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A EDITORA FORENSE se responsabiliza pelos vícios do produto no que concerne à sua edição (impressão eapresentação a fim de possibilitar ao consumidor bem manuseá-lo e lê-lo). Nem a editora nem o autor assumemqualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoa ou bens, decorrentes do uso da presente obra.Todos os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais, é proibida a reprodução total ouparcial de qualquer forma ou por qualquer meio, eletrônico ou mecânico, inclusive através de processos xerográficos,fotocópia e gravação, sem permissão por escrito do autor e do editor.

Impresso no Brasil – Printed in Brazil

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Capa: Danilo OliveiraProdução digital: Geethik

Fechamento desta edição: 07.02.2018

CIP – BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE.SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.

O51c

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende

Curso de Direito Administrativo / Rafael Carvalho Rezende Oliveira. – 6. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro:Forense; São Paulo: MÉTODO, 2018.

Inclui bibliografia

ISBN 978-85-309-7955-3

1. Direito administrativo - Brasil. I. Título.

18-47611 CDU: 342.9(81)

mailto:faleconosco@grupogen.com.brhttp://www.grupogen.com.brhttp://www.geethik.com

Para meus pais, Celso Rezende Oliveira e Cleonice Carvalho Rezende Oliveira, meus ídolos.Para minha mulher, Alessandra Bordeaux, minha alma gêmea.

Para meus filhos, Lucca Bordeaux Oliveira e Isabela Bordeaux Oliveira, razões da minhafelicidade plena.

Para minha irmã, Renata Oliveira, e minha sobrinha, Karina Oliveira, meus amores.

“Ela está no horizonte (...). Me aproximo dois passos, ela se afasta dois passos. Caminhodez passos e o horizonte corre dez passos. Por mais que eu caminhe, jamais a alcançarei.Para que serve a utopia? Serve para isso: para caminhar.”(Eduardo Galeano)

“Se as coisas são intangíveis... ora!

Não é motivo para não querê-las...

Que tristes os caminhos, se não fora

A mágica presença das estrelas.” (Mario Quintana)

A 6.ª edição do Curso de Direito Administrativo representa a consolidação da obra no cenáriojurídico pátrio, motivo de muito orgulho para o autor, mas, ao mesmo tempo, enfatiza aresponsabilidade de manter o livro atualizado em um cenário de intensas mudanças da AdministraçãoPública.

As principais novidades da presente edição podem ser assim destacadas:

a) inserção de novo tópico: 13.8, que trata da Lei de participação, proteção e defesa dosdireitos do usuário dos serviços públicos (Lei de Defesa do Usuário do Serviço Público);

b) atualização doutrinária e jurisprudencial, com menção às recentes decisões proferidas peloSTF e STJ, com a inovadora inclusão de menção das teses fixadas pelo STF em sede de repercussãogeral e das teses fixadas pelo STJ (Jurisprudência em Teses do STJ);

c) referências às principais decisões e informativos do TCU;

d) atualização legislativa, com destaque para os seguintes diplomas normativos: d.1) Lei13.529/2017, que altera a Lei 11.079/2004 e dá outras providências; d.2) Lei 13.500/2017, quealtera a Lei 8.666/1993 e dá outras providências; d.3) Lei 13.467/2017 (Reforma Trabalhista), quealtera a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e as Leis 6.019/1974, 8.036/1990, e 8.212/1991,a fim de adequar a legislação às novas relações de trabalho; d.4) Lei 13.465/2017, que dispõe sobrea regularização fundiária rural e urbana, altera a Lei 8.666/1993 e dá outras providências; d.5) Lei13.460/2017 (Lei de Defesa do Usuário do Serviço Público), que dispõe sobre participação,proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública; d.6) Lei13.281/2016, que altera a Lei 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro); d.7) Decreto 9.190/2017,que regulamenta o disposto no art. 20 da Lei 9.637/1998; d.8) Decreto 9.179/2017, que altera oDecreto 6.514/ 2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente eestabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, para dispor sobreconversão de multas; d.9) Decreto 9.178/2017, que altera o Decreto 7.746/2012, que regulamenta oart. 3.º da Lei 8.666/1993, para estabelecer critérios, práticas e diretrizes para a promoção dodesenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federaldireta, autárquica e fundacional e pelas empresas estatais dependentes, e institui a ComissãoInterministerial de Sustentabilidade na Administração Pública – CISAP; d.10) Resolução 179 do

CNMP, que Regulamenta o § 6.º do art. 5.º da Lei 7.347/1985, disciplinando, no âmbito doMinistério Público, a tomada do compromisso de ajustamento de conduta.

Agradeço o carinho dos meus alunos e leitores com o livro.

Dedico a 6.ª edição à minha mulher, Alessandra Simões Bordeaux Oliveira, e aos meus filhos,Lucca Bordeaux Oliveira e Isabela Bordeaux Oliveira, meus amores para a vida toda.

Boa leitura!

Fevereiro de 2018

O Autor

Este livro tem por objetivo apresentar ao leitor um curso completo, atual e didático de DireitoAdministrativo, com a demonstração das bases teóricas, doutrinárias e jurisprudenciais necessárias àcompreensão crítica desse ramo do Direito.

O texto possui linguagem clara e objetiva, bem como indica as respectivas opiniões doutrináriase o entendimento jurisprudencial dos tribunais superiores, sempre acompanhados da opiniãofundamentada do autor, o que viabiliza a compreensão sobre os principais argumentos suscitados emimportantes debates doutrinários e jurisprudenciais, proporcionando ao leitor formar o seu própriojuízo.

Com o intuito de diferenciar este Curso de Direito Administrativo dos outros cursos e manuaissimilares existentes no mercado, o autor utilizou linguagem acessível, quadros didáticos emetodologia própria, apresentando as controvérsias com a indicação dos entendimentos e dosrespectivos doutrinadores.

Além das opiniões dos autores relevantes do Direito Administrativo, o livro apresenta ajurisprudência atualizada do STF e do STJ, com menção aos respectivos Informativos.

Nos capítulos relacionados aos temas licitações e contratos, são apontadas as principaisdecisões proferidas pelo TCU, órgão de controle que tem papel fundamental na interpretação e naaplicação da legislação sobre o tema.

Outra peculiaridade do livro é o estudo aprofundado da intervenção do Estado na ordemeconômica, tema normalmente aprofundado apenas em trabalhos monográficos. O leitor contará comanálise de questões atuais e relevantes sobre planejamento, disciplina, regulação (EstadoRegulador), fomento, repressão ao abuso do poder econômico (Direito da Concorrência ouAntitruste) e exploração direta, concorrencial e monopolista, da atividade econômica (EstadoEmpresário).

A obra é resultado da experiência do autor como professor nos cursos de graduação, pós-graduação e cursos preparatórios para concursos públicos durante mais de dez anos, bem como dasua atuação profissional como Procurador do Município do Rio de Janeiro, advogado liberal econsultor jurídico, o que permite estabelecer o diálogo entre a teoria e a prática do DireitoAdministrativo.

A combinação da experiência com a base teórica permitiu a elaboração de uma obra que servirácomo ferramenta de consulta para os operadores do Direito e os estudantes em geral.

O público-alvo da obra são os estudantes, especialmente aqueles que buscam aprovação emconcursos públicos, advogados, juízes, promotores de Justiça, defensores públicos, procuradores etodos os estudiosos do Direito Administrativo.

A elaboração desta obra contou com o apoio inestimável do amor da minha vida, AlessandraSimões Bordeaux Oliveira, compreensiva, incentivadora e interlocutora paciente, que auxiliouinclusive na revisão final do texto.

Agradeço a Deus e aos meus pais, Celso Rezende Oliveira e Cleonice Carvalho RezendeOliveira, minhas referências de vida e maiores amigos.

Por fim, desejo sucesso aos alunos e aos leitores, com a esperança de que a obra sirva deimportante instrumento para o estudo e a atuação profissional.

Boa leitura!

O Autor

ADC: Ação Declaratória de ConstitucionalidadeADI: Ação Direta de InconstitucionalidadeAGU: Advocacia-Geral da UniãoBDA: Boletim de Direito AdministrativoBLC: Boletim de Licitações e ContratosCC: Código CivilCDC: Código de Defesa do ConsumidorCGU: Controladoria-Geral da UniãoCPC: Código de Processo CivilCRFB: Constituição da República Federativa do BrasilCTN: Código Tributário NacionalECA: Estatuto da Criança e do AdolescenteFCGP: Fórum de Contratação e Gestão PúblicaILC: Informativo de Licitações e ContratosIP: Interesse PúblicoMAP: Ministerio para las Administraciones PublicasOS: Organizações SociaisOSC: Organizações da Sociedade CivilOSCIP: Organizações da Sociedade Civil de Interesse PúblicoRAP: Revista de Administración PúblicaRDA: Revista de Direito AdministrativoRDE: Revista de Direito do EstadoRDP: Revista de Direito PúblicoRDPE: Revista de Direito Público da EconomiaRE: Recurso ExtraordinárioREDA: Revista Española de Derecho AdministrativoREDAE: Revista Eletrônica de Direito Administrativo EconômicoREDE: Revista Eletrônica de Direito do Estado

REsp: Recurso EspecialRT: Revista dos TribunaisSTF: Supremo Tribunal FederalSTJ: Superior Tribunal de JustiçaTCE: Tribunal de Contas do EstadoTCU: Tribunal de Contas da UniãoTJRJ: Tribunal de Justiça do Estado do Rio de JaneiroTSE: Tribunal Superior Eleitoral

1.11.21.3

1.41.4.11.4.21.4.31.4.41.4.51.4.61.4.71.4.81.4.9

1.51.61.71.81.91.10

2.12.1.1

ABREVIATURAS

CAPÍTULO 1DIREITO ADMINISTRATIVO: GÊNESE E EVOLUÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Origem do Direito AdministrativoConceito de Direito AdministrativoSistemas administrativos: sistema de jurisdição una (sistema inglês) e sistema do contenciosoadministrativo ou dualidade de jurisdição (sistema francês)Direito Administrativo comparado e brasileiro

FrançaAlemanhaItáliaEspanhaPortugalArgentinaInglaterra e Estados UnidosDireito Administrativo comunitário e Direito Administrativo globalBrasil

Ausência de codificação do Direito Administrativo e pluralidade de fontesTaxinomia do Direito Administrativo: relações com outros ramos do DireitoEvolução do Estado e do Direito AdministrativoA constitucionalização do Direito Administrativo e a valorização dos princípios constitucionaisMutações e tendências do Direito AdministrativoResumo do capítulo

CAPÍTULO 2FONTES, INTERPRETAÇÃO E INTEGRAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Fontes do Direito AdministrativoLei (juridicidade)

2.1.22.1.32.1.42.1.5

2.22.32.4

3.13.2

3.2.13.2.23.2.33.2.43.2.53.2.63.2.7

3.2.83.2.93.2.103.2.11

3.3

4.14.24.34.4

4.5

DoutrinaJurisprudênciaCostumesPrecedentes administrativos e praxes administrativas

Interpretação do Direito AdministrativoIntegração do Direito AdministrativoResumo do capítulo

CAPÍTULO 3PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A força normativa dos princípios no pós-positivismo: distinção entre princípios e regrasPrincípios do Direito Administrativo em espécie

Princípio da legalidade (juridicidade)Princípio da impessoalidadePrincípio da moralidadePrincípio da publicidadePrincípio da eficiênciaPrincípios da razoabilidade e da proporcionalidadePrincípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado (princípio dafinalidade pública)Princípio da continuidadePrincípio da autotutelaPrincípios da consensualidade e da participaçãoPrincípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 4ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CONCESSÕES E

TERCEIRO SETOR

Transformações do Estado e nova organização administrativaFederação e o princípio da separação de poderes: o exercício da função administrativaDesconcentração e descentralização administrativaA organização administrativa em setores: 1.º setor (Estado), 2.º setor (mercado) e 3.º setor(sociedade civil)Administração Pública e seus sentidos: subjetivo e objetivo

4.64.74.84.9

4.9.14.9.2

4.10

5.15.25.35.45.55.65.7

6.16.26.36.46.56.66.76.86.96.106.11

6.12

7.1

Administração Pública e GovernoAdministração Pública direta e indiretaEntidades da administração pública indiretaCaracterísticas comuns das entidades administrativas

Reserva legalControle ou vinculação

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 5ÓRGÃOS PÚBLICOS

ConceitoTeorias dos órgãos públicosCriação e extinçãoCapacidade processual ou judiciáriaCapacidade contratual e o contrato de gestãoClassificaçõesResumo do capítulo

CAPÍTULO 6AUTARQUIAS

ConceitoCriaçãoObjetoRegime de pessoalPatrimônioAtos e contratosForo processualResponsabilidade civilPrerrogativas especiaisClassificaçõesAutarquias e qualificações especiais: agências executivas, agências reguladoras e associaçõespúblicasResumo de capítulo

CAPÍTULO 7AGÊNCIAS REGULADORAS

Origem, fontes normativas e fundamentos

7.27.37.4

7.4.17.4.1.17.4.1.2

7.4.27.4.2.17.4.2.2

7.4.37.57.6

8.18.2

8.2.18.2.28.2.3

8.38.48.58.68.7

8.7.18.7.2

8.88.98.108.118.128.13

Atividade regulatóriaClassificações das agências reguladorasRegime jurídico especial

Poder normativo e deslegalizaçãoLei e superveniência de ato regulatório: revogação diferidaAtos regulatórios x atos regulamentares

Autonomia administrativaEstabilidade reforçada dos dirigentesImpossibilidade de recurso hierárquico impróprio

Autonomia financeira e as taxas regulatóriasO risco da teoria da captura e a legitimidade das agências reguladorasResumo do capítulo

CAPÍTULO 8EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

Conceito e estatuto jurídico (Lei 13.303/2016)Empresas públicas x sociedades de economia mista

ComposiçãoForma societáriaForo competente para julgamento dos litígios

CriaçãoObjetoRegime societárioRegime de pessoalPatrimônio

PenhoraUsucapião

Atos e contratosResponsabilidade civilControle do Tribunal de ContasImunidade tributáriaFalênciaResumo do capítulo

CAPÍTULO 9FUNDAÇÕES ESTATAIS

9.19.29.39.49.59.69.79.89.99.109.11

10.110.2

10.2.110.2.2

10.310.410.5

10.5.110.5.210.5.310.5.410.5.510.5.6

10.610.6.110.6.210.6.310.6.410.6.510.6.610.6.7

Conceito e espéciesCriaçãoObjetoRegime de pessoalPatrimônioAtos e contratosForo processualResponsabilidade civilPrerrogativas especiaisControleResumo do capítulo

CAPÍTULO 10CONSÓRCIOS PÚBLICOS

Conceito e fontes normativasCaracterísticas principais dos consórcios públicos antes e depois da Lei 11.107/2005

Consórcios públicos antes da Lei 11.107/2005Consórcios públicos após a Lei 11.107/2005

Constitucionalidade das normas gerais sobre consórciosPartícipes do consórcio públicoProcedimento para instituição do consórcio público

Protocolo de intençõesAutorização legislativaContrato de consórcioPersonificação do consórcioContrato de rateioContrato de programa

Consórcio público de direito público: associação públicaNatureza jurídica: autarquia interfederativaCriaçãoObjetoRegime de pessoalPatrimônioAtos e contratosForo processual

10.6.810.6.9

10.710.7.110.7.210.7.310.7.410.7.510.7.610.7.710.7.810.7.9

10.8

11.111.2

11.2.111.2.211.2.311.2.411.2.5

11.2.5.111.2.5.211.2.5.3

11.2.611.2.6.111.2.6.211.2.6.311.2.6.4

11.2.6.511.2.6.6

Responsabilidade civilControle do Tribunal de Contas

Consórcio público de direito privadoNatureza jurídica: fundação estatal de direito privado interfederativaCriaçãoObjetoRegime de pessoalPatrimônioAtos e contratosForo processualResponsabilidade civilControle do Tribunal de Contas

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 11CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS

Modalidades de concessão de serviço públicoConcessão comum de serviços públicos

Conceito, fontes normativas e modalidadesConcessão de serviço público e autorização legislativaConcessão x permissão de serviço públicoRemuneração do concessionário: tarifas e receitas alternativasLicitação: peculiaridades

Modalidades de licitaçãoTipos de licitaçãoContratação direta: dispensa e inexigibilidade

Contrato de concessão comum: peculiaridadesCláusulas essenciaisPrazoProrrogaçãoSubcontratação, subconcessão e transferência da concessão ou do controleacionárioEncargos do poder concedente e da concessionáriaDireitos e obrigações dos usuários

11.2.711.2.811.2.911.2.1011.2.11

11.311.3.111.3.211.3.3

11.3.3.111.3.3.211.3.3.311.3.3.411.3.3.511.3.3.611.3.3.711.3.3.811.3.3.911.3.3.10

11.411.5

12.112.212.3

12.3.112.3.212.3.312.3.412.3.512.3.6

12.4

Interrupção do serviço público por inadimplemento do usuárioGratuidade do serviço público e o contrato de concessão: limites e possibilidadesExtinção da concessãoReversão dos bensResponsabilidade civil

Concessão especial de serviços públicos (parcerias público-privadas – PPPs)Origem, fontes normativas e fundamentosPPP patrocinada x PPP administrativaCaracterísticas das PPPs

Remuneração do concessionárioRepartição objetiva de riscosValor mínimo do contratoPrazo contratualObjeto complexoConcessão comum x concessão especial (PPP)Licitação: peculiaridadesSociedade de propósito específico (SPE)Garantias diferenciadas e o Fundo Garantidor de Parcerias (FGP)Responsabilidade civil nas PPPs

Autorização de serviço público: polêmicasResumo do capítulo

CAPÍTULO 12TERCEIRO SETOR

Conceito e fundamentos do terceiro setorCaracterísticas do terceiro setorEntidades ou qualificações jurídicas no terceiro setor

Serviços Sociais Autônomos (Sistema S)Organizações Sociais (OS)Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs)OS x OSCIPs: quadro sinóticoFundações de apoioOrganizações da Sociedade Civil (OSC)

Aspectos relevantes e controvertidos no terceiro setor

12.4.112.4.212.4.312.4.412.4.5

12.4.5.1

12.4.5.2

12.4.612.4.7

12.5

13.113.213.313.4

13.4.113.4.213.4.313.4.413.4.5

13.513.5.113.5.213.5.313.5.413.5.513.5.6

13.613.713.8

Foro processual competente para as causas do Terceiro SetorControleRegime de pessoalPatrimônioLicitação no Terceiro Setor: aspectos polêmicos

Obrigatoriedade de processo objetivo de seleção para celebração docontrato de gestão e do termo de parceriaA controvérsia a respeito da necessidade de licitação nas contratações comdinheiro público pelo Terceiro Setor

Responsabilidade civilImunidade tributária

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 13SERVIÇOS PÚBLICOS

Evolução e tendências do serviço públicoConceito do serviço públicoCriação do serviço público (publicatio)Princípios dos serviços públicos

Princípio da continuidadePrincípio da igualdade ou uniformidade ou neutralidadePrincípio da mutabilidade ou atualidadePrincípio da generalidade ou universalidadePrincípio da modicidade

ClassificaçãoUti universi e uti singuliFederais, estaduais, distritais, municipais e comunsAdministrativos, comerciais (ou industriais) e sociaisEssenciais e não essenciaisPróprios e impróprios (virtuais)Inerentes e por opção legislativa

Modalidades de execução: direta e indiretaServiço público e o CDCLei de participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos (Lei de

13.9

14.114.214.3

14.3.114.3.1.114.3.1.214.3.1.314.3.1.414.3.1.5

14.3.214.3.2.114.3.2.214.3.2.314.3.2.4

14.3.2.514.3.2.614.3.2.714.3.2.814.3.2.914.3.2.1014.3.2.1114.3.2.1214.3.2.13

14.3.314.3.3.114.3.3.214.3.3.3

14.3.4

Defesa do Usuário do Serviço Público)Resumo do capítulo

CAPÍTULO 14PODERES ADMINISTRATIVOS

ConceitoExcesso e desvio de poderEspécies de poderes administrativos

Poder normativo ou regulamentarConceito e fundamentosPoder regulamentar x poder regulatórioClassificaçõesReserva de administraçãoDeslegalização ou delegificação

Poder de políciaConceito: sentidos amplo e restritoCríticas à expressão “poder de polícia”Polícia administrativa x polícia judiciáriaSupremacia geral x supremacia especial: poder de polícia x poderdisciplinarCiclo de políciaLicenças x autorizações de polícia: relativização da distinçãoCampos de atuação ou espécies de poder de políciaFundamentos e limites do poder de políciaCaracterísticasObrigações positivas e negativasAtividades comunicadasDelegação do poder de polícia: limites e possibilidadesPoder de polícia entre entes federados (interfederativo)

Poder hierárquicoConceitoPrerrogativas e deveres hierárquicosSubordinação x vinculação

Poder disciplinar

14.3.4.114.3.4.2

14.4

15.115.215.315.415.515.615.715.815.9

15.9.115.9.1.115.9.1.2

15.9.215.9.3

15.9.3.115.9.3.215.9.3.3

15.9.415.9.4.115.9.4.215.9.4.315.9.4.4

15.9.515.9.5.1

15.1015.10.115.10.215.10.3

ConceitoDiscricionariedade do poder disciplinar

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 15ATO ADMINISTRATIVO

ConceitoAto administrativo e o princípio da separação de poderesAto administrativo e o ato privado da administraçãoAto administrativo e delegatários de atividades estataisAto e fato administrativoAto e processo administrativoAto administrativo e ato de governo (político)Silêncio administrativoElementos do ato administrativo (perfeição, validade e eficácia)

Agente público competenteDelegação e avocação de competênciaCritérios de fixação da competência

FinalidadeForma

Princípio da solenidade das formasPrincípio da simetria das formasFormalidades essenciais x acidentais

MotivoMotivo de fato (discricionário) x motivo de direito (vinculado)Motivação dos atos administrativosTeoria dos motivos determinantesMóvel dos atos administrativos

ObjetoObjeto indeterminado (discricionário) e determinado (vinculado)

Discricionariedade x vinculaçãoMérito administrativoConceitos jurídicos indeterminados x discricionariedadeControle judicial dos atos administrativos discricionários

15.10.3.1

15.10.3.215.10.3.3

15.1115.11.115.11.215.11.3

15.1215.12.115.12.215.12.315.12.415.12.515.12.6

15.12.715.12.8

15.12.915.12.10

15.12.1115.12.12

15.1315.13.1

15.13.1.115.13.1.215.13.1.315.13.1.4

15.13.215.13.2.1

Teoria do desvio de poder (détournement de pouvoir) ou desvio definalidadeTeoria dos motivos determinantesTeoria dos princípios jurídicos e o controle de juridicidade

Atributos dos atos administrativosPresunção de legitimidade e de veracidadeImperatividadeAutoexecutoriedade

Classificações dos atos administrativosCritério da formação do ato: atos simples, compostos e complexosCritério dos destinatários: atos individuais (concretos) e gerais (normativos)Critério dos efeitos: atos constitutivos, declaratórios e enunciativosCritério da imperatividade: atos de império e de gestãoCritério do objeto: ato-regra, atos subjetivos e ato-condiçãoCritério da competência ou da liberdade do agente: atos vinculados (regrados) ediscricionáriosCritério do âmbito dos efeitos: atos externos e internosCritério da repercussão sobre a esfera jurídica do particular: atos ampliativos erestritivosCritério da validade: atos válidos e inválidosCritério da retratabilidade: atos revogáveis (retratáveis) e irrevogáveis(irretratáveis)Critério da executoriedade: atos executórios e não executóriosCritério da formação ou da exequibilidade: atos perfeitos, imperfeitos, pendentes econsumados

Espécies de atos administrativosAtos administrativos normativos

DecretosRegimentosResoluçõesDeliberações

Atos administrativos ordinatóriosInstruções

15.13.2.215.13.2.315.13.2.415.13.2.515.13.2.615.13.2.7

15.13.315.13.3.115.13.3.215.13.3.315.13.3.4

15.13.415.13.4.115.13.4.215.13.4.315.13.4.4

15.13.515.13.5.115.13.5.215.13.5.3

15.13.615.13.6.115.13.6.215.13.6.315.13.6.4

15.1415.14.115.14.215.14.315.14.4

15.14.4.115.14.4.2

CircularesAvisosPortariasOrdens de serviçoOfíciosDespachos

Atos administrativos negociais ou de consentimentoLicençaPermissãoAutorizaçãoAdmissão

Atos administrativos enunciativosPareceresCertidõesAtestadosApostilas ou apostilamento

Atos administrativos de controle ou de verificaçãoAprovaçãoHomologaçãoVisto

Atos administrativos punitivos ou sancionatóriosMultasInterdições de atividadesApreensão ou destruição de coisasSanções disciplinares

Extinção dos atos administrativosExtinção normal ou naturalExtinção subjetivaExtinção objetivaExtinção por manifestação de vontade do particular: renúncia e recusa

RenúnciaRecusa

15.14.5

15.14.5.115.14.5.215.14.5.315.14.5.4

15.1515.15.115.15.215.15.3

15.15.3.115.15.3.2

15.15.415.16

16.116.216.316.416.5

16.5.116.5.216.5.316.5.416.5.516.5.616.5.716.5.816.5.916.5.1016.5.1116.5.12

Extinção por manifestação de vontade da Administração: caducidade, cassação,anulação e revogação

CaducidadeCassaçãoAnulaçãoRevogação

Convalidação ou sanatóriaAtos nulos e anuláveisVícios insanáveis e sanáveisEspécies de convalidação

Convalidação voluntária: ratificação, reforma e conversãoConvalidação involuntária: decadência administrativa

Convalidação: vinculação ou discricionariedadeResumo do capítulo

CAPÍTULO 16PROCESSO ADMINISTRATIVO

Conceito e fontes normativasProcesso ou procedimentoA processualização da atividade administrativaClassificaçõesPrincípios do processo administrativo

Princípio do devido processo legalPrincípio do contraditórioPrincípio da ampla defesaPrincípio da oficialidadePrincípio do formalismo moderado (ou informalismo)Princípio da verdade real ou materialPrincípio da publicidadePrincípios da razoabilidade e da proporcionalidadePrincípio da duração razoável do processoPrincípio da motivaçãoPrincípio da gratuidadePrincípio da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé

16.5.1316.5.14

16.616.7

16.7.116.7.1.116.7.1.216.7.1.316.7.1.4

16.7.216.7.316.7.4

16.816.916.10

16.10.116.10.216.10.316.10.416.10.516.10.616.10.716.10.816.10.916.10.1016.10.11

16.11

17.117.217.317.4

Princípio da participaçãoOutros princípios: autotutela, recorribilidade e eficiência

Fases do processo administrativoRecurso administrativo

Conceito e espéciesRecurso hierárquico próprioRecurso hierárquico impróprioPedido de reconsideraçãoRevisão

Legitimidade, prazo e efeitosRecurso e garantias (depósito prévio)Recurso e reformatio in pejus

Decadência administrativaPreclusão e “coisa julgada”Processo Administrativo Disciplinar (PAD)

ConceitoPluralidade normativa: competência legislativa dos entes federadosSindicância administrativaInquérito administrativoFases do Processo Administrativo Disciplinar (PAD)Defesa técnica no PAD e a Súmula Vinculante 5 do STFParecer da Comissão não vincula a decisão da autoridade competentePAD: recurso, revisão e reformatio in pejusMeios sumários: sindicância, verdade sabida e termo de declaraçãoSanções disciplinares e prescriçãoProcesso disciplinar e processo penal

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 17LICITAÇÃO

ConceitoFontes normativasCompetência legislativaPrincípios da licitação

17.4.117.4.217.4.317.4.417.4.5

17.517.6

17.6.117.6.1.117.6.1.217.6.1.3

17.6.217.6.2.1

17.6.2.217.6.2.3

17.6.317.6.3.117.6.3.2

17.6.417.7

17.7.117.8

17.8.1

17.8.217.8.2.117.8.2.2

17.917.9.117.9.2

17.9.2.117.9.2.2

Princípio da competitividadePrincípio da isonomiaPrincípio da vinculação ao instrumento convocatórioPrincípio do procedimento formalPrincípio do julgamento objetivo

A função regulatória da licitaçãoObjeto da licitação

Obras e serviços de engenhariaProjeto básico, projeto executivo e outras exigências legaisVedações e impedimentosFormas de execução: direta e indireta

ServiçosTerceirização: a superação da distinção entre atividade-meio e atividade-fimQuarteirizaçãoServiços de publicidade

ComprasIndicação de marcas, amostras e o princípio da padronizaçãoDivisibilidade do objeto e licitação por item

AlienaçõesSistema de Registro de Preços (SRP)

O “efeito carona” no Sistema de Registro de PreçosDestinatários da regra da licitação

Administração Pública direta, indireta e demais entidades controladas direta ouindiretamente pelo Poder PúblicoLicitação nas empresas estatais (Lei 13.303/2016)

Fontes normativas e objetoCaracterísticas principais

Contratação diretaLicitação dispensada (art. 17 da Lei 8.666/1993)Dispensa de licitação (art. 24 da Lei 8.666/1993)

Valor reduzido (art. 24, I e II)Situações emergenciais (art. 24, III, IV e XXXV)

17.9.2.317.9.2.417.9.2.517.9.2.617.9.2.717.9.2.817.9.2.917.9.2.1017.9.2.1117.9.2.1217.9.2.1317.9.2.1417.9.2.1517.9.2.1617.9.2.1717.9.2.18

17.9.2.1917.9.2.2017.9.2.2117.9.2.2217.9.2.23

17.9.317.9.3.117.9.3.217.9.3.317.9.3.4

17.9.417.10

17.10.117.10.2

Licitação deserta (art. 24, V)Intervenção no domínio econômico (art. 24, VI)Licitação frustrada (art. 24, VII)Contratação de entidades administrativas (art. 24, VIII, XVI e XXIII)Segurança nacional (art. 24, IX)Compra e locação de imóveis (art. 24, X)Complementação do objeto contratual (art. 24, XI)Gêneros perecíveis (art. 24, XII)Entidades sem fins lucrativos (art. 24, XIII, XX, XXIV e XXXIII)Negócios internacionais (art. 24, XIV)Obras de arte (art. 24, XV)Necessidade de manutenção de garantias (art. 24, XVII)Forças Armadas (art. 24, XVIII, XIX e XXIX)Bens destinados à pesquisa (art. 24, XXI)Serviços públicos concedidos (art. 24, XXII)Transferência de tecnologia e incentivos à inovação e à pesquisacientífica e tecnológica (art. 24, XXV, XXXI e XXXII)Contratos de programa (art. 24, XXVI)Catadores de materiais recicláveis (art. 24, XXVII)Alta complexidade tecnológica (art. 24, XXVIII)Assistência técnica e extensão rural (art. 24, XXX)Regras especiais de dispensa aplicáveis aos consórcios públicos,sociedades de economia mista, empresas públicas e agênciasexecutivas (art. 24, § 1.º)

Inexigibilidade de licitação (art. 25 da Lei 8.666/1993)Fornecedor exclusivo (art. 25, I)Serviços técnicos especializados (art. 25, II)Artistas consagrados (art. 25, III)Credenciamento

Quadro sinótico: contratação diretaModalidades de licitação

ConcorrênciaTomada de preços e o registro cadastral

17.10.317.10.417.10.517.10.617.10.7

17.1117.11.117.11.217.11.3

17.11.3.117.11.3.217.11.3.317.11.3.417.11.3.5

17.11.417.11.5

17.1217.1317.1417.15

17.15.117.15.217.15.317.15.417.15.5

17.1617.17

17.17.117.17.2

17.18

ConviteConcursoLeilãoPregãoConsulta

ProcedimentoFases da licitação: interna e externaEditalHabilitação

Habilitação jurídicaQualificação técnicaQualificação econômico-financeiraRegularidade fiscal e trabalhistaCumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7.º da CRFB

Julgamento (tipos de licitação) e classificaçãoHomologação e adjudicação

Anulação e revogação da licitaçãoRecursos administrativosCooperativas nas licitaçõesMicroempresas e empresas de pequeno porte (LC 123/2006) e o tratamento diferenciado naslicitações

Saneamento de falhas na regularidade fiscal e trabalhistaEmpate ficto ou presumidoPossibilidade de licitações diferenciadasExigências para aplicação do tratamento diferenciado previsto na LC 123/2006Cédula de crédito microempresarial

A participação de consórcios empresariais nas licitaçõesRegime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC)

Fontes normativas, objeto e finalidadesCaracterísticas principais

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 18CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

18.1

18.218.318.4

18.4.118.4.218.4.318.4.418.4.518.4.6

18.518.6

18.6.118.6.218.6.318.6.418.6.518.6.618.6.7

18.718.7.118.7.218.7.318.7.4

18.818.8.118.8.218.8.3

18.8.3.118.8.3.218.8.3.318.8.3.4

Conceito e espécies de contratos da administração pública: contrato administrativo x contratoprivadoFontes normativas e competência legislativaSujeitos do contratoCaracterísticas

Formalismo moderadoBilateralidadeComutatividadePersonalíssimo (intuitu personae)DesequilíbrioInstabilidade

Formalização do contrato e garantiasCláusulas exorbitantes

Alteração unilateralRescisão unilateralFiscalizaçãoAplicação de sançõesOcupação provisóriaOutras cláusulas exorbitantesA releitura das cláusulas exorbitantes

Equilíbrio econômico-financeiro dos contratosReajusteRevisãoAtualização financeiraRepactuação

Duração dos contratosContratos por prazo certo e contratos por escopoRegra geral da duração: vigência do crédito orçamentárioExceções: contratos com prazo superior à vigência do orçamento

Projetos previstos no Plano PlurianualServiços contínuosAluguel de equipamentos e utilização de programas de informáticaContratações previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24 da

18.8.3.518.918.10

18.10.118.10.1.1

18.10.218.10.2.118.10.2.218.10.2.3

18.1118.11.118.11.2

18.1218.1318.14

18.14.1

18.14.2

18.14.318.1518.16

18.17

19.119.219.319.4

19.4.119.4.2

Lei 8.666/1993Outras exceções ao prazo anual dos contratos

Prorrogação dos contratosInexecução contratual

Inexecução culposaExceção de contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus)

Inexecução sem culpaTeoria da imprevisãoFato do príncipeCaso fortuito e força maior

Extinção dos contratosMotivos, formas e consequências da rescisão contratualMecanismos de resolução de conflitos administrativos: negociação, mediação,arbitragem e os dispute boards

Sanções administrativasControle das licitações e dos contratosResponsabilidade civil nos contratos administrativos

Responsabilidade primária do contratado e responsabilidade subsidiária do Estadopela má execução do contratoResponsabilidade do Estado nas terceirizações pelos encargos trabalhistas eprevidenciáriosResponsabilidade pessoal do parecerista nas licitações

Contratos das empresas estataisConvênios administrativos, termos de colaboração, termos de fomento e instrumentoscongêneresResumo do capítulo

CAPÍTULO 19INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ORDEM ECONÔMICA

Estado e ordem econômica: Estado liberal, Estado social e Estado reguladorFundamentos e princípios da ordem econômicaEspécies de intervenção do Estado na ordem econômicaPlanejamento

ConceitoFundamentos

19.4.319.5

19.5.119.5.219.5.319.5.419.5.519.5.6

19.5.6.119.5.6.219.5.6.319.5.6.4

19.5.719.5.819.5.9

19.619.6.119.6.219.6.319.6.4

19.6.4.119.6.4.219.6.4.3

19.6.519.6.5.119.6.5.219.6.5.3

19.7

19.7.119.7.219.7.3

Instrumentos de planejamentoRegulação (Estado regulador)

Regulação: conceitoRegulação x regulamentaçãoFormas de regulação: regulação estatal, regulação pública não estatal e autorregulaçãoEvolução da regulação e o papel do Estado ReguladorAnálise de Impacto Regulatório (AIR)Regulação e promoção da concorrência

Liberdade de entradaLiberdade relativa de preçosFragmentação do serviço público (unbundling)Compartilhamento compulsório das redes e infraestruturas (essentialfacilities doctrine)

Controle de preçosRegulação por incentivos ou por “empurrões” (nudge)Acordos decisórios ou substitutivos na regulação

FomentoConceitoCaracterísticasLimitesClassificações de fomento

Quanto ao conteúdo: fomento positivo e negativoQuanto ao destinatário: fomento econômico e socialQuanto aos meios: fomento honorífico, econômico e jurídico

Instrumentos de fomentoBenefícios ou incentivos fiscaisBenefícios ou incentivos creditíciosOutros instrumentos (rol exemplificativo)

Repressão ao abuso do poder econômico e proteção da concorrência (direito antitruste ou daconcorrência)

Fundamentos do direito antitruste ou direito da concorrênciaSistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC)Condutas anticoncorrenciais

19.7.419.7.5

19.819.8.119.8.219.8.3

19.8.3.1

19.8.3.219.8.3.3

19.9

20.120.220.3

20.3.120.3.220.3.320.3.420.3.520.3.6

20.420.4.120.4.220.4.320.4.420.4.5

20.520.5.120.5.220.5.3

Infrações à ordem econômica: responsabilidades, sanções e prescriçãoControle da concorrência nos setores regulados: CADE x agências reguladoras

Exploração direta da atividade econômica (Estado empresário)Estado empresário: requisitosIntervenção concorrencial do Estado empresárioIntervenção monopolista do Estado empresário

Estruturas de mercado: concorrência perfeita, concorrência imperfeita,oligopólio (e oligopsônio), monopólio (monopsônio) e monopóliobilateralEspécies de monopólio: de fato e de direitoMonopólios públicos ou estatais

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 20INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE

Fundamentos da intervenção estatal na propriedadeModalidades: intervenções restritivas e supressivasServidão administrativa

ConceitoFontes normativasObjetoInstituiçãoExtinçãoIndenização

RequisiçãoConceitoFontes normativasObjetoInstituição e extinçãoIndenização

Ocupação temporáriaConceitoFontes normativasObjeto

20.5.420.5.5

20.620.6.120.6.220.6.320.6.420.6.5

20.720.7.120.7.220.7.320.7.420.7.520.7.620.7.720.7.8

20.8

21.121.2

21.2.121.2.221.2.321.2.4

21.321.3.121.3.2

21.421.4.1

21.4.1.121.4.1.2

Instituição e extinçãoIndenização

Limitações administrativasConceitoFontes normativasObjetoInstituição e extinçãoIndenização

TombamentoConceitoFontes normativasObjetoTombamento x registroClassificaçõesInstituição e cancelamentoEfeitosIndenização

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 21DESAPROPRIAÇÃO

ConceitoModalidades e fontes normativas

Desapropriação por utilidade pública, necessidade pública ou interesse socialDesapropriação urbanísticaDesapropriação ruralExpropriação confiscatória

ObjetoBens públicosBens da Administração Indireta

ProcedimentoFase declaratória

Competência declaratóriaEfeitos da declaração

21.4.221.4.2.1

21.521.5.121.5.221.5.321.5.4

21.5.4.121.5.4.221.5.4.3

21.5.521.5.6

21.621.721.8

21.8.121.8.221.8.321.8.421.8.5

21.921.9.121.9.2

21.10

22.122.222.3

22.3.1

22.3.2

Fase executóriaCompetência executória

Ação de desapropriação: aspectos relevantesImissão provisória na posseDefesa do réu e extensão do controle judicialDireito de extensãoIndenização

Juros moratóriosJuros compensatóriosHonorários advocatícios

Desistência da ação de desapropriação: requisitosIntervenção do Ministério Público

Transferência da propriedadeDesapropriação por zonaRetrocessão

Conceito e natureza jurídicaTredestinação lícita x tredestinação ilícitaTredestinação e omissãoTredestinação, desdestinação e adestinaçãoPrescrição

Desapropriação indiretaConceito e natureza jurídica“Ação de desapropriação indireta”: legitimidade, foro processual e prescrição

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 22BENS PÚBLICOS

ConceitoDomínio eminente e domínio patrimonialClassificações

Critério da titularidade: bens públicos federais, estaduais, distritais, municipais einterfederativosCritério da afetação pública: bens públicos de uso comum do povo, de uso especial edominicais

22.422.5

22.5.122.5.222.5.322.5.4

22.622.7

22.7.122.7.1.122.7.1.2

22.7.222.7.2.1

22.7.322.7.3.122.7.3.222.7.3.3

22.7.422.7.5

22.7.5.122.7.5.222.7.5.3

22.822.8.122.8.222.8.3

22.922.9.122.9.222.9.322.9.422.9.522.9.6

Afetação e desafetaçãoRegime jurídico dos bens públicos

Alienação condicionada ou inalienabilidade relativaImpenhorabilidadeImprescritibilidadeNão onerabilidade

Formas de uso do bem público: comum, especial e privativoUso privativo do bem público

AutorizaçãoAutorização condicionada ou qualificadaAutorização de uso urbanística

PermissãoPermissão condicionada ou qualificada

ConcessãoConcessão de direito real de usoConcessão de uso especial para fins de moradiaConcessão florestal

Cessão de usoUso privativo de bem público por instrumentos de direito privado

LocaçãoComodatoEnfiteuse ou aforamento

Aquisição de bens públicosAquisição por instrumentos de direito público e de direito privadoAquisição originária e derivadaAquisição por ato inter vivos e por causa mortis

Principais espécies de bens públicosTerras devolutasTerrenos de marinha e seus acrescidosTerrenos marginais ou reservadosTerras indígenasPlataforma continentalIlhas

22.9.722.9.822.9.922.9.10

22.10

23.123.2

23.2.123.2.1.123.2.1.223.2.1.3

23.2.223.3

23.3.123.3.2

23.3.2.123.3.2.223.3.2.3

23.3.323.4

23.4.123.4.223.4.323.4.423.4.523.4.623.4.7

23.4.7.123.4.7.2

23.4.823.4.9

Faixa de fronteirasMinas e jazidasDomínio hídricoEspaço aéreo

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 23AGENTES PÚBLICOS

ConceitoEspécies

Agentes públicos de direitoAgentes políticosServidores públicosParticulares em colaboração

Agentes públicos de fatoServidores públicos

ClassificaçãoRegimes jurídicos funcionais

Regime estatutárioRegime trabalhista (celetista) e regime do emprego públicoRegime especial

Regime Jurídico Único (RJU)Cargos públicos

Cargo, emprego e função públicaClasse, carreira, quadro e lotaçãoCriação, transformação e extinção de cargos, empregos e funçõesAcessibilidade dos cargos, empregos e funções públicasClassificação dos cargosCargo em comissão x função de confiançaProvimento

Provimento originárioProvimento derivado

Investidura, posse e exercícioVacância

23.4.1023.5

23.5.123.5.223.5.323.5.423.5.523.5.623.5.723.5.8

23.623.6.123.6.223.6.3

23.723.7.123.7.223.7.323.7.423.7.5

23.7.623.7.723.7.823.7.923.7.1023.7.1123.7.12

23.823.8.1

23.923.1023.11

Acumulação de cargos, empregos e funçõesEstabilidade

Alcance da estabilidade: servidores estatutáriosEstágio probatório: prazo de três anosEfetivo exercícioAvaliação especial de desempenhoEstabilidade no serviço, e não no cargoEstabilidade extraordinária ou estabilização constitucionalEstabilidade x efetividadeHipóteses de demissão e exoneração do servidor estável

VitaliciedadeAlcance da vitaliciedade: servidores vitalíciosVitaliciedade automática e diferidaHipóteses de demissão e exoneração do servidor vitalício

Concurso públicoConceito e alcance da regra do concursoInexigibilidadePrazo de validade e prorrogaçãoRequisitos de participação e de aprovaçãoDiscriminações legítimas e ilegítimas: idade, sexo, altura etc. As cotas raciais emconcursos públicosAcesso do idoso aos cargos e empregos públicosReserva de vagas para portadores de deficiênciaExame psicotécnicoEstágio experimentalAprovação no concurso e o direito à nomeaçãoDireito à vista e à revisão das provasConcursos públicos e nomeações em períodos eleitorais: limites e possibilidades

Sistema remuneratórioRevisão da remuneração e vinculação

Teto remuneratórioAssociação sindicalGreve

23.1223.12.123.12.2

23.12.2.123.12.2.223.12.2.323.12.2.4

23.12.323.12.423.12.523.12.623.12.7

23.13

24.124.224.3

24.3.124.3.2

24.3.2.124.3.2.2

24.3.324.3.4

24.424.524.6

24.724.7.124.7.224.7.3

24.8

Regime previdenciário dos servidores públicosEspécies de Regimes de PrevidênciaAposentadoria

Conceito e natureza jurídicaModalidades de aposentadoriaProventos: fim da integralidade e da paridadeAcumulação de proventos

Abono de permanênciaPensõesContribuições previdenciáriasFundo previdenciárioPrevidência complementar

Resumo do capítulo

CAPÍTULO 24RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

ConceitoResponsabilidade civil e sacrifício de direitosEvolução da responsabilidade civil do Estado

Fase da irresponsabilidade civil do EstadoFase da responsabilidade subjetiva

Teoria da culpa individual (atos de império x atos de gestão)Teoria da culpa anônima (culpa do serviço)

Fase da responsabilidade civil objetivaA responsabilidade civil do Estado no ordenamento jurídico brasileiro

Responsabilidade civil extracontratual e contratualResponsabilidade civil objetiva: ato lícito e ilícitoFundamentos da responsabilidade objetiva: teoria do risco administrativo e repartição dosencargos sociaisPressupostos da responsabilidade civil do Estado

Conduta (fato administrativo)DanoNexo de causalidade

Causas excludentes do nexo de causalidade

24.8.124.8.224.8.324.8.4

24.924.9.124.9.2

24.9.2.124.9.2.2

24.9.2.324.9.3

24.1024.11

24.11.1

24.11.224.11.324.11.424.11.5

24.1224.13

24.13.124.13.224.13.3

24.1424.14.124.14.224.14.324.14.424.14.5

24.1524.16

Fato exclusivo da vítimaFato de terceiroCaso fortuito e força maiorCausas excludentes e atenuantes

Pessoas responsáveis à luz do art. 37, § 6.º, da CRFBPessoas jurídicas de direito públicoPessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos

Responsabilidade das estatais: serviços públicos e atividade econômicaResponsabilidade das concessionárias e permissionárias de serviçospúblicosResponsabilidade do Terceiro Setor

Responsabilidade primária e subsidiáriaResponsabilidade civil do Estado por omissãoAgentes públicos e a responsabilidade civil do Estado

Dualidade de regimes de responsabilidade civil no art. 37, § 6.º, da CRFB:responsabilidade objetiva do Estado e responsabilidade subjetiva do agentepúblicoO vocábulo “agentes” e seu alcanceLitisconsórcio facultativo x Teoria da dupla garantiaReparação do dano e ação regressiva em face do agente públicoDenunciação da lide

PrescriçãoResponsabilidade civil por atos legislativos

Leis de efeitos concretos e danos desproporcionaisLeis inconstitucionaisOmissão legislativa

Responsabilidade civil por atos judiciaisErro judiciárioPrisão além do tempo fixado na sentençaDemora na prestação jurisdicionalPrisão cautelar e posterior absolviçãoResponsabilidade pessoal do juiz

Responsabilidade do Estado, dos notários e registradoresResponsabilidade civil por danos causados por obras públicas

24.1724.1824.19

25.125.1.1

25.1.1.125.1.1.225.1.1.3

25.225.2.125.2.225.2.3

25.325.3.125.3.2

25.3.2.125.3.2.225.3.2.325.3.2.425.3.2.525.3.2.6

25.425.4.125.4.225.4.3

25.4.3.125.4.3.225.4.3.325.4.3.425.4.3.525.4.3.6

Responsabilidade civil por atos de multidões (atos multitudinários)Responsabilidade civil por danos ambientaisResumo do capítulo

CAPÍTULO 25CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ControleEspécies de controle

Autocontrole (controle interno), controle externo e controle socialControle preventivo e repressivoControle de legalidade e controle do mérito

Controle administrativoConceitoTutela e autotutela administrativaMeios de controle administrativo

Controle legislativoConceitoCasos de controle

Sustação de atos normativosConvocação de autoridades e requisição de informaçõesAutorização e aprovação de ato administrativoComissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)Julgamento do chefe do Executivo: impeachmentControle financeiro

Controle do Tribunal de ContasConceito e visão geralCritérios do controle: legalidade, legitimidade e economicidadeAtribuições dos Tribunais de Contas

ConsultivaFiscalizadoraJulgadoraRegistroSancionadoraCorretiva

25.4.3.725.5

25.5.125.5.225.5.3

25.5.425.5.525.5.6

25.5.6.125.5.6.225.5.6.325.5.6.425.5.6.525.5.6.625.5.6.7

25.5.725.5.7.125.5.7.225.5.7.325.5.7.425.5.7.525.5.7.625.5.7.725.5.7.825.5.7.9

25.5.825.5.8.125.5.8.225.5.8.325.5.8.4

25.5.925.5.9.1

OuvidoriaControle jurisdicional

Sistemas de controle jurisdicionalLimites e possibilidades do controle jurisdicionalTendências do controle jurisdicional dos atos administrativos a partir de uma visãopragmática e institucionalFazenda Pública em juízoInstrumentos de controle judicial da Administração PúblicaHabeas corpus

Conceito e fontes normativasEspécies de habeas corpusLegitimidadeObjetoPrazoCompetênciaProcedimento, decisão e coisa julgada

Mandado de segurança individualConceito e fontes normativasEspécies de mandado de segurançaLegitimidadeAutoridade coatoraObjetoHipóteses de não cabimento do mandado de segurançaPrazoCompetênciaDecisão e coisa julgada

Mandado de segurança coletivoConceito e fontes normativasLegitimidadeObjetoDecisão e coisa julgada

Mandado de injunçãoConceito e fontes normativas

25.5.9.225.5.9.325.5.9.425.5.9.525.5.9.625.5.9.725.5.9.8

25.5.1025.5.10.125.5.10.225.5.10.325.5.10.425.5.10.525.5.10.6

25.5.1125.5.11.125.5.11.225.5.11.325.5.11.425.5.11.525.5.11.6

25.5.1225.5.12.125.5.12.225.5.12.325.5.12.425.5.12.525.5.12.625.5.12.725.5.12.8

25.5.1325.5.13.1

Espécies de mandado de injunçãoLegitimidadeObjetoPrazoCompetênciaProcedimento, decisão e coisa julgadaMandado de injunção x ação direta de inconstitucionalidade por omissão

Habeas dataConceito e fontes normativasLegitimidadeObjetoPrazoCompetênciaProcedimento, decisão e coisa julgada

Ação popularConceito e fontes normativasLegitimidadeObjetoPrazoCompetênciaProcedimento, decisão e coisa julgada

Ação civil públicaConceito e fontes normativasLegitimidadeObjetoTermo de Ajustamento de Conduta (TAC)Inquérito civilPrazoCompetênciaProcedimento, decisão e coisa julgada

Ação de improbidade administrativaConceito e fontes normativas

25.5.13.225.5.13.325.5.13.425.5.13.525.5.13.625.5.13.7

25.5.1425.6

LegitimidadeObjetoAtos de improbidade administrativaPrazoCompetênciaProcedimento, decisão e coisa julgada

Sistema brasileiro de combate à corrupção e a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção)Resumo do capítulo

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

OBRAS DO AUTOR

1.1 ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O nascimento do Direito Administrativo relaciona-se diretamente com a consagração dos ideaisda Revolução Francesa de 1789 e o surgimento do Estado de Direito. A partir dos ideais liberaisrevolucionários da burguesia (separação de poderes, princípio da legalidade e Declaração dosDireitos do Homem e do Cidadão), o poder estatal é limitado e o Direito Administrativo é concebidocomo ramo especial do Direito, ao lado do Direito Privado, regulador das relações envolvendo oEstado e o exercício das atividades administrativas.

As limitações ao poder estatal e a proteção dos cidadãos podem ser justificadas por trêsconquistas revolucionárias:1

a) princípio da legalidade: submissão do Estado à lei (Estado de Direito), deixando de lado aliberdade absoluta e arbitrária do Antigo regime, substituindo-se o governo dos homens pelo governodas leis;2

b) princípio da separação de poderes: mecanismo de limitação do exercício do poder estatal,uma vez que evitava a concentração de poderes nas mãos de um mesmo órgão;3

c) Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão: consagra direitos fundamentais que sãooponíveis ao Estado.

https://youtu.be/iYKEoJgYlBo

No período anterior, não se concebia a existência de Direito Administrativo autônomo, uma vezque não havia limites impostos à atuação estatal. O Estado absoluto (Estado de Polícia –Polizeirecht),4 vigente nos séculos XIV a XVIII, caracterizava-se pela centralização do poder nasmãos do monarca que possuía poderes ilimitados. A vontade do Rei era a própria vontade do Estado,a lei suprema (l’Etat c’est moi). Dessa forma, o Estado, por não se encontrar limitado pela ordemjurídica, não poderia ser responsabilizado pelos danos eventualmente causados a terceiros (The kingcan do no wrong).5

A origem do Direito Administrativo remonta ao célebre julgamento do caso Blanco (arrêtBlanco).6 Nesse caso, datado de 1873, uma criança de cinco anos, Agnès Blanco, havia sidoatropelada por uma vagonete pertencente à Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. O Tribunalde Conflitos, ao apreciar uma espécie de conflito negativo de competência entre o Conselho deEstado e a Corte de Cassação, responsáveis, respectivamente, pela jurisdição administrativa e pelajurisdição comum, fixou a competência do Conselho de Estado para o julgamento da causa, tendo emvista a presença do serviço público naquele caso e a necessidade de aplicação de regraspublicísticas, diferenciadas daquelas aplicáveis aos particulares.

No campo normativo, a lei do 28 pluviose do ano VIII de 1800 é apontada como a “certidão denascimento” do Direito Administrativo, pois estabeleceu, de forma pioneira, normas de organizaçãoadministrativa e de solução de litígios contra a Administração Pública.

Na célebre lição de Prosper Weil, o Direito Administrativo seria “fruto de milagre”, pois o seusurgimento decorreu da decisão do próprio Estado de se autovincular ao Direito.7 Essa concepçãoparte da premissa de ruptura e de descontinuidade com o Antigo Regime, mas, em verdade, não éisenta de críticas.

Paulo Otero, em oposição à tese de ruptura, sustenta que haveria uma relação de continuidadeentre a França pós-revolucionária e os ideais consagrados pelo período político anterior, servindo oDireito Administrativo, na verdade, como um mecanismo para legitimar e, ao mesmo tempo, imunizaro poder estatal contra o controle externo, especialmente a partir da instituição de uma justiçaadministrativa especializada (Conselho de Estado), integrante do Executivo.8 A confusão das funçõesde executar e julgar nas mãos de um único “poder” (Executivo) é considerado como um “pecadooriginal” do contencioso administrativo francês.9

Ao que parece, no entanto, o surgimento do Direito Administrativo não teria sido fruto de ummilagre, tampouco representaria uma continuidade com o regime anterior. Não se pode afirmar umaorigem exclusivamente milagrosa quando a força da Revolução impôs aos governantes a necessidadede estabelecerem regras especiais e limitadoras da ação estatal em um novo contexto sociopolítico.Induvidosamente, o surgimento do Direito Administrativo foi fruto da pressão social. De outra parte,não se teria efetivamente uma solução de continuidade com o Velho Regime, pois, ainda queexistissem defeitos ou “pecados” importantes, a Administração deixava de ser totalmente arbitrária e

1.2

1.3

passava a encontrar limites em normas legais, respondendo o Estado civilmente pelos seus atos.10

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que tem por objeto as regras e osprincípios aplicáveis à atividade administrativa preordenada à satisfação dos direitos fundamentais.

Conforme será destacado no item 4.2, não é tarefa simples a conceituação da funçãoadministrativa e a sua diferenciação com as demais funções estatais (legislativa e judicial). Cada vezmais complexa, em razão da pluralidade de atividades que se inserem no seu conceito (poder depolícia, função regulamentar, fomento, serviços públicos, regulação etc.), a atividade administrativatem sido caracterizada de forma residual para englobar, em princípio, todas as atividades nãolegislativas e não judiciais.

Há uma íntima relação entre a função administrativa e a atividade administrativa. Enquanto afunção administrativa envolve o conjunto de prerrogativas e competências estatais, a atividadeadministrativa é o exercício concreto, por meio de ações ou omissões estatais, da funçãoadministrativa.

Quanto ao fundamento do Direito Administrativo, o tema sofreu mutações ao longo do tempo,especialmente pelas mudanças no perfil do Estado e da sociedade. Inicialmente concebido a partir danoção de serviço público, o Direito Administrativo foi alargado e encontrou fundamento naconcepção tradicional do interesse público. Atualmente, influenciado pelo fenômeno daconstitucionalização do ordenamento jurídico, parece adequado sustentar que o seu principalobjetivo é a satisfação dos direitos fundamentais.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA DE JURISDIÇÃO UNA (SISTEMAINGLÊS) E SISTEMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO OUDUALIDADE DE JURISDIÇÃO (SISTEMA FRANCÊS)

Os sistemas administrativos compreendem os mecanismos utilizados pelos diversos países parao controle jurisdicional da atuação administrativa. Em síntese, é possível mencionar duas espéciesde sistemas administrativos que podem ser encontrados no direito comparado:11

a) sistema da dualidade de jurisdição (sistema do contencioso administrativo ou dajurisdição administrativa): adotado, inicialmente, na França e utilizado por diversos países (exs.:Alemanha, Portugal etc.), o sistema consagra duas ordens de jurisdição: a.1) ordinária ou comum:exercida pelo Judiciário sobre os atos dos particulares em geral; e a.2) administrativa: exercida porjuízes e Tribunais administrativos, que tem na cúpula o denominado Conselho de Estado, dotado deforte independência em relação ao Poder Executivo. O Conselho de Estado exerce a funçãoconsultiva, com a expedição de recomendações (avis), e a função contenciosa por meio de decisões

1.4

1.4.1

1.4.2

(arrêts) sobre conflitos envolvendo a juridicidade das atividades administrativas.

b) sistema da jurisdição una (unidade de jurisdição): de origem inglesa e norte-americana, osistema confere ao Poder Judiciário a prerrogativa de decidir de maneira definitiva sobre ajuridicidade de todos os atos praticados por particulares ou pela Administração Pública. É o sistemaadotado no Brasil por meio do princípio da inafastabilidade do controle do Poder Judiciário (art. 5.º,XXXV, da CRFB).

DIREITO ADMINISTRATIVO COMPARADO E BRASILEIRO

França

O Direito Administrativo, conforme mencionado no item 1.1, tem sua origem no Direito francês,com o julgamento do caso Blanco (arrêt Blanco), julgado em 1783, e a promulgação da lei do 28pluviose do ano VIII de 1800, que reconheceram a autonomia científica desse ramo do Direito,dotado de institutos, métodos e princípios próprios que não se confundiam com o tradicional DireitoCivil.

A partir de uma interpretação rígida do princípio da separação de poderes, da desconfiança emrelação aos juízes do antigo regime e da dicotomia entre o público e o privado, instituiu-se adualidade de jurisdição: a) Conselho de Estado: responsável pela jurisdição administrativa(contencioso administrativo) e integrante do Poder Executivo, mas independente em relação ao chefede Estado; e b) Corte de Cassação: incumbida da jurisdição comum e integrante do PoderJudiciário.

A evolução do Direito Administrativo francês pode ser atribuída, em grande parte, à evoluçãojurisprudencial do Conselho de Estado e à atividade doutrinária, com destaque para Joseph-Marie(Barão de Gérando), professor da cadeira pioneira de Direito Administrativo na Universidade deParis, Henri Berthélémy, Maurice Hauriou, Leon Duguit, Gaston Jèze, Marcel Waline, André deLaubadère, Jean Rivero, Charles Debbasch, Georges Vedel, René Chapus, Pierre Devolvé,Jacqueline Morand-Deviller, François Burdeau, entre outros.

Alemanha

Ao contrário do Direito Administrativo francês, que teve origem e desenvolvimento a partir dajurisprudência administrativa e na análise casuística dos casos concretos, o Direito Administrativoalemão foi pautado pelo desenvolvimento sistemático, científico e abstrato a partir da doutrina,cabendo mencionar, exemplificativamente, alguns autores que influenciaram a doutrina brasileira:Paul Laband, Otto Mayer, Fritz Fleiner, Ernst Forsthoff, Otto Bachof, Harmut Maurer etc.

1.4.3

1.4.4

1.4.5

1.4.6

1.4.7

Itália

Não obstante a França seja o berço do Direito Administrativo, o primeiro livro da disciplinasurge na Itália em 1814 (Principii fondamentali di diritto amministrativo, de GiandomenicoRomagnosi).

O Direito Administrativo italiano sofreu influências do Direito alemão e francês, pois concilioua metodologia científico-abstrata germânica e a casuística francesa.12 Diversos autores italianosinfluenciaram a doutrina brasileira, com destaque para Vittorio Emmanuele Orlando, Santi Romano,Guido Zanobini, Renato Alessi, Massimo Severo Giannini, Sabino Cassese, entre outros.

Espanha

O Direito Administrativo espanhol, inspirado nas tradições francesa e italiana, tem sedesenvolvido com bastante intensidade nos últimos anos, especialmente a partir de doutrinadoresimportantes, que têm inspirado, inclusive, a doutrina brasileira, tais como: Fernando Garrido Falla,Rafael Entrena Cuesta, Ramón Martín Mateo, Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernandez,Juan Alfonso Santamaría Pastor, José Bermejo Veras, Sebastiám Martín Retortillo, Luciano ParejoAlfonso etc.

Portugal

Em razão da proximidade da língua e dos laços históricos, a doutrina administrativistaportuguesa tem influenciado o Direito Administrativo pátrio, com destaque para autores importantes,tais como: Marcelo Caetano, Diogo Freitas do Amaral, Vital Moreira, Fausto de Quadros, MariaJoão Estorninho, Paulo Otero, Pedro Gonçalves, Vasco Manoel da Silva, José Manuel SérvuloCorreia, David Duarte, Luís S. Cabral de Moncada, Suzana Tavares da Silva, entre outros.

Argentina

Na Argentina, o Direito Administrativo, que também exerce forte influência no Brasil, temavançado com imensa desenvoltura, especialmente no campo doutrinário, cabendo mencionar,exemplificativamente: Rafael Bielsa, Benjamin Villegas Basavilbaso, Augustín Gordillo, Juan CarlosCassagne, Hector Jorge Escola, José Roberto Dromi etc.

Inglaterra e Estados Unidos

Ao contrário dos países de tradição romano-germânica, integrantes do sistema do civil law e

1.4.8

marcados pelo culto à lei, Inglaterra e Estados Unidos pertencem ao sistema da common law,marcado pela força dos costumes, da equidade e dos precedentes judiciais.

O sistema da common law, em razão das suas características inerentes, sempre constituiu umobstáculo ao desenvolvimento do Direito Administrativo como ramo jurídico autônomo.13 Entreoutros fatores, autores, como Albert Venn Dicey, afirmavam que a ideia da judicial supremacy, queatribui ao Judiciário o poder de controle sobre qualquer ato do Poder Público, inexistindo umajurisdição administrativa especializada nos moldes franceses, consubstanciava o principal fator peloreconhecimento tardio da autonomia do Direito Administrativo.14

Na Inglaterra, o primeiro livro sobre o Direito Administrativo foi publicado em 1923, do autorF. T. Port, seguido de outros livros de William A. Robson, Greffith & Street, H. W. R. Wade, J. F.Garner, entre outros.

O Direito Administrativo norte-americano não pode ser considerado, ao contrário do francês,um Direito Administrativo revolucionário. O surgimento desse ramo do Direito nos Estados Unidosocorre em virtude da necessidade de atuação crescente do Estado na área social e econômica,notadamente por intermédio das agências, cuja implementação foi incrementada a partir da década de1930 com o New Deal. Costuma-se dizer, por isso, que o Direito Administrativo norte-americano ébasicamente o “direito das agências”.15

Nos Estados Unidos, após as obras seminais de Frank J. Goodnow, publicadas em 1893 e 1905,foram publicadas importantes obras por outros autores, tais como: John A. Fairlie, John M. Mathews,J. Hart, Bernard Schwartz, John Adler etc.

Direito Administrativo comunitário e Direito Administrativoglobal

O Direito Administrativo tradicional, vinculado à concepção da noção de Estado, vem passandopor profundas transformações ao longo do tempo, destacando-se, por exemplo, o seu processo deinternacionalização e crescente desvinculação aos limites dos Estados nacionais, em razão daglobalização econômica e jurídica. Exemplo importante desse fenômeno é o surgimento do DireitoAdministrativo comunitário (também denominado Direito Administrativo europeu) no âmbito daUnião Europeia, distinto do Direito dos Estados nacionais, o que sugere a possibilidade deexistência do “Direito Administrativo sem Estado”.16

Por outro lado, o fenômeno da globalização do Direito Administrativo e a crescente importânciada atuação regulatória de organizações, governamentais ou não governamentais, supranacionais (exs.:ONU, OCDE, Banco Mundial, FMI, a organização internacional não governamental parapadronização de normas técnicas e de qualidade – ISO, Greenpeace etc.) sobre os Estados e osparticulares, justificam a existência do denominado “Direito Administrativo global”.17

1.4.9 Brasil

O Direito Administrativo surge e se desenvolve no Brasil após o período colonial, com adeclaração de independência e a instituição de uma monarquia limitada pela ordem jurídica.

Durante o Império, os poderes foram repartidos entre o Legislativo, o Judiciário, o Executivo eo Moderador, estes dois últimos a cargo do Imperador, foi instaurado o Conselho de Estado,responsável pela jurisdição administrativa, e a Administração Pública submetia-se,predominantemente, ao direito privado.

Não obstante a instituição dos cursos jurídicos de São Paulo e Olinda em 1827, as cadeiras deDireito Administrativo somente foram criadas nas mencionadas faculdades em 1855.

No campo doutrinário, as obras de Vicente Pereira do Rego (1857), Prudêncio GiraldesTavares da Veiga Cabral (1859), Paulino Soares de Souza – Visconde do Uruguai (1862), Furtado deMendonça, Antonio Joaquim Ribas (1866), José Rubino de Oliveira (1865), por exemplo, destacam-se na sistematização da disciplina.

Com a proclamação da República em 1889 e a promulgação da Constituição de 1891,inauguram-se algumas transformações importantes no cenário jurídico, tais como: as antigasprovíncias se transformam em estados; o Chefe do Executivo passa a ser eleito pelo povo; ajurisdição é exercida em âmbito federal e estadual; institui-se o sistema bicameral no âmbito doLegislativo; e o Poder Moderador e o Conselho de Estado são extintos. Todavia, o DireitoAdministrativo, durante a Primeira República, não encontra espaço fértil para se desenvolver,especialmente em razão da forte influência do Direito norte-americano e dos princípios da CommonLaw sobre o Direito Público brasileiro, o que justificou a reduzida produção doutrinária noperíodo.18

Com a revolução de 1930 e a promulgação da Constituição de 1934, percebe-se a crescenteintervenção do Estado na ordem econômica e social, o que acarreta a instituição de novas entidadesadministrativas, a assunção de novas tarefas pelo Estado e o aumento do quadro de agentes públicos,demonstrando, dessa forma, a importância no desenvolvimento do Direito Administrativo brasileiro.

Após o período ditatorial e com a promulgação da Constituição de 1988, o DireitoAdministrativo é inserido no Estado Democrático de Direito, passando por importante processo deconstitucionalização, com o reconhecimento da centralidade dos direitos fundamentais e danormatividade dos princípios constitucionais.

A doutrina administrativa floresce a partir de então, cabendo mencionar, exemplificativamente,os seguintes cursos e manuais: Themístocles Brandão Cavalcanti, José Mattos Vasconcellos, RuyCirne Lima, José Rodrigues Vale, Guimarães Menegale, Celso de Magalhães, Fernando Mendes deAlmeida, José Cretella Júnior, Mário Masagão, Carlos S. de Barros Júnior, Hely Lopes Meirelles,Manuel Ribeiro, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Valmir Pontes, Luiz Delgado, Diogo de

1.5

1.6

Figueiredo Moreira Neto, Júlio Scantimburgo, Oscar de Oliveira, Caio Tácito, Sérgio de AndréaFerreira, Nelson Schiesari, Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, Almiro do Couto e Silva, CelsoAntônio Bandeira de Mello, Diógenes Gasparini, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Carlos PintoCoelho Motta, Lúcia Valle Figueiredo, Alice Gonzalez Borges, Odete Medauar, José dos SantosCarvalho Filho, Marçal Justen Filho, Carlos Ari Sundfeld, entre outros importantes autores.Atualmente, existem inúmeros manuais, obras monográficas e novos doutrinadores do DireitoAdministrativo, o que demonstra a importância desse ramo do Direito.

AUSÊNCIA DE CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO EPLURALIDADE DE FONTES

Ao contrário de outros ramos do Direito (exs.: Direito Civil, Direito Processual Civil, DireitoPenal, Direito Processual Penal, Direito Tributário, Direito Eleitoral), o Direito Administrativo nãoé codificado. Em razão da autonomia legislativa reconhecida aos Entes federados, existem normasfederais, estaduais, distritais e municipais sobre a matéria, o que demonstra a heterogeneidade e apluralidade do Direito Administrativo brasileiro.

De lado a discussão doutrinária sobre as vantagens ou desvantagens da codificação, é possívelperceber, no Brasil, uma espécie de codificação parcial do Direito Administrativo por meio dasnormas sobre processo administrativo que concentram regras e princípios básicos que regem aatuação administrativa (ex.: Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal), semdesconsiderar, é claro, o papel agregador da própria Constituição Federal que consagra diversasnormas jurídico-administrativas.

TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO: RELAÇÕES COM OUTROSRAMOS DO DIREITO

O Direito Administrativo, dotado de especialização e autonomia científica, relaciona-se comoutros ramos do Direito, bem como com outras áreas do conhecimento não jurídicas.

No campo do Direito interno, o Direito Administrativo relaciona-se, por exemplo, com asseguintes disciplinas: a) Direito Constitucional: a relação de todos os ramos jurídicos com oDireito Constitucional tem sido reforçada pelo fenômeno da constitucionalização do Direito, e, nocaso do Direito Administrativo, o texto constitucional é repleto de normas direcionadas àorganização administrativa, aos agentes públicos, às atividades administrativas etc.; b) DireitoTributário e Direito Financeiro: o lançamento de tributos, a arrecadação de receita, a efetivação dadespesa pública, entre outras atividades financeiras ou tributárias, são disciplinadas, em grandemedida, pelo Direito Administrativo; c) Direito Eleitoral: a efetivação das normas estabelecidas noCódigo Eleitoral (Lei 4.737/1965) e legislação correlata envolve, necessariamente, o exercício de

atividades administrativas, tais como o alistamento eleitoral, a organização da votação, afiscalização da propaganda partidária etc.; d) Direito do Trabalho e Direito Previdenciário: essesdois ramos do Direito guardam estreita relação com o Direito Administrativo, com destaque para osórgãos e autarquias responsáveis pela fiscalização do cumprimento das normas trabalhistas eprevidenciárias, na concessão de benefícios, na aplicação de sanções, na utilização do regimeceletista para empregados das pessoas jurídicas de Direito Privado da Administração etc.; e) DireitoPenal: a legislação penal tipifica, por exemplo, crimes contra a Administração (arts. 312 a 359-H doCP), bem como é possível aplicar princípios penais ao Direito Administrativo sancionador (ex.:devido processo legal, ampla defesa, contraditório); f) Direito Processual Civil e Penal: aorganização dos tribunais, a prática de atos administrativos, no exercício da função atípica dosmagistrados, a organização da carreira, a aplicação de sanções disciplinares, dentre outrosexemplos, subordinam-se ao Direito Administrativo, sem olvidar a aplicação, no que couber, dedeterminados princípios do processo judicial ao processo administrativo; g) Direito Civil: o diálogoentre o Direito Civil e o Direito Administrativo pode ser exemplificado pela previsão, no CódigoCivil, de institutos e conceitos importantes que são utilizados, com bastante frequência, pelaAdministração Pública, naquilo que se convencionou denominar “fuga para o direito privado” (oupublicização do privado e privatização do público), tais como os atos jurídicos, os negóciosjurídicos, os bens, as pessoas jurídicas de direito privado etc.; h) Direito Empresarial: a celebraçãode contratos comerciais, a utilização de formas societárias por pessoas instituídas pelaAdministração são exemplos de relação entre o Direito Empresarial e o Direito Administrativo.

Aliás, no interior do Direito Administrativo, em razão de complexidade e especialização dedeterminadas áreas, verifica-se a importância crescente, por exemplo, do Direito Regulatório, doDireito da Concorrência e do Direito Econômico.

No campo do Direito Internacional também é possível perceber a relação do DireitoAdministrativo com o Direito Internacional Público e o Direito Internacional Privado, tais como asatividades diplomáticas, a disciplina e a organização dos órgãos internacionais, as arbitragensinternacionais envolvendo entidades da Administração.

Em razão do fenômeno da globalização, econômica e jurídica, é possível afirmar a existência doDireito Administrativo comunitário (também denominado Direito Administrativo europeu ou DireitoAdministrativo da União Europeia) e do Direito Administrativo global.19

Por fim, o Direito Administrativo, assim como as demais ciências jurídicas, relaciona-se comoutras ciências não jurídicas (ex.: Economia, Sociologia), sem que isso signifique a perda deautonomia do sistema jurídico. Destaque-se, por exemplo, no campo da regulação e dos contratos, autilização de conceitos econômicos para resolver problemas legais e, por outro lado, a utilização doDireito para influenciar a Economia (Law & Economics ou Análise Econômica do Direito – AED).

1.7 EVOLUÇÃO DO ESTADO E DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A evolução do Direito Administrativo confunde-se com a própria evolução da concepção doEstado, razão pela qual é possível apontar, para fins didáticos, três momentos principais:

a) Estado Liberal de Direito: na etapa embrionária do Direito Administrativo, vinculada àconsagração do Estado Liberal de Direito, concebia-se o Estado como um inimigo do povo, o queera compreensível pelas inúmeras arbitrariedades cometidas durante o período anterior(absolutismo). O Estado (“guarda noturno”) assumia um papel marcantemente abstencionista naordem social e econômica, supervalorizador da livre-iniciativa, cuja preocupação central era a deassegurar a liberdade (autonomia da vontade) dos indivíduos. A evolução do Estado, todavia,demonstrou a necessidade de o Poder Público intervir nas relações econômicas e sociais, mediante aimposição de normas de ordem pública, com o intuito de afastar a desigualdade social gerada peloabstencionismo do Estado Liberal. Naquele momento, o Estado deixava de ser compreendido comoum “inimigo” da sociedade e passava a ser encarado como um aliado, ao qual cabia atuarpositivamente na ordem econômica e social, em benefício do interesse público.

b) Estado Social de Direito: com o surgimento do Estado Social de Direito (Welfare State ),notadamente após a II Guerra Mundial, é reforçada a intervenção estatal na economia e nas relaçõessociais, com o objetivo de minimizar algumas mazelas oriundas do período liberal. A necessidade deagilidade e eficiência estatal acarreta a denominada “fuga para o direito privado”,20 com acontratualização da atividade administrativa (contrato administrativo em vez do ato administrativo),substituindo o modelo autoritário pelo consensual, e a instituição de entidades administrativas compersonalidade jurídica de direito privado. Apesar das relevantes conquistas do Estado Social, talmodelo acabou por hipertrofiar demasiadamente o aparato estatal, tornando-o incapaz de atender àsinúmeras tarefas que passaram a lhe ser afetas.21

c) Estado Democrático de Direito: a necessidade de desburocratização da AdministraçãoPública, com o intuito de agilizar a atuação estatal e torná-la eficiente, acarreta o “retorno dopêndulo”,22 com a devolução de atividades econômicas e a delegação de serviços públicos àiniciativa privada.

O Estado Pós-Social ou Subsidiário não significa uma desvalorização da AdministraçãoPública, mas, ao contrário, representa uma redefinição das atividades administrativas que devem serprestadas diretamente pelo Estado e das demais atividades que podem ser prestadas por particulares,notadamente por não envolverem a necessidade do exercício do poder de autoridade, com avalorização da sociedade civil no desempenho de atividades socialmente relevantes.

A partir da década de 80, diversos países iniciaram um movimento de ajuste fiscal e deprivatizações, com destaque para a Grã-Bretanha, Estados Unidos e Nova Zelândia. No Brasil, areformulação do papel e do tamanho do Estado foi implementada na década de 1990, por meio de

1.8

alterações legislativas importantes que liberalizaram a economia e efetivaram a desestatização. Noâmbito constitucional, as Emendas Constitucionais 06/1995 e 07/1995 abriram a economia para ocapital estrangeiro, e as Emendas Constitucionais 05/1995, 08/1995 e 09/1995 atenuaram osmonopólios estatais. Nesse período, foi instituído o Programa Nacional de Desestatização (PND)pela Lei 8.031/1990, substituída, posteriormente, pela Lei 9.491/1997.

O aparelho estatal foi reduzido e a “Administração Pública burocrática” foi substituída pela“Administração Pública gerencial” a partir da Reforma Administrativa instituída pela EmendaConstitucional 19/1998. Enquanto a Administração Pública burocrática se preocupa com osprocessos, a Administração Pública gerencial é orientada para a obtenção de resultados (eficiência),sendo marcada pela descentralização de atividades e pela avaliação de desempenho a partir deindicadores definidos em contratos (ex.: contrato de gestão).

A partir do elenco dos quatro setores do aparelho estatal, é possível afirmar que o núcleoestratégico é inerente ao Estado, sendo vedada a sua delegação aos particulares, ainda que sejapossível (e recomendável) a participação de cidadãos na elaboração das políticas públicas. Asatividades exclusivas, quando não houver a necessidade de exercício do poder de polícia, devem serdelegadas aos particulares, por meio da concessão e permissão de serviços públicos (art. 175 daCRFB). Os serviços não exclusivos, cuja titularidade não é apenas do Estado, devem ser prestados,prioritariamente, por particulares, cabendo ao Estado o exercício da atividade de fomento (a Lei9637/1998 e a Lei 9.790/1999 instituíram, respectivamente, o contrato de gestão e o termo deparceria como instrumentos de fomento às atividades sociais). Por fim, a atividade de produção debens e serviços ao mercado, por ser de natureza privada, em sua essência, deve ser prestada, via deregra, por particulares (princípios da livre-iniciativa e da subsidiariedade), sendo possível a suaprestação pelo Estado, por meio das empresas estatais, quando houver interesse coletivo relevanteou imperativo de segurança nacional (art. 173 da CRFB).

É importante esclarecer que a diminuição do aparelho estatal e a reformulação das atividadesque devem ser desenvolvidas pelo Estado não significam um simples retorno ao Estado Liberalclássico, pois, agora, o Estado não abdica da intervenção na área econômica e social. A mudançaprimordial está justamente na técnica utilizada para essa intervenção, que deixa de ser direta e passaa ser indireta (subsidiariedade), notadamente mediante a regulação (Estado Regulador) e o fomentopúblico.

A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO E AVALORIZAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS

O Direito Administrativo vem passando por transformações importantes em razão do fenômenoda constitucionalização do Direito.23 O reconhecimento da normatividade da Constituição (Dienormative Kraft der Verfassung ) e de sua superioridade hierárquica exige a adequação de todo o

ordenamento jurídico ao texto constitucional.24

Após a II Guerra Mundial, em virtude da indevida utilização do texto constitucional comoinstrumento legitimador de práticas autoritárias, o constitucionalismo sofreu modificaçõesimportantes e a Constituição nos países europeus passou a ter caráter normativo, passível deinvocação perante os tribunais.25 O novo constitucionalismo europeu era marcado por trêscaracterísticas principais:

a) a ascensão do princípio democrático, após o período totalitário, como único princípio deorganização política;

b) a consagração da jurisdição constitucional concentrada, inspirada na doutrina kelseniana; e

c) a criação de um sistema especial dos direitos fundamentais perante as maiorias eventuais etransitórias, assegurado pela justiça constitucional.26

O novo constitucionalismo (“neoconstitucionalismo”, “constitucionalismo contemporâneo” ou“constitucionalismo avançado”) é caracterizado pela crescente aproximação entre o Direito e amoral, especialmente a partir do reconhecimento da normatividade dos princípios constitucionais eda crescente valorização dos direitos fundamentais.27

É importante notar que o caráter normativo da Constituição já havia sido reconhecido na célebredecisão do juiz Marshall, no caso Marbury v. Madison, em 1803.28 A doutrina, todavia, temapontado o caso Luth, julgado em 15 de janeiro de 1958 pelo Tribunal Constitucional Federalalemão, como marco do processo de constitucionalização do Direito.29

A constitucionalização do Direito não pressupõe apenas colocação do texto constitucional notopo da hierarquia do ordenamento jurídico. Trata-se, em verdade, de processo dinâmico-interpretativo de releitura (transformação) do ordenamento jurídico que passa a ser impregnado pelasnormas constitucionais. Em consequência, a aplicação e a interpretação de todo o ordenamentojurídico devem passar necessariamente pelo filtro axiológico da Constituição (“filtragemconstitucional”).30

Os princípios constitucionais e os direitos fundamentais, nesse contexto, passam a ter posiçãode destaque na ordem constitucional, pois as Constituições procuram valer-se cada vez mais dosprincípios como forma de amoldar, nos seus textos, interesses conflitantes existentes em umasociedade pluralista. O caráter aberto das normas principiológicas evita o congelamento da atuaçãodos Poderes Constituídos e a necessidade de se efetuarem constantes alterações formais no texto daConstituição, o que desvalorizaria, inclusive, a sua força normativa.31

Por outro lado, é possível perceber a busca por maior efetividade dos direitos fundamentais,especialmente a partir dos crescentes instrumentos de controle da atuação do Poder Público, porexemplo, a maior intromissão do Poder Judiciário na análise da legalidade das omissões e das açõesadministrativas necessárias à efetivação de políticas públicas e a previsão de diversos instrumentos

1.9

jurídicos de tutela dos interesses difusos (ex.: ação civil pública, ação popular etc.).

O fenômeno da constitucionalização do ordenamento jurídico abalou alguns dos maistradicionais dogmas do Direito Administrativo, a saber:

a) a redefinição da ideia de supremacia do interesse público sobre o privado e a ascensão doprincípio da ponderação de direitos fundamentais;

b) a superação da concepção do princípio da legalidade como vinculação positiva doadministrador à lei e a consagração da vinculação direta à Constituição;

c) a possibilidade de controle judicial da discricionariedade a partir dos princípiosconstitucionais, deixando-se de lado o paradigma da insindicabilidade do mérito administrativo;

d) a releitura da legitimidade democrática da Administração, com a previsão de instrumentos departicipação dos cidadãos na tomada de decisões administrativas (consensualidade naAdministração).32

MUTAÇÕES E TENDÊNCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo tem sofrido profundas transformações nos últimos anos, sendopossível destacar, exemplificativamente, as seguintes mutações e tendências:

a) Constitucionalização e o princípio da juridicidade: conforme destacado no item 1.8, aconstitucionalização do Direito Administrativo acarreta o reconhecimento da normatividade primáriados princípios constitucionais (principio da juridicidade) e a centralidade dos direitos fundamentais,com a redefinição da ideia de supremacia do interesse público sobre o privado; a superação daconcepção liberal do princípio da legalidade como vinculação positiva do administrador à lei e aconsagração da vinculação direta à Constituição; a possibilidade de controle judicial dadiscricionariedade a partir dos princípios constitucionais; e o reforço da legitimidade democráticada Administração por meio de instrumentos de participação dos c