de capital e despesas correntes nos municípios brasileiros ?· despesas de capital e despesas correntes…

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  • Este trabalho contou com o apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de

    Minas Gerais (Fapemig).

    Transferncias de renda intergovernamentais e seus impactos sobre as despesas

    de capital e despesas correntes nos municpios brasileiros

    Erika Almeida Ribeiro (Escola Naval e Universidade Federal de Juiz de Fora)

    Eduardo Almeida (Universidade Federal de Juiz de Fora)

    RESUMO

    A discusso sobre transferncias de renda intergovernamentais e despesas pblicas no nova,

    mas se tornou foco nos ltimos meses em decorrncia da crise fiscal da Unio e de alguns

    estados brasileiros. Dessa discusso, surgem o interesse e a necessidade de se olhar tambm

    para os municpios brasileiros que, em sua maioria, so bastante dependentes das transferncias

    recebidas. O presente artigo analisa as finanas pblicas municipais no que tange aos impactos

    das transferncias do Fundo de Participao Municipal e do ICMS sobre gastos locais e, para

    isso, baseia-se no estudo do efeito flypaper. Este efeito sugere que elevaes nas transferncias

    aumentam mais os gastos pblicos do que elevaes na renda prpria, diferente do previsto pelo

    Teorema do Eleitor Mediano. A pergunta mais importante a ser respondida por esse artigo se

    essas transferncias estariam incentivando gastos mais produtivos (como as despesas de capital)

    ou se estariam estimulando somente as despesas correntes. A anlise feita para 5507

    municpios para os anos 2000 e 2010, utilizando dados em painel com correo espacial. Alm

    da preocupao com a dependncia espacial, considera-se tambm a existncia de

    heterogeneidade entre as regies do pas. Os principais resultados indicam que as transferncias

    afetam mais os gastos do que a renda prpria e que o efeito flypaper mais severo em regies

    menos concentradas. Ademais, sugerem que as despesas correntes so mais impactadas pelas

    transferncias do que as despesas de capital, indicando a necessidade de uma mudana no

    comportamento das finanas pblicas municipais para que os investimentos sejam mais

    fomentados.

    Palavras-chave: transferncias de renda intergovernamentais; despesas pblicas; efeito

    flypaper; municpios brasileiros; econometria espacial.

    rea 5 - Economia do Setor Pblico

    Cdigo JEL: H72; H77; C21.

    ABSTRACT

    The discussion about intergovernamental fiscal transfers and public expenditures is not new,

    however became focus because of the Brazilian fiscal crisis. From this discussion, also comes

    the interest and the necessity to look at the municipalities which are very dependents of the

    fiscal transfers. This paper analyses the impacts of two specific transfers (Fundo de

    Participao Municipal and ICMS) on the local expenditures and thereunto is based on the

    flypaper effect hypothesis. This effect suggest that increases on transfers raises the expenditures

    more than increases on local income, different than expected by the median voter theorem. The

    most important question to be answered in this paper is whether these transfers have a more

    intense impact on capital expenditures or on current expenditures. The analysis was done for

    5507 Brazilians municipalities between the years of 2000 and 2010, using spatial panel data.

    Besides the preoccupation with spatial dependence, the analysis considers the spatial

    heterogeneity. The main results suggest that the expenditures are more influenced by the

    transfers than the local income. Also suggest that current expenditures are the more affected by

    the transfers received than the capital expenditures, indicating the necessity of a change in a

    behavior of local public finances.

  • 2

    Key words: intergovernamental fiscal transfers; public expenditures; flypaper effect; Brazilians

    municipalities; spatial econometric.

    JEL code: H72; H77; C21.

    Transferncias de renda intergovernamentais e seus impactos sobre as despesas

    de capital e despesas correntes nos municpios brasileiros

    1 Introduo

    A discusso sobre transferncias de renda intergovernamentais (TRIs) e seus impactos

    sobre as despesas pblicas no nova. Diversos autores como Henderson (1968) e Gramlich

    (1969) analisaram tais impactos. Entretanto, esta discusso ganha fora novamente no cenrio

    nacional dada a crise fiscal da Unio e de alguns estados brasileiros.

    As transferncias de renda intergovernamentais se tornam ainda mais importantes aps

    a Constituio Federal de 1988 e constituem grande parte da receita de vrios municpios

    brasileiros. Em mdia, mais de 80% da receita dos municpios advm de transferncias1 e, dessa

    forma, servem para a realizao de grande parte das despesas. Como a maior parcela das

    despesas municipais so correntes, acredita-se que as transferncias so extremamente

    importantes para a manuteno da mquina pblica de diversos municpios brasileiros.

    Duas transferncias so de grande importncia para o oramento municipal, o Fundo de

    Participao Municipal (FPM) e a transferncia de parte do Imposto Sobre Operaes Relativas

    Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e

    Intermunicipal e de Comunicao (ICMS). O FPM uma transferncia incondicional, ou seja,

    o governo federal distribui o recurso sem explicitar como esse deve ser gasto. Os recursos que

    compem essa transferncia so compostos por 23,5% da arrecadao do Imposto de Renda

    (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), e sua distribuio feita de acordo

    com o nmero de habitantes.

    J a transferncia de ICMS realizada por cada estado para seus municpios. Nesse

    caso, porm, parte do valor transferido est relacionada ao valor fiscal adicionado (VAF) em

    cada municpio e o restante do valor repassado de acordo com lei estadual. Do total do valor

    arrecadado pelo tributo, 25% so transferidos aos municpios, devendo ser repassados, no

    mnimo, trs quartos proporcionalmente ao VAF e o restante como dispuser a lei de cada estado.

    Assim, as transferncias de ICMS apresentam uma caracterstica diferente das de FPM: apesar

    de 25% dos recursos serem distribudos de acordo com critrios estaduais, os outros 75%

    voltam para os municpios onde foram arrecadados (MENDES e ROCHA, 2003). Ento, pode-

    se dizer que parte do ICMS determinada internamente nos municpios.

    Uma pergunta que surge na literatura como essas transferncias influenciariam os

    gastos locais. Um aumento dessas transferncias causaria o mesmo impacto que uma elevao

    na renda local? Segundo o modelo do Eleitor Mediano (TIEBOUT, 1956), tanto um aumento

    na renda dos eleitores quanto uma elevao da mesma magnitude nas transferncias

    intergovernamentais recebidas teriam o mesmo impacto sobre os gastos pblicos locais.

    Contudo, diversos estudos empricos apontam que a sensibilidade dos gastos pblicos em

    relao s transferncias recebidas significativamente maior do que a sensibilidade em relao

    renda local. Essa anomalia conhecida na literatura como efeito flypaper. Tal nome foi

    dado por Arthur Okun, referindo-se ao fato de que o dinheiro gruda onde toca primeiro2, ou

    1 Clculo com base nos dados de 5507 municpios para os anos 2000 e 2010, cuja fonte a STN. 2 A ideia remete ao fato de como as moscas grudam nos papis papa-moscas.

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    seja, os recursos recebidos seriam capturados pelo governo e no seriam repassados aos

    eleitores via reduo da carga tributria, por exemplo (PARMAGNANI, 2011).

    Desta questo inicial discutida na literatura, surge uma segunda pergunta que o foco

    do presente trabalho: as transferncias de renda intergovernamentais incentivam os

    governos municipais a gastarem mais com a manuteno da mquina pblica (que

    configuram as despesas correntes) ou a realizarem despesas de capital (ou seja, os

    investimentos pblicos3)? A pergunta especialmente importante porque se espera que

    despesas de custeio venham de receitas estveis, entretanto, quando se trata de TRIs, o

    montante recebido fica a cargo da esfera governamental superior. Em caso de desoneraes

    fiscais de IPI, por exemplo, as receitas dos municpios seriam menores do que o valor

    incialmente previsto e, provavelmente, os primeiros gastos diminudos seriam os

    discricionrios (em grande parte constitudos pelas despesas de capital).

    Assim, o presente artigo analisa os impactos das transferncias de renda sobre as

    despesas de capital e despesas correntes e tambm verifica qual tipo de despesa mais

    suscetvel ao efeito flypaper. Como objetivos secundrios, o artigo busca ainda verificar se o

    efeito flypaper apresenta magnitudes diferentes em cada regio brasileira (Norte, Nordeste, Sul,

    Sudeste e Centro-Oeste).

    A anlise feita para 5507 municpios brasileiros nos anos 2000 e 2010 e utiliza a

    metodologia de dados em painel com correo espacial 9considerando tanto a questo da

    dpendncia espacial quando da heterogeneidade espacial). Os principais resultados indicam a

    existncia de um efeito flypaper mais severo nas despesas correntes, sugerindo que se o

    aumento do grau de investimento for um dos objetivos do pas, mecessria uma mudana no

    jogo oramentrio.

    Alm desta seo introdutria, este trabalho est organizado em mais cinco sees. A

    prxima seo apresenta uma breve reviso de literatura. Na terceira seo explicitada a

    estratgia emprica utilizada. A quarta seo descreve as variveis e suas fontes de dados. A

    quinta seo discute os result