Regimento, vamos iniciar o nosso estudo pelas

tomada e prestação de contas.

Conforme estudamos na aula passada, assiste ao Tribunal de Contas da União o

Poder Regulamentador. Em conseqüência, pode expedir atos e instruções normativas

sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu

cumprimento, sob pena de responsabilidade.

Para disciplinar a matéria, o Tribunal de Contas da União editou a Instrução

Normativa n.° 47, da qual, considero importante trazer as seguintes definições:

‘I - processo de contas: conjunto de documentos e informações, obtidos direta

ou indiretamente, que permitam avaliar a conformidade e o desempenho da gestão dos

responsáveis por políticas públicas, bens, valores e serviços públicos federais;

II - processo de contas ordinárias: processo de tomada ou prestação de contas

organizado anualmente pelas unidades jurisdicionadas cujos responsáveis estão

sujeitos à obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal;

III - processo de contas extraordinárias: processo de tomada ou de prestação

de contas organizado e apresentado quando da extinção, liquidação, dissolução,

transformação, fusão ou incorporação de unidades jurisdicionadas cujos responsáveis

estejam alcançados pela obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da

Constituição Federal;

IV - processo de tomada de contas: processo de contas relativo à gestão dos

responsáveis por unidades jurisdicionadas da administração federal direta;

V - processo de prestação de contas: processo de contas relativo à gestão dos

responsáveis por unidades jurisdicionadas da administração federal indireta e

daquelas não classificadas como integrantes da administração direta federal;

VI - processo de contas simplificado: processo de tomada ou de prestação de

contas organizado de forma simplificada, a partir da aplicação de critérios de risco,

materialidade e relevância, estabelecidos pelo Tribunal;

Para facilitar o estudo, sublinhei o que considero de mais importante na

definição de cada dispositivo. De toda sorte, considero interessante repisar que a

diferença de tomada de contas para prestação de contas é que a primeira se destina aos



órgãos da administração direta. Outra importante distinção é entre as contas ordinárias e

as contas extraordinárias. O dever de prestar contas insculpido no parágrafo único do

art. 70 da Constituição Federal obriga o gestor a demonstrar como ocorreu a sua gestão

no período correspondente a um ano civil, ou seja, de primeiro de janeiro a trinta e um

de dezembro. Essas são as contas ordinárias. Caso ocorra qualquer situação que faça

com que um órgão ou uma entidade não consiga chegar o final do ano – como exemplo,

podemos citar a extinção de determinado órgão –, teremos as contas extraordinárias, que

compreenderão o período entre o início do exercício e a sua extinção.

Em 1998, no concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal

de Contas da União, o Cespe elaborou a seguinte questão:

A respeito dos processos de tomada e de prestação de contas, julgue os itens

abaixo.

(1) Tomada de contas é o processo organizado pelo próprio agente responsável

ou pelos órgãos de contabilidade analítica das entidades da administração indireta,

referentes aos atos de gestão praticados pelos respectivos dirigentes.

(2) A prestação de contas poderá ser anual, especial ou extraordinária.

(3) A tomada de contas extraordinária será levantada quando ocorrer extinção,

dissolução, transformação, fusão ou incorporação do órgão.

A assertiva (1) está incorreta, porque a tomada de contas é para administração

direta e não indireta.

Já o item (2) está incorreto, porque não existe prestação de contas especial,

apenas ordinária e extraordinária.

O item (3) está correto.

O parágrafo único do art. 189 do RITCU (art. 7°, parágrafo único, da LOTCU)

estabelece que, nas tomadas ou prestações de contas, devem ser incluídos todos os

recursos, orçamentários e extra-orçamentários, utilizados, arrecadados, guardados ou

geridos pela unidade ou entidade ou pelos quais ela responda.

No concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de

Contas da União no ano de 2004, foi cobrada a seguinte questão:

‘Nas prestações de contas que os gestores públicos devem remeter

periodicamente ao TCU, não há necessidade de inserção de demonstrativos referentes

a recursos extra-orçamentários, pois, nesses casos, inexiste potencial de lesão ao

erário.’

Pelo que foi exposto, podemos verificar que a assertiva é falsa.



Prosseguindo, chamo a atenção para o art. 52 da LOTCU.

‘Art. 52. O Ministro de Estado supervisor da área ou a autoridade de nível

hierárquico equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno,

expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimento

das conclusões nele contidas.’

As contas que são encaminhadas ao Tribunal de Contas da União devem, entre

outras coisas, apresentar um relatório emitido pelo gestor dos recursos públicos e o

parecer do controle interno acerca da gestão (art. 9° da LOTCU).

Estabelece o mencionado art. 52 da LOTCU que o parecer do controle interno

deve ser levado ao conhecimento do Ministro de Estado supervisor da área, o qual deve

atestar que tomou conhecimento do referido parecer. Importante registrar que essa

atribuição é indelegável.

Ao decidir em processo de tomada ou prestação de contas, o Tribunal pode

adotar 3 tipos de decisões: preliminar, definitiva e terminativa.

Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se

quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a

audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao

saneamento do processo (art. 10, § 1°, da LOTCU ou 201, § 1°, do RITCU).

Para melhor compreendermos o dispositivo, interessante apresentar as definições

dos termos audiência, citação e diligência.

Audiência: espécie de comunicação processual pela qual o responsável é

chamado aos autos para apresentar RAZÕES DE JUSTIFICATIVA acerca de

determinada irregularidade que NÃO tenha causado dano ao erário.

Citação: espécie de comunicação processual pela qual o responsável é chamado

aos autos para apresentar ALEGAÇÕES DE DEFESA acerca de determinada

irregularidade que tenha causado dano ao erário.

Diligência: espécie de comunicação processual utilizada para obter informações

ou documentos necessários ao saneamento dos autos.

Continuando com os tipos de decisões, definitiva é a decisão pela qual o

Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares (art. 10, § 2°,

da LOTCU ou 201, § 2°, do RITCU). Dessa forma, definitiva é a decisão que o Tribunal

extingue o processo com julgamento de mérito.

Por fim, terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das

contas que forem consideradas iliqüidáveis, ou determina o seu arquivamento pela



ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do

processo ou por racionalização administrativa e economia processual, nos termos dos

arts. 211 a 213 (art. 10, § 1°, da LOTCU ou 201, § 1°, do RITCU).

Vamos agora aprofundar nossos estudos nas decisões definitivas e terminativas.

Como foi dito, a decisão definitiva vai ser adotada quando o Tribunal julgar as

contas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares.

As contas serão julgadas regulares quando expressarem, de forma clara e

objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a

economicidade dos atos de gestão do responsável (art. 16, inciso I da LOTCU ou 207 do

RITCU)

Quando as contas forem julgadas regulares, o Tribunal dará quitação plena aos

responsáveis.

As contas serão julgadas regulares com ressalvas quando evidenciarem

impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao

erário (art. 16, inciso II, da LOTCU ou 208 do RITCU).

Ao julgar regulares com ressalvas, o Tribunal dará quitação ao responsável e

fará as determinações necessárias para que sejam sanadas as impropriedades.

As contas serão julgadas irregulares quando ocorrer (art. 16, inciso III, da

LOTCU ou 209 do RITCU):

a. omissão no dever de prestar contas;

b. prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à

norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira,

orçamentária, operacional ou patrimonial;

c. dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;

d. desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos;

e. Reincidência no descumprimento de determinações.

Existe grande semelhança entre a situação que leva o Tribunal a julgar as contas

regulares com ressalvas e a que leva a julgar irregulares com fundamento na letra b

acima. Na primeira situação ocorreu a prática de impropriedade ou falta de natureza

formal. Na segunda situação temos a prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo,

antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil,

financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial. A diferença entre ambas as

situações é bastante sutil, levando, por vezes, a grandes discussões nos colegiados do

Tribunal.



Um exemplo de falha de natureza forma é a falta de numeração das folhas de

processo licitatório. Já a não observância do número mínimo de 3 licitantes para

aquisição de produto por meio de convite pode ser considerado ato de gestão ilegal.

Ainda em relação às contas irregulares, interessante comentar o art. 209, §§ 4° e

6°, do RITCU (ou 16, §§ 2° e 3°, da LOTCU).

‘Art. 209. O Tribunal julgará as contas irregulares quando evidenciada

qualquer das seguintes ocorrências:

(...)

§ 4º Nas hipóteses dos incisos II, III e IV, o Tribunal, ao julgar irregulares as

contas, fixará a responsabilidade solidária:

I – do agente público que praticou o ato irregular; e

II – do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo

ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.

§ 6º Verificadas as ocorrências previstas nos incisos III e IV do caput, o

Tribunal, por ocasião do julgamento, determinará a remessa de cópia da

documentação pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações

cabíveis, podendo decidir sobre essa mesma providência também nas hipóteses dos

incisos I e II.’

O parágrafo 4° indica que o Tribunal pode condenar solidariamente pessoas

(físicas e jurídicas) que não sejam agente público. Nesse caso, vamos ter uma extensão

da jurisdição do Tribunal.

A condenação mencionada nesse parágrafo será sempre solidária. Dessa forma,

deveremos ter um agente público culpado por um ato que traga dano ao erário e um

terceiro que tenha concorrido para o cometimento do dano. Havendo esses dois agentes,

teremos a solidariedade. Importante registrar que se não houver o agente público não

podemos ter a solidariedade e, consequentemente, não podemos condenar o não agente

público.

A solidariedade é instituo do Direito Civil e se constitui em benefício de ordem

do credor. Quando duas pessoas devem, solidariamente, a uma terceira, esta pode cobrar

a dívida de qualquer dos devedores indistintamente.

Exemplificando: João foi condenado a pagar em solidariedade com José mil

reais a Pedro. Dessa forma, Pedro pode cobrar uma parte de José e uma parte de João,

ou escolher qualquer um dos dois e cobrar os mil reais.



Para ilustrar o tema, trago a seguinte questão relacionada ao assunto, cobrada na

prova de 2004 para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da

União:

‘Pode o TCU constituir título executivo contra empresa privada.’

Pelo que vimos, a empresa pode ser condenada solidariamente com o agente

público e o acórdão condenatório do TCU tem eficácia de título executivo. Dessa forma,

a assertiva está correta.

Com relação ao § 6° do art. 209, chamo a atenção para o fato de que, em certos

casos, o Tribunal vai encaminhar o que ele apurou para o Ministério Público da União,

para que sejam tomadas as medidas cíveis e penais cabíveis.

Na prova de 1998, o Cespe apresentou a seguinte questão no concurso para o

cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União:

‘Em face do fundamento da condenação – dano ao erário, decorrente de ato de

gestão antieconômico –, cabia ao Tribunal determinar a remessa da documentação

pertinente ao Ministério Público da União, para o ajuizamento das ações civis e penais

cabíveis’.

Por guardar estreita consonância com o § 6° do art. 209, a questão está correta.

Pelo previsto no art. 19 da LOTCU, o Tribunal, ao julgar as contas irregulares,

poderá aplicar as multas previstas nos artigos 57 e 58 da Lei Orgânica. Na próxima aula,

vamos dedicar um tópico para falar sobre as sanções do Tribunal de Contas da União.

Para encerrarmos o tópico tomada e prestação de contas, vamos, agora, estudar a

decisão terminativa. Devemos lembrar que, conforme acima mencionado, a decisão será

considerada terminativa quando as contas forem consideradas iliquidáveis. Vale

transcrever o art. 211 do RITCU (art. 20 da LOTCU)

‘Art. 211. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de

força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente

impossível o julgamento de mérito.

§ 1º Na hipótese prevista neste artigo, o Tribunal ordenará o trancamento das

contas e o conseqüente arquivamento do processo.

§ 2º Dentro do prazo de cinco anos contados da publicação, no Diário Oficial

da União, da decisão terminativa a que se refere o § 3º do art. 201, o Tribunal poderá,

à vista de novos elementos considerados suficientes, autorizar o desarquivamento do

processo e determinar que se ultime a respectiva tomada ou prestação de contas.



§ 3º Transcorrido o prazo referido no parágrafo anterior sem que tenha havido

nova decisão, as contas serão consideradas encerradas, com baixa na responsabilidade

do administrador.’

As contas serão consideradas iliquidáveis quando ocorrer qualquer evento que

impeça o Tribunal de chegar a uma conclusão acerca da gestão do responsável. Por

exemplo, uma inundação de um prédio, em que todos os documentos relacionados à

determinada gestão sejam perdidos, é caso de contas iliquidáveis.

Com relação a esse artigo, devemos ter em mente que as contas serão

consideradas iliquidáveis somente se os fatos forem alheios à vontade do gestor. Assim,

se o próprio gestor colocar fogo na sua repartição, com o objetivo de se livrar de

possível julgamento irregular de suas contas, seu ato implicará presunção de má-fe, o

que poderá ensejar a sua condenação.

Vale notar que os autos podem ser desarquivados se, no período de 5 anos,

forem obtidos elementos que possibilitem o julgamento das contas.

Para ilustrar o tema, vejamos as seguintes questões de concursos anteriores:

(MPjTCU\Cespe\2004)‘Se um determinado prédio público for atingido por

inundação e, em conseqüência, não se mostrar mais possível o julgamento de mérito de

um processo de tomada de contas especial, as contas devem ser julgadas iliquidáveis e

o TCU deverá determinar o trancamento das contas; essa espécie de decisão é

classificada pela Lei Orgânica do TCU como terminativa.

(ACE\Cespe\2004) ‘Considere que, instaurada tomada de contas especial em

razão de irregularidades verificadas em obra pública federal, na qual se detectou a

existência de dano ao erário, o Tribunal de Contas da União constatou que toda a

documentação comprobatória da despesa fora destruída por violenta e inevitável

inundação provocada por eventos naturais. Diante disso, o Tribunal pode, em decisão

terminativa, ordenar o trancamento das contas, considerando-as iliquidáveis. Pode,

também, julgar o mérito das contas, alguns anos depois, caso estejam presentes os

requisitos legais aplicáveis.

Pelo que vimos, ambas as assertivas estão corretas.

Conforme já estudamos, as decisões da Corte de Contas de que resultem débito

ou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial.

Ao ser condenado, o gestor será notificado para comprovar ao Tribunal o

recolhimento integral da dívida. Versa o artigo 217 do RITCU (artigo 26 da LOTCU)

que, em qualquer fase do processo, o condenado poderá pedir o parcelamento da dívida



em até vinte e quatro vezes. Cumpre salientar que o não pagamento de qualquer parcela

implica vencimento antecipado das demais.

O artigo 219 do RITCU (artigo 28 da LOTCU) faculta ao Tribunal determinar o

desconto integral ou parcelado da dívida nos vencimentos, salários ou proventos do

responsável, observados os limites previstos na legislação pertinente.

Pode ainda o Tribunal autorizar a cobrança judicial da dívida por intermédio de

que MPjTCU.

Por fim, o pagamento integral do débito da multa não modifica o julgamento de

mérito dado às contas. Dessa forma, caso alguém tenha tido as suas contas julgadas

irregulares, sendo, também, condenado ao ressarcimento de importância ao erário, o

pagamento integral desse valor não retirará a pecha de irregularidade atribuída às suas

contas.

2.1 - Tomada de Contas Especial

A tomada de contas especial é uma espécie do gênero tomada de contas. Dessa

forma, tudo o que foi falado para o julgamento de tomada de contas cabe para a tomada

de contas especial. Assim sendo, nesse tópico, vamos estudar, apenas, os aspectos

diferenciadores desse tipo de processo.

O art. 197 do RITCU (art. 8° da LOTCU) apresenta os motivos (negrito) e os

objetivos (sublinhados) da instauração do processo de tomada de contas especial.

‘Art. 197. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não-comprovação

da aplicação dos recursos repassados pela União na forma prevista no inciso VIII do

art. 5º, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos,

ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que

resulte dano ao erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de

responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à

instauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos

responsáveis e quantificação do dano.’

Em suma, o processo de tomada de contas especial será instaurado quando

ocorrer algum fato que possa trazer prejuízo ao erário. Devemos destacar que não

importa se o fato ensejador da tomada de contas especial tenha sido praticado de forma

dolosa ou culposa.

No ano de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questão na prova de Defensor

Público da União, 2ª categoria:



‘A tomada de contas especial (TCE) é um dos instrumentos para o controle da

administração pública. Segundo a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, a

TCE pode ser instaurada mesmo que o administrador não tenha agido dolosamente

para apropriar-se de bens ou valores públicos’.

Pelo que aqui foi exposto, podemos perceber que a assertiva está correta.

Ocorrendo um fato que tenha a possibilidade de trazer prejuízo ao erário, há a

necessidade de instauração da tomada de contas especial. Quem é o responsável pela

sua instauração? A resposta está no próprio art. 197: a autoridade administrativa

competente, que, em geral, é o ordenador despesa do órgão ou da entidade.

Existem, contudo, ao menos duas situações em que não será o ordenador de

despesa a autoridade responsável pela instauração da tomada de contas especial. São

elas: a omissão no dever de prestar contas e a não-comprovação da aplicação dos

recursos repassados pela União. Nesses casos, o responsável para a instauração da

tomada de contas especial será o órgão repassador do recurso.

Percebam que a tomada de contas especial será instaurada ou pelo próprio órgão

ou, no caso de convênio, pelo órgão repassador dos recursos. Jamais o controle interno

vai ser responsável pela instauração do processo.

Caso a autoridade responsável não providencie a instauração da TCE, o Tribunal

determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para

cumprimento dessa decisão. Importante notar que o art. 197 do RITCU estabelece que a

inércia do responsável implica sua responsabilidade solidária.

Uma das maiores confusões para quem estuda o assunto é a impropriedade do

termo tomada de contas especial, uma vez que temos duas situações distintas e apenas

um nome. As duas situações distintas correspondem as duas fases da TCE: a interna e a

externa.

A fase interna é aquela que ocorre dentro do órgão ou da entidade. Nesse

momento, ainda NÃO TEMOS PROCESSO, TEMOS, APENAS, PROCEDIMENTO.

Essa fase muito se assemelha ao inquérito policial, pois é uma fase apenas investigativa.

Por essa razão a fase interna não precisa obedecer aos princípios do devido processo

legal.

Após a apuração dos fatos no âmbito do órgão ou da entidade, a tomada de

contas especial deve ser encaminhada ao controle interno, para a emissão de seu parecer

e, em seguida, para o Ministro de Estado supervisor da área – ou autoridade equivalente

-, a fim de que tome conhecimento do que foi apurado.



Somente após essas etapas serem vencidas, a tomada de contas especial será

encaminhada para o Tribunal de Contas da União. Inaugura-se, assim, a fase externa da

TCE. Nesse momento, o que era mero procedimento passa a ser processo e, por conta

disso, devem ser observados os princípios do devido processo legal, do contraditório e

da ampla defesa.

Aplica-se aos processos de tomada de contas especial o princípio da relação

custo X benefício do controle. Pelo art. 199 do RITCU, as tomadas de contas especiais

só vão ser imediatamente encaminhadas ao Tribunal de Contas da União se o dano ao

erário for superior à quantia anualmente fixada pelo Tribunal para esse fim (o Tribunal,

utilizando o seu poder regulamentador, fixou, por meio da DN n.° 64, para o ano de

2005, o valor de R$ 21.000,00).

Exemplificando: caso haja a ocorrência de desvios de recursos públicos na

ordem de cinco mil reais, o órgão vai providenciar, normalmente, a instauração da

tomada de contas especial. Não vai, entretanto, encaminhar o procedimento ao Tribunal

de Contas da União no momento que terminar a sua apuração. O TCU só vai receber

esse procedimento junto com as contas ordinárias que o órgão deve anualmente

encaminhar para o Tribunal.

Estabelece ainda o art. 213 do RITCU (art. 93 da LOTCU) que o Tribunal pode,

a título de racionalização administrativa e economia processual determinar o

arquivamento dos processos de TCE que sejam de valores inferiores ao mencionado

acima sem o cancelamento do débito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor,

para que lhe possa ser dada quitação.

No exemplo utilizado acima – TCE de cinco mil reais – o Tribunal pode

arquivar o processo sem julgá-lo. Nesse caso, teremos um exemplo de decisão

terminativa, pois o processo vai ser encerrado sem o julgamento do mérito.

Para encerrarmos este tópico, importante destacar que o art. 197, § 3°, do

RITCU estabelece que ‘na ocorrência de perda, extravio ou outra irregularidade SEM

QUE SE CARACTERIZE A MÁ-FÉ de quem lhe deu causa, SE O DANO FOR

IMEDIATAMENTE RESSARCIDO, a autoridade administrativa competente deverá, em

sua tomada ou prestação de contas ordinária, comunicar o fato ao Tribunal, ficando

dispensada desde logo a instauração de tomada de contas especial’.

Para ilustrar o tema, trazemos a seguinte questão abordada na prova para o cargo

de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União no ano de 2004.



‘Na direção de ente da administração pública indireta, uma autoridade

administrativa constatou que um agente público de seu quadro alcançou recursos

públicos dolosamente e causou lesão ao patrimônio daquela pessoa jurídica. A referida

autoridade determinou então a instauração de procedimento administrativo disciplinar

e a comunicação dos fatos ao Ministério Público Federal.

Nessa situação, a autoridade administrativa agiu corretamente, no que diz

respeito à proteção do patrimônio público, de modo que não seria necessária a adoção

de mais nenhuma providência por parte dela’.

A assertiva está incorreta, porque competia à autoridade administrativa instaurar

a tomada de contas especial.

3 – CONTAS DO GOVERNO

Considerando que nós já tratamos desse tema quando estudamos a competência

do Tribunal de Contas da União na Constituição Federal, nesse momento, vamos,

apenas, aprofundar o tema.

Relembrando, as contas do Governo da República incluirão as contas prestadas

pelo Presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos

Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,

que consolidarão as dos respectivos tribunais, e pelo Chefe do Ministério Público da

União (artigo 221, § 1°, do RITCU).

As contas prestadas pelo Presidente da República consistirão nos balanços gerais

da União e no relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder

Executivo. As demais contas incluirão quadro consolidado de gestão fiscal e relatório

do respectivo órgão de controle interno contendo manifestação conclusiva acerca da

conformidade da execução orçamentária e financeira no exercício com as metas fixadas

no plano plurianual e com os dispositivos constitucionais e legais, em especial a lei de

diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual (artigo 221, § 3°, do RITCU).

As contas do Presidente da República só poderão ser relatadas por ministros

titulares e serão apreciadas por meio de sessão extraordinária do Plenário, em até setenta

e duas horas antes do término do prazo para a remessa do relatório e pareceres ao

Congresso Nacional.

De acordo com o artigo 228 do RITCU, os pareceres prévios das contas do

Governo serão conclusivos no sentido de exprimirem se as contas prestadas pelo

Presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos



Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,

consolidadas as dos respectivos tribunais, e pelo Chefe do Ministério Público da União

representam adequadamente as respectivas posições financeira, orçamentária, contábil e

patrimonial, em 31 de dezembro, bem como sobre a observância dos princípios

constitucionais e legais que regem a administração pública federal.

4 – FISCALIZAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS

As fiscalizações de atos e contratos podem ser feitas por iniciativa própria ou por

solicitação do Congresso Nacional. Vale acrescentar que aquelas realizadas por

iniciativa própria são formas de averiguar fatos levantados pelo próprio Tribunal ou que

cheguem ao seu conhecimento por meio de denúncias e representações.

O RITCU apresenta os seguintes instrumentos de fiscalização: monitoramento,

acompanhamento, levantamento, inspeção e auditoria. (artigos 238 a 243)

Em apertada síntese, vale a seguinte definição de cada um desses instrumentos:

Levantamento: utilizado para conhecer a organização e o funcionamento dos

órgãos e entidades da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da União,

bem como para avaliar a viabilidade da realização de fiscalizações.

Acompanhamento: utilizado para examinar, ao longo de um período

predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis

sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e

patrimonial.

Monitoramento: instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para

verificar o cumprimento de suas deliberações e os resultados delas advindos.

Auditoria: instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para examinar a

legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis, bem como para avaliar

o desempenho dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.

Inspeção: utilizado pelo Tribunal para suprir omissões e lacunas de informações,

esclarecer dúvidas ou apurar denúncias ou representações quanto à legalidade, à

legitimidade e à economicidade de fatos da administração e de atos administrativos

praticados por qualquer responsável sujeito à sua jurisdição.

A principal diferença entre inspeção e auditoria é que esta apresenta um escopo

mais abrangente.

Exemplificando. Caso uma equipe de fiscalização vá a determinado órgão para

analisar todos os contratos por ele assinados entre os anos de 2001 e 2005, estamos a



frente de uma auditoria. Já se a equipe se interessar apenas pelos contratos firmados

com determinada empresa em determinada época, aí o instrumento mais apropriado será

a inspeção.

O art. 244 do RITCU disciplina que as auditorias, acompanhamentos e

monitoramentos obedecerão a plano de fiscalização elaborado pela Presidência, em

consulta com os relatores das listas de unidades jurisdicionadas, e aprovado pelo

Plenário em sessão de caráter reservado. Dessa forma, temos que as auditorias,

acompanhamentos e monitoramentos só serão realizados se aprovados pelo Plenário. Já

as inspeções e levantamentos podem ser autorizados pelos próprios relatores. Nunca é

demais lembrar que compete ao Plenário autorizar inspeção nas unidades mencionadas

no art. 15, inciso I, alínea ‘j’, do RITCU.

Sobre o assunto, em 2004, o Cespe elaborou a seguinte questão para a prova de

Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União.

‘Se um ministro do Tribunal de Contas da União desejar que a área técnica

realize alguma auditoria, deverá enviar sua solicitação ao presidente do tribunal, ao

qual, então, caberá determinar a realização do trabalho’.

Como verificado, somente tem competência para autorizar a realização da

auditoria o Plenário da Corte, o que torna a assertiva falsa.

O art. 250 e seguintes do RITCU disciplinam a atuação do Tribunal de Contas da

União nos processos de fiscalização.

Ao realizar uma fiscalização o Tribunal, caso encontre alguma impropriedade de

natureza formal, poderá DETERMINAR que sejam adotadas as medidas necessárias a

fim de corrigir a mencionada irregularidade.

Pode, ainda, o Tribunal RECOMENDAR a adoção de providências quando

verificadas oportunidades de melhoria de desempenho.

Em apertada síntese, a diferença principal em determinar e recomendar é que a

determinação obriga que o responsável adote a medida alvitrada pela Corte de Contas,

sob pena de aplicação de multa. Já a recomendação é, geralmente, utilizada em matérias

que sejam de ação discricionária do gestor, em que o Tribunal vislumbre oportunidade

de melhoria de desempenho. O não cumprimento de recomendação NÃO possibilita a

aplicação de multa.

No caso de encontrar uma ilegalidade que não constitua dano ao erário, o

Tribunal poderá, no próprio processo de fiscalização, aplicar multa ao gestor, sendo

necessário, contudo, que seja respeitado os princípios do contraditório e da ampla



defesa. Dessa forma, antes de aplicar qualquer sanção ao gestor, o Tribunal deverá

chamar o responsável pela ilegalidade em audiência para que apresente razões de

justificativa acerca do que foi levantado na fiscalização.

No caso de a ilegalidade encontrada constituir dano ao erário, o Tribunal não

poderá condenar o responsável a ressarcir o erário no próprio processo de fiscalização.

Para que haja o ressarcimento, o Tribunal deverá converter o processo de fiscalização

em tomada de contas especial. Vejamos a redação do art. 252 do RITCU:

‘Art. 252. Se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra

irregularidade de que resulte dano ao erário, o Tribunal ordenará, desde logo, a

conversão do processo em tomada de contas especial, salvo na hipótese prevista no art.

213.

Parágrafo único. Caso a tomada de contas especial envolva responsável por

contas ordinárias, deverá ser observado o disposto no art. 206.’

Para total compreensão do dispositivo devemos entender o que dispõe os artigos

206 e 213.

O art. 213 já foi comentado nessa aula, quando falamos de tomada de contas

especial. Esse dispositivo trata da relação custo X benefício do controle.

Passemos então a análise do art. 206, que apresenta a seguinte redação:

‘Art. 206. A decisão definitiva em processo de tomada ou prestação de contas

ordinária constituirá fato impeditivo da imposição de multa ou débito em outros

processos nos quais constem como responsáveis os mesmos gestores.

§ 1º No caso do caput, a apreciação das irregularidades apuradas nos outros

processos dependerá do conhecimento de eventual recurso de revisão interposto pelo

Ministério Público, na forma do art. 288.’

Para entender melhor esse dispositivo, vamos utilizar uma situação hipotética.

Vamos supor que uma equipe de fiscalização do TCU tenha ido ao órgão XYZ

para analisar todas as licitações e contratos realizados entre os anos de 1996 e 2002. Ao

analisar uma licitação ocorrida no ano de 1997, a equipe constatou que o procedimento

fora viciado, o que resultou a contratação com superfaturamento na ordem de cem mil

reais.

Nessa situação, o Tribunal deve converter o processo de fiscalização em tomada

de contas especial. Contudo, a condenação do responsável pelo órgão XYZ só vai

ocorrer caso as contas relativa ao ano de 1997 dos responsáveis pelo órgão ainda não

tenham sido julgadas. Caso já tenha havido o julgamento das contas, pode o MPjTCU



interpor recurso contra a decisão que julgou as contas ordinárias, a fim de possibilitar a

sua reanálise, agora levando em consideração o fato de o Tribunal ter conhecimento da

licitação superfaturada.

4.1 – Denúncia e Representação

Esses dois tipos de processos auxiliam o Tribunal de Contas da União na sua

missão de resguardar o erário. A denúncia possui status constitucional, uma vez que está

disciplinada no art. 74, § 2°, da Carta Política. A Representação só aparece no

Regimento Interno e pode-se dizer que é uma espécie de denúncia qualificada.

Segundo a Constituição podem denunciar ao Tribunal de Contas da União

qualquer cidadão, associação, partido político e sindicato. Para guardar os legitimados

para denunciar, utilize a expressão CAPS. Atenção para o fato que a Constituição não

deu legitimidade para qualquer pessoa denunciar e sim qualquer cidadão. Por essa razão

uma empresa não pode apresentar denúncia ao tribunal. Veremos adiante que, nesse

caso, a peça poderá ser recebida como representação.

Tanto os processos de denúncia como de representação são analisados em duas

etapas. Na primeira é verificado se os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie

estão presentes. Vencida a admissibilidade, ou seja, estando presentes os requisitos de

admissibilidade, poderá o Tribunal adentrar ao mérito do processo, oportunidade em

que dirá se os fatos trazidos ao conhecimento da Corte são procedentes ou não e quais

as penalidades serão aplicadas aos responsáveis no caso de ter sido constatada a

ocorrência de alguma irregularidade.

Nunca é demais lembrar que os processos de denúncia e representação são

espécies de processos de fiscalização. Dessa forma, tudo o que foi falado no tópico

acima se aplica às denúncias e representações.

A admissibilidade da denúncia será realizada pelo relator do processo. O art. 235

do RITCU estabelece quais são os requisitos de admissibilidade aplicáveis a esse tipo de

processo.

‘Art. 235. A denúncia sobre matéria de competência do Tribunal deverá

referir-se a administrador ou responsável sujeito à sua jurisdição, ser redigida em

linguagem clara e objetiva, conter o nome legível do denunciante, sua qualificação e

endereço, e estar acompanhada de indício concernente à irregularidade ou ilegalidade

denunciada.’



A denúncia que preencha os requisitos de admissibilidade será apurada em

caráter sigiloso, só podendo ser arquivada por despacho fundamentado do relator (art.

234, § 2°, do RITCU) Podemos perceber que nem sempre o processo de denúncia

precisa ir a apreciação do colegiado, podendo, por vezes, ser arquivada mediante

despacho do próprio relator. Esse é um dos poucos casos no RITCU que o processo

pode ser encerrado por meio de decisão monocrática do relator.

Na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da

União no ano de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questão:

‘Há casos previstos no RITCU em que o relator de um processo pode, em

decisão monocrática, isto é, unipessoal, determinar o arquivamento do feito.’

Pelo que acabamos de ver a questão está correta.

Questão interessante que se afigura é em relação ao sigilo do denunciante. Tanto

a LOTCU (art. 55) como o RITCU (art. 236) asseguram ao denunciante o direito a

manutenção do sigilo de seu nome, mesmo após a apreciação do processo pelo TCU.

Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, por meio de mandado de segurança, entendeu

que ambos os dispositivos eram inconstitucionais por ferirem alguns incisos do art. 5°

da Constituição. Como a inconstitucionalidade foi apreciada de forma incidental, a

decisão do Pretório Excelso só valeu para o caso concreto. Hoje em dia, o TCU

continua, em todas as suas deliberações, mantendo o sigilo do denunciante.

Uma vez que vimos as principais características do processo de denúncia, vamos

estudar o processo de representação.

Esse tipo processual está previsto no art. 237 do RITCU. Esse dispositivo pode

ser divido em duas partes: o caput e parágrafo único.

No caput são apresentados os legitimados para representarem ao Tribunal de

Contas da União. No parágrafo único está disciplinado que ao processo de

representação se aplica quase todas as regras do processo de denúncia.

Em síntese, a diferença entre esses dois processos consiste no fato de que o

processo de denúncia tramita de forma sigilosa e que os legitimados para representarem

o fazem por força do cargo que ocupam.

5 – ATOS SUJEITOS A REGISTRO.

Assim como a apreciação das contas do Governo da República, esse tópico já foi

abordado quando estudamos a competência do Tribunal de Contas da União na

Constituição Federal. Nesse momento, vamos apenas aprofundar um pouco o assunto.



A matéria é tratada no RITCU nos artigos 259 a 263 e na LOTCU, artigos 39 e

40.

O artigo 260, § 2°, do RITCU estabelece que a apreciação da matéria pelo

Tribunal não faz coisa julgada administrativa, razão pela qual o Tribunal pode, de

ofício, dentro do prazo de cinco anos rever o registro do ato.

Quando o Tribunal considerar o ato sujeito a registro ilegal, de imediato,

determinará que o órgão cesse o pagamento decorrente do ato impugnado, além das

medidas regularizadoras cabíveis.

A não-observância do disposto acima poderá implicar a responsabilidade

solidária da autoridade administrativa omissa.

Para encerrar esse tópico, importante acrescentar que os processos relativos à

apreciação de atos sujeitos a registro que contenham indícios de dano ao erário podem

ser convertidos em tomada de contas especial.

6 – CONSULTA

O art. 1°, inciso XVII, da LOTCU concedeu competência para o TCU responder

a consulta formulada por autoridades competentes acerca de matérias ligadas a

competência do Tribunal.

‘Art. 1° (...)

XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente,

a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares

concernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no regimento

interno.’

O RITCU disciplinou a matéria no art. 264 e 265.

O art. 264 estabelece que as consultas serão apreciadas pelo Plenário da Corte e

apresenta as autoridades legitimadas a consultar o Tribunal.

O parágrafo 2° do art. 264 disciplina que alguns legitimados só podem consultar

o Tribunal acerca de assuntos que tenham pertinência com as atividades que

desempenham. Dessa forma, precisa haver pertinência temática da consulta com as

respectivas áreas de atribuição das instituições que representam.

Importante registrar que o parágrafo 3° do art. 264 do RITCU estatui que a

resposta à consulta a que se refere aquele artigo tem caráter normativo e constitui

prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.



A consulta tem como função precípua saber como o Tribunal interpreta

determinado normativo. O consulente objetiva saber qual é o entendimento da Corte de

Contas sobre determinada matéria. Por isso, quando o Tribunal decide em processo de

consulta, ele está informando para os seus jurisdicionados a sua forma de pensar, razão

pela qual a resposta à consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese,

mas não do fato ou caso concreto.

Os processos de consulta tais quais os processos de denúncia e representação são

analisados em duas fases: admissibilidade e mérito.

Os requisitos de admissibilidade da consulta, além dos legitimados, estão

previstos no parágrafo 1° do citado art. 264:

‘Art. 264 (...)

§ 1º As consultas devem conter a indicação precisa do seu objeto, ser

formuladas articuladamente e instruídas, sempre que possível, com parecer do órgão

de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente.’

Por fim, prevê o art. 265 que a consulta que verse apenas sobre caso concreto

não será conhecida. De forma diferente não poderia ser, uma vez que a consulta visa,

justamente, saber como o TCU interpreta determinado normativo.

Para ilustrar o tema, trazemos as seguintes questões abordadas em concursos

anteriores:

(TCE – Cespe 96) ‘Da mesma forma que os demais órgãos do Poder Judiciário,

o TCU não responde a consultas. Suas atribuições são exercidas como órgão

jurisdicional de controle e não como órgão consultivo.’

(ACE – Cespe 1998) ‘Compete ao Tribunal de Contas da União decidir a

respeito de consultas pertinentes a matéria de sua competência, as quais terão caráter

normativo e constituirão prejulgamento do fato ou caso concreto que venha a ser

submetido a sua apreciação.’

Por tudo que foi exposto, podemos afirmar que ambas as assertivas estão

incorretas. A primeira porque o TCU responde a consultas e a segunda que a resposta a

consulta constitui prejulgamento da tese e não do fato ou caso concreto.

Chegamos, assim, ao final de nossa penúltima aula.

Hoje, tivemos a oportunidade de verificar como são os processos do Tribunal de

Contas da União.

Apresentamos as principais características de cada processo. Vimos que somente

em processos de contas pode haver a restituição de danos ao erário. Estudamos também



que o art. 206 do RITCU impõe restrições para aplicação de multa ou para a condenação

em débito de responsável cujas contas ordinárias já tenham sido julgadas pelo Tribunal.

Tivemos, também, a oportunidade de verificar que somente ministros titulares

podem relatar os processos relativos à apreciação das contas de Governo da República.

Com relação aos processos de fiscalização, vimos que o TCU possui os

seguintes instrumentos de fiscalização: auditoria, inspeção, levantamento,

monitoramento e acompanhamento.

Em seguida, fizemos uma distinção dos processos de denúncia e representação.

Nesse momento, vimos que o TCU continua mantendo o sigilo do denunciante em seus

processos de denúncia, mesmo após o Supremo Tribunal Federal ter, de forma

incidental, considerado inconstitucional os artigos da LOTCU e do RITCU que

disciplinam a matéria.

Fizemos, ainda, uma leve abordagem sobre os atos sujeitos a registro, para

encerrarmos com os processos de consulta.

Na nossa última aula, vamos estudar as sanções que o TCU pode aplicar, bem

como os recursos cabíveis nas decisões do Tribunal.

Até lá e continuem estudando.

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Controle aula 9