Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)

Instituições Políticas, Participação e Políticas Públicas

Denise Resende Costa Universidade de Brasília (UnB) Instituto de Ciências Sociais (ICS) Centro de Pesquisa e Pós-Graduação sobre as Américas (CEPPAC) Programa de Pós-Graduação em Estudos Comparados sobre as Américas

1 - Introdução

Em vigor desde o dia 28 de dezembro de 2012, a Política Nacional de

Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista (Lei

12.764/2012) tem uma história que entrelaça determinação pessoal,

organização coletiva e participação política institucionalizada.

A norma resultou de uma sugestão elaborada pela Associação

em Defesa do Autista (Adefa), transformada em projeto de lei (PLS 168/2011)

de autoria da Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH)

do Senado Federal.

Mais de dois milhões de famílias brasileiras poderão se beneficiar dessa

lei aprovada pelo Congresso Nacional. O movimento que resultou na nova

legislação foi liderado pela mãe de um menino com transtorno do espectro

autista - Berenice Piana - que dá nome à nova norma.

Pela lei, deverá ser assegurado o acesso a ações e

serviços de saúde para as pessoas autistas, inclusive ao diagnóstico precoce,

uma das maiores dificuldades das famílias. Terá que ser garantido ainda o

acesso à educação e ao ensino profissionalizante, à moradia, ao

mercado de trabalho e à previdência e as informações de assistência social.

Essa lei constitui um dos exemplos de que instituições públicas podem

contribuir para estruturar e modelar a forma como os cidadãos se combinam

para a ação coletiva e para a participação política, via configuração de formas

de solidariedade social.

O tema do artigo situa-se na linha neoinstitucionalista que inclui

perspectivas como a que minimiza a dependência do Estado politicamente

organizado com relação à sociedade em favor de uma interdependência entre

instituições sociais e políticas relativamente autônomas. Ou seja, é uma

concepção que ressalta não só a importância das instituições na vida coletiva,

como também do entrelaçamento entre Estado e sociedade.

Aborda-se ainda a teoria democrática participativa a partir da análise de

novos formatos de participação política que estão sendo institucionalizados nas

organizações do Estado brasileiro. Esse é um fenômeno crescente desde a

redemocratização e a Constituição de 1988. A principal norma do país

estabeleceu uma forma mista de exercício do poder pelo povo - a direta e a

representativa.

Trata-se de um processo complexo, cujas explicações passam pela

formação de uma cidadania mais crítica, ensejada, em grande parte, por

decepções com o desempenho das instituições do sistema político, e pela ação

ou reação das organizações do Estado em busca de processos deliberativos

mais legítimos e, portanto, inclusivos da sociedade.

Experiências de participação política, além do voto em eleições

periódicas e da filiação ou apoio a partidos políticos, têm sido observadas nos

últimos anos no Brasil e em outros países da América Latina. Muitas dessas

novas formas de participação nascem espontaneamente na sociedade e se

direcionam, por meio de pressões aos órgãos do Estado, para conquistas de

direitos sociais ou de reconhecimento de identidades, bem como de direitos

econômicos ou políticos em sentido mais amplo.

Ações de instituições do Estado no sentido de incentivar a participação

política são observadas do mesmo modo, implicando, muitas vezes, novos

arranjos institucionais no seio de organizações como o Legislativo.

Neste artigo, aborda-se esse processo com foco no Congresso Nacional

e apresentam-se alguns resultados, entre os quais se inclui a recente Política

Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro

Autista.

Inicia-se com uma análise de correntes teóricas que contribuem para o

entendimento desse fenômeno.

2 – Solidariedade, organização e ação social

O tema da solidariedade social perpassa diferentes perspectivas nas

Ciências Sociais. É um conceito que explica fenômenos sociais ou que é

utilizado para propósitos mais pragmáticos que teóricos. Mas, enfim, está, de

uma forma ou de outra, presente nas abordagens de inúmeros autores. Em

muitos delas, paralelamente, está também subjacente ou explícita a ideia de

conflito.

Quando o assunto é democracia, a questão fica no centro do debate,

especialmente nas teorias mais recentes – com foco na participação política -

que questionam o que seria o “modelo representativo dominante”,

caracterizado pela agregação das vontades por meio do voto. A solidariedade

entre grupos e indivíduos seria um dos pré-requisitos para a concretização da

experiência participativa que, no entanto, pode-se dar também de forma

individual.

As contribuições de alguns teóricos sobre o tema da solidariedade são

apresentadas para se registrar o percurso do tema nas Ciências Sociais e

marcar as diferentes perspectivas, com vistas a uma compreensão das ações

de participação política em desenvolvimento.

Inicia-se com a abordagem de Mauss (1974) sobre o processo da

“dádiva” em sociedades arcaicas. O fenômeno engloba os momentos do “dar,

receber e retribuir” presentes e bens simbólicos, tanto por obrigação como

livremente, e traduz um princípio de reciprocidade nas relações regidas pela

troca, fazendo circular os “bens e valores” e colocando a sociedade em

movimento.

Os estudos que conduzem ao tema da solidariedade em Mauss são

aqueles desenvolvidos por etnógrafos em “sociedades atrasadas ou arcaicas”

da Polinésia e da Melanésia e entre os índios norte-americanos, portanto, em

ausência dos mecanismos de mercado capitalista e do Estado. Dessas

pesquisas, ele extrai a visão de um processo que denomina de “dádiva” -

compreendida como um fato social total, um fenômeno mais complexo,

traduzido como um sistema de prestações e contraprestações totais como ele

explica. Engloba os atos desinteressados, mas ao mesmo tempo os

obrigatórios, coercitivos e até desafiantes ou conflituosos, de dar, receber e

retribuir presentes (sob diferentes formas) observados nesses povos.

Ao final do percurso, Mauss diz ser possível concluir ainda que as

sociedades progrediram na medida em que elas mesmas (subgrupos e

indivíduos) aprenderam a estabilizar suas relações, a dar, receber, e enfim,

retribuir; depois que aprenderam a criar e a satisfazer interesses mutuamente,

e, enfim, a defendê-los sem ter que recorrer às armas; porque, como afirma, “é

inútil procurar em outra parte, que não na paz imposta, o que constitui o bem e

a felicidade”.

Já Durkheim (1977) apresenta uma classificação dual para a

solidariedade: a solidariedade mecânica, própria das sociedades tradicionais, e

a solidariedade orgânica, observada em sociedades marcadas pela divisão

mais acentuada do trabalho.

Sua teoria é desenvolvida para se buscar explicar a função da divisão do

trabalho na sociedade, que ele considerava não ter sido tratada de maneira

sistemática e aprofundada. Essa função seria a solidariedade, porque ela cria

entre os homens todo um sistema de direitos e deveres que os ligam uns aos

outros de maneira duradoura, e não os faz apenas “trocadores”, como

supunham os economistas.

De acordo com sua classificação, a solidariedade mecânica é aquela

que liga diretamente o indivíduo à sociedade, sem nenhum intermediário. A

sociedade nesse caso é um conjunto mais ou menos organizado de crenças e

de sentimentos comuns a todos os membros do grupo, sendo do tipo coletivo,

e é própria do que ele denomina de “sociedades inferiores ou arcaicas”.

A solidariedade aqui só pode ser forte na medida em que as ideias e as

tendências comuns a todos os membros da sociedade superem em número e

intensidade as que pertencem a cada um deles. Só pode crescer na razão

inversa da personalidade. A consciência coletiva recobre exatamente a

consciência total e coincide com ela e a individualidade é nula. “Não somos

mais nós mesmos e sim o ser coletivo”, explica Durkheim.

É denominada assim por analogia com a coesão que une entre si os

elementos dos corpos brutos, em oposição à que faz a unidade dos corpos

vivos. Nas sociedades em que é muito desenvolvida, o indivíduo não se

pertence, ele é uma coisa de que a sociedade dispõe.

Já a solidariedade orgânica é a aquela na qual o indivíduo depende da

sociedade, porque depende das partes que a compõem. A sociedade nesse

caso é um sistema de funções diferentes e essenciais unidas por relações

definidas, e é própria do que ele denomina de “sociedades mais avançadas”. É

a solidariedade produzida pela divisão do trabalho. Os indivíduos diferem uns

dos outros e não se assemelham como na solidariedade anterior; cada

indivíduo tem uma esfera de ação própria, uma personalidade.

A consciência coletiva deve deixar descoberta uma parte da consciência

individual para que nela se estabeleçam as funções que ela não pode

regulamentar; e quanto mais essa região é extensa, mais forte é a coesão que

resulta dessa solidariedade. Cada um depende tanto mais estreitamente da

sociedade quanto mais dividido for o trabalho nela e, de outro, a atividade de

cada um é tanto mais pessoal quanto mais for especializada. Nessa

circunstância, acredita ele, a coerção que se sofre é muito menos pesada do

que quando a sociedade inteira pesa sobre nós, e há muito mais espaço para o

livre jogo da iniciativa individual.

A sociedade torna-se mais capaz de se mover em conjunto ao mesmo

tempo uma vez que cada um de seus elementos tem mais movimentos

próprios. Assemelha-se à solidariedade que se observa entre os animais

superiores: cada órgão tem sua fisionomia especial, sua autonomia e, contudo,

a unidade do organismo é tanto maior quanto mais acentuada essa

individuação das partes. Por causa dessa analogia, denomina essa

solidariedade de orgânica.

O tema da solidariedade também está presente na teoria comunista de

Marx e Engels (1980) e resultaria, como propõem os autores, da união da

classe proletária para superar a situação de alienação e pobreza na economia

capitalista.

Somente com a união da classe proletária, acreditavam eles, seria

possível a transformação dos indivíduos em indivíduos completos e a

superação de tudo o que lhes havia sido originalmente imposto como se fosse

natural; haveria, assim, a transformação do trabalho em manifestação de si e a

metamorfose das relações até então condicionadas em relações dos indivíduos

enquanto indivíduos. Seria possível a apropriação da totalidade das forças

produtivas pelos indivíduos unidos e abolida a propriedade privada. Para isso,

a derrubada do Estado – forma que os indivíduos em sociedade tinham

escolhido para a expressão do conjunto – também se fazia necessária.

Dessa revolução, adviria o comunismo, que se distinguiria de todos os

movimentos que o precederam pelo fato de alterar a base das relações de

produção e de troca anteriores. Nessa sociedade, a divisão do trabalho, que

tem uma função negativa para Marx e Engels - ao contrário do que argumentou

Durkheim - por petrificar os indivíduos em atividades exclusivas que lhes são

impostas e da qual não se pode sair, seria substituída por uma forma de

organização que permitiria a cada um se aperfeiçoar no campo que lhe

aprouvesse.

Uma perspectiva para a ação dos grupos, que iria na contramão da

teoria marxista, refere-se às dificuldades da ação coletiva segundo a

concepção de Olson (1999). Como contraposição a visão que teria embasado a

teoria marxista sobre as classes sociais e outras semelhantes, segundo as

quais os grupos com interesses comuns agem por esses interesses tanto

quanto se espera que os indivíduos isoladamente ajam por seus interesses

pessoais, Olson defende uma outra lógica para a ação grupal.

A menos que o número de indivíduos do grupo seja realmente pequeno,

ou a menos que haja coerção ou algum outro dispositivo especial que faça os

indivíduos agirem em interesse próprio, afirma Olson, os indivíduos racionais e

centrados nos próprios interesses não agirão para promover seus interesses

comuns ou grupais.

Em outras palavras, explica ele, mesmo que todos os indivíduos de um

grupo grande sejam racionais e centrados nos próprios interesses e que saiam

ganhando se agirem como grupo para atingir seus objetivos comuns, ainda

assim eles não agirão voluntariamente para promover esses interesses comuns

ou grupais, a menos que sejam coagidos ou que haja incentivos ou coerções

individuais à parte, distintos da realização do objetivo comum, para que ajudem

a arcar com os custos ou ônus envolvidos na consecução desses objetivos

grupais.

E, como paradigma alternativo a esse dilema proposto por Olson, chega-

se à teoria denominada de capital social, fundada na crença de que a

reciprocidade, a confiança e o associativismo são possíveis e necessários na

democracia para alcance de bens coletivos e vigilância dos detentores do

poder político institucionalizado (Putnam 1996, 2000; Baquero, 2001). Teoria

que será abordada um pouco mais no tópico sobre as relações Estado-

Sociedade.

Em análise do processo histórico de modernidade na América Latina,

Domingues (2009) vale-se do conceito de subjetividades coletivas para

designar os diferentes atores que interferem na dinâmica social, uma

concepção mais ampla e não restrita às tradicionais teorias de classes e elites.

Essas subjetividades coletivas podem ser o Estado, raças, etnias, gêneros e

coletividades étnicas, movimentos sociais, pequenos grupos, firmas, agências

internacionais e muitas outras, com níveis variados de centramento (identidade

e organização), que tecem a vida social. Isso quer dizer que seu movimento, no

sentido de mudar ou manter qualquer arranjo social, é também variavelmente

intencional, dependendo de seu nível de centramento.

Mesmo reconhecendo a atuação histórico-transformadora de inúmeras

subjetividades coletivas, ele lamenta a inexistência de atores nesse momento

na América Latina capazes de desenvolver uma alternativa hegemônica que

permitisse construir uma solidariedade complexa e reformatar o Estado para

operar como uma máquina orientada para a superação da adaptação passiva à

globalização. Essa não é, contudo, uma dificuldade apenas latino-americana,

como ressalta.

A questão da solidariedade social conduz ao tema da participação

política, ou seja, a união de indivíduos formando coletividades com níveis

diferenciados de organização e dispostos à ação representa uma das formas

de participação no processo político. Isso tem sido tratado em perspectivas

teóricas distintas da democracia, entre as quais duas têm se destacado: a

participativa e a deliberativa, abordadas a seguir.

3 – Teorias Participativa e Deliberativa da Democracia

As teorias participativa e deliberativa de democracia são referência para

a ação de grupos e movimentos sociais e para a implantação de inúmeras

experiências no sistema político institucionalizado.

Não têm por fundamento a substituição do modelo representativo por

uma forma direta de participação do cidadão. Mas ressaltam a necessidade de

intensificação de experiências participativas tanto no sistema político formal

quanto em outras áreas como o trabalho e a escola, no caso da teoria

participativa (Pateman, 1992), e, no caso da teoria deliberativa, reforça-se a

ação complementar entre formas institucionalizadas de representação e a

inclusão da sociedade em processos de deliberação (Habermas, 2004), seja no

seio do próprio Estado, ou por meio da opinião pública em ações de

comunicação na ampla esfera pública de manifestações.

A participação pode se dar de forma individual, quando se vota, por

exemplo, em um plebiscito ou referendo ou para a escolha de representantes

nos âmbitos do Legislativo e do Executivo. Mas tem também uma faceta

fundada na ação coletiva e, portanto, na solidariedade entre indivíduos em

grupo que constituem um movimento social, por exemplo, como sugere

Pizzorno (1966).

Este autor resume “a participação política” como uma ação que se

cumpre em solidariedade com outros, no âmbito de um Estado ou de uma

classe, com vistas a conservar ou modificar a estrutura (valores) do sistema de

interesses dominantes. A participação só pode se dar entre iguais, que

“negam” as desigualdades e constroem sistemas de igualdade de valores e

fins.

Ele apresenta uma tipologia de participação política, tendo como ponto

de referência a inserção ou não no sistema estatal e a forma de solidariedade

predominante. Tem-se assim, o seguinte modelo: a) o profissionalismo político

(ação dentro do sistema estatal, com solidariedade política predominante; b)

participação civil (ação também dentro do sistema estatal com solidariedade

privada predominante); c) movimento social (ação fora do estado, com

solidariedade política predominante); d) subcultura (ação fora do estado, com

solidariedade privada predominando).

Os modelos de democracia, segundo Held (1996), poderiam ser

divididos em dois tipos amplos: democracia participativa ou direta (um sistema

de tomada de decisões sobre as questões públicas em que os cidadãos são

diretamente envolvidos) e democracia liberal ou representativa (um sistema de

governo que adota “agentes” eleitos que representam os interesses ou visões

dos cidadãos dentro de uma estrutura de “governo de lei”).

No primeiro tipo (direta), poderiam ser agrupados, segundo Held, os

modelos de democracia clássica, republicanismo, democracia direta e

democracia participativa; no segundo tipo (representativa), estariam incluídos

democracia liberal, democracia elitista competitiva, pluralismo e democracia

legal.

A democracia participativa, explica Held, representa o modelo da

chamada “nova esquerda” surgida na década de 60, como contraponto a “nova

direita”, com seus argumentos de “fim da ideologia e tese de uma sociedade

unidimensional”. Esse modelo não se desenvolveu principalmente como um

contra-ataque a nova direita, mas emergiu como resultado de sublevação

política, debates internos e insatisfação com a herança da teoria política –

liberal e marxista.

Segundo o autor, a nova esquerda foi buscar inspiração nas ideias de

republicanos como Rousseau, de anarquistas e dos que foram denominados

de “libertarianistas e marxistas pluralistas”.

Para Pateman (1992), outra expoente dessa corrente teórica, a teoria da

democracia participativa é construída em torno da afirmação central de que os

indivíduos e suas instituições não podem ser considerados isoladamente. Não

basta para a democracia, de acordo com esse conceito, a existência de

instituições representativas no âmbito nacional. É necessário o máximo de

participação de todas as pessoas, a socialização e o treinamento social em

outras esferas para que as atitudes e qualidades psicológicas necessárias

possam se desenvolver. Assim, a principal função da participação na teoria da

democracia participativa seria, portanto, a educativa, no mais amplo sentido da

palavra, tanto no aspecto psicológico quanto no de aquisição de práticas e de

habilidades e procedimentos democráticos.

Um sistema participativo, assim, não teria problema quanto a sua

estabilidade, que estaria garantida pelo impacto educativo do processo. Além

disso, acredita-se que a participação teria um efeito integrativo e auxiliaria na

aceitação de decisões coletivas.

A partir da constatação de que a forma hegemônica de democracia – a

democracia representativa elitista ou liberal-representativa – propõe uma

extensão para o resto do mundo desse modelo vigente nas sociedades do

hemisfério norte, Santos e Avritzer (2005) apresentam um itinerário contra-

hegemônico, centrado na concepção de democracia como uma gramática de

organização da sociedade e da relação entre o estado e a sociedade, na

negativa das formas homogeinizadoras de organização da sociedade e no

reconhecimento da pluralidade humana.

A concepção contra-hegemônica, apresentada por esses autores abre

espaço para uma nova institucionalidade da democracia, em que o

procedimentalismo da teoria da democracia liberal, centrado na agregação das

vontades, mostra-se insuficiente, passando a ter evidência experiências de

procedimentalismo deliberativo e participativo em países do Sul, tais como o

orçamento participativo no Brasil.

Miguel (2005) explica que a democracia participativa destaca a

necessidade de ampliação dos espaços de decisão coletiva na vida cotidiana

(gestão das empresas, das escolas etc), não se restringindo a participação no

período eleitoral, o que é considerado insuficiente. Não se trata, assim, de uma

volta à democracia direta, mas da combinação dos mecanismos

representativos com a participação popular na base.

Já Benhabib (1996) argumenta que a legitimidade é o “bem público” que

caracteriza de forma mais adequada a base normativa dos regimes

democráticos, mais do que o bem-estar econômico e um sentido viável de

identidade coletiva. Segundo ela, esses são os três “bens públicos” (bens no

sentido de que alcançá-los é valioso e desejável pela maioria dos membros da

sociedade) que, desde a Segunda Guerra Mundial, as sociedades

democráticas complexas enfrentam a tarefa de assegurar. E a ênfase na

deliberação inclusiva seria uma das formas de se alcançar a legitimidade das

decisões.

Benhabib (2007) defende o procedimentalismo deliberativo como

resposta racional ao conflito de valores persistente nas sociedades plurais da

atualidade. Ao descartar a “ficção” de uma assembleia de massas realizando

suas deliberações nas sociedades modernas, ela também afirma que o modelo

deliberativo privilegia uma pluralidade de modos de associação na qual todos

os atingidos podem ter o direito de articular seus pontos de vista, seja na forma

de partidos políticos, movimentos sociais, associações voluntárias.

Essas duas correntes dentro da teoria democrática – participativa e

deliberativa - contribuem para o entendimento de experiências em curso no

país que visam ampliar a participação direta ou a inclusão da sociedade em

debates ou, ainda, reconfigurar os canais de representação.

Elas não estão, contudo, imunes a críticas, entre as quais, as de que

podem configurar formas de cooptação, de desmobilização de movimentos

sociais, de legitimação de instituições injustas ou de que não eliminariam as

desigualdades naturais ou sociais e econômicas de acesso à fala (Miguel,

2005).

Concluída a passagem pelo tema da solidariedade social e, portanto,

pelo modo como a sociedade atua e se organiza, e pelos modelos de

democracia e da ação política, discorre-se a seguir sobre as relações Estado-

Sociedade do ponto de vista das teorias neoinstitucionalista e de capital social.

4 – Relações Estado-Sociedade

Uma explicação para o incremento de ações formalizadas nas

organizações do Estado incentivando e facilitando a participação política pode

ser abordada sob a ótica da teoria neoinstitucionalista, que ressalta não só a

importância das instituições na vida coletiva, como também do entrelaçamento

entre Estado e Sociedade.

Nessa linha, March e Olsen (2008) afirmam que o surgimento de um

novo institucionalismo na Ciência Política, nos últimos anos, não pode ser

considerado nem coerente nem consistente, mas não pode ser ignorado. Para

eles, é uma conseqüência cumulativa da transformação das instituições sociais

e dos comentários de seus observadores. Segundo afirmam, a maioria dos

principais atores nos sistemas econômicos e políticos modernos são

organizações formais e as instituições da lei e da burocracia ocupam um papel

dominante na vida contemporânea.

De acordo com os autores, a perspectiva neoinstitucionalista minimiza a

dependência do Estado politicamente organizado com relação à sociedade em

favor de uma interdependência entre instituições sociais e políticas

relativamente autônomas; minimiza a primazia de microprocessos e histórias

eficientes em favor de processos relativamente complexos e da ineficiência

histórica; minimiza as metáforas da escolha e os resultados alocativos em favor

de outras lógicas da ação e da centralidade do significado e da ação simbólica.

O neoinstitucionalismo, dizem March e Olsen, insiste em um papel mais

autônomo para as instituições políticas. Mas não nega a importância do

contexto social da política e das motivações dos atores individuais. O Estado,

afirmam, não é somente afetado pela sociedade, mas também a afeta. A

democracia política, acrescentam, depende não somente da economia e das

condições sociais, mas também do desenho das instituições políticas.

Theda Skocpol (1995), auto-intitulada institucionalista histórica, afirma

que sua corrente busca colocar o Estado e as relações Estado-Sociedade,

traçando os processos de interconexão ao longo do tempo, na posição de

frente nas definições do que é um problema de pesquisa importante e

substantivo. Ela concebe instituições como conjuntos de relacionamentos que

persistem, embora de um modo inerentemente conflituoso e tenso;

compartilham encontros e pacotes estáveis de recursos atrelados a elas e

podem ser organizações formais ou redes informais.

Segundo Hall e Tayllor (2003), o neoinstitucionalismo, que se

desenvolveu de 1980 em diante, não é uma corrente unificada de pensamento

na Ciência Política. Três escolas de pensamento são identificadas em seus

estudos: institucionalismo histórico, institucionalismo da escolha racional e

institucionalismo sociológico. Esses diferentes métodos desenvolveram-se

como reação às perspectivas behavioristas, que foram influentes nos anos 60 e

70. Todas elas, dizem eles, buscam elucidar o papel desempenhado pelas

instituições na determinação de resultados sociais e políticos.

A teoria neo-institucionalista pode contribuir para o entendimento de que

não só os indivíduos ou grupos que têm força relevante influenciam as políticas

públicas, mas também as regras formais e informais que regem as instituições.

A contribuição do neo-institucionalismo é importante porque a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais é o cerne da formulação de políticas públicas. Essa luta é mediada por instituições políticas e econômicas que levam as políticas públicas para certa direção e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros, embora as instituições sozinhas não façam todos os papéis - há também interesses, como nos diz a teoria da escolha racional, ideias, como enfatiza o institucionalismo histórico e o estrutural, e a história, como afirma o institucionalismo histórico (Souza, 2006).

Outra corrente teórica que pode contribuir para o entendimento das

relações entre Estado e sociedade é a Teoria do Capital Social. As

contribuições de Putnan são centrais nessa área.

Putnan (1996) realizou durante duas décadas (anos 1970 a 1990) uma

pesquisa na Itália tendo como foco o desempenho das instituições

democráticas, para verificar lições da experiência de reforma institucional

realizada em 20 regiões daquele país. Uma das conclusões a que chegou é

que o desempenho de um governo regional está de algum modo estreitamente

relacionado ao caráter cívico da vida social e política da região.

De acordo com Putnan, as regiões com mais capital social, onde há

muitas associações cívicas, muitos leitores de jornais, muitos eleitores

politizados e menos clientelismo parecem contar com governos mais eficientes.

Capital social expressa a propensão dos grupos em uma determinada

sociedade para formar uma densa rede de relações sociais recíprocas que

contribuem para o alcance de metas individuais e coletivas.

Mas essa não foi a única conclusão de Putnam. A segunda lição a ser

tirada da experiência regional, explica o autor, é que “mudando-se as

instituições formais pode-se mudar a prática política”. Segundo afirma, a

reforma institucional teve conseqüências palpáveis e, em sua maioria,

benéficas para a vida política regional, pois, como previam os institucionalistas,

a mudança institucional refletiu-se gradualmente na mudança de identidades,

valores, poderes e estratégias.

A divergência entre aqueles que veem a fonte de capital social residindo

principalmente no seio da sociedade civil, centrada principalmente em grupos

de associações voluntárias e amplamente desconectada do Estado e de

instituições políticas, e aqueles que argumentam que para o capital social

florescer é necessário estar incrustado e lincado a instituições políticas formais

foi apontada por Stolle (2003).

De acordo com os que defendem a segunda hipótese, diz Stolle, capital

social não existe independentemente no reino da sociedade civil. Governos,

políticas públicas, clivagens societais, condições econômicas e instituições

políticas canalizam e influenciam a formação de capital social de modo a que

ele se torne um recurso benéfico ou prejudicial à democracia. Assim, segundo

esta visão, a capacidade dos cidadãos para desenvolver laços cooperativos é

também determinada pelos efeitos da política de Estado. Isso implicaria,

explica a autora, que uma engenharia institucional deve ser usada de fato para

promover capital social.

Após essa análise sobre as teorias relacionadas à solidariedade social,

as correntes teóricas participativa e deliberativa da democracia, as teorias

neoinstitucioalista e de capital social com foco nas relações Estado-sociedade,

acredita-se ter as chaves analíticas para se compreender melhor o processo

em curso no país de remodelagem institucional da participação política. Com

isso, apresenta-se, a seguir algumas dessas mudanças em curso.

5 - Panorama das novas formas de participação política no Brasil

Mais de um milhão de assinaturas de cidadãos brasileiros foram

necessárias para dar início ao processo legislativo que culminou na Lei

Complementar número 135 de 2010, batizada por nome que passou a

simbolizar a luta contra candidaturas de políticos corruptos.

O projeto de “Lei da Ficha Limpa” chegou ao Congresso Nacional a

partir de esforço do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), que

reúne mais de 50 entidades da sociedade. A Lei que resultou desse processo

de mobilização social é o quarto projeto de iniciativa popular - instituto de

participação política assegurado pela Constituição de 1988, ao lado de outros

como o plebiscito e o referendo.

As dificuldades enfrentadas na coleta e conferência das assinaturas

levaram parlamentares a apresentar projetos de lei (PL 7316/2002 e PLS

129/2010) abrindo a possibilidade de se contabilizar assinaturas eletrônicas

dos eleitores para que seja alcançado o número exigido pela legislação para

apresentação de projetos de lei de iniciativa popular: 1% do eleitorado nacional,

distribuídos por, pelo menos, cinco estados com não menos que 0,3% dos

votantes de cada um deles, o que representa atualmente cerca de 1,4 milhão

de assinaturas.

A ação institucional com o uso de tecnologias digitais para possibilitar a

participação e a manifestação da sociedade no processo legislativo também

tem sido outra frente de ação.

Recentemente, com a criação de um portal na internet para incentivar a

participação dos cidadãos no processo legislativo – “o Portal e-cidadania”, o

Senado Federal abriu a possibilidade de que propostas com o mínimo de 20 mil

adesões de internautas sejam encaminhadas à Comissão de Direitos Humanos

e Legislação Participativa para análise e possível transformação em projeto de

lei. Por meio desse portal eletrônico, os cidadãos também podem sugerir

temas para debates em audiências públicas, que necessitam de 10 mil

adesões para se efetivar.

A Câmara dos Deputados é pioneira no incentivo à participação política

pela forma digital. Seu Portal “e-democracia”, lançado em 2009, inclui, entre

outras atividades, os debates virtuais (chats) sobre projetos em tramitação. É

também inovadora no sentido de incentivar a participação política a Assembleia

Legislativa de Minas Gerais.

Outras ações no sentido de incluir os cidadãos nos debates de temas

em análise no Parlamento têm sido empreendidas. Os recentes processos de

reformas dos Códigos de Processo Civil e Penal são marcados por audiências

públicas pelo país nas quais se procura dar voz a diferentes segmentos da

sociedade.

Essa abertura ao debate levou recentemente o Conselho Federal de

Medicina a anunciar, de forma inédita, posição favorável à legalização do

aborto até as 12 semanas de vida, diante dos inúmeros casos de mortes de

mulheres que o realizam de forma ilegal e em situações de risco. Essa

manifestação tem levado grupos religiosos e demais associações contrárias a

essa prática a reforçar suas posições e formas de organização e ação coletiva.

Na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, foram criadas nos

últimos anos comissões de legislação participativa, instâncias que podem

receber sugestões de entidades da sociedade e transformá-las em projetos de

lei.

A recente Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com

Transtorno do Espectro Autista (Lei 12.764/2012) resultou de sugestão (SUG

1/2010) apresentada pela Associação em Defesa do Autista (Adefa), acatada

pela Comissão de Legislação Participativa (CDH) do Senado e transformada no

projeto de lei (PLS 168/2011). A legislação foi aprovada em cerca de três anos

desde os primeiros contatos de Berenice Piana com o presidente da comissão,

senador Paulo Paim (PT-RS).

Duas leis já resultaram de sugestões apresentadas na Comissão de

Legislação Participativa da Câmara dos Deputados, criada em 2001. A Lei

11.419/2006, decorrente do projeto de lei nº 5.828/2001 (originário da Sugestão

1/2001), que regulamenta a criação de mecanismos eletrônicos de

modernização do Poder Judiciário. E a Lei 12.694/2012, proveniente do PL

2057/2007 (Sugestão 258/2006) que permite o julgamento por um colegiado de

juízes para os crimes praticados por grupos criminosos, tendo por objetivo

resguardar os juízes monocráticos de possíveis ameaças por parte de

integrantes do “crime organizado”.

A autora de ambas as proposições foi a Associação dos Juízes

Federais do Brasil. Segundo Faria (2012), a entidade é reconhecida por

elaborar propostas com ótimas condições técnicas, o que contribuiu para a

tramitação bem-sucedida no Congresso Nacional.

No Executivo Federal, a criação de conselhos gestores em diversas

áreas - como educação, saúde, infância - que incluem membros da sociedade

também revela a face participativa da democracia brasileira nos últimos

tempos, já prevista, aliás, no ordenamento constitucional de 1988. Lavalle

(2011), no entanto, considera mais adequado denominar esses casos de uma

nova forma de representação, pois são representantes de grupos sociais os

que participam nessas instâncias de deliberação e decisão.

A abertura a consultas públicas de temas em regulamentação, como o

marco civil da internet, são do mesmo modo exemplos de tentativas de

ampliação da inclusão da sociedade nas decisões públicas.

Devem ser incluídas nessa relação de experiências de participação

aquelas realizadas pelos Executivos municipais, como os conhecidos

“orçamentos participativos” de Porto Alegre e Belo Horizonte.

Em menor intensidade, o Judiciário também tem buscado contribuições

de especialistas da sociedade por meio de audiências públicas antes de tomar

decisões sobre temas polêmicos como o aborto de fetos anencéfalos ou o uso

de células troncos embrionárias para fins terapêuticos.

6 - Considerações Finais

Muitas das experiências de participação política são realizadas em

períodos específicos, de forma localizada e na dependência de atores políticos

para serem implementadas e terem continuidade. Avaliações que apontam

para resultados modestos também já foram realizadas.

O número reduzido de leis resultantes de sugestões da sociedade, por

exemplo, pode ser atribuído a diferentes fatores como: elaboração de

propostas inconsistentes, dificuldades para acompanhar o processo legislativo

e para pressionar pela aprovação das proposições, bem como pelo predomínio

de propostas do Executivo na agenda legislativa, a exemplo das Medidas

Provisórias. O sucesso desse processo não pode ser medido, portanto,

apenas pelo volume de normas geradas. É preciso considerar a consolidação

de canais de recepção e de expressão de demandas sociais.

Além disso, a percepção de que a democracia representativa é limitada

para os desafios das sociedades complexas da atualidade, como o texto

constitucional brasileiro já expressa, parece estar se disseminando entre os

três Poderes no país.

A institucionalização de formas de participação política nas organizações

do Estado brasileiro é uma realidade que se consolida a cada dia. Não se pode

dizer que há um novo padrão nas relações entre o setor público e os cidadãos

individualmente ou associados, o que demandaria pesquisas mais

abrangentes, mas é inegável que está em curso um processo de redesenho

institucional.

O entendimento das razões para iniciativas com esse propósito não

deve se limitar à retomada de críticas já conhecidas sobre a crise da

democracia representativa. Afinal, a teoria e a prática já demonstraram a

inviabilidade de substituição desse formato político, em sociedades amplas e

complexas, por mecanismos unicamente diretos de participação política.

Portanto, uma explicação mais completa do fenômeno se faz necessária.

As experiências recentes de redemocratização nos países da América

Latina são marcadas por muitos acertos, mas também por equívocos, num

processo de aprendizado, lutas e reformulações. Diante de expectativas tão

elevadas após anos de sofrimento e repressão, as frustrações da sociedade

com o desempenho das instituições políticas, justificadas em muitos casos,

devem ser consideradas como reforço para a emergência de uma cidadania

crítica e por vezes descrente da democracia.

Nesse cenário de interconexão entre instituições e sociedade, é natural

que as organizações do Estado reajam ou adotem posturas pró-ativas para

inclusão dos cidadãos nos processos deliberativos, tendo como alvo resultados

mais legítimos. Isso se materializa no redesenho institucional que concretiza

novas formas de participação política e amplia a concepção original de

representação, reconhecidos os limites desse modelo, mas igualmente a

impossibilidade de sua superação.

Percebe-se, assim, uma tendência para a deliberação inclusiva no

processo legislativo em geral, bem como no processo de formulação de

políticas públicas que se originam no Legislativo ou no Executivo em seus

diferentes âmbitos.

Do mesmo modo, há a continuidade de lutas históricas por direitos e por

reconhecimento de identidades, o que instiga coletividades a se reunirem

solidariamente e a buscar a materialização de conquistas junto ao Estado, por

um embate que envolve a mobilização perante a esfera pública e junto às

instituições políticas do país.

Por fim, é preciso argumentar que esses novos espaços de participação

política que vão surgindo nas instituições do Estado representam também

espaços de poder e, por isso, de disputas e conflitos. As organizações da

sociedade e do próprio Estado aos poucos vão compreendendo os alcances e

os limites das transformações.

O processo deve ser entendido como uma forma de aprendizado

coletivo, tanto para os cidadãos como para as organizações sociais e as

instituições do Estado. É um desafio, portanto, procurar entender como a

solidariedade social, mediada pelas instituições e atores políticos, materializa-

se em políticas públicas, leis e decisões jurídicas.

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