27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 1

Sumrio Ponto1.a:Conceito,objetoefontesdoDireitoAdministrativo.DireitoAdministrativoConstitucional........................................................................................................4

Ponto1.b.ImprobidadeAdministrativa:sujeitoseatos.Lei8.429/1992.....................5

Ponto1.c.Meioambienteedireitosfundamentais.Bensambientais.Caractersticas. 9

Ponto2.a.Proteaojurdicadafauna.........................................................................................11

Ponto2.b.Classificaaodosatosadministrativos.Atosadministrativossimples,complexosecompostos.Atosadministrativosunilaterais,bilateraisemultilaterais.Atosadministrativosgeraiseindividuais.................................................................................16

Ponto2.c.Limitaoesadministrativas.Ocupaaotemporaria.Requisiao.Servidao.Parcelamento,edificaaoouutilizaaocompulsorios.........................................................18

Ponto3.a:Funoes(atividades)administrativas.Funaoconsultiva.Funaoderegulaao.Funaodecontrole.Funaodefomento.............................................................22

Ponto3.b:Vciosoudefeitosdosatosadministrativos.AteoriadasnulidadesnoDireitoAdministrativo.Atosadministrativosnulos,anulaveiseinexistentes...........24

Ponto3.c.Proteaojurdicadaflora...........................................................................................26

Ponto4.a.PrincpiosdeDireitoAmbiental..............................................................................36

Ponto4.b.Teoriadosmotivosdeterminantes.Teoriadodesviodepoder..................40

Ponto4.c.Licitaao.Princpios.Modalidades.Dispensaeinexigibilidade delicitaao..................................................................................................................................................42

Ponto5.a.Ascompetenciasambientaisnafederaaobrasileira.Aoesdecooperaao...........................................................................................................................................46

Ponto5.b.Revogaao,anulaao,cassaaoeconvalidaaodoatoadministrativo.....51

Ponto5.c:Desconcentraaoedescentralizaaoadministrativa.Privatizaao...........54

Ponto6.a.PersonalidadedeDireitoPublico. Pessoa administrativa.Autarquia.Sociedadede economiamista. Empresapublica.Fundaaopublica.Consorciospublicos.Outrosentes......................................................................................................................55

Ponto6.b.Contratosadministrativos.........................................................................................58

Ponto6.c:Instrumentosdeincentivoaconservaaodomeioambiente.Instrumentoseconomicos,instrumentosgovernamentais.Serviosambientais.Servidaoambiental...........................................................................................................................61

Ponto7.a:Desapropriaao.Especies.Indenizaao.Direitodeextensao.Retrocessao.Desapropriaaoindireta..................................................................................................................63

Ponto7.b:Teoriadoorgao.RepresentaaojudicialdaspessoasdeDireitoPublico. 66

Ponto7.c.Responsabilidadeadministrativapordanosambientais.Infraoesesanoesadministrativasambientais...........................................................................................69

Ponto8.a:AdministraaoPublicadireta.AestruturadaAdministraaoPublicafederal. 72

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 2

Ponto8.b:Licitaao:procedimento,fases,revogaaoeanulaao.ControleadministrativoeJurisdicional.......................................................................................................73

Ponto8.c.SistemaNacionaldoMeioAmbiente.PolticaNacionaldoMeioAmbiente.Princpioseobjetivos.......................................................................................................................79

Ponto9.a.Vinculaaoediscricionariedade.Atosadministrativosvinculadosediscricionarios.Omeritodoatoadministrativo....................................................................86

Ponto9.b.Execuaodocontratoadministrativo.Alteraaounilateral.Teoriadofatodoprncipe.Teoriadaimprevisao.Equilbrioeconomico-financeiro...........................88

Ponto9.c:OrdenamentoUrbano.EstatutodasCidades.CidadesSustentaveis.........91

Ponto10.a:ControleinternoeexternodaAdministraaoPublica.Ombudsman.ProcuradorFederaldosDireitosdoCidadao..........................................................................96

Ponto10.b.Extinaodocontratoadministrativo.Adimplementoeinadimplemento. 97

Ponto10.c.Espaosterritoriaisespecialmenteprotegidos.SistemaNacionaldeUnidadesdeConservaaodaNatureza-SNUC...................................................................100

Ponto11.a.ControleJurisdicionaldaAdministraaoPublica.Sistemas.Ateoriadareservadopossvel.........................................................................................................................106

Ponto11.b.Convenioseconsorciosadministrativos.Contratosdegestao.............109

Ponto11.c.Proteaojurdicadopatrimonioculturalbrasileiro.Instrumentos:tombamento,inventarios,registroseoutrasformasdeacautelamentoepreservaao.......................................................................................................................................112

Ponto12.a-EstatutodoMinisterioPublicoFederal.........................................................115

Ponto12.b.Hierarquia.Delegaaoeavocaaodecompetencias..................................122

Ponto12-c.Populaoestradicionais.Acessoaoterritorioegarantiasterritoriais.Diversidadebiologicaepatrimoniogenetico.Proteaoeacessoaoconhecimentotradicionalassociado.....................................................................................................................124

Ponto13.a.PrincpiodalegalidadenaAdministraaoPublica.Poderregulamentar.Especiesderegulamento.Controlesobreaatividaderegulamentar.........................134

Ponto13.b:Utilizaaodosbenspublicos:autorizaao,permissaoeconcessaodeuso;concessaodedireitorealdeuso;concessaodeusoespecialparafinsdemoradia;aforamentodebens;cessaodeuso......................................................................135

Ponto13.c.Recursoshdricos.PolticaNacionaldeRecursosHdricos.Instrumentosdegestaoderecursoshdricos.Regimejurdicodasaguas.AD guassubterraneas.....................................................................................................................................139

Ponto14.a.Agenciasexecutivaseagenciasreguladoras.Ordenseconselhosprofissionais.Serviossociaisautonomos.Fundaoesdeapoio................................142

Ponto14.b.Serviopublico.Conceito.Classificaao.Regimejurdico.Ousuariodoserviopublico.................................................................................................................................148

Ponto14.c.PolticaNacionaldeBiossegurana:pressupostosdoutrinarios;regimejurdico;instrumentos.Biossegurana,prevenao,precauaoeinformaao.........150

Ponto15.a.ResponsabilidadepatrimonialdoEstado:evoluaohistoricaefundamentosjurdicos..................................................................................................................155

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 3

Ponto15.b.ResponsabilidadeFiscal:.......................................................................................158

Ponto15.c:Sistemanacionaldomeioambiente.Polticanacionaldomeioambiente.............................................................................................................................................158

Ponto16.a.Setorpubliconao-estatal.Organizaoessociais.Organizaoesdasociedadecivildeinteressepublico........................................................................................163

Ponto16.b.Proteaodaprobidadeadministrativa.Instrumentosdeatuaao.AssanoesnaLei8.429/1992.Prescriao..................................................................................166

Ponto16.c.Odanoambientalesuareparaao:responsabilidadecivil.....................168

Ponto17.a.FatosdaAdministraaoPublica:atosdaAdministraaoPublicaefatosadministrativos.Elementosdoatoadministrativo............................................................171

Ponto17.b.Poderdepolciaadministrativa.Poderdepolciaedireitosfundamentais....................................................................................................................................172

Ponto17.c.Zoneamentoambiental.Naturezajurdica.Princpios.Caractersticas 174

Ponto18.a.Agentespublicos.Naturezajurdicadarelaaodeempregopublico.Agentespolticos.Garantias.EstabilidadeeVitaliciedade.Estagioprobatorio.Cargoemcomissao.Agentedefato.Aposentadoriadoservidorpublico..............................176

Ponto18.b.Parceriaspublico-privadas..................................................................................181

Ponto18.c:PolticaNacionaldeResduosSolidos.Objetivoseprincpios.Planosderesduossolidos.Responsabilidadecivileresduossolidos.Responsabilidadecompartilhada.Licenciamentoambientaleresduossolidos........................................186

Ponto19.a.Concessaodeserviopublico.Naturezajurdicaeconceito.Regimefinanceiro...........................................................................................................................................196

Ponto19.b.Extinaodaconcessaodeserviopublico.Reversaodosbens.Permissaoeautorizaao..............................................................................................................201

Ponto19.c.Gestaodeflorestaspublicas.Usoeexploraao.Concessaoflorestal...204

Ponto20.a.Direitos,devereseresponsabilidadesdoservidorpublico.Regimedisciplinareprocessoadministrativodisciplinar...............................................................208

Ponto20.b.AAdministraaoPublicasobosaspectosorganico,formalematerial.AdministraaoPublicaegoverno.............................................................................................215

Ponto20.c.ProteaojurdicadoMeioAmbienteeaexploraaomineral.Mineraaoeimpactosambientais.Licenciamento.Deveresambientaisrelativosaexploraaomineral.216

Ponto21.aBenspublicos.Classificaao.Naturezajurdicadodomniopublico....219

Ponto21.b.Validade,vigenciaeeficaciadoatoadministrativo.Autoexecutoriedadedoatoadministrativo....................................................................................................................221

Ponto21.cPoderdepolciaambiental.Competencias.....................................................223

Ponto22.a.Provimentoevacanciadoscargospublicos..................................................228

Ponto22.b.ED ticanaAdministraaoPublica.Deverdetransparenciaedeinformaao.........................................................................................................................................229

Ponto22c: Desenvolvimentosustentavel.Aquecimentoglobal.Normas

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 4

internacionaisemtemaambiental.Reparaaododanoecologico..............................231

Ponto23.a.Domniopublicoterrestre.EvoluaodoregimejurdicodasterraspublicasnoBrasil.Faixadefronteira.Viaspublicas.Domniopublicodosubsolo.Recursosminerais.Potenciaisdeenergiahidraulica.Domniopublicoaereo........235

Ponto23.b.Processoeprocedimentoadministrativo.Ainstanciaadministrativa.Representaaoereclamaaoadministrativas.Pedidodereconsideraaoerecursohierarquicoproprioeimproprio.Prescriaoadministrativa........................................238

Ponto23.c.Instrumentosprocessuaisparaatuteladomeioambiente....................241

ITEM 1

Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito Administrativo Constitucional.

Ana Laura Fonseca Principais obras consultadas: CABM, MSZDP, JSCF, LVF. Legislao bsica: no indicou.

Conceito: a) Para Celso Antonio Bandeira de Melo: Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que disciplina o exerccio da funo administrativa. b) Para Di Pietro: DA o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, os agentes e as pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica (aspecto subjetivo + aspecto objetivo). c) Para Jos dos Santos Carvalho Filho: Ramo do Direito Pblico (ou taxinomia = natureza jurdica) compreendido como o conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e as coletividades a quem deve servir. d) Para Odete Medauar: Conjunto de normas e princpios que regem a atuao da Administrao Pblica. Objeto do Direito Administrativo: Varia no tempo e no espao (ex. direito anglo-saxo x direito europeu e latino). Atualmente, abarca as atividades, agentes, pessoas e rgos da Administrao Pblica e sua relao entre si e com terceiros. Com fundamento no critrio funcional, estudo da disciplina normativa da funo administrativa e da organizao e estrutura da Administrao Pblica. Objeto Imediato: princpios e normas que regulam a funo administrativa. Objeto Mediato: disciplina das atividades, agentes, pessoas e rgos da Administrao Pblica. Fontes do Direito Administrativo: Teve origem na Frana, com base nas decises do Conselho de Estado, tem como fontes: a lei (fonte primria), a doutrina, a jurisprudncia, costume, princpios (fontes secundrias). Para Lcia Valle Figueiredo os costumes no so fontes. Direito Administrativo Constitucional: O Direito Constitucional o ramo do direito com maior intimidade como Direito Administrativo, sendo certo que o Direito Constitucional fornece as diretrizes mestras, bases e parmetros do Direito

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 5

Administrativo, tais como princpios, normas gerais sobre servidores pblicos, competncias dos poderes, normas sobre desapropriao, concesses e permisses de servios pblicos, dos contratos administrativos e licitaes, bem como a responsabilidade extracontratual do Estado. O Direito Administrativo Constitucional o Ramo do Direito Administrativo com fundamento na Constituio.

Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992. Ana Laura Fonseca e Felipe Remonato

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR. Manual de Direito Administrativo, 22 edio, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011. JSCF e Improbidade Administrativa, de Flavia Cristina e Lucas Dos Santos (Obra interessante para uma leitura mais apurada do tema). Legislao bsica: CF/88 e Lei 8.429/92.

Atos na Improbidade Administrativa ROL EXEMPLIFICATIVO: Regulamentando o art. 37, 4 da CF, a lei 8.429/92 disciplinou os atos de improbidade administrativa em 03 espcies, utilizando-se, para tanto, da tcnica legislativa dos conceitos jurdicos indeterminados, e no das tipificaes cerradas do direito penal. O rol exemplificativo, uma vez que cada um dos dispositivos traz a expresso e notadamente ao final do caput, demonstrando a inteno do legislador de criar um rol aberto de condutas. So eles, de acordo com a ordem decrescente de sua gravidade: a) Atos que importem enriquecimento ilcito (art. 9), destacando-se as seguintes condutas exemplificativamente listadas nos incisos: inc. I receber qualquer vantagem patrimonial indevida de quem tenha interesse na ao ou omisso do agente; inc. IV utilizao indevida, em obra ou servio particular, de veculos, mquinas, equipamentos, materiais ou agentes pblicos; inc. VII aquisio de bens desproporcionais evoluo patrimonial; inc. VIII exerccio de consultoria, no exerccio durante a atividade, para quem tenha interesse na ao ou omisso do agente;

b) Atos que causem prejuzo ao errio (art. 10), destacando-se os incisos VII concesso de benefcios administrativos/ fiscais indevidos; VIII frustrar a licitude do processo licitatrio; X negligenciar na arrecadao de tributo ou conservao de bens da administrao;

c) Atos que atentem contra princpios da administrao (art. 11), destacando-se que as condutas vedadas aos agentes polticos da 9.504/97 aqui se inserem (art. 73, 7). Recentemente o STJ entendeu que a entrega compulsria e o desconto em folha de pagamento de parte dos rendimentos dos assessores formais destinados manuteno de caixinha para gastos de campanha e de despesas dos respectivos gabinetes, bem como para a contratao de assessores particulares violam, expressamente, os princpios administrativos da moralidade, finalidade, legalidade e do interesse pblico, conduta dos parlamentares que se insere no caput e I do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. (REsp. 1.135.767-SP). Ainda na casustica, o STJ, por votao apertada, entendeu que configura improbidade do art. 11, I, ato de prefeito que divulgou na imprensa a doao

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 6

de valor para recuperar hospital, omitindo o carter pblico do mesmo, prevalecendo entendimento que a lei deve incidir sobre o administrador inepto, e no apenas sobre o que age de m-f (REsp 884.083-PR). DESNECESSIDADE DA EFETIVA OCORRNCIA DO DANO: O dano desnecessrio por expressa previso legal (art. 21, I da 8.429/92), no sendo prescindvel nas hipteses do art. 10. A ausncia de dano apenas impede a aplicao da sano de ressarcimento e a posterior reparao no tem o condo de excluir a ilegalidade do ato. ELEMENTO SUBJETIVO: No h que se falar em responsabilidade objetiva nos atos de improbidade, sendo necessrio aferir o elemento subjetivo do agente. Os atos das trs espcies aceitam a modalidade dolosa. Somente pode se configurar na forma culposa os atos que causem prejuzo ao errio (art. 10), por expressa previso legal. STJ, RESP 875163/RS, 19/05/2009. TENTATIVA: No h previso legal da punio da tentativa, sendo invivel se utilizar analogicamente do art. 14 do CP. Isso no impede eventual punio por infringncia a princpios, quando, por circunstncias alheias vontade do agente, o enriquecimento ilcito ou o prejuzo ao errio no se consumarem (GARCIA; ALVES, 2006, p. 301).

INAPLICABILIDADE DO PRINCPIO DA INSIGNIFICNCIA: semelhana do entendimento adotado com relao aos crimes praticados contra a administrao pblica, o STJ rechaou a tese de aplicabilidade do princpio da insignificncia ou bagatela aos atos de improbidade administrativa. RESP 769317/AL, DJ 27/03/2006, RESP 892818/RS, julgado em 11/11/2008 conforme Inf. 376, STJ. Tambm STJ, HC 148765/SP, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. em 11/05/2010, DJ 31.05.2010. PRESCRIO: O art. 23 da 8.429/92 prev dois prazos prescricionais para a propositura da ao de improbidade: a) 05 anos, contados do trmino do exerccio do mandato, cargo ou funo de confiana; b) dentro do prazo previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso. Segundo o STJ, se o agente exercer, cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado mprobo, h de prevalecer o primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o vnculo entre agente e Administrao Pblica no cessar com a exonerao do cargo em comisso, por esse ser temporrio (REsp 1.060.529). Tambm decidiu o STJ que, se o agente pblico for reeleito, o termo a quo para a contagem do prazo prescricional ser o trmino do ltimo mandato (REsp 1.107.833). Por fim, o STJ, de forma pacfica, entende que em funo do art. 37, 5 da CF, so imprescritveis as sanes de ressarcimento ao errio. (REsp 1.089.492). Tambm REsp 1067561/AM, j. em 05/02/2009. SUCESSORES DO MPROBO: Esto sujeitos s cominaes patrimoniais da lei, at o limite do valor da herana, na forma do art. 8 da Lei 8.429/94 e do art. 5, XLV da CF. CONFLITO DE COMPETNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as aes para investigar atos de improbidade relacionados ao FUNDEB e ao MPF as questes penais. (ACO-1109). SUJEITOS PASSIVOS. a pessoa jurdica que a lei indica como vtima do ato de improbidade administrativa. O art. 1, da Lei 8.429/92, arrola os sujeitos passivos principais, divididos em trs categorias: a) pessoas da administrao direta: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; b) pessoas da administrao indireta: autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economias mista (prestadoras de servios pblicos ou atividade de carter econmico); c) pessoa cuja criao ou custeio o errio

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 7

haja contribudo ou contribua com mais de 50% do patrimnio ou receita. Os sujeitos passivos secundrios esto previstos no pargrafo nico do art. 1, da Lei de Improbidade. Dividem-se em dois grupos: a) entidades que recebem subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico; b) entidades para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimnio ou receita anual. O diferencial desse grupo que a tutela incide apenas sobre o seu patrimnio e a sano patrimonial se limita exclusivamente repercusso do ilcito sobre a parcela do errio. H casos que suscitam dvidas, entendendo a doutrina majoritariamente que eles se enquadram no rol dos sujeitos passivos, quais sejam: sindicatos, conselhos de classe (cuja natureza autrquica STF, ADI 1717-, com exceo da OAB, que um servio pblico independente STF, ADI 3026), partidos polticos, entidades do terceiro setor como OS e OSCIPs, consrcios pblicos (Lei 11.107/05) (GARCIA; ALVES, 2006, p. 203-221). As pessoas jurdicas de direito privado que prestam servio pblico descentralizado por meio de delegao contratual, como as concessionrias e permissionrias (Lei n 8.987/95), por no receberem recursos do errio, no so sujeitos passivos, o que no pode se dizer das PPPs (Lei n 11.079/04). A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito (art. 18).

SUJEITOS ATIVOS. aquele que pratica o ato de improbidade, concorre para sua prtica ou dele extrai vantagens indevidas. o autor mprobo da conduta. Podem ser agentes pblicos ou terceiros. Dispe a Lei 8.429/92: reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior. Enquadram-se nessa categoria: agentes polticos; agentes colaboradores; servidores pblicos em geral. Portanto, sujeitam-se a lei de improbidade os Chefes do Executivo, Ministros e Secretrios, Senadores, Deputados e Vereadores; magistrados e membros do MP. Os empregados de empresa pblica e sociedade de economia mista, bem como de entidades beneficiadas por auxlio ou subveno estatal, tambm podem responder por atos de improbidade, embora no sejam agentes pblicos. Podem tambm ser sujeitos ativos de ato de improbidade os notrios e registradores, delegatrios de servios pblicos, porquanto os emolumentos tm natureza de taxa. O sujeito ativo dos atos de improbidade o sujeito passivo da ao de improbidade, mas o inverso no verdadeiro, j que possuem legitimidade para prop-la o MP (legitimidade extraordinria) e a pessoa jurdica interessada (h controvrsia se a pessoa jurdica de direito privado tem legitimidade), na forma do art. 17, caput.

TERCEIROS. So aqueles que, no se qualificando como agentes pblicos, induzem ou concorrem para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficiam direta ou indiretamente. O terceiro somente recebe o influxo da Lei de Improbidade quando estiver de algum modo vinculado ao agente; sem essa vinculao com este, sujeitar-se- a sanes previstas na respectiva lei de incidncia. Sero submetidos lei em duas hipteses: a) quando induzirem/concorrerem para a prtica do ato; ou b) deles se

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 8

beneficiarem (art. 3). Tambm as pessoas jurdicas podem responder por atos de improbidade na qualidade de terceiro beneficiado. (GARCIA; ALVES, 2006, p. 233)

SUCESSORES DO AGENTE MPROBO. Esto sujeitos s cominaes patrimoniais da lei, at o limite do valor da herana, na forma do art. 8 da Lei 8.429/94 e do art. 5, XLV da CF.

AGENTES POLTICOS E PRERROGATIVA DE FORO (Rcl. 2138 e Pet. 3923): A discusso a propsito da aplicabilidade da lei de improbidade aos agentes polticos extremamente controvertida, guardando relao, mas no identidade, com a discusso sobre a prerrogativa do foro para tais agentes. Na Rcl. 2.138, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, e na qual foram computados votos de ministros que no compunham a Corte naquele momento, prevaleceu a tese de que haveria um regime dual de responsabilizao poltico-administrativa. De um lado teramos o regime previsto no art. 37, 4 da CF, cuja regulamentao se deu com a Lei 8.429/92. Do outro estaria o regime dos crimes de responsabilidade fixado nos artigos 85, inc. V e 102, I, c, ambos da CF, e disciplinados pela Lei 1.079/50 (Crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente e pelos Governadores) e pelo Decreto-Lei 201/67 (Crimes de responsabilidade cometidos por Prefeitos e Vereadores). Prevaleceu o entendimento de que apenas esse segundo regime se aplicaria aos agentes pblicos ali mencionados (e no o regime da 8.429/92), sob pena de bis in idem. Firmou-se, ademais, a competncia do STF para julgar Ministros de Estado quando a eles imputados atos de improbidade previstos em seu regime sancionatrio. Importante frisar que na Pet. 3923 QO/SP, rel. Min. Joaquim Barbosa, no prevaleceu nenhum dos entendimentos da Rcl. 2138, tendo sido registrado que, no obstante haver um regime dual que se consubstanciava tanto nas leis de crimes de responsabilidade quanto na de improbidade administrativa (ambas de natureza no-penal), era totalmente possvel (sem bis in idem) que a um mesmo fato jurdico fosse atribudo, pelo ordenamento, conseqncias jurdicas diversas. Ou seja: a uma mesma conduta considerada ilegal (artigos 9 ao 11 da LIA e art. 5 e ss. da Lei 1.079/50) era possvel se imputar sanes diversas (art. 12 da LIA e art. 2 da Lei 1.079/50). Dessa forma, como a nica rea de sobreposio dos mencionados preceitos normativos gira em torno da sano de perda da funo pblica e suspenso dos direitos polticos, somente nesse ponto estariam os agentes polticos imunes incidncia dos efeitos da LIA. Entendeu-se, tambm, que no havia que se falar em prerrogativa de foro.

QUESTES ENVOLVENDO A PRERROGATIVA DE FORO APS A RCL. 2138 E PET. 3923: Parece no prevalecer mais o entendimento da Pet. 3923. No julgamento da Pet. 3211, julgado em 13/03/08, na qual um dos acusados por atos de improbidade era o Min. Gilmar Mendes, o STF entendeu ser competente para julgar seus Ministros. A partir da o STJ comeou a entender, por simetria, que em alguns casos haver prerrogativa: i) Magistrados de 2 grau (Rcl. 4.927 STJ); ii) Governadores (Rcl. 2790, STJ). Essa parece ser a tendncia dos tribunais, apesar de ainda haver muita controvrsia.

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 9

CONFLITO DE COMPETNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as aes para investigar atos de improbidade relacionados ao FUNDEB e ao MPF as questes penais. (ACO-1109).

Resumindo: MS 31234, 22/03/2012, Min. Luiz Fux- STF, o entendimento de que agentes polticos podem responder como rus em ao de improbidade, mas com observncia da prerrogativa de foro, tem se consolidado mais recentemente na jurisprudncia ptria, e em particular, no mbito desta Suprema Corte.

1.6. Questes de Concurso: questo 12 do 25 CPR. 12. ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA: a) ( ) os atos de improbidade administrativa sujeitam o infrator apenas s sanes decorrentes do processo criminal quando houver coincidncia entre o tipo penal e o tipo descrito na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), sob pena de configurao de bis in idem; b) ( ) ante a natureza e a gravidade das sanes previstas em lei, os atos de improbidade s so punveis a ttulo de dolo, inexistindo possibilidade de responsabilizao com base em culpa em sentido estrito; c) ( ) a sano de suspenso de diretos polticos prevista na Lei 8.429/92 incompatvel com a Constituio da Repblica, uma vez que esta no admite a "morte cvica" do cidado; d) ( ) a medida de indisponibilidade de bens prevista na Lei de Improbidade possui natureza cautelar, tendo por escopo assegurar a reparao do dano ao errio. GABARITO: D. 1.7. Leitura Complementar: obras citadas ao longo do resumo.

Ponto 1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais. Caractersticas.

Rodrigo Frana Merlo Almeida Principais obras consultadas: AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. 3 Edio. Ed. Mtodo. 2012 Legislao bsica: CRFB/88, arts. 182, 215, 216 e 225; Lei 12.343/2010 (Plano Nacional de Cultura); Lei 12.651/2012 (Cdigo Florestal)

A constitucionalizao do direito ambiental uma tendncia mundial, em especial nas constituies sociais, cada vez mais analticas. A previso constitucional eleva a importncia das regras e princpios ambientais e conferem a estes uma mais proteo jurdico-institucional. ANTNIO HERMAN BENJAMIN aponta os seguintes benefcios da constitucionalizao do direito ambiental: subjetivamente 6 ganhos: i. estabelecimento de um dever constitucional genrico de no degradar; ii. base do

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 10

regime de explorabilidade limitada e condicionada; iii. ecologizao da propriedade e da sua funo social; iv. a proteo ambiental como direito fundamental; v. a legitimao constitucional da funo estatal reguladora; vi. a reduo da discricionariedade administrativa e a ampliao da participao pblica. formalmente 5 ganhos: i. mxima preeminncia (superioridade) e proeminncia (perceptibilidade) dos direitos ambientais; ii. deveres e princpios ambientais; iii. a segurana normativa; iv. a substituio do paradigma da legalidade ambiental para a constitucionalidade ambiental; v. controle de constitucionalidade da lei e o reforo exegtico pr-ambiente das normas infraconstitucionais. A CRFB reconheceu expressamente o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput) sendo direitos de terceiras gerao, com aplicabilidade imediata. O meio ambiente ecologicamente equilibrado formalmente direito fundamental (previso normativa) e materialmente direito fundamental (condio indispensvel para a realizao da dignidade da pessoa humana). Dessa forma, possui todas as caractersticas dos direitos fundamentais: a) historicidade; b) universalidade; c) irrenunciabilidade; d) inalienabilidade; e) limitabilidade e f) imprescritibilidade. Efeitos importantes do reconhecimento como direito fundamental: i) imprescritibilidade da pretenso de reparao do dano ambiental decorrncia da imprescritibilidade dos DF. ii) vedao ao retrocesso ecolgico e previso de um mnimo existencial ecolgico. iii) criao de deveres ambientais por simples ato regulamentar: efeito da eficcia imediata dos direitos fundamentais. Desde que a norma tiver como fundamento diretamente o direito fundamental ambiental, neste sentido ADPF 101, STF, julgado em 24.06.2009 vedao de importao de pneus usados por meio de norma regulamentar do CONAMA. Alm desses cumpre ressaltar a eficcia dos direitos fundamentais na dimenso objetiva e subjetiva, em especial em face das relaes privadas. Bens ambientais: Os bens ambientais so de uso comum do povo e tm como caractersticas ser autnomo, imaterial e de natureza difusa. A doutrina os classifica em: a) Meio Ambiente Natural (ou fsico): so os elementos que existem mesmo sem a influncia do homem. Art. 225, CRFB/88, Ex. solo, gua, ar, fauna, flora.; b) Meio Ambiente Artificial: so os elementos criados pelo homem, na interao com a natureza. Ex.: casa, prdio, art. 182, CRFB/88; c) Meio Ambiente Cultural: so os elementos criados ou utilizados pelo homem, mas que detm valor especial para a sociedade. Ex.: valor cientfico, turstico, cultural, arqueolgico, ligado cultura, memria arts. 215 e 216, da CRFB/88 e d) Meio Ambiente do Trabalho: consiste no ambiente de trabalho onde o homem exerce suas atividades laborais, podendo ser um espao fechado ou aberto. Esse meio ambiente est previsto na CF no artigo 220, inciso VIII, tendo sido expressamente reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 3540. e) Meio ambiente gentico controverso o meio ambiente gentico composto pelos organismos vivos do planeta Terra, que formam a sua diversidade ecolgica. A maioria da doutrina o entende abarcado no meio ambiente natural, contra Celso Antnio Pacheco Fiorillo e Terence Trennepohl.

ITEM 2

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 11

Ponto 2.a. Proteo jurdica da fauna. Mariana Casati

Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR; AYALA, Patryck de Arajo. O princpio da precauo na constituio brasileira: aspectos da proteo jurdica da fauna. http://www.esmarn.tjrn.jus.br/revistas/index.php/revista_direito_e_liberdade/article/view/97 Legislao bsica: CF, arts. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, 1o, VII, 4o; Lei 5.197/1967 (proteo fauna Cdigo de Caa); Decreto-lei 221/67 (Cdigo de Pesca); Lei 10.519/02 (rodeios); Resoluo CONAMA 303/02 (APP); Resoluo CONAMA 302/02 (Reservatrios dgua artificiais); Lei 11.794/2008 (uso cientfico de animais); Lei 12.651/12 (CoFlo).

Competncia. No tocante fauna, as competncias material e legislativa so comuns entre todos os entes federativos. Tutela jurdica. Da legislao infraconstitucional vale destacar, no tocante fauna, o Cdigo de Pesca, em que trata da captura da fauna aqutica, com vistas meramente sua atividade econmica, e o Cdigo de Caa, em que se norteia um vis mais protecionista, direcionando-se ao direito ecolgico, e no qual se disps efetivamente sobre a proteo fauna, mais se aproximando dos ditames constitucionais. Insta observar que embora o Cdigo de Caa tenha tratado somente da fauna silvestre, a Constituio Federal ampliou o leque de proteo da fauna tutelada. Cumpre registrar, ainda, o artigo 36 que institui o Conselho Nacional de Proteo Fauna, rgo consultivo e normativo de proteo fauna no pas. A Declarao Universal dos Direitos dos Animais, da UNESCO, celebrada na Blgica em 1978, e subscrita pelo Brasil, elenca entre os direitos dos animais o de no ser humilhado para simples diverso ou ganhos comerciais, bem como no ser submetido a sofrimentos fsicos ou comportamentais antinaturais. A Carta da Terra, criada na RIO+5, em seu artigo 14 dispe que devemos tratar todas as criaturas decentemente e proteg-las da crueldade, sofrimento e matana desnecessria. A CF, em seu artigo 225, 1, VII, no definiu o que vem a ser fauna. A Lei de Proteo Fauna (Lei 5197/67), estabeleceu que os animais de quaisquer espcies, em qualquer fase do seu desenvolvimento em que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituem a fauna silvestre, sendo eles e seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, de propriedades do Estado, sendo proibidas sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha. Delimitou, portanto, a fauna ambiental restringindo sua tutela fauna silvestre e no fauna domstica, no sendo, portanto, toda a fauna objeto de tutela, j que protege apenas aqueles que vivem naturalmente fora do cativeiro. Tal limitao encontra guarida na prpria Constituio Federal j que o artigo 225, 1, VII, agasalha a proteo da fauna, na forma da lei, sendo esta integrada por meio da Lei 5197/67. A Constituio, assim, emitiu o comando de que ser a lei ordinria quem definir o conceito de fauna, sendo possvel ampliar-se o conceito atual de fauna - at ento restrito - bastando para tanto uma normatizao em "lege ferenda", concluindo-se,

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 12

entretanto, que por ora, a lei infraconstitucional atual no protege qualquer tipo de fauna, mas to-somente a fauna silvestre. Destarte, alterada ou no a lei infraconstitucional, o fato que a fauna protegida constitucionalmente, justificando-se sua tutela quando: 1) as espcies estiverem ameaadas de extino; 2) imprescindvel a sua proteo ecolgica e 3) quando a leso for praticada por meio de tratamento cruel. Esses trs requisitos so assim, essenciais para legitimar constitucionalmente a proteo fauna, cabendo a lei ordinria integrar-se em uma viso constitucional. A lei ordinria e a Constituio trabalham, portanto, pari passu, no havendo possibilidade de proteger-se a fauna sem que ambos os fundamentos estejam presentes de forma harmnica. Todavia, como alerta Celso Fiorillo, em sua obra Manual do Direito Ambiental e Legislao aplicvel, ainda que os animais domsticos no possuam uma funo ecolgica e que, justamente por serem domesticados, no corram o risco de extino, h que restar claro que como integrantes da coletiva fauna, devem ao menos, serem protegidos contra as prticas que sob os olhos humanos, lhes sejam cruis. Sob o ponto de vista constitucional, portanto, legtima a proteo ao animal domstico, no havendo nenhum bice sua configurao como bem ambiental, dependendo apenas da constatao da crueldade ao animal domstico, afetando o psique humano, no sendo obstculo a mera definio da lei ordinria, at porque no restou impedida no mbito constitucional. Dever de preservar a fauna: Sobre o assunto, vale transcrever as seguintes passagens extradas do voto do Min. Celso de Mello proferido no julgamento da ADI 1856 (lei do RJ que autoriza a realizao de exposies e competies entre aves das raas combatentes). O respeito pela fauna em geral atua como condio inafastvel de subsistncia e preservao do meio ambiente em que vivemos, ns, os prprios seres humanos. Evidente, desse modo, a ntima conexo que h entre o dever tico-jurdico de preservar a fauna (e de no incidir em prticas de crueldade contra animais), de um lado, e a prpria subsistncia do gnero humano em um meio ambiente ecologicamente equilibrado, de outro. Cabe reconhecer o impacto altamente negativo que representa para incolumidade do patrimnio ambiental dos seres humanos a prtica de comportamentos predatrios e lesivos fauna, seja colocando em risco a sua funo ecolgica, seja provocando a extino de espcies, seja ainda submetendo os animais a atos de crueldade. O ordenamento constitucional brasileiro, para conferir efetividade e proteger a integridade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, visando, com tais objetivos, neutralizar o surgimento de conflitos intergeneracionais, imps, ao Poder Pblico, dentre outras medidas essenciais, a obrigao de proteger a fauna, vedadas, para tanto, prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica ou que provoquem a extino de espcies ou, ainda, que submetam os animais a atos de crueldade. Preservao dos processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies: Para a conservao da variabilidade gentica das espcies de fundamental importncia a dos espaos naturais pelo Poder Pblico, atravs da instituio de espaos territoriais especialmente protegidos. A instituio de reas protegidas deve privilegiar como objetivo no apenas a proteo dos prprios espaos naturais considerados em si mesmos, mas de todos os seus valores associados, na medida em que a proteo dos espaos tambm cumpre finalidades relacionadas, especialmente, preservao ou

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 13

conservao das condies, funes e processos ecolgicos que neles se desenvolvem, independente de suas qualidades particulares. Desse modo, a atribuio de proteo especial a determinado espao no restringe a atribuio de valor jurdico apenas rea enquanto espao natural, integrando-se-lhe outras dimenses que a ela se encontram associadas de forma funcional. O espao natural constitui elemento a partir do qual, diversas finalidades so atingidas, como v.g: a reproduo de usos tradicionais responsveis pela conservao da prpria biodiversidade, e, mais especificamente, a proteo de habitats de espcies. (AYALA, op. cit.) A proteo em face de estados de risco: A proteo em face de estados e eventos com a aptido potencial de produzir efeitos negativos irreversveis sobre a sobrevivncia das espcies e a integridade da fauna brasileira constitui a razo central que permite justificar comportamentos de previdncia a partir do conhecimento parcial ou incompleto sobre os riscos. A partir da noo da proteo em face da irreversibilidade, a CF no 1 do art. 225 traz deveres especficos, de: a) garantir a preservao dos processos ecolgicos essenciais; b) de prover o manejo sustentvel das espcies, e especialmente; c) de conter quaisquer espcies de atividades ou comportamentos que possam expor as espcies e suas funes ecolgicas a riscos em qualquer grau, abrangendo tambm o risco de grau mximo, que representado pela ameaa de sua prpria extino. (AYALA, op. cit.) Fauna e atividades perigosas: Constatando-se a sensibilidade dos ecossistemas e de seus elementos naturais aos efeitos de substncias qumicas e atividades perigosas, a justificao de medidas tendentes a conter a exposio a esses eventos constitui problema fundamental para regulao pelo princpio da precauo. Nesse sentido, a ratificao da Conveno de Estocolmo sobre os Poluentes Orgnicos Persistentes - Conveno POPs, promulgada pelo Decreto n 5.472/2005, representa iniciativa importante para a consolidao de uma abordagem precaucional sobre as substncias qumicas, especialmente aquelas classificadas com poluentes orgnicos, que tm propriedades txicas, so resistentes degradao, bioacumulam-se, so transportados pelo ar, pela gua e pelas espcies migratrias atravs das fronteiras internacionais e depositados distantes do local de sua liberao, onde se acumulam em ecossistemas terrestres e aquticos. (Conveno POP) Fauna e a proibio de prticas cruis: o elemento cultural na definio do sentido constitucional de crueldade. Rodeios e outros eventos em que se utilizam animais. A definio legal de rodeio est prevista no art. 1o, pargrafo nico da Lei 10.519/02, e consiste nas atividades de montaria ou de cronometragem e as provas de lao, nas quais so avaliados a habilidade do atleta em dominar o animal com percia e o desempenho do prprio animal. Os rodeios, farra do boi, briga de galo so alguns dos eventos com caractersticas sociais altamente enraizados em vrias regies do Brasil, com reflexos altamente culturais e econmicos. H evidente conflito de interesses tutelados constitucionalmente entre o bem cultural (arts. 215 e 216 da CF) e o bem ambiental (art. 225 da CF). Fato que na histria do mundo o ser humano sempre utilizou os animais, dependendo deles para sua sobrevivncia e para o seu entretenimento, mas somente nos ltimos tempos surgiram organizaes no governamentais que tutelam a vida desses seres. Depois de vrios movimentos sociais, reafirmou-se a concepo de que os animais devem ser realmente protegidos contra maus-tratos e crueldade, surgindo movimentos, campanhas e at mesmo demandas judiciais neste sentido. Nesse sentido, vale conferir as seguintes decises do STF acerca do tema: ADI 1856

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 14

MC/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. /09/1998 (rinhas de galo) e RE 153531/SC, Rel. Min. Francisco Rezek, Relator Acrdo Min. Marco Aurlio, 2 T, j. 03/06/1997 (farra do boi). Utilizao de animais em ensino e pesquisa: deve obedecer aos critrios estabelecidos na Lei 11.794/2008, que restringe a utilizao de animais em atividades educacionais em estabelecimentos de ensino superior e em estabelecimentos de educao profissional tcnica de nvel mdio da rea biomdica. Proteo perante aes que coloquem em risco a variabilidade gentica: Proteger o patrimnio gentico, importa, especialmente, conservar condies que permitam a variabilidade gentica das espcies, condio que relevante principalmente para a fixao das condies de proteo das espcies ameaadas. A condio de vulnerabilidade em que se encontram tais espcies coloca como principal objetivo o reestabelecimento das populaes, que depende essencialmente da proteo da diversidade gentica. (AYALA, op. cit.)

Questes da prova oral: 6. O que so animais silvestres? Animais silvestres so os no domesticados, que vivem naturalmente fora do cativeiro e independentes do convvio humano. Essa caracterstica no se resume ao animal em si, mas espcie (art. 1 da Lei n. 5.197/1967). Ou seja, ainda que em determinada espcie haja indivduos domesticados, os outros da mesma espcie no perdero o atributo de silvestre. A diferena entre animais domsticos e no domesticados reside na vida em liberdade, fora do cativeiro. O aprisionamento ou a reproduo em cativeiro de determinada espcie animal, sejam um zoolgico, ou para abate, ou para convvio humano, no lhes retira o atributo de animais silvestre (Edis Milar, Direito do Ambiente, RT, 2011). 7. Arara azul no zoolgico de Braslia continua sendo animal silvestre? (A arara azul, apesar de ser originalmente classificada como animal silvestre, quando em cativeiro, reclassificada). Para fins de enquadramento, refere-se que a classificao da fauna se divide em silvestre e domstica, no obstante alguns indiquem a existncia da fauna domesticada. Os animais silvestres seriam aqueles que vivem em liberdade. Os domsticos seriam os que vivem em cativeiro e, notadamente, na presena humana. Os chamados animais domesticados seriam os silvestres que passam a conviver em cativeiro. Muitos doutrinadores entendem que, ao passar a viver em cativeiro, os animais silvestres passam a ser domsticos, e que a classificao como domesticados puro preciosismo. Desse modo, a arara azul que se encontra no zoolgico de Braslia passa a ser considerada animal domstico (e, pela minoria da doutrina, domesticada). 8. Quando a caa de animais silvestres permitida? O Professor Paulo Nogueira Neto (citado por Paulo Affonso Leme Machado, pg. 829, Direito Ambiental Brasileio, 18 ed.) divide a caa em predatria e no predatria. A predatria compreende a caa profissional e a caa sanguinria. A caa no predatria abrange a caa de controle, a caa de subsistncia e a caa esportiva. A caa profissional foi proibida pela Lei n 5.197/67. Na caa de controle, em que h a destruio de animais silvestres considerados nocivos agricultura ou sade pblica, a permisso para esse tipo de atividade dever ser expressamente motivada pela autoridade pblica, indicando quais os perigos concretos ou iminentes, qual a rea de abrangncia, as espcies nocivas e a durao da atividade destruidora.

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 15

A caa amadorista inclusive estimulada pela Lei de Proteo Fauna de 1967, sendo segundo Paulo Affonso (p. 831): somente aceito o esporte de caa apenas em reas adrede preparadas para essa forma de lazer. Os parques de caa formados e manejados artificialmente, mantidos por associaes de caadores, possibilitariam ao verdadeiro desportista o mais fcil encontro com a caa, a ampliao dos perodos para o desporto, alm de propiciar a organizao de outros encontros de interesse dos caadores, como exposies de material esportivo, ces de caa, armas, etc., sem contarmos com outros entretenimentos. A caa de subsistncia ou de sobrevivncia no est prevista explicitamente pela lei. Praticam-na as populaes indgenas nas reservas que lhes so reconhecidas, como tambm as populaes interioranas que no tm acesso fcil aos produtos oriundos da fauna domesticada, sendo tambm situao em que a caa permitida. A caa cientfica est permitida na Lei de Proteo Fauna, em seu art. 14. Por fim, tambm foi autorizada a caa de animais silvestres no art. 6 da Lei n 12.725/12. Portanto, em sntese, podemos afirmar que so permitidas a caa de controle, a caa amadorstica, a caa de subsistncia ou sobrevivncia, a cientfica e, por fim, a caa nas imediaes de aerdromos.

25) A caa permitida ou proibida? A permisso ou a proibio da caa depender de sua modalidade e das circunstncias em que est inserida. Trata-se de questo que no encontra resposta pacfica na doutrina e na jurisprudncia, contendo diversas nuances. Paulo Affonso Leme Machado (Direto Ambiental Brasileiro, 13 Edio, p. 757) aduz que a caa incontrolada tem causado a extino de espcies e ameaa fauna silvestre. Contudo, de se ressaltar que o consumo de determinados animais est inserido na cadeia alimentar, de que o homem faz parte. Nesse passo, faz-se necessrio delimitar a modalidade de caa para responder se ela permitida ou proibida. Paulo Nogueira Neto divide a caa em predatria (subdividida em profissional e sanitria) e no predatria (subdividida em de controle, de subsistncia e esportiva ou amadorstica). Segundo Nicolao Dino (Crimes e Infraes Administrativas Ambientais): a caa profissional (aquela destinada ao auferimento de lucros com o produto da atividade) est terminantemente proibida, constituindo, inclusive, crime (art. 29, 5 Lei 9.605); a caa de controle permitida (desde que haja permisso da autoridade pblica); a caa esportiva ou amadorstica tambm permitida (atendidos os requisitos do art. 8 da Lei 5.197/67 e desde que obtida a devida autorizao de caa); por fim, a caa de subsistncia est permitida. O autor faz a ressalva no sentido de que estas modalidades de caa no predatria podem assim se tornar caso se constate o risco de extino de alguma espcie. Interessante observar, que como a caa em perodo proibido uma majorante ( 4, inciso II) do delito do artigo 29 da Lei 9.605/98, ela, em tese, permitida pela legislao infraconstitucional.

34) A fauna silvestre e a fauna domstica possuem a mesma proteo ambiental? Vide texto acima.

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 16

Ponto 2.b. Classificao dos atos administrativos. Atos administrativos simples, complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais. Atos administrativos gerais e individuais.

Mariana Casati Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR.

Quanto composio da vontade produtora do ato, os atos administrativos so classificados em simples, compostos e complexos. a) Os atos administrativos simples so aqueles que resultam da manifestao de um nico rgo, pouco importando a sua natureza, que pode ser singular ou colegiado, por exemplo, a concesso de frias, a autorizao de uso de bem pblico e a deciso do Conselho de Contribuintes. Atos simples singulares decorrem da deciso de um nico agente pblico, enquanto que os atos simples colegiais, da manifestao de vrias vontades1; b) Os atos administrativos compostos identificam-se pela vontade nica de um rgo, ficando, porm, na dependncia de confirmao por outro superior a fim de adquirir perfeio, existncia, validade e eficcia. Necessitam de ratificao por outro rgo, contudo podem ser anulados ou revogados antes disso2. Temos como exemplo a assinatura do ministro no decreto executivo a referenda (art. 87, I, CF). Assim, apesar de haver mltiplas manifestaes de vontade, h apenas uma vontade autnoma, sendo as demais manifestaes meramente instrumentais (ex.: ato sujeito a visto); c) Os atos administrativos complexos caracterizam-se pela manifestao de vontade de mais um rgo, sendo a vontade de um indispensvel para que a vontade do outro igualmente se concretize por exemplo, a aposentadoria de servidor pblico, sempre dependendo da homologao pelo Tribunal de Contas. Assim: (...) acolhido pela jurisprudncia do (...) Supremo Tribunal Federal, o ato de aposentadoria classifica-se como complexo e se perfaz pela manifestao do rgo concedente somada da aprovao do Tribunal de Contas local (...).3 Atos administrativos complexos so aqueles cuja vontade final da Administrao exige a interveno de agentes ou rgos diversos, havendo certa autonomia, ou contedo prprio, em cada uma das manifestaes. Exemplo: a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da Repblica; passa, aps, pela aferio do Senado Federal; e culmina com a nomeao (art. 101, pargrafo nico, CF).4 Quanto sua formao, os atos administrativos podem ser classificados em unilaterais, bilaterais e multilaterais. a) Ato administrativo unilateral aquele que se forma com a manifestao de vontade de uma nica parte (ex.: demisso de um funcionrio, multas, autorizaes). No afeta a unilateralidade a circunstncia de o ato depender, para a sua produo ou para os seus efeitos, do concurso da vontade do particular, seja solicitando-lhe a prtica, seja aceitando os seus efeitos (p.ex.: um pedido de alvar de licena para edificar ou de autorizao para o porte de arma ou de aceitao da outorga de um prmio, de uma comenda etc.); b) Ato administrativo bilateral 1 GASPARINI, 2004, p. 80.

2 STF, RE 163.301.

3 STJ, REsp 223.670, Informativo 317.

4 Jos dos Santos Carvalho Filho, 2011, p. 121

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 17

aquele formado por um acordo de vontade entre as partes. So os atos convencionais (ex.: contrato administrativo, concesso de servio pblico); c) Ato administrativo multilateral aquele formado pela manifestao de vontade de vrias partes (ex.: convnio). Por fim, quanto aos seus destinatrios, os atos administrativos so classificados em gerais e individuais. a) Atos administrativos gerais so aqueles editados sem um destinatrio especfico, expedidos com certo carter de norma geral e abstrata autntica lei material e que alcanam todos os sujeitos que se encontrem na mesma situao de fato em relao aos seus preceitos (ex.: edital de concurso pblico). No podem, contudo, ocupar o espao reservado lei, sob pena de inconstitucionalidade; b) Atos administrativos individuais so aqueles que se dirigem concretamente a determinados destinatrios. Produzem novas relaes jurdicas para o contexto individual do sujeito passivo dessa atuao administrativa. No representam normas de carter geral e abstrato mas, ao contrrio, possuem imediatos efeitos concretos (ex.: a nomeao de aprovado em concurso pblico, a exonerao de ocupante de cargo em comisso e a designao de servidor para ocupar funo gratificada). O ato administrativo individual pode ser singular ou plrimo. Singular se o destinatrio o nico sujeito especificado (ex.: a nomeao de um dado funcionrio). Plrimo se os destinatrios so mltiplos sujeitos especificados (ex.: a nomeao, em uma nica lista, de mltiplos sujeitos especificados). Tanto os atos administrativos gerais quanto os individuais, depois de consumados e produzidos os seus efeitos, tornam-se imutveis e irrevogveis (Smula 473, STF). Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende ser somente possvel a arguio de inconstitucionalidade dos atos administrativos gerais5. Outros, porm, possuem posio oposta pela constatao de que nem todo ato geral ou normativo comporta o controle concentrado de constitucionalidade e, porque, em regra, decorrem os atos administrativos gerais de normas legais (controle de legalidade), admitindo, por exemplo, a impetrao de mandado de segurana ou o ajuizamento de ao popular e coletiva. O que para alguns constitui a nica opo, para outros constitui a exceo. Por fim, o controle realizado a partir do eventual excesso do agente se exorbitou a funo normativa tambm permite o controle de legalidade e no necessariamente de constitucionalidade. (ROSA, p. 131). Leitura complementar: sobre atos administrativos, vide pontos 3.b., 5.b., 9.a., 17.a., e 21.b. Questes da prova oral: 5. O que so atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais? O ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da Repblica se enquadra em que espcie? unilateral o ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da Repblica. 36) O que so atos administrativos individuais, gerais, compostos, complexos e exemplo de cada um. A concesso de aposentadoria ato composto ou complexo? A pessoa s vai se aposentar aps a manifestao do Tribunal de Contas? (Paula Ceretta) Os atos administrativos, no que toca aos seus destinatrios, podem ser classificados em atos individuais ou gerais. Entende-se por atos gerais os atos que so normalmente

5 DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 216.

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 18

abstratos, impessoais e aplicveis erga omnes. Ex: instrues normativas, regulamentos. J os atos individuais so aqueles que atingiro destinatrio certo, determinado. Ex: multa aplicada ao Jos, que ultrapassou o limite de velocidade naquela rodovia. Os atos individuais podem ser singulares (destinatrio nico) ou plrimos (destinatrios mltiplos). Sendo o ato de aposentadoria um ato complexo ele apenas se perfectibiliza com a manifestao do Tribunal de Contas, o que traz como consequncia a postergao do incio do prazo decadencial referido na Lei 9.487/99, o qual apenas comea a fluir com a publicao do ato (STF, MS 25.552, Tribunal Pleno, 2008). No entanto, destaca-se que, em que pese o ato de concesso de aposentadoria ser considerado complexo, o STF, em homenagem ao princpio da segurana jurdica, fixou o entendimento de que o TCU dever assegurar a ampla defesa e o contraditrio nos casos de controle externo de legalidade para o registro de aposentadorias e penses, quando for ultrapassado o perodo de cinco anos da chegada do processo administrativo no TCU sem que haja a sua manifestao (STF, MS 24.781, Tribunal Pleno, 2011).

Ponto 2.c. Limitaes administrativas. Ocupao temporria. Requisio. Servido. Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios.

Mariana Casati Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR. Legislao bsica. Art. 5o, XXV; 22, III; 23; III, 24,VII; 30, CF; Decreto-lei 1.864/81; Decreto-lei 1.865/81; Decreto-lei 3.365/41; Lei 6.015/73; Decreto 24.643/34 (Cdigo de guas); Lei 10.257/01; Lei Delegada 4/62.

Noes gerais. O Poder Pblico pode limitar o direito de propriedade assegurado ao particular desde que as restries respeitem o fomento ao bem-estar social e o cumprimento da funo social da propriedade. Todas as limitaes devem estar ajustadas ao sistema constitucional e sempre dependem de expressa previso legal. Somente em situaes excepcionais (estado de stio e estado de defesa) admite-se a imposio de limitao sem lei anterior. Limitaes administrativas so limitaes impostas por ato administrativo genrico, no destinado a propriedades determinadas, visando atender ao interesse pblico por meio de obrigaes de no fazer. Atingem o carter absoluto do direito de propriedade (o poder de usar, gozar e dispor da coisa). A limitao no acarreta o direito de indenizao, salvo se indevida, ilegal, gerando a apurao da responsabilidade civil e o consequente dever de indenizar o prejuzo causado. So exemplos as limitaes de altura de edifcios, a metragem mnima de recuo para construes de imveis etc. Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que limitaes administrativas so determinaes de carter geral, por meio das quais o Poder Pblico impe a proprietrios indeterminados obrigaes positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da funo social (ex.: obrigao de limpar terrenos (positiva); parcelamento ou edificao compulsria; proibio de construir alm de determinado nmero de andares (negativa); direito de preempo

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 19

municipal). Decorrem do domnio eminente que o Estado possui sobre todos os bens de seu territrio. No rendem ensejo a indenizao; so definitivas, assim como as servides (p. 734). Por meio das limitaes o uso da propriedade ou da liberdade condicionado pela Administrao para que se mantenha dentro da esfera correspondente ao desenho legal do direito. Nelas alcana-se toda uma categoria abstrata de bens, ou, pelo menos, todos os que se encontrem em uma situao ou condio abstratamente determinada. Nas limitaes no h nus real. H um non facere, isto , uma obrigao de no fazer. As limitaes no obrigam o Poder Pblico a indenizar o proprietrio dos bens afetados (CABM). A pretenso reparatria do esvaziamento do contedo econmico da propriedade decorrente de limitaes administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10, pargrafo nico, do Decreto-Lei n. 3.365/1941 (STJ, AgRg no REsp 1.317.806-MG, j. 6.11.12). Ocupao temporria corresponde ao aproveitamento de propriedade particular para utilizao temporria pelo Poder Pblico, remunerada ou no, para a execuo de obras, servios ou atividades pblicas ou de interesse pblico. A ocupao pode incidir, ainda, nos imveis necessrios pesquisa e lavra de petrleo e de minrios nucleares. Evita-se a desapropriao desnecessria, porquanto antes se pesquisa o potencial da rea quanto futura explorao. A ocupao pode ser transferida para a Administrao indireta. Para JSCF, a ocupao temporria a forma de interveno pela qual o Poder Pblico usa transitoriamente imveis privados, como meio de apoio execuo de obras e servios pblicos (ex.: utilizao de terrenos particulares contguos a estradas). Difere da requisio pelo fato de que nesta h uma situao emergencial de perigo pblico. Na ocupao vinculada desapropriao haver indenizao (art. 36, Decreto-lei 3.365/41) e o ato no ter autoexecutoriedade; na desvinculada, somente indeniza-se havendo comprovado prejuzo. A ocupao de bem pblico no passa de simples deteno, caso em que se afigura inadmissvel o pleito de proteo possessria contra o rgo pblico. (STJ, REsp 489.732/DF, DJ 13/06/2005). Requisio o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse pblico, constitui algum, de modo unilateral e autoexecutrio, na obrigao de prestar-lhe um servio ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os prejuzos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado (JSCF, p. 912). So comumente conhecidos os casos de requisio de servios para a prestao de servio militar a que se sujeitam todos os jovens do sexo masculino que completem 18 anos (art. 5o, Lei 4.375/64) ou para a prestao de servio eleitoral nas mesas receptoras de votos (art. 120 e 4o do Cdigo Eleitoral) e os de requisio de bens para a instalao de mesas receptoras de votos (art. 135, 2o e 3o do Cdigo Eleitoral) existem outras hipteses menos conhecidas de requisio de servios. o caso da obrigao, que alcana qualquer pessoa, de prestar assistncia, desde que possa faz-lo sem risco, em caso de acidente com aeronave, assistncia essa que pode consistir em simples informao do evento (arts. 51 e 52 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica). Tambm o dever previsto no art. 80 e pargrafo nico do Decreto-lei 5.405/43, segundo o qual o veculo que passe por local em que veculo transportador de mala postal haja se acidentado sem possibilidade de prosseguir, dever conduzir tal mala para a agncia mais prxima no sentido de sua marcha. O STJ tambm considerou como requisio a reteno das quantias depositadas em cadernetas de poupana, quando da

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 20

implementao do Plano Collor (Lei n 8.024/90) (REsp 178.073/RS, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, 1 T, j. 05/10/1999, DJ 29/11/1999, p. 124). Servido administrativa o direito real que assujeita um bem a suportar uma utilidade pblica, por fora da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietrio quanto ao seu uso ou gozo (CABM). Na servido h um verdadeiro sacrifcio, conquanto parcial, do direito. Nelas atingem-se bens concreta e especificamente determinados. Nas servides administrativas h um nus real, de tal modo que o bem gravado fica em um estado de especial sujeio utilidade pblica, proporcionando um desfrute direto, parcial, do prprio bem (singularmente fruvel pela Administrao ou pela coletividade em geral). Nelas h uma obrigao de suportar. As servides, em geral, devem ser indenizadas, o que ocorrer sempre que impliquem real declnio da expresso econmica do bem ou subtraiam de seu titular uma utilidade que frua. CABM elenca como exemplos de servido administrativa a passagem de fios eltricos sobre imveis particulares, a passagem de aquedutos, o trnsito sobre bens privados, o tombamento de bens em favor do Patrimnio Histrico etc. S. 56/STJ: Na desapropriao para instituir servido administrativa so devidos os juros compensatorios pela limitao de uso da propriedade. Quanto ao tombamento, para Celso Antnio Bandeira de Mello, uma das figuras da servido. Consiste em uma interveno administrativa na propriedade, destinada a proteger o patrimnio histrico e artstico nacional, pela qual os poderes inerentes ao seu titular ficam parcialmente elididos, uma vez que poder usar e gozar do bem, mas no alter-lo, para no desfigurar o valor que se quer nele resguardar, alm de ficar constitudo no dever de mant-lo em boa conservao. (...) Com efeito, se a limitao administrativa no seno o perfil do direito, parece razovel entender que, sempre que seja necessrio um ato especfico da Administrao impondo um gravame, por conseguinte criando uma situao nova, atingiu-se o prprio direito e, pois, a hiptese de servido. Por este motivo entendemos que tanto o tombamento pelo Patrimnio Histrico quanto a declarao de que uma determinada rea particular de reserva florestal so casos de servido e no de limitao administrativa, como normalmente se afirma. O tombamento provisrio, portanto, possui carter preventivo e assemelha-se ao definitivo quanto s limitaes incidentes sobre a utilizao do bem tutelado, nos termos do pargrafo nico do art. 10 do DL n. 25/1937. O valor cultural do bem anterior ao prprio tombamento. A diferena que, no existindo qualquer ato do Poder Pblico que formalize a necessidade de proteg-lo, descaberia responsabilizar o particular pela no conservao do patrimnio. O tombamento provisrio, portanto, serve como um reconhecimento pblico da valorao inerente ao bem. (STJ, Info. 486, REsp 753.534-MT, Rel. Min. Castro Meira, j. 25/10/2011). O tombamento provisrio de bens (art. 10 do Dec. n. 25/1937) no fase procedimental a priori do tombamento definitivo, mas uma medida assecuratria de preservao do bem at a concluso dos pareceres tcnicos e da sua inscrio no livro de tombo. (STJ, Info. 152, RMS 8.252-SP, Rel. Min. Laurita Vaz, j. 22/10/2002). Por fim, o parcelamento, a edificao ou utilizao compulsrias so espcies de limitaes administrativas. Incidem apenas sobre imveis sitos em rea inclusa no plano diretor de desenvolvimento urbano do Municpio para a qual haja lei municipal especfica autorizando exigir que os proprietrios promovam adequada utilizao do bem. Os referidos proprietrios sero notificados pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigao, devendo a notificao que se pode fazer por edital ser averbada no cartrio de Registro de Imveis. Os prazos para o cumprimento de tais obrigaes no podero ser inferiores a um ano, a partir da notificao, para que seja

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 21

protocolado o projeto no rgo municipal competente, ou dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da notificao, transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao, sem interrupo de quaisquer prazos. Deve ser cumprida a seguinte ordem: a) parcelamento ou edificao compulsria; b) IPTU progressivo; c) desapropriao, que s pode ocorrer cinco anos aps a cobrana do ITPU progressivo (arts. 5o, 6o e 8o, Lei 10.257/01). Distines: A ocupao: a) direito de carter no-real, assim como a requisio, mas diferentemente da servido; b) s incide sobre propriedade imvel, assim como a servido, mas diferentemente da requisio; c) transitria, tal como a requisio, e diferentemente da servido; d) constitui-se em razo da necessidade de execuo de servios normais, ao contrrio da requisio que presume perigo pblico iminente (JSCF, pp. 727-730). Por sua vez, cumpre registrar as seguintes diferenas da requisio em relao desapropriao: a) a requisio refere-se a bens e servios. A desapropriao apenas a bens; b) a requisio preordena-se to somente ao uso da propriedade, ao passo que a desapropriao volvida aquisio dela; c) a requisio decorre de necessidades transitrias. A desapropriao suscitada por necessidades permanentes da coletividade; d) a requisio autoexecutria. A desapropriao, para se efetivar, depende de acordo ou, na falta deste, de procedimento judicial; e) a requisio supe, em geral, necessidade pblica premente. A desapropriao supe necessidade corrente, usual; e) a requisio pode ser indenizada a posteriori e nem sempre obrigatria. A desapropriao sempre indenizvel e exige indenizao prvia, em regra. No tocante servido administrativa, destaca-se que se tanto limitaes administrativas quanto servides podem se originar diretamente da lei, toda vez que uma propriedade sofre restries em decorrncia de ato concreto da Administrao, isto , injuno decorrente do chamado jus imperii, estar-se- diante de uma servido. (...) Serve de exemplo de servido originada diretamente da lei, marcada, pois, pela generalidade tanto de sua fonte quanto dos bens atingidos, a instituda pelo art. 12 do Cdigo de guas. (...) Em sntese: Se a propriedade atingida por um ato especfico, imposto pela Administrao, embora calcada em lei, a hiptese de servido, porque as limitaes administrativas propriedade so sempre genricas. Se a propriedade afetada por uma disposio genrica e abstrata, pode ou no ser caso de servido. Ser limitao, e no servido, se impuser apenas um dever de absteno: um non facere. Ser servido se impuser um pati: obrigao de suportar (CABM). Por fim, JSCF considera que servides no podem decorrer de lei. Entende que s cabe falar em tal figura quando sua incidncia se d sobre propriedade determinada. Afirma que as hipteses habitualmente apontadas como sendo servides legais, na verdade, no passam de limitaes administrativas6.

Questes da prova oral: 6. O que servido administrativa e quais as suas diferenas para as limitaes administrativas? 7. A Unio pode instituir servido em bem municipal ou estadual? Sim, de acordo com art. 2, 2, do Decreto-lei 3365/41, aplicado de forma analga s servides administrativas, tendo em vista a falta de procedimento prprio. Este decreto regulamenta a desapropriao por utilidade pblica. Ser exigido, contudo, autorizao 6 Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 11a Ed., Lumen Juris, p. 635.

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 22

legislativa. Contudo, pelo princpio federativo, Municpios no podero instituir servides sobre bens dos Estados e da Unio, nem os Estados sobre bens da Unio. Poder-se-ia questionar a constitucionalidade de tal dispositivo, argumentando pela ausncia de hierarquia dos entes federativos. Isto porque o princpio federativo deve assegurar, justamente, o tratamento isonmico entre os entes da federao. A figura do Senado representa esta isonomia. Ademais, a forma federativa de Estado constitui clusula ptrea de acordo com art. 60 da CF. De qualquer modo, a jurisprudncia no reconheceu qualquer inconstitucionalidade, nem no caso de instituio de desapropriao pela Unio de bens de Estado e Municpios. Em outro caso, determina ainda que havendo concomitncias de limitaes administrativas, deve prevalecer a da Unio. Saliente-se que a deciso se baseia na abrangncia do interesse, havendo desta forma um escalonamento de interesses, a saber, nacional, regional e local. Esta interpretao pode ser utilizada, mas deve haver cautela sob pena de criar-se uma verdadeira hierarquia entre os entes federativos, ferindo de forma frontal o princpio federativo. 9. O que requisio administrativa? indenizvel? 35. Comparar os institutos da servido administrativa, limitao administrativa, ocupao administrativa, requisio administrativa. Quando cabe indenizao? A indenizao no caso de ocupao e requisio administrativa prvia?

ITEM 3

Ponto 3.a: Funes (atividades) administrativas. Funo consultiva. Funo de regulao. Funo de controle. Funo de fomento.

Ana Laura Fonseca Principais obras consultadas: BELTRO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental. Editora Mtodo, 2009; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Editora Lumen Juris, 21 edio, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso de Direito Administrativo. Juspodivm, 6 edio, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas, 25 edio, 2012); MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27 edio, 2010; PORTELA, Paulo Henrique Gonalves. Direito Internacional Pblico e Privado. Juspodivm, 3 edio, 2011. Legislao bsica: no indicou.

O complexo de rgos e entes personalizados, conduzidos por um corpo de agentes, que forma a Administrao Pblica, realiza grande nmero de atividades. As atividades destinam-se, precipuamente a atender necessidades e interesses da populao; fragmentam-se em inmeras variedades, cada qual com caractersticas jurdicas e tcnicas prprias. A Administrao Pblica desempenha, assim, amplo e diversificado leque de atividades, para cumprir as tarefas que o ordenamento lhe confere, atividades essas de diferentes tipos, sob vrias formas e regimes (MEDAUAR, 2008, p. 102).

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 23

A Funo Consultiva da administrao abrange os atos que visam auxiliar, esclarecer e sugerir providncias a serem adotadas. Ela exercida mediante a elaborao de pareceres prvios e individualizados, de carter essencialmente tcnico, acerca dos mais diversos temas, a fim de subsidiar a tomada de decises em diversos setores da administrao pblica. Inclui tambm o exame, sempre em tese, de consultas realizadas por autoridades legitimadas para formul-las, a respeito de dvidas na aplicao de dispositivos legais e regulamentares. Importante aqui destacar alguns aspectos sobre a Consultoria Jurdica. A Constituio Federal incumbe Advocacia Pblica duas funes precpuas: a representao judicial e a consultoria jurdica dos entes federados. Na esfera federal, esta tarefa cabe Advocacia-Geral da Unio (art. 131, CF); nos Estados e Distrito Federal, a incumbncia de responsabilidade das respectivas Procuradorias (art. 132, CF). O advogado pblico, quando se manifesta em um processo judicial, tem atuao necessariamente parcial, buscando o convencimento do magistrado sobre o acerto da tese defendida pela Administrao. Por outro lado, na Funo Consultiva, o advogado pblico deve ser imparcial, porque defende apenas a correta aplicao da lei. Via de regra, diz-se que o parecer jurdico no vincula o administrador pblico, porque se trataria de mera opinio que poderia ou no ser adotada. Neste ponto, alis, j se manifestou o STF: o parecer no ato administrativo, sendo, quando muito, ato de administrao consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providncias administrativas a serem estabelecidas nos atos de administrao ativa. Em outro julgado o STF trouxe tona a discusso acerca da Responsabilidade do advogado pblico ao emitir o seu parecer. No precedente, os pareceres jurdicos foram classificados conforme sua obrigatoriedade em relao sua observncia pelo administrador e pela sua necessidade de constar no procedimento administrativo: Repercusses da natureza jurdico-administrativa do parecer jurdico: (i) quando a consulta facultativa, a autoridade no se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de deciso no se altera pela manifestao do rgo consultivo; (ii) quando a consulta obrigatria, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido consultoria, com parecer favorvel ou contrrio, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada consultoria, dever submet-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigao de decidir luz de parecer vinculante, essa manifestao de teor jurdica deixa de ser meramente opinativa e o administrador no poder decidir seno nos termos da concluso do parecer ou, ento, no decidir. A Funo de Regulao, segundo Maral Justen Filho, citado por Maria Sylvia Zanella di Pietro, [...] consiste na atividade estatal de interveno indireta sobre a conduta dos sujeitos pblicos e privados, de modo permanente e sistemtico, para implementar as polticas de governo(DI PIETRO, 2011, p. 55). Um pouco alm, ele afirma que a regulao se traduz tanto na funo administrativa, como legislativa, jurisdicional e de controle; a afirmao aceitvel desde que se tenha presente que as funes legislativa e jurisdicional exercidas pela Administrao Pblica so tpicas de outros Poderes de Estado, porm atribudas a entes administrativos dentro do sistema de freios e contrapesos. A atividade normativa e a atividade judicante, no caso, tm que observar os limites constitucionais. Assim, as normas baixadas colocam-se em nvel hierrquico inferior s leis, e as decises de conflitos no fazem coisa julgada (a no ser no sentido de coisa julgada administrativa); portanto, so funes atpicas da Administrao Pblica. Na realidade, a regulao envolve uma parcela de cada uma das funes administrativas (polcia administrativa, interveno e fomento), como, alis, decorre do prprio ensinamento de Maral Justen Filho. Nessas outras funes administrativas,

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 24

tambm esto presentes a funo normativa e a funo de controle. A Funo de Fomento, por outro lado, a atividade de incentivo iniciativa privada de utilidade pblica, e segundo Fernando Andrade de Oliveira (RDA 120/14) abrange os auxlios financeiros ou subvenes atravs dos oramentos pblicos, os financiamentos, os favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente benficas ao progresso material do pas e as desapropriaes que favoream entidades privadas sem fins lucrativos, que realizem atividades teis coletividade, como os clubes desportivos e as instituies beneficentes. (DI PIETRO, 55/56). A Funo de Controle nada mais do que [...] o poder de fiscalizao e correo que a Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre sua prpria atuao, sob os aspectos da legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provocao (DI PIETRO, 2011, p. 737). Trata-se, como se v, do controle administrativo. Destaca-se ainda os conceitos de Regulao e Fiscalizao (controle) elencados no art. 2, II e III do Decreto 7.217 de 21/06/2010, que regulamenta a Lei 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico e d outras providncias, seno vejamos: Art. 2o Para os fins deste Decreto, consideram-se: II - regulao: todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto socioambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos, para atingir os objetivos do art. 27;

III - fiscalizao: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliao, no sentido de garantir o cumprimento de normas e regulamentos editados pelo poder pblico e a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico;

Ponto 3.b: Vcios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anulveis e inexistentes.

Ana Laura Fonseca Principais obras consultadas: JSCF, MSZDP, CABM, Dirley da Cunha Jr. Legislao bsica: no indicou.

VCIOS OU DEFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. No Direito Administrativo, tambm, os vcios podem atingir os cinco elementos do ato, caracterizando os vcios quanto competncia e capacidade (em relao ao sujeito), forma, ao objeto, ao motivo e finalidade. (DI PIETRO, 246). O vcio de competncia ocorre quando o ato praticado por agente sem atribuio. O vcio de objeto ocorre quando o objeto do ato ilcito, impossvel ou indeterminado. O vcio de forma decorre da inobservncia da formalidade exigida para o ato. O vcio de finalidade, tambm chamado desvio de finalidade, ocorre quando o ato, em vez de buscar a satisfao de um interesse pblico, praticado com o fim de atender a um interesse particular. Por fim, o vcio de motivo ocorre quando: i) inexistir o motivo exigido para o ato; ii) o motivo

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 25

alegado for falso; ou iii) o fundamento for desconexo com a finalidade do ato.

A TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. A ausncia de leis administrativas que sistematizem casos de invalidade e seus efeitos propiciou que surgissem trs diferentes posies quanto aos atos invlidos no direito Brasileiro, vejamos: a) Teoria Monista: entendem que o vcio acarreta sempre a nulidade do ato. a posio de Hely Lopes Meirelles, Digenes Gasparini, Regis Fernandes de Oliveira e Srgio Ferraz, por exemplo. b) Teoria Dualista: sustentam que os atos administrativos podem ser nulos ou anulveis. a posio de Celso Antnio Bandeira de Mello, Cretella Jnior, Lucia Valle Figueiredo e Jos dos Santos Carvalho Filho. c) Teoria Tricotmica: Seabra Fagundes defende a diviso em nulos, anulveis e irregulares; ressalvando, todavia, que as duas primeiras espcies no correspondem s do Cdigo Civil, nem quanto aos tipos de vcio nem quanto aos efeitos deles. Todos negam relevncia jurdica espcie de atos inexistentes, indicando que, de direito, equivalem aos atos nulos. (MELLO, 466/467) ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULVEIS E INEXISTENTES. preciso esclarecer que se uma destas espcies for declarada, todos os efeitos da invalidao se operam. A maior distino destas modalidades de invalidao est nas suas causas.

A Inexistncia ocorre quando se est diante de condutas puramente criminosas, dando ensejo legtima defesa (resistncia manu militari). Tais atos so imprescritveis e no podem ser convalidados nem convertidos. consistem em comportamentos que correspondem a condutas criminosas ofensivas a direitos fundamentais da pessoa humana, ligados sua personalidade ou dignidade intrnseca e, como tais, resguardados por princpios gerais de Direito que informam o ordenamento jurdico dos povos civilizados (MELLO, 2011, p. 473). Ex: autorizao para abrir casa de prostituio; determinao do delegado para o policial espancar um preso; autorizao do fisco aos seus agentes para invadir a residncia de devedores a fim de que os forcem a pagar suas dvidas etc. A Nulidade, embora no corresponda a uma conduta criminosa, em razo de seus efeitos, no pode ser convalidada. Entretanto, podero os atos nulos, em certas situaes, ser convertidos. Eles so prescritveis (05 anos) e no admitem resistncia manu militari (s admitem resistncia por deciso judicial ou por conta e risco do administrado). Podem ser invalidados de ofcio pelo juiz, ou mediante provocao do Ministrio Pblico. So nulos os atos assim declarados por lei e os em que impossvel a convalidao sem a repetio do vcio. A Anulabilidade consiste num vcio que pode ser convalidado. Os atos anulveis so prescritveis (05 anos) e convalidveis. No admitem, entretanto, resistncia manu militari. (CUNHA JR, 116). S podem ser invalidados a requerimento dos interessados. So aqueles assim declarados por lei e aqueles que podem ser convalidados sem repetio do vcio (incompetncia e vcio de forma). Os atos restritivos devem ser invalidados ex tunc. Os atos ampliativos devem ser invalidados ex nunc (MELLO, 2011, p. 484). H entendimento de que a invalidao sempre produz efeitos ex tunc (CARVALHO FILHO, 2011, p. 149).

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 26

Ponto 3.c. Proteo jurdica da flora. Mariana Casati

Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR; Romeu Thom. Manual de Direito Ambiental conforme o novo Cdigo Florestal e a LC 140/2011. Salvador: Editora JusPodivm, 2 ed., 2012. Legislao bsica: Art. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, 1o, VII, 4o, todos da CF; Lei 12.651/2012 (CoFlo); LC 140/2011; Lei 6.938/81; Resoluo CONAMA 303/02 (APP); Resoluo CONAMA 302/02 (Reservatrios dgua artificiais).

Histrico da legislao protetiva da flora7: As razes da legislao protetiva das florestas no Brasil so muito anteriores ecloso do chamado ambientalismo, cujo marco inicial considerado a realizao da Conferncia de Estocolmo, em 1972. Ao contrrio do que muitos supem, a legislao ambiental brasileira no fruto de adaptaes de modelos aplicados em outros pases, nem mesmo da influncia de interesses internacionais. O Brasil dispe de uma legislao protetora das florestas, de carter nacional, desde 1934, quando foi editado o Decreto n 23.793, conhecido como primeiro Cdigo Florestal brasileiro. A Constituio Republicana de 1934 tambm foi a primeira a considerar a proteo da natureza como um princpio fundamental, tendo sido por ela atribuda Unio e aos Estados, a competncia para, de forma concorrente, proteger belezas naturais e monumentos de valor histrico e artstico. Teve como objetivo principal regulamentar a explorao madeireira no pas. J durante o regime autoritrio, uma nova legislao foi debatida pelo Poder Legislativo e sancionada pela Presidncia da Repblica: tratava-se da Lei n 4.771 de 15/09/1965, que institua o novo Cdigo Florestal. Dessa forma, quando a denominada questo ambiental eclodiu nos anos 1970 e foram configurados a problemtica e os conflitos inerentes aos princpios do denominado desenvolvimento sustentvel, a legislao brasileira j contava com uma norma de proteo s florestas. Competncias constitucionais: No tocante flora, as competncias material e legislativa so comuns entre todos os entes federativos. Lei 12.651/12 Introduo: o novo Cdigo Florestal tem por objetivo a proteo das florestas e demais formas de vegetao. Em botnica, flora significa o conjunto de txons de plantas (geralmente, apenas as plantas verdes) caractersticas de uma regio. J as florestas so caracterizadas como reas com alta densidade de rvores, podendo ser de formao natural ou artificial. (Thom, p. 305). O art. 225 da CRFB reconhece as florestas e demais formas de vegetao nativa como bens de interesse comum a todos os habitantes do pas, confirmando a sua transindividualidade e titularidade coletiva. A flora e, sobretudo as florestas assumem funes ambientais altamente relevantes, como a manuteno da diversidade gentica (biodiversidade), a regenerao do solo (reciclagem de nutrientes), a proteo de zonas situadas rio abaixo, a manuteno do ciclo hidrolgico, o amortecimento de flutuaes climticas, o armazenamento de carbono, alm de serem consideradas fator econmico essencial. Tem-se buscado 7 Trechos extrados de uma das ADIs, subscrita por Sandra Cureau, PGR em exerccio, impugnando dispositivos do CoFlo.

27MPF GII Direito Administrativo e Ambiental 27

compatibilizar a utilizao dos recursos florestais com a preservao do ecossistema atravs de diversos instrumentos, sobressaindo-se, dentre eles, o manejo florestal sustentado, que pressupe a instituio e a efetiva adoo de uma srie de mecanismos de proteo do patrimnio ambiental. (Thom, p. 302). A criao de espaos territoriais especialmente protegidos prevista no texto constitucional como um dos deveres do poder pblico para assegurar a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, articulando-se tal dever aos demais deveres fundamentais atribudos ao Estado Brasileiro no art. 225, 1, consagrando a CF/88 dever constitucional geral de no degradao (ADI). Princpios: a Lei 12.651/2012 elenca em seu art. 1-A, p.u., I a VIII, uma srie de diretrizes a serem observadas na implementao da proteo ambiental, valendo destacar o