Upload
vuongdang
View
230
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
1
Estudo Preparatório das Medidas
de Simplificação Administrativa e
Regulatória no Próximo Período de
Programação 2014-2020
Concurso Público n.º 01/14/GJ/DSR
Relatório Final
2
ÍNDICE
I. Introdução ........................................................................... 4
II. Considerações Gerais: áreas e mecanismos de simplificação gerais ... 12
III. Análise dos Procedimentos: áreas e mecanismos de simplificação por tema ................................................................................... 23
A) Regras de Contratação Pública .............................................. 23
B) Declarações Mensais de Remunerações para a Autoridade Tributária e Aduaneira e para a Segurança Social ............................................ 41
C) Fundo de Compensação do Trabalho e Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho ........................................................ 51
D) Informação Empresarial Simplificada e declarações estatísticas para INE e BdP ............................................................................. 73
E) Licenciamento Industrial ..................................................... 94
F) Licenciamento ambiental ................................................... 148
G) Monitorização Ambiental .................................................... 172
IV. Lista resumo das áreas, mecanismos e medidas de simplificação propostas pelo ICJP por tema .................................................... 183
A) Regras de Contratação Pública ............................................. 183
B) Declaração Mensal de Remunerações de AT e Seg. Social ............ 185
C) Fundo de Compensação do Trabalho e Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho ....................................................... 185
D) Informação Empresarial Simplificada e declarações para INE e BdP 186
E) Licenciamento Industrial .................................................... 188
F) Licenciamento Ambiental ................................................... 188
G) Monitorização Ambiental .................................................... 189
ANEXO I ............................................................................... 191
ANEXO II .............................................................................. 192
A) Regras de Contratação Pública ............................................... 192
B) Declarações Mensais de Remunerações para a Autoridade ........... 193
C) Fundo de Compensação do Trabalho e sobre Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho ....................................................... 194
D) Informação Empresarial Simplificada e declarações estatísticas para INE e BdP ............................................................................ 195
E) Licenciamento Industrial .................................................... 196
3
F) Licenciamento ambiental ................................................... 197
G) Monitorização ambiental .................................................... 198
ANEXO III ............................................................................. 200
CALENDARIZAÇÃO DAS REUNIÕES ....................................................... 200
ANEXO IV ............................................................................. 202
PARTICIPANTES NAS REUNIÕES .......................................................... 202
4
I. Introdução
O Instituto de Ciências Jurídico-Políticas (ICJP) da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa (www.icjp.pt) é uma associação privada de docentes
universitários, sedeada na Faculdade de Direito de Lisboa, reconhecida como
entidade de utilidade pública, que tem por objeto a investigação, o ensino e a
divulgação das Ciências Jurídico-Políticas e das ciências políticas, sociais, económicas
ou outras com elas relacionadas.
Na sequência do Concurso Público n.º 01/14/GJ/DSR foi adjudicada ao ICJP a
realização do Estudo Preparatório das Medidas de Simplificação Administrativa e
Regulatória no Próximo Período de Programação 2014-2020 (de agora em diante,
apenas Estudo).
1. Objetivos do Estudo de Simplificação Administrativa e Regulatória
Na sua proposta, o ICJP assumiu o compromisso de realização de um estudo de
simplificação regulatória com os seguintes objetivos:
(i) A definição de áreas prioritárias;
(ii) A identificação de mecanismos de simplificação;
(iii) A criação de um plano de simplificação e de uma estrutura de
monitorização permanente do ambiente regulatório.
2. Metodologia do Projeto
A metodologia de implementação do projeto que foi proposta e aceite comportou
duas fases: uma Fase 1, de “planeamento e agendamento de workshops” (reuniões
de trabalho) e uma Fase, 2 de realização de workshops.
A fase 1 iniciou-se com a entrega à Agência para a Modernização Administrativa, IP,
5
(AMA) do plano do projeto. Este plano visou compilar, compatibilizar e calendarizar
as obrigações constantes das peças contratuais e as informações e solicitações
apresentadas nas reuniões preparatórias do estudo que decorreram nos dias 30 de
setembro de 2014, na sede da Presidência do Conselho de Ministros, e nos dias 2, 9 e
28 de outubro de 2014, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Estiveram presentes nestas reuniões dois membros do Gabinete do Secretário de
Estado para a Modernização Administrativa (GSEMA), duas dirigentes da AMA e seis
elementos da equipa do ICJP.
O plano de projeto foi entregue e aceite no dia 10 de novembro de 2014.
Em termos gerais, a execução do Estudo envolveu as seguintes tarefas:
(i) Identificação dos procedimentos administrativos alvo de análise e
tratamento no âmbito deste Estudo;
(ii) Identificação dos stakeholders (entidades interessadas) que participaram
nas reuniões (workshops) de discussão sobre os procedimentos
administrativos identificados, os quais integraram entes públicos e
associações representativas dos utentes dos serviços públicos;
(iii) Preparação das reuniões com as entidades referidas na alínea anterior;
(iv) Realização das reuniões com as entidades referidas no § (ii), em modelo
de grupo focal, moderadas por elementos da equipa do ICJP;
(v) Participação nas reuniões de acompanhamento do projeto;
(vi) Elaboração dos relatórios das reuniões;
(vii) Elaboração do presente relatório final.
3. Identificação dos procedimentos alvos de análise e tratamento
6
A equipa do GSEMA, que tutela a AMA, elaborou o documento que constitui o Anexo I
ao presente relatório final, no qual é elencada a “lista de entraves burocráticos
identificados”, que identifica os temas procedimentais que serão objeto do presente
Estudo.
Apesar de o caderno de encargos fazer referência a doze procedimentos, o GSEMA e a
AMA solicitaram que a intervenção incidisse sobre onze temas que, depois de
agregados entre si, deram origem aos oito temas ali identificados. Estes oito temas
representam um número de procedimentos muito superior aos doze procedimentos
referidos no caderno de encargos, pois cada um deles envolve a análise de vários
procedimentos. Todavia, tendo em conta a sua manifesta mais-valia, o ICJP aceitou
analisar aqueles temas, na certeza, porém, de que isso implicaria, designadamente,
a adaptação de diversos aspetos do Estudo, que teriam, necessariamente, de ser
encaradas numa perspetiva mais abrangente e menos pormenorizada. Em suma, o
presente Estudo versou sobre um número de procedimentos superior a doze.
Os temas identificados e sobre os quais incidiu a análise e o tratamento levados a
cabo no presente Estudo são os seguintes:
(i) Regras de contratação pública;
(ii) Informação Empresarial Simplificada (IES);
(iii) Informação estatística de INE e Banco de Portugal;
(iv) Declaração Mensal de Remunerações de AT e Seg. Social;
(v) Fundo de Compensação e Fundo de Garantia;
(vi) Licenciamento Industrial;
(vii) Licenciamento ambiental;
(viii) Monitorização ambiental.
Além disto, os trabalhos preparatórios – e, em especial, as reuniões mantidas com os
vários interlocutores relevantes – revelaram a necessidade de se proceder a uma
7
clarificação legislativa ou mesmo à adoção de novas soluções normativas, que
exigiriam a aprovação de novos atos legislativos para a concretização de áreas,
mecanismos e medidas de simplificação administrativa.
Independentemente da livre margem de decisão político-legislativa, a Equipa
Executiva do ICJP entendeu ser conveniente, para assegurar uma solução integrada e
articulada, identificar áreas, mecanismos e medidas de simplificação que
justificariam uma eventual intervenção legislativa. Assim sendo, sempre que
necessário, o presente Estudo irá mais além, procedendo à identificação de matérias
que exigiriam não só medidas de simplificação administrativa “stricto sensu”, mas
também oportunidades de simplificação e redução de custos de contexto que
implicariam alteração de legislação ou regulamentação nacional ou comunitária.
Em áreas específicas, considerou-se importante a adoção de medidas de técnica
legislativa como a codificação ou a emissão de leis consolidantes. A legislação esparsa
e fragmentada deve ser centralizada em instrumentos que facilitem a sua captação e
compreensão.
4. Reuniões
4.1. Identificação dos stakeholders/participantes nas reuniões (workshops)
A equipa do ICJP propôs, na reunião de 2 de outubro de 2014, uma lista de
stakeholders/participantes nas reuniões a levar a cabo para analisar os temas acima
identificados. Essa lista foi reorganizada e complementada com a metodologia e as
sugestões discutidas nas reuniões de 9 e 28 de outubro de 2014.
A lista final integra o Anexo II ao presente relatório final.
Participaram neste estudo um número total de […] participantes, sendo que alguns
estiveram presentes em várias reuniões.
4.2. Metodologia
(i) Preparação das reuniões (workshops)
8
A equipa do ICJP organizou as diversas reuniões, tendo, designadamente, sido
responsável por:
(i) Calendarizar as reuniões, considerando:
- A proposta apresentada pelo GSEMA;
- O acordado na reunião de 9 de outubro de 2014 sobre o desdobramento das
reuniões; e
- O acordado na reunião de 28 de outubro de 2014 e que se materializou no
calendário final, constante do Anexo III ao presente relatório final.
(ii) Convocar os participantes para as reuniões, salvo aqueles que o GSEMA e a
AMA assumiram o compromisso de contactar;
(iii) Disponibilizar espaços físicos, na Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, para a realização das reuniões;
(iv) Disponibilizar o material eletrónico e de escritório necessários à realização
das reuniões;
(v) Elaborar, até à véspera da realização de cada reunião, o guião com as
principais questões que aí seriam abordadas.
Os guiões supra mencionados foram instrumentos fundamentais de apoio à
coordenação das reuniões. Esses documentos procuraram elencar um conjunto de
perguntas com as quais se pretendeu desafiar os participantes, bem como antecipar
propostas de solução, de modo a que as mesmas também pudessem ser discutidas nas
reuniões.
(ii) Realização das reuniões
O número muito elevado de stakeholders e a vontade de maximizar o resultado das
reuniões justificou que, para cada um dos temas identificados, fossem realizadas
duas reuniões: uma, com uma composição mais reduzida, visou a promoção do
debate entre os utilizadores diretos dos serviços e os seus responsáveis diretos; a
outra, que contou com os restantes stakeholders identificados, visou a mobilização
da discussão sobre as conclusões da primeira reunião e a sujeição a debate de novas
propostas de simplificação que entretanto tivessem surgido.
9
Todavia, a grande identidade entre os participantes e a comunicabilidade dos temas
justificou a realização conjunta das primeiras e das segundas reuniões sobre
Informação Empresarial Simplificada (IES) e Informação estatística de INE e Banco de
Portugal, bem como das segundas reuniões sobre Declaração Mensal de
Remunerações de AT e Seg. Social e Fundo de Compensação e Fundo de Garantia.
Ao todo foram realizados 13 workshops.
As reuniões decorreram segundo a metodologia de grupo focal, com as seguintes
especificidades:
(i) Um elemento da equipa do ICJP moderou cada uma das reuniões;
(ii) Um outro elemento da equipa do ICJP registou os comentários e sugestões
mais relevantes;
(iii) Outros elementos da equipa do ICJP participaram nas reuniões como
dinamizadores;
(iv) O apoio administrativo foi assegurado pelo ICJP.
Estes grupos focais pretenderam promover a interação entre os participantes e o
moderador, permitindo a recolha de dados a partir da discussão centrada no guião
(foco). A obtenção de informação por esta via foi bastante profícua. O confronto de
opiniões entre os diversos participantes permitiu a geração de ideias e conceitos
novos, tendo o sucesso das reuniões assentado, essencialmente, na capacidade de os
moderadores criarem ambientes promotores da discussão livre e construtiva.
Em concreto, a coordenação das reuniões, apoiada nos guiões, procurou testar a
aplicação dos seguintes potenciais mecanismos de simplificação normativa,
administrativa e de better regulation aos procedimentos em causa:
(i) Eliminação total do procedimento administrativo envolvido;
(ii) Eliminação de passos desnecessários e repetitivos no procedimento
administrativo;
(iii) Proibição de solicitação de documentos já existentes na Administração
Pública;
10
(iv) Possibilidade de acesso a outras bases de dados públicas para que o pedido
possa ser apreciado quanto a esses elementos sem que o interessado seja
onerado com o envio de documentos e informação;
(v) Descentralização de competências relativas ao procedimento para pessoas
coletivas públicas diferentes que possam desenvolver o procedimento de
forma mais célere e eficaz;
(vi) Proibição de possibilidade de pedidos de pareceres a entidades públicas
externas, quando não se justifiquem;
(vii) Desconcentração de competências para entidades que, dentro da mesma
pessoa coletiva pública, possam desenvolver o procedimento com mais
fluidez, evitando fenómenos de concentração ou “afunilamento” de
procedimentos;
(viii) Obrigatoriedade de realização do procedimento num determinado prazo;
(ix) Emissão automática de documentos que habilitem o interessado a
desenvolver o comportamento pretendido em caso de inobservância de
prazos;
(x) Redução de taxas de valor excessivamente elevado;
(xi) Obrigação de devolução de taxas em caso de incumprimento dos prazos;
(xii) Disponibilização de ferramentas de apresentação de pedidos, consulta de
processos e envio de documentos e comunicações/notificações por via
eletrónica;
(xiii) Obrigatoriedade de realização de procedimentos on-line;
(xiv) Clarificação e simplificação do quadro legal e normativo regulador dos
procedimentos envolvidos;
(xv) Criação e promoção de instrumentos de comunicação informal com o
interessado, designadamente quando esteja em causa o aperfeiçoamento
da informação constante de requerimentos;
(xvi) Eliminação de fenómenos de dispersão legislativa e normativa que
11
prejudiquem o conhecimento jurídico do regime do procedimento
administrativo envolvido, reduzindo-se o número de atos legislativos e
normativos;
(xvii) Eliminação/redução de prazos interlocutórios;
(xviii) Eliminação da suspensão/interrupção da contagem de prazos
administrativos, na sequência de pedidos de elementos adicionais ao
requerente/interessado.
Os mecanismos de simplificação potencialmente aplicáveis referidos no parágrafo
anterior foram aprovados pelo GSEMA e pela AMA na reunião de dia 2 de outubro de
2014, tendo os instrumentos que constam da alínea q) e r) sido sugeridos pelo
GSEMA.
Foi determinado, na reunião de dia 2 de outubro de 2014, que as reuniões dos grupos
focais não seriam gravadas. Foi, também, definido que o conteúdo integral dos
guiões das reuniões não seria conhecido pelos participantes, para evitar o seu
condicionamento.
(iii) Elaboração dos relatórios das reuniões
Até à segunda-feira seguinte a cada uma das reuniões, foram apresentados à equipa
do GSEMA e da AMA os relatórios das reuniões.
Na sequência do solicitado pelo GSEMA, os relatórios apresentaram a seguinte
estrutura:
(i) Introdução;
(ii) Problemas apresentados pelos participantes;
(iii) Propostas de melhoria sugeridas pelos participantes;
(iv) Propostas de melhoria sugeridas pelo ICJP.
12
5. Elaboração do relatório final
Conforme solicitado pelas entidades contratantes, o relatório final foi elaborado até
ao dia 31 de dezembro de 2014.
Apesar de a equipa do ICJP estar ciente que o relatório final cumpria as obrigações
contratuais a que se encontrava vinculada, a dimensão e a diversidade dos temas e
dos procedimentos, bem como o calendário exigente das reuniões e o tempo escasso
para a realização de cada um dos relatórios e do relatório final, aconselhou o
desenvolvimento de alguns aspetos do documento que foi apresentado.
Assim, a equipa do ICJP apresenta agora, sem custos adicionais, uma nova versão do
relatório final, com aperfeiçoamentos e melhorias.
II. Considerações Gerais: áreas e mecanismos de simplificação gerais
13
A análise dos oito temas procedimentais incluídos neste Estudo permitiu identificar
um conjunto vasto de medidas relativas a cada um deles e, além disso, outras
questões que se revelam transversais e que não se referem, apenas, a cada um dos
temas onde foram detetadas.
Assim, esta parte do Estudo pretende apresentar um conjunto de áreas e mecanismos
de simplificação que poderão ser encarados como soluções gerais para a
simplificação de procedimentos regulatórios.
1. Melhoria do procedimento de negociação de normas da União Europeia
Verificou-se que, em boa medida, os custos de contexto existentes resultam de
obrigações, imposições ou dinâmicas da União Europeia, que se refletem
posteriormente na legislação nacional ou nos procedimentos internos adotados pelos
serviços e pessoas coletivas públicas dos Estados-Membros.
Foi possível verificar, por exemplo, que uma parte relevante dos encargos em
matéria de “licenciamento ambiental”, “monitorização ambiental” e declarações
estatísticas para o INE resultam de normas, decisões ou dinâmicas comunitárias.
Muito frequentemente, tais normas, decisões ou dinâmicas são adotadas ou
acordadas a nível da União Europeia entre serviços, departamentos ou institutos
públicos homólogos dos vários Estados-Membros. Em regra, a intervenção de um
decisor político só ocorre numa fase muito adiantada do processo e a ponderação dos
impactos das decisões na ordem interna, à luz de valores diferentes dos prosseguidos
pelos serviços/departamentos/institutos envolvidos nas negociações, não se verifica
em grau suficiente.
Em suma, o atual sistema de negociação de normas/decisões/dinâmicas da União
Europeia tem deficiências graves, que envolvem, frequentemente, um aumento da
burocracia e dos custos de contexto para as empresas, pois esses encargos e custos
são frequentemente ponderados de forma secundária nos vários passos do processo
de formação da vontade comunitária. Os seus principais problemas são,
sumariamente, os seguintes:
14
(i) Negociação a cargo de serviços/departamentos/institutos que apenas
prosseguem um certo tipo de interesses públicos (ambiente, estatísticas,
etc), inexistindo, em grau suficiente, ponderação de outros valores que
também são de relevo significativo (dinamização da economia, redução de
encargos para as empresas, etc.);
(ii) Ausência de orientações suficientes e prévias à negociação que os
serviços/departamentos/institutos efetuam, o que invalida a preparação de
uma estratégia para a negociação dos assuntos envolvidos;
(iii) Relação pouco eficaz com a representação permanente junto das
instituições europeias;
(iv) Intervenção tardia do decisor político, num momento onde a margem de
decisão já é reduzida.
Assim, seria aconselhável uma mudança significativa da forma como se preparam e
realizam as negociações a nível dos processos de decisão da União Europeia nestas
matérias, pois esse é um fator crítico para impedir a adoção de medidas que elevem
o grau dos encargos exigidos às empresas e aos investidores.
Sugere-se, por isso, a ponderação das seguintes medidas:
(i) Criação de um sistema de informação, a nível do “centro do Governo”,
que permita identificar, desde o primeiro momento, iniciativas, propostas
ou posições das entidades da União Europeia que possam provocar um
aumento da carga burocrática ou dos custos de contexto;
(ii) Intervenção de técnicos da REPER, representantes dos stakeholders
privados e técnicos dos ministérios, na monitorização das iniciativas de
criação e modificação das normas da União Europeia;
(iii) Intervenção necessária do membro do Governo responsável pela
modernização administrativa nas negociações junto da União Europeia.
2. Evitar a obrigação de envio de informação
redundante/desnecessária/excessiva
Verificou-se, em geral, uma tendência para as entidades públicas exigirem
15
informação que outras entidades públicas já dispõem, bem como uma tendência para
um aumento significativo da informação que é solicitada aos agentes económicos.
Com efeito, as entidades públicas tendem a solicitar mais informação às empresas,
mesmo quando aquela de que já disponham seja qualitativa e quantitativamente
muito superior à que existia anteriormente.
Foram detetados vários fenómenos de exigência de informação redundante ou
desnecessária que onera os agentes económicos e aumenta os respetivos custos de
contexto, pelo que se revela necessário adotar procedimentos/regras que impeçam o
aumento de exigências que se revelem excessivas, redundantes ou desnecessárias.
A título de exemplo, segundo a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) passará, de
acordo com informações recolhidas nas reuniões, a exigir-se a comunicação dos
inventários às empresas que possuam um volume de negócios do exercício anterior
superior a 100.000€. Esta comunicação é desnecessária e redundante, uma vez que
as Finanças já dispõem de informação sobre as faturas e as guias de remessa, pelo
que é possível efetuar o cruzamento de informação. De igual forma, o Instituto
Nacional de Estatística, I.P. (INE) deu conta da dificuldade em eliminar inquéritos,
por desnecessidade, verificando-se, ao invés, uma facilidade significativa em criar
novos.
Para evitar este fenómeno podem ser encarados vários tipos de vias e trâmites, como
os que a seguir se mencionam.
2.1. Acesso e circulação de informação dentro da Administração Pública,
com sistema centralizado compatível com proteção de dados pessoais
Não existe razão para que a informação à disposição dos serviços e entidades
públicas não se encontre centralizada e disponível para todo e qualquer serviço,
departamento, instituto, ou mesmo autarquia local. Essa centralização não
implicaria, sequer, que cada um dos organismos públicos dispusesse de acesso
universal e integral a todos os conteúdos dos dados e informações armazenados.
Bastaria que os vetores relevantes de cada descritivo de informação fossem
16
disponibilizados aos vários organismos públicos, em função do seu interesse
específico.
Naturalmente que existem valores de proteção da privacidade e da proteção de
dados pessoais a preservar, bem como outros tipos de matérias que podem estar
sujeitas a algum tipo de reserva (ex: segredos comerciais, registo criminal existente,
etc). No entanto, tal não prejudica a possibilidade de centralizar e tornar acessível a
todas as entidades públicas muito mais informação do que aquela que atualmente
está acessível.
Tal possibilitaria reduzir significativamente o grau de exigência de documentos,
elementos e meios de prova às empresas e aos particulares, pois o
serviço/departamento/entidade pública poderia aceder a esta base de dados,
verificando o que fosse necessário para o cumprimento das suas obrigações.
Note-se que a concretização desta medida envolve dificuldades de natureza
orçamental, pois alguns serviços/departamentos/institutos/autarquias assentam o
seu financiamento na cobrança de taxas pela disponibilização da informação em
causa (ex: registo criminal, registo comercial, etc.), pelo que será necessária uma
cuidadosa ponderação do impacte da medida e da melhor forma de operar algum tipo
de compensação, se tal for necessário. Acrescente-se ainda que a segurança na
proteção da informação face à pirataria informática e cibernética exige que a
centralização da informação seja feita de forma prudente.
2.2. Monitorização permanente da informação solicitada: Atribuir
competência a uma entidade específica para impedir a solicitação de
informação redundante/desnecessária ou de que o Estado já disponha
Seria aconselhável a atribuição de competências a uma entidade pré-existente (que
poderia, por exemplo, ser a AMA) para verificar a existência de solicitações de
informação desnecessária e para aprovar a recolha de nova informação. Todas as
entidades que pretendessem recolher informação adicional junto dos operadores
económicos teriam de obter essa aprovação, a qual poderia ser recusada com
fundamento em tal recolha se revelar desproporcionada, excessiva ou redundante.
17
Tal aprovação seria igualmente necessária para a negociação de novas
declarações/informações que venham a onerar os empresários no quadro da União
Europeia. De igual forma, esta entidade poderia determinar a eliminação de
inquéritos ou declarações vigentes que se revelem desproporcionadas, excessivas ou
redundantes.
A atribuição destas competências a tal entidade não significa, nem envolve, a criação
de novos serviços ou institutos públicos, antes se devendo aproveitar estruturas
públicas já existentes.
3. A utilidade do cadastro predial
Um dos temas que poderia ajudar a “desbloquear” procedimentos e facilitar a rápida
emissão de licenças e atos permissivos é a criação de um cadastro predial atualizado,
completo e sistemático. Não só uma percentagem significativa dos terrenos (urbanos
e rústicos) permanecem sem estar devida e corretamente identificados e
cadastrados, através do registo predial, como, até à data, a consulta da informação
alvo de registo não permite identificar quais as características, aptidões, ónus e
servidões de cada terreno (ex: inserção em REN – Reserva Ecológica Nacional ou em
RAN – Reserva Agrícola Nacional; aptidão para construção; servidões militares ou
aeroportuárias, etc.). Essa impossibilidade de identificação automática das
características de cada terreno dificulta a imediata apreensão acerca da aptidão
produtiva e comercial dos terrenos, gerando custos de contexto decorrentes de
investimentos improdutivos, que vêm a revelar-se, mais tarde, vedados por lei.
Como é sabido, existem hoje sistemas informáticos relacionados com o registo
predial e a matriz predial (Finanças) que permitem dispensar a solicitação de
certidões em papel e que possibilitam o conhecimento das situações dos prédios de
forma simples e com reduzidos custos.
No entanto, não existe um sistema de cadastro predial que permita identificar a
configuração física da generalidade dos prédios nacionais com recurso a
ortofotomapas.
18
Tal permitiria “casar” a informação registal do registo predial e a informação fiscal
da matriz com uma delimitação física e fotográfica do terreno, acessível por via
eletrónica. Para além disso, justificar-se-ia incluir novos descritores nas certidões de
teor do registo predial, de modo a que se identificassem todas as características,
aptidões, ónus e servidões de cada prédio (urbano ou rústico).
Além de esta medida ser de molde a elevar a qualidade e transparência da
informação fornecida pelo registo predial, ela constituiria ainda um poderoso
instrumento para melhorar a apreciação de outros tipos de procedimentos
administrativos que, com esta informação, poderão ser tramitados de forma mais
eficaz e célere, quando impliquem a análise da configuração física e das demais
características, aptidões, ónus e servidões de edifícios ou terrenos.
4. Monitorização permanente de novos procedimentos e ambiente regulatório
É parte integrante do presente Estudo a elaboração de proposta quanto a uma
estrutura de monitorização permanente do ambiente regulatório.
Desde já se dirá que não parece ajustada a criação de mais uma nova entidade
pública incumbida de tal tarefa. A criação de mais uma entidade teria apenas como
efeito a sobreposição de competências e o aumento da despesa pública, sem que daí
resulte qualquer eficácia adicional.
Portanto, sugere-se que uma entidade já existente na Administração Pública
desenvolva e melhore as suas valências em matéria de estudo e análise de
procedimentos com impacte na atividade económica, por forma a que possa
monitorizar adequada e permanentemente a respetiva evolução.
Complementarmente, a essa entidade poderá, quando se justifique, solicitar a uma
entidade externa o estudo e a análise de algum tema ou questão específica. Tal fará
sentido, essencialmente, quando os seus recursos estejam afetos a outras tarefas ou
não disponham do conhecimento técnico necessário na área em questão. No quadro
desta via, o conhecimento académico das universidades públicas portuguesas é
precioso e pode constituir uma mais-valia.
19
A monitorização permanente do ambiente regulatório implica a análise dos novos
procedimentos que venham a ser criados, de novos encargos que as entidades
públicas estabeleçam e, naturalmente, dos que forem sendo eliminados. Pergunta-
se, pois, como poderá a entidade administrativa futuramente adstrita ao exercício
destas funções conhecer esses dados e obter essa informação.
Admite-se que possa ser criado um sistema de monitorização assente em vários
métodos complementares, que seriam os seguintes:
(i) Obrigação de todos os diplomas submetidos a agendamento em
reunião de Secretários de Estado e Conselho de Ministros terem,
obrigatoriamente, de preencher um pequeno questionário de
impacto regulatório sobre a criação/eliminação de novos
procedimentos e encargos.
Tal obrigação foi integralmente cumprida, pelo menos durante um lapso temporal
relevante. O agendamento processava-se de forma exclusivamente eletrónica, com
preenchimento de campos destinados à avaliação do impacto da proposta,
designadamente em matéria de custos de contexto.
Se tiver acesso a uma base de dados assim constituída poderá verificar que novos
procedimentos foram criados/eliminados através de atos adotados pelo Conselho de
Ministros e qual o seu impacto, segundo o Ministério que tenha promovido o
agendamento do diploma em causa.
Note-se que o questionário de impacto regulatório deve ser suficientemente simples
para evitar um preenchimento descuidado ou apressado mas, simultaneamente,
focar-se em aspetos substantivos essenciais como, por exemplo, “número de
procedimentos criados/eliminados” (campo de escolha múltipla), “valor aproximado
dos encargos diretos criados/eliminados para as pessoas/empresas”, etc.
(ii) Obrigação de todos os restantes instrumentos normativos
(portarias, despachos normativos, etc.) terem de preencher um
pequeno questionário de impacto regulatório sobre a
criação/eliminação de novos procedimentos e encargos, antes da
publicação em Diário da República.
20
Como é sabido, certos atos normativos apenas dependem de aprovação dos membros
do Governo envolvidos nas matérias em questão. Porém, podem ser criadores de
novos procedimentos ou custos de contexto. Importa, por isso, tê-los em conta no
âmbito da monitorização.
Neste quadro, é necessário exigir o cumprimento de uma obrigação de
preenchimento de um pequeno questionário idêntico ao dos diplomas submetidos a
apreciação pelo Conselho de Ministros aquando do envio do diploma para publicação
no Diário da República, o que já se processa por meios eletrónicos.
Tal permitiria enriquecer a base de dados de procedimentos/encargos criados e
eliminados com atos normativos cuja aprovação não envolve o Conselho de Ministros.
(iii) Criação de comissões de audição permanente de stakeholders.
A audição permanente de stakeholders revela-se um método importante, pois podem
existir procedimentos e novos encargos que a AMA não consiga identificar
isoladamente. Além disso, muitos dos encargos podem resultar de práticas e praxes
administrativas e não necessariamente de novos atos legislativos ou normativos.
Sugere-se, pois, a criação de uma comissão permanente composta por entidades do
meio empresarial e entidades públicas que permitiria à AMA ter uma terceira via para
identificar procedimentos e encargos excessivos.
A escolha dos membros desta Comissão deve fazer-se de forma cuidadosa, para evitar
derivas corporativas ou a existência de perspetivas excessivamente relacionadas com
os interesses de uma classe profissional, em detrimento do interesse público na
simplificação administrativa e redução dos custos de contexto.
A criação deste tipo de comissões não deve envolver a adoção de qualquer ato
legislativo ou normativo.
21
(iv) Criação de comissões específicas para temas onde o risco seja
mais elevado.
Finalmente, pode revelar-se adequada a criação de comissões de stakeholders para
assuntos específicos, cuja relevância ou risco possa justificá-lo (ex: declarações em
matéria fiscal, monitorização ambiental, etc).
A criação deste tipo de comissões também não deve envolver a adoção de qualquer
ato legislativo ou normativo.
Por último, pergunta-se o que poderá a AMA fazer com este conjunto de informação
que passaria a recolher no quadro da monitorização do ambiente regulatório.
Não repugnaria atribuir ao membro do Governo responsável pela modernização
administrativa poderes de iniciativa gerais em matéria de simplificação e redução de
custos de contexto para submeter propostas ao Conselho de Ministros, bem como
outros atos normativos. Assim, sempre que estivesse em causa uma matéria
relacionada com licenciamentos, autorizações ou outros procedimentos e atos
permissivos, o responsável pela modernização administrativa teria uma capacidade
para agir que lhe permitiria intervir sobre encargos burocráticos, mesmo que
relativamente a atribuições de outros membros do Governo.
5. Novos temas por abordar
O Estudo que se efetuou permitiu constatar que, além dos temas selecionados,
existem outros igualmente relevantes para as empresas e investidores, que criam
custos de contexto e oneram excessivamente a iniciativa económica.
A título de exemplo, veja-se que, para iniciar uma atividade empresarial agrícola
pecuária/suinicultura pode ser necessário:
(i) Autorização prévia de instalação de atividade pecuária;
(ii) Licença de exploração pecuária;
22
(iii) Licenciamento urbanístico para construção de edifícios afetos à
exploração;
(iv) Avaliação de impacte ambiental;
(v) Título de recursos hídricos;
(vi) Licença ambiental;
(vii) Aprovação administrativa de Plano de Gestão de Efluentes Pecuários;
(viii) Emissão de guia de transferência de efluentes pecuários por entidades
públicas competentes;
(ix) Registo de identificação e deslocação/transporte de suínos;
(x) Obtenção da marca oficial de exploração veterinária (1 igual para cada
orelha, no caso de bovinos).
Ou seja, o presente Estudo não esgota todos os tipos de procedimentos ou encargos
que oneram excessivamente os investidores, antes se impondo novos esforço de
identificação de áreas onde tal carga pode ser excessiva. Os procedimentos
relacionados com as atividades ligadas à agricultura são um exemplo, mas existirão
outros (como, por exemplo, na área do mar).
23
III. Análise dos Procedimentos: áreas e mecanismos de simplificação por
tema
A) Regras de Contratação Pública
1. Objeto
O tema “Regras de Contratação Pública” engloba várias matérias e diferentes tipos
de procedimentos. A abordagem centrou-se, essencialmente, na análise dos
procedimentos que têm impacto direto na vida das empresas que contratam com as
entidades públicas e outras entidades contratantes, deixando de lado as questões
maioritariamente internas, respeitantes ao funcionamento da própria Administração
Pública. Incluem-se nestas últimas, por exemplo, o relacionamento das regras da
aquisição de bens e de serviços com o restante regime de realização de despesa,
designadamente as normas sobre contabilidade pública, cabimentação de despesa e
outras de natureza similar.
Assim, em execução do plano do projeto, foram realizadas, na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, duas reuniões dedicadas ao tema “Regras de Contratação
Pública”, as quais tiveram lugar nos dias 12 de novembro e 19 de dezembro de 2014.
2. Principais problemas referidos pelos participantes nas reuniões
2.1. Existência de diversas plataformas com funcionamentos diferenciados e
custos elevados de utilização
Os representantes das empresas e da Administração Pública que estiveram presentes
nas reuniões foram praticamente unânimes: a existência de diversas plataformas,
com funcionamentos diferenciados e custos elevados associados, constitui um
entrave à concorrência e dificulta muito os procedimentos de contratação pública.
Os contratantes com o Estado e as pessoas coletivas de direito público salientaram
essencialmente do seguinte:
24
i) Custos elevados
Os representantes das empresas sinalizaram sobretudo os custos associados à
aquisição e operacionalização das plataformas, tendo um representante de uma
associação empresarial afirmado que os custos são “insuportáveis”.
Foi igualmente referida a limitação da concorrência que decorre da necessidade de
um concorrente ocasional ter de subscrever uma plataforma para responder a um
concurso público e de esse encargo desmobilizar muitas PME que não contratam
habitualmente com entidades públicas. Esta limitação é sentida do lado da
Administração Pública, que fica com “os procedimentos desertos porque as empresas
não podem suportar os custos”, nas palavras de um dos representantes da Segurança
Social. “Estamos a limitar o mercado pela capacidade financeira, devido à
plataforma”, disse outro funcionário de um ente público. Um colaborador do
Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. (IRN), afirmou, por seu lado, que “as PME
não têm estrutura para custear toda esta despesa”.
ii) Falta de interoperabilidade das plataformas
Foram também identificados os constrangimentos decorrentes da falta de
interoperabilidade das plataformas: – “Temos de responder em múltiplas
plataformas”.
Queremos alguma uniformização”, pediu o representante de uma empresa. Na
verdade, as empresas não podem escolher a sua plataforma, estando obrigadas a
adquirir a plataforma que os serviços da Administração Pública têm,
independentemente de não ser aquela que, do ponto de vista dos fornecedores,
melhor satisfaz as suas necessidades.
iii) Funcionamento deficiente das plataformas
Foi apontada a falta de fiabilidade das plataformas, tendo sido, inclusivamente,
mencionada a incapacidade de apresentação tempestiva de uma proposta por
indisponibilidade/lentidão da plataforma em causa. O representante de uma das
empresas presentes criticou, ainda, o facto de as plataformas não concluírem
procedimento com a geração das faturas eletrónicas.
25
Os representantes do Estado e demais pessoas coletivas de direito público
queixaram-se essencialmente do seguinte:
iv) Custos elevados
Os representantes dos diversos serviços da administração pública apontaram,
igualmente, os custos das plataformas como um dos principais problemas. A
representante da Câmara Municipal de Lisboa revelou que as plataformas de
contratação eletrónica representavam um encargo de 30.000€ + IVA.
As queixas abrangeram não apenas os custos com as plataformas de compras
públicas, mas também os custos dos selos temporais, das ações de formação e da
assistência técnica. A mesma colaboradora da Câmara Municipal de Lisboa afirmou
que, quando a assistência técnica é solicitada por escrito, é recebida de volta “a
resposta e a fatura” desse serviço.
Especialmente criticados pelos representantes do IRN foram os custos com a
aquisição de certificados digitais, considerando a possibilidade de utilização dos
sistemas já existentes na Administração Pública, especialmente o certificado do
cartão de cidadão ou a chave móvel digital.
v) Falta de interoperabilidade das plataformas
Os constrangimentos decorrentes da falta de interoperabilidade das plataformas mas,
especialmente, entre estas e os outros sistemas da Administração Pública marcaram
o discurso dos diversos representantes de organismos públicos. Devia ser “uma
plataforma eletrónica única”, reclamou uma funcionária da Segurança Social. E
continuou, dizendo: – “contratação não é só o procedimento contratual; é preciso
olhar para o ciclo todo: levantamento de necessidades, pedidos de pareceres, etc.”.
E terminou, descrevendo que era necessário inserir “a mesma informação em várias
plataformas e em diversos sistemas”.
Estas ideias foram acompanhadas por um dos representantes do IRN que solicitou a
interligação entre os instrumentos de gestão financeira com as plataformas de
contratação pública. “O módulo da gestão de contratos não está ligado ao módulo da
contabilidade”, disse o representante do IRN.
No mesmo sentido, uma representante da Segurança Social reclamou a existência de
partilha de informação entre as plataformas e os sistemas do Instituto da Construção
26
e do Imbiliário, I.P. (INCI) e da Entidade de Serviços Partilhados da Administração
Pública, I.P. (ESPAP), dispensando a inserção da mesma informação para dar
cumprimento às obrigações de reporte estatístico.
vi) Funcionamento deficiente das plataformas
As queixas sobre o mau funcionamento das plataformas e a insuficiência da
assistência técnica também estiveram presentes. Um dos representantes da
Administração Pública afirmou que lhe é, frequentemente, dito: “não posso fazer
isso porque a ferramenta não me deixa”.
Foi, igualmente, criticada a falta de atendimento de qualidade de alguns operadores
de plataformas.
2.2. A Administração Pública pede documentos de que não precisa (já possui a
informação que deles consta ou esta é desnecessária)
Outra das queixas mais ouvidas foi a de que a Administração Pública pede,
reiteradamente, documentos/informação que já tem ou a que o Estado consegue
aceder diretamente.
i) Solicitação de informação enviada pela mesma entidade para outro
procedimento
Os representantes das empresas foram quase unânimes na identificação de um
problema: se concorrerem em dois procedimentos diferentes têm de reenviar a
mesma informação para cada um desses dois procedimentos. “Nos concursos pedem
as mesmas coisas”, lamentava o representante de uma das empresas presentes.
Esta necessidade abrange as próprias autorizações de consulta da informação fiscal e
da Segurança Social.
ii) Solicitação de informação a que a Administração Pública pode aceder
diretamente
A documentação obrigatória, bem como aquela que a Administração Pública solicita
casuisticamente visa, na maior parte dos casos, atestar informação de que o Estado e
27
as restantes pessoas coletivas públicas já são detentoras. A representante de uma
associação empresarial deu o exemplo da certidão demonstrativa de que uma
entidade não se encontra em processo de insolvência, que “tem de ser levantada
pessoalmente no tribunal de comércio e só vale naquele dia”.
Por seu turno, uma colaboradora de uma autarquia criticou o facto de os
adjudicantes não acederem diretamente ao certificado de registo criminal.
iii) Solicitação de informação repetida ou desnecessária
A representante da Câmara Municipal de Lisboa afirmou que a informação recolhida a
partir das declarações constantes dos anexos I e II é redundante.
Por seu turno, a representante da Associação de Empresas de Construção, Obras
Públicas e Serviços (AECOPS) criticou que o facto de, em certos procedimentos, ser
exigida a entrega do “certificado de inscrição no Registo Nacional de Pessoas
Coletivas com todas as inscrições em vigor”, por se tratar de uma certidão com a
mesma informação que consta da certidão de registo comercial.
3. Outros assuntos referidos pelos participantes na reunião
3.1. A audiência prévia não é necessária em muitas situações
A representante da Câmara Municipal de Lisboa referiu que, em muitos casos, não faz
sentido ter de aguardar pelo decurso do prazo de audiência prévia, servindo este
apenas para atrasar as aquisições.
3.2. Insuficiência dos prazos do Código dos Contratos Públicos
Uma representante do Ministério da Economia afirmou que “os prazos do CCP são
demasiado curtos”.
3.3. Incerteza quanto à informação solicitada
28
Uma representante de uma associação empresarial relatou que o Anexo I tem
incorreções e que o INCI já emitiu um comunicado a retificá-lo mas, como essa
retificação nunca foi efetuada por alteração ao referido anexo, há procedimentos em
que as empresas que seguem a comunicação do INCI são excluídas.
3.4. Dificuldade na obtenção de autorização para a realização de encargos
plurianuais
Um representante da Segurança Social apontou as grandes dificuldades na obtenção
de autorização para a contração de encargos plurianuais como um problema muito
relevante na gestão administrativa e financeira. Foi acompanhado nestas
preocupações pelo representante do IRN, que relatou que o tempo que os
procedimentos demoram faz com que, quando terminam, já não haja “cobertura
legal para a despesa”.
3.5. O portal base.gov.pt funciona mal
Um dos representantes da Segurança Social criticou o funcionamento do portal
base.gov.pt, designadamente no que respeita ao registo da fase de execução dos
contratos.
3.6. Faltam funcionalidades às plataformas de contratação pública
Uma representante do Ministério da Economia, sinalizou a falta de automatismos que
permitam a inserção automática ou facilitada de informação, de que é exemplo a
pesquisa, diretamente a partir das plataformas, dos códigos de CPV – Common
Procurement Vocabulary.
4. Propostas de melhoria sugeridas pelos participantes na reunião
4.1. Fusão das declarações constantes dos anexos I e II
29
A representante da Câmara Municipal de Lisboa propôs que se fundissem as
declarações constantes dos anexos I e II, tendo em conta que a maioria da
informação é redundante.
4.2. Acesso direto da administração pública à informação do registo criminal
A representante da Câmara Municipal de Lisboa sugeriu que as entidades públicas
acedessem diretamente à informação do registo criminal. Para esse efeito, foi
proposto que, tal como acontece com a informação fiscal e da Segurança Social,
fosse possível aceder a essa informação mediante autorização do seu titular. Um dos
membros da equipa do ICJP afirmou que considera não haver qualquer problema
constitucional que obste a essa solução.
4.3. Criação de um cadastro nacional de fornecedores incumpridores
A representante da Câmara Municipal de Lisboa propôs a criação de um cadastro
nacional de empresas que não cumpram os contratos com o Estado, de modo a evitar
que sejam contratados por outra entidade pública.
4.4. Eliminação da audiência prévia em certos casos
A representante da Câmara Municipal de Lisboa propôs ainda a eliminação da
audiência prévia, por considerar que, em muitos casos, não se justifica que se tenha
de aguardar pelo decurso do prazo de audiência prévia, atrasando as aquisições. Um
dos representantes do IRN sugeriu que se pudesse prever a renúncia, no início do
procedimento, ao direito de audiência prévia.
4.5. Eliminação da necessidade de aprovação de portarias de extensão de
encargos no âmbito de aquisições feitas ao abrigo de acordos-quadro
O representante da ESPAP defendeu que as necessidades que, normalmente, são
supridas através de aquisições no contexto de acordos quadro são sensivelmente as
mesmas em cada ano, defendendo a eliminação da necessidade de a plurianuidade
dessas aquisições ser autorizada por portaria de extensão de encargos.
30
4.6. Elaboração de manuais de procedimentos
Um representante do IRN sugeriu que fossem criados manuais sobre os concursos
públicos, para que haja acerto e uniformidade nos procedimentos,
independentemente do departamento do Estado que esteja em causa.
4.7. Plataforma única para a contratação pública eletrónica
A larguíssima maioria dos participantes na reunião sugeriu que a multiplicidade de
plataformas fosse substituída por uma única plataforma eletrónica.
O representante de uma associação empresarial disse que “desde 2009 que a sua
associação defende uma plataforma só para a saúde”. Uma das representantes da
Segurança Social defendeu, reiteradamente, que deveria haver apenas uma
plataforma eletrónica: “plataforma única era excelente”, chegou a afirmar. E os dois
representantes do IRN referiram mesmo que a administração pública “já deu provas
evidentes de que consegue fazer uma plataforma única” e que esta plataforma
pública “não precisa de ser alimentada por selos temporais”.
A única voz discordante foi a do representante da ESPAP que apontou a
interoperabilidade entre plataformas como a melhor solução para resolver os
problemas identificados sem destruir o “mercado de 30 milhões de euros” que
representa o atual modelo de plataformas eletrónicas de contratação pública.
4.8. Repositório único de informação
O representante da ESPAP defendeu a criação de um repositório único de informação
junto do organismo que representa. Este repositório seria partilhado por todas as
entidades públicas e ajudaria a resolver os problemas decorrentes de a entidade
pública usar uma plataforma e a empresa outra.
O representante de uma das empresas presentes sugeriu que os documentos, em
especial aqueles que têm informação que a Administração Pública não detém,
possam ser entregues a uma entidade pública que os disponibilize a quem deles
precisar dentro da Administração Pública. Estes documentos teriam um prazo de
validade durante o qual serviriam para todos os efeitos.
31
4.9. Maior integração entre as plataformas de compras públicas e os outros
sistemas da Administração Pública
Diversos participantes sugeriram que a interação entre as plataformas eletrónicas de
compras públicas e o portal base.gov.pt fosse incrementada. Sugeriram, também,
que se aumentasse a comunicação entre as plataformas e os sistemas da ESPAP e do
INCI que recebem os reportes estatísticos.
4.10. Generalização da utilização do certificado do cartão de cidadão
Um dos representantes do IRN sugeriu que se generalizasse a utilização dos
certificados do cartão de cidadão, chegando a questionar: “se já temos os
certificados, porque não utilizá-los?”.
4.11. Criação de um sistema de procurações online
A representante da Câmara Municipal de Lisboa sugeriu que se criasse um sistema de
procurações online, à semelhança do que se passa com as procurações irrevogáveis,
para que esse documento pudesse ser acessível sem ter de ser sistematicamente
enviado. Um dos representantes do IRN sugeriu que se alargasse o sistema já
existente para as procurações irrevogáveis.
5. Propostas de melhoria sugeridas pelo ICJP
Referem-se abaixo as oportunidades de melhoria e simplificação de procedimentos
administrativos/regulatórios e redução de custos de contexto que o ICJP identificou.
5.1. Proibição efetiva de a Administração Pública solicitar documentos que
reúnem informação a que pode aceder diretamente
Os adjudicantes solicitam muitos documentos para fazer prova de factos que podem
ser atestados com recurso a informação que se encontra armazenada em bases de
dados da Administração Pública. A exigência destes documentos impõe aos
32
concorrentes que os solicitem a outros serviços da Administração Pública, com custos
elevados e perdas de tempo.
São exemplos deste tipo de documentos, entre outros: o certificado de registo
criminal dos representantes da empresa; a certidão de registo comercial ou a
disponibilização do código de acesso para a sua consulta online; a certidão das
Contas Anuais relativa à Informação Empresarial Simplificada e os alvarás.
A solicitação deste tipo de documentação deve ser expressamente proibida.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
5.2. Eliminação dos pedidos de declaração de factos sobre os quais as entidades
adjudicantes atestam sempre a veracidade por acesso direto à sua
informação
Ainda que não seja solicitada a prova de determinados factos declarados, não faz
sentido que se exija a declaração de um facto que depois vai ser confirmado pela
Administração Pública por acesso direto à informação declarada. Esta prática só fará
sentido se não se proceder à verificação de todas as declarações, mas apenas a um
controlo por amostragem.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente das
minutas das declarações constantes dos anexos ao Código dos Contratos Públicos.
5.3. Eliminação das declarações sobre factos em relação aos quais se exige prova
É absurdo que se exija a declaração de um facto e, subsequentemente, a sua prova.
Se a Administração Pública não se puder bastar com a mera declaração de honra,
então não deve poder solicitar a declaração. Se, ao invés, a declaração for
suficiente, então a sua prova deve ser dispensada. Esta situação ocorre sempre com
as declarações de não dívida, mas também, muito frequentemente, com a
declaração de que determinada empresa não se encontra em estado de insolvência.
33
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente das
minutas das declarações constantes dos anexos ao Código dos Contratos Públicos.
5.4. Possibilidade de reutilização da informação/documentação enviada
Possibilidade de utilização da mesma documentação para diversos fins (ex: vários
concursos), incluindo as autorizações de consulta, designadamente à informação
fiscal ou da Segurança Social.
Esta solução é simples de implementar se for criado um perfil eletrónico de cada
fornecedor, onde aquela informação fique armazenada. No caso de este perfil não ser
criado, uma solução alternativa poderá passar pela identificação, pelos fornecedores,
dos documentos anteriormente enviados para que a Administração Pública lhes possa
aceder diretamente.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
5.5. Autorizações genéricas de consulta de informação
Em vez de ser dada uma autorização casuística para consulta da informação, os
interessados devem poder emitir autorizações genéricas, por prazos muito alargados,
em que autorizem, para certos fins, a consulta de informação relevante. Esta
autorização seria revogável a todo o tempo.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
5.6. Elenco taxativo dos documentos necessários nos procedimentos mais
comuns
Identificação taxativa dos documentos que podem ser solicitados para determinado
tipo de procedimentos. Esta medida terá a vantagem de, por um lado, eliminar as
incertezas que muitas vezes resultam da redação da lei e dos regulamentos e, por
34
outro, evitar que se solicite às empresas informação/documentação desnecessária,
apenas porque quem faz o concurso usou uma minuta de um concurso anterior.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
5.7. Dispensa imperativa de caução e de seguro quando o valor do contrato seja
inferior a determinado valor (por exemplo, 75.000€)
As PME que contratam ocasionalmente com as entidades públicas são obrigadas a
celebrar contratos de seguro (que cobre o risco de incumprimento) em contratações
de valor relativamente baixo. Esta obrigação faz aumentar o preço dos contratos,
acabando por ser repercutido na Administração Pública este encargo, ou por via da
limitação da concorrência ou, diretamente, no preço apresentado.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
5.8. Dispensa imperativa de caução quando haja créditos da empresa sobre a
entidade adjudicante
Quando a empresa tenha créditos sobre a entidade adjudicante, é inaceitável que se
exija caução num outro procedimento. Se esses créditos estiverem devidamente
reconhecidos (ex: por acordo extrajudicial) podem ser usados como garantia no novo
procedimento.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
5.9. Dispensa da formalização do contrato quando esta seja desnecessária
A obrigação de formalização de um contrato, nos casos em que existe, é muitas vezes
35
dispensável. Por isso, sugere-se que, quando as peças do concurso, os respetivos
esclarecimentos e a proposta vencedora, sejam suficientes para determinar com
clareza as obrigações das partes, seja dispensada a sua formalização.
Trata-se, portanto, de dispensar as fases de negociação e aprovação da minuta do
contrato e da outorga do mesmo.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
5.10. Simplificar o formalismo da outorga do contrato
A outorga do contrato é um ato excessivamente formal. Propõe-se, assim, que a
outorga formal seja substituída pela mera obrigação da sua assinatura. Na verdade, a
outorga constitui uma obrigação que não costuma ser respeitada, sendo prática
habitual a assinatura dos contratos em momentos diferidos. No entanto, trata-se de
um ato que é sempre praticado fora das plataformas eletrónicas de contratação
pública, pois a forma com está regulada na lei impede a sua formalização por via
eletrónica, e que é muitas vezes responsável pelo atraso do início da execução dos
contratos.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
5.11. Eliminação do ato de aprovação da minuta do contrato
O ato administrativo de aprovação da minuta do contrato não traz valor acrescentado
relativamente à assinatura do contrato. Por esse facto, propõe-se que a aprovação da
minuta do contrato seja facultativa, pelo menos quando a entidade competente para
a aprovar a minuta seja a que for competente para a outorga do contrato.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
36
5.12. Codificação e simplificação de toda a legislação e regulamentação
Desde o exercício de codificação que ocorreu em 2008 já se produziram alguns atos
dispersos sobre a matéria, como o regime jurídico das centrais de compras. Julga-se
que poderia ser útil a sua codificação.
Acresce que o CCP ainda tem muitas normas que poderiam ser simplificadas e
atualizadas, pelo que propomos a análise na especialidade de todas as normas com
vista à sua simplificação. Refira-se, por exemplo, a simplificação das declarações
constantes dos anexos I e II.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de toda a legislação vigente sobre
contratação pública, nomeadamente do Código dos Contratos Públicos e da legislação
respeitante às centrais de compras, como o Decreto-Lei n.º 200/2008, de 9 de
outubro, que aprovou o regime jurídico aplicável à constituição, estrutura orgânica e
funcionamento das centrais de compras.
5.13. Elaboração de manuais de procedimentos em linguagem clara
Criação de manuais sobre os procedimentos de contratação pública, em linguagem
clara, para que sejam bem compreendidos pelos empresários, sem que haja
necessidade de consultar a legislação a cada passo. As plataformas de compras
públicas também devem ser construídas de modo a que quem as use não careça de
conhecer, pormenorizadamente, a lei.
Esta medida não implica, em princípio, a revisão de legislação vigente, no entanto
poderá ser imposta por via de uma Resolução do Conselho de Ministros.
5.14. Plataformas de contratação pública
(i) Criação de uma plataforma pública para a contratação eletrónica
O modelo atual, baseado na existência de um mercado privado de fornecedores de
plataformas de compras públicas, tem diversos problemas. O maior de todos,
afetando as empresas, o Estado e as demais pessoas coletivas públicas, é o facto de
37
afastar muitas PME dos concursos públicos, por falta de condições económicas para
suportar os custos, para elas excessivos, da utilização ocasional de uma plataforma.
Além disto, o atual sistema importa encargos significativos para os empresários que
são obrigados a utilizar as plataformas e a Administração Pública, que tem de realizar
procedimentos e pagar os respetivos serviços.
Para obstar a estes problemas podem ser encaradas várias abordagens possíveis:
(i) Gratuitidade obrigatória das plataformas para as empresas, devendo a
Administração Pública a suportar todos os custos;
(ii) Disponibilização de uma única plataforma eletrónica pública e gratuita,
utilizável por todas as entidades públicas e privadas;
(iii) Disponibilização de uma plataforma pública gratuita (utilizável por todas
as entidades públicas e pelas privadas que o queiram fazer) e exigência de
interoperabilidade entre esta e todas as plataformas privadas, deixando
ao mercado a opção de utilizar, ou não, os serviços das plataformas
privadas, tendo em conta as funcionalidades e os custos.
Das abordagens descritas, as duas últimas parecem ser as vias a adotar. De entre
estas, a última pode ter a vantagem de não excluir do mercado os atuais operadores,
ao permitir que as empresas que contratam com a Administração Pública possam
escolher entre a plataforma pública gratuita e as plataformas privadas que,
eventualmente, disponibilizem serviços adicionais que as empresas encarem como
um valor acrescentado.
Qualquer uma das duas vias referidas envolve a construção de uma plataforma
eletrónica pública, o que não se afigura ser especialmente complexo ou oneroso,
tendo em conta que a Administração Pública já disponibiliza outros serviços
eletrónicos mais sofisticados.
A plataforma pública deve ser o mais simples possível e adaptável ao procedimento
em causa. O facto de a Administração Pública passar a disponibilizar uma plataforma
que permita a participação básica nos procedimentos de contratação pública poderá
estimular o aperfeiçoamento das plataformas privadas que apresentam hoje diversos
problemas relacionados com falta de disponibilidade, mau desempenho, falta de
qualidade da assistência técnica e falta de funcionalidades essenciais, contribuindo
38
para que elevem e criem valor acrescentado sobre esse serviço “básico”.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de
julho e das Portarias n.os 701-G/2008 e 701-F/2008, ambas de 29 de julho.
(ii) Repositório único de informação/dossier eletrónico da empresa
Os fornecedores das entidades públicas devem ter um espaço eletrónico, fornecido
pela Administração Pública, que seja acessível por todas as entidades públicas (e
mesmo privadas a quem seja dado acesso pelo próprio).
Este passaria a ser o espaço onde seriam armazenadas, pela própria empresa e pela
Administração Pública, as informações/documentação relevantes para diversos
efeitos. Seria, também, aqui que seriam dadas e revogadas as autorizações de
consulta às bases de dados, devendo ser gerado um documento de cada vez que essas
bases são consultadas, de modo a informar o próprio do acesso à sua informação.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos.
(iii) Total integração entre a plataforma (ou plataformas) de compras
públicas e os outros sistemas da Administração Pública
As ferramentas onde são tramitados os procedimentos de contratação pública devem
estar totalmente integradas, designadamente, com o Diário da República Eletrónico,
o portal.base.gov.pt, o Tribunal de Contas e as entidades que recebem informação
estatística, como a ESPAP e o INCI.
É, também, muito importante a integração entre estas ferramentas e os restantes
sistemas de gestão económico-financeira dos serviços da Administração Pública,
permitindo, por exemplo, a existência de alarmes sobre a aproximação dos valores
limite do ajuste direto e a aplicação de ferramentas de business intelligence sobre
toda a informação.
Em princípio, esta medida não implica a revisão de legislação vigente, pois carece,
essencialmente, do desenvolvimento e aperfeiçoamento de sistemas de informação.
39
(iv) Generalização da utilização do certificado do cartão de cidadão ou da
chave móvel digital
A autenticação nos sistemas da Administração Pública (e nas plataformas privadas de
compras públicas) deve ser realizada com recurso ao certificado do cartão de cidadão
ou ao novo sistema da chave móvel digital. O Estado tem todo o interesse em
promover a utilização dos sistemas que desenvolveu e em ajudar a baixar os custos
de quem contrata com a Administração Pública.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de
julho e da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de julho.
(v) Melhoria da disponibilidade, do desempenho e da assistência técnica
das plataformas
Sugere-se a realização de uma auditoria ao funcionamento das diversas plataformas.
Esta auditoria deve permitir o estabelecimento de níveis de serviço mínimos (SLA –
Service Level Agreement) que têm de ser respeitados, sob pena de perda da
certificação das plataformas.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de
julho e da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de julho.
(vi) Pagamento dos cadernos de encargos por via eletrónica
As plataformas têm falta de funcionalidades essenciais como, por exemplo, a
possibilidade do pagamento dos cadernos de encargos ser efetuada por via
eletrónica.
Sem prejuízo da eliminação do pagamento dos cadernos de encargos, que seria de
louvar, sugere-se, pelo menos, a criação da possibilidade de os cadernos de encargos
serem pagos por Multibanco ou Homebanking e esse pagamento ser devolvido por
transferência bancária, automaticamente, se o candidato não for rejeitado ou se a
proposta não for retirada.
40
Esta medida implica, pelo menos, a revisão do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de
julho e da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de julho.
(vii) Eliminação das publicações em Diário da República
As publicações respeitantes a concursos públicos, como os anúncios, e outros
procedimentos de contratação pública, deveriam ser centralizadas num único portal,
de consulta simples e sem custos associados. Tal dispensaria as dispendiosas
publicações no Diário da República.
Este portal poderia mesmo ter funcionalidades especiais, como avisos por email ou
sms, quando fossem lançados concursos com determinadas características.
Esta medida implica, pelo menos, a revisão de legislação vigente, nomeadamente do
Código dos Contratos Públicos e das Portarias n.os 701-A/2008 e 701-F/2008, ambas
de 29 de julho de 2008.
6. Fluxogramas
Disponibilizados pela Administração Pública no portal base.gov:
http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci//files/base_docs/CCP_Ajuste_directo.pdf http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci//files/base_docs/CCP_Concurso_Publico_2014.pdf http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci//files/base_docs/CCP_Concurso_Publico_urgente_2014.pdf http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci//files/base_docs/CCP_Concurso_Limitado_2014.pdf http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci//files/base_docs/CCP_Negociacao.pdf http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci//files/base_docs/CCP_Dialogo_Concorrencial.pdf http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci//files/base_docs/CCP_Concurso_Concepcao.pdf
41
B) Declarações Mensais de Remunerações para a Autoridade Tributária e
Aduaneira e para a Segurança Social
1. Objeto
O tema “Declarações Mensais de Remunerações para a Autoridade Tributária e
Aduaneira e para a Segurança Social” (DMR) engloba um conjunto de procedimentos
que consistem, essencialmente, em comunicações mensais efetuadas pelas empresas
ao Estado.
Assim, em execução do plano do projeto, foram realizadas, na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, duas reuniões dedicadas a este tema “Declarações
Mensais de Remunerações para a Autoridade Tributária e Aduaneira e para a
Segurança Social”, as quais tiveram lugar nos dias 24 de novembro e 15 de dezembro
de 2014, sendo que esta última reunião foi realizada em conjunto com a reunião
sobre “Fundo de Compensação e Fundo de Garantia”.
2. Principais problemas referidos pelos participantes nas reuniões
2.1. Obrigação de reportar, em separado, informação muito semelhante à
Autoridade Tributária e Aduaneira e à Segurança Social
A principal crítica apontada pelos participantes na reunião foi a necessidade de
reportar informação muito semelhante à Autoridade Tributária e Aduaneira e à
Segurança Social. Essa foi a queixa unânime dos representantes das empresas mas,
também, da administração pública, uma vez que os organismos públicos estão
igualmente obrigados a efetuar estas declarações. A representante do Ministério da
Educação e Ciência, confirmou que “a própria administração tem o mesmo problema
que as empresas”.
Os representantes das empresas concordaram, ainda, no facto de estes encargos
serem ainda mais pesados quando esteja em causa uma PME, pois muitas destas
empresas não têm sistemas de informação que as ajudem a reduzir os encargos
gerados por estas obrigações. Foi esta, por exemplo, a opinião de um dos TOC
presentes que apontou, em especial, a situação difícil das microempresas.
42
2.2. Falta de avaliação de impacto das alterações legislativas e regulamentares
Outra das críticas escutadas aos representantes das empresas, especialmente, ao
representante de uma das empresas presentes foi a falta de avaliação do impacto das
mudanças. Chegou mesmo a dizer que “altera-se a lei porque dá jeito à
Administração Pública e não se estuda o impacto” e que “a fonte da burocracia é a
não avaliação dos impactos”.
3. Outros assuntos referidos pelos participantes na reunião
3.1. Nas Declarações Mensais de Remunerações (DMR) é solicitada informação
desnecessária
Um dos representantes das empresas questionou a razão pela qual se solicita o envio
à Autoridade Tributária e Aduaneira de rendimentos não sujeitos a tributação.
3.2. Há informação semelhante àquela que é reportada nas DMR que é
novamente solicitada pela administração pública em declarações anuais
Os participantes na reunião queixaram-se de haver reportes anuais de informação
que contêm informação semelhante àquela que é reportada nas declarações mensais
para a Autoridade Tributária e Aduaneira e para a Segurança Social. O exemplo mais
flagrante é o do quadro 0529-A ao anexo A da IES, em que se solicita informação
semelhante à que já consta das declarações mensais para a Segurança Social, com
exceção do número de horas trabalhadas por cada trabalhador, sendo que na
declaração mensal se pede o número de dias de trabalho de cada trabalhador.
3.3. Há informação semelhante àquela que é reportada nas DMR que é
novamente solicitada pela administração pública noutras declarações
mensais
43
Os participantes na reunião, em particular um dos representantes de uma grande
empresa, queixaram-se da obrigação de reportar em formulários diferentes
informação semelhante, designadamente aquela que é feita nas declarações mensais
para a Autoridade Tributária e Aduaneira e para a Segurança Social e a que consta das
declarações para efeitos dos Fundos de Compensação.
3.4. Falta de articulação entre a informação solicitada nas DMR e a que é
solicitada noutras declarações
Um representante de uma grande empresa relatou que quando um trabalhador cessa
a sua atividade é necessário informar a Segurança Social sobre se ocorreu mudança
de local de exercício da atividade do trabalhador durante a execução do contrato de
trabalho. Ora, uma vez que essa informação é reportada nas DMR, deveria ser
dispensada esta informação no termo do contrato, pois o desfasamento temporal
entre a admissão e a cessação do mesmo pode tornar esta operação bastante
complexa, designadamente numa empresa com muitos estabelecimentos e dezenas
de milhares de trabalhadores.
3.5. A plataforma eletrónica da administração fiscal não aparece pré-
preenchida com a informação do mês anterior
A plataforma eletrónica através da qual se entrega a DMR para a Autoridade
Tributária e Aduaneira não aparece pré-preenchida com a informação do mês
anterior, obrigando ao seu preenchimento integral todos os meses.
3.6. Problemas com a validação dos dados enviados
É frequente a ocorrência de problemas resultantes de pequenas diferenças
(normalmente de cêntimos) nos valores constantes das declarações mensais quando
confrontados com os valores anuais. Estas diferenças resultam do facto de a soma de
valores arredondados ser diferente do valor que resulta do arredondamento da soma
dos valores totais.
3.7. Os impactos das alterações nas plataformas são muito grandes
44
É muitas vezes desconsiderado pela Administração Pública o impacto das alterações
nos sistemas de informação. Mesmo quando está em causa uma evolução tecnológica,
esta deve ser sempre muito bem ponderada, pois implica sempre custos de
adaptação que podem ser muito elevados. Um dos TOC presentes chegou mesmo a
ironizar, dizendo que “a Administração Pública está feita com as Software Houses”.
4. Propostas de melhoria sugeridas pelos participantes na reunião
4.1. Fusão das declarações mensais de remunerações
A solução apresentada para ultrapassar a principal crítica apontada pelos
participantes na reunião – reportar, separadamente, informação muito semelhante à
Autoridade Tributária e Aduaneira e à Segurança Social – foi a fusão das duas
declarações. A representante de uma das empresas de software de contabilidade
presentes disse mesmo “claro que gostava de uma declaração única”.
Já foi referido que as entidades públicas destinatárias das declarações invocaram a
falta de identidade da informação e as dificuldades técnicas para justificar a
manutenção da entrega das declarações separadamente. Um representante do
Instituto de Informática apontou, especialmente, as diferentes bases de incidência, a
heterogeneidade das plataformas e a confidencialidade dos dados como os principais
entraves à entrega de uma única declaração. Uma das representantes do Instituto da
Segurança Social referiu que “há compensações remuneratórias que não são base de
incidência contributiva para a Segurança Social”. E concluiu: “não pode haver uma
declaração única porque os efeitos são diferentes”. A representante da Autoridade
Tributária e Aduaneira afirmou que já foi tentada a uniformização mas que fracassou
por “incompatibilidade dos princípios”. Ao invés, o representante de uma grande
empresa revelou que na sua opinião “é perfeitamente possível o reporte uniforme”
da informação. Por seu turno, uma representante de uma das empresas de sofware
de contabilidade presentes concorda com a afirmação de que as declarações não são
idênticas mas contrapôs que para “a maioria das empresas a incidência é igual”. Um
dos empresários presentes afirmou que seria “importante que houvesse declaração
única”, pois as “remunerações são sempre iguais” e que “as continhas é que podem
45
ser diferentes”.
Para superar as dificuldades levantadas pelos destinatários da informação das
declarações mensais, sugeriu-se que a informação, destinada apenas a uma entidade
(Administração Tributária e Aduaneira ou Segurança Social), seja classificada com
códigos e esteja apenas disponível para a entidade respetiva. Esta sugestão foi feita,
por exemplo, pela representante do Ministério da Educação e Ciência: “os
rendimentos teriam de vir com códigos diferentes”. Outra das participantes na
reunião referiu o mesmo: “todo o tipo de rendimentos desde que com códigos de
rendimentos diferentes”. E um dos técnicos oficiais de contas, questionou: “se
conseguimos com a IES e com o relatório único avançar tanto, porque não aqui?” E
concluiu: “haverá certamente um software na administração que resolve este
problema”.
Apesar das dificuldades de fusão das declarações apontadas pelos representantes das
entidades públicas presentes, no final da reunião todos assumiram que os problemas
existentes eram ultrapassáveis. Isso mesmo foi reforçado pelo representante do
Instituto de Informática que revelou estar em curso a mudança do sistema de
informação da Segurança Social e que isso iria permitir remover muitos dos
obstáculos referidos.
4.2. Dispensar o reporte mensal dos rendimentos não sujeitos a tributação
As declarações mensais impõem o envio de informação que não está sujeita a
tributação. Um dos representantes de uma grande empresa sugeriu que se
dispensasse a comunicação desta informação ou, pelo menos, que essa informação
fosse apenas reportada anualmente.
4.3. Dispensar a entrega do quadro 0529-A ao anexo A da IES
A inclusão do número de horas de trabalho de cada trabalhador nas declarações
mensais para a Segurança Social permitirá eliminar a necessidade de enviar o quadro
0529-A ao anexo A da IES, pois a restante informação deste quadro já consta das
declarações mensais. Foi esta a opinião de diversos participantes na reunião.
46
4.4. Dispensar a entrega da Modelo 30 para declaração de rendimentos pagos a
não residentes
Um dos representantes de uma grande empresa sugeriu que se eliminasse a
obrigatoriedade de entrega do Modelo 30 de IRS. Segundo o advogado da SONAE, a
informação já consta da declaração mensal de rendimentos para a Autoridade
Tributária e Aduaneira.
5. Propostas de melhoria sugeridas pelo ICJP
Referem-se abaixo as oportunidades de melhoria e simplificação de procedimentos
administrativos/regulatórios e redução de custos de contexto que o ICJP identificou.
5.1. Centralização de todas as declarações mensais de rendimentos
Sugere-se que as diversas declarações mensais de rendimentos sejam fundidas numa
única, designadamente as declarações para a Segurança Social, para a Autoridade
Tributária e Aduaneira e para os Fundos de Compensação e de Garantia.
Assim, admite-se que esta medida seja encarada em conjunto com as seguintes:
(i) Centralização num único portal do cumprimento de todas as
obrigações de envio de declarações e informações para o Estado,
tal como se propõe quanto aos temas “Informação Empresarial
Simplificada” e “Declarações Estatísticas para o INE e BdP”;
(ii) Centralização de todas as declarações mensais de rendimentos,
incluída no tema “Declaração Mensal de Remunerações de AT e
Segurança Social”;
(iii) Fusão das declarações mensais aos Fundos e à Segurança Social,
incluídas no tema “Fundo de Compensação do Trabalho e Fundo de
Garantia de Compensação do Trabalho”; e
(iv) Junção, numa única declaração mensal a declaração mensal à
Segurança Social e a declaração estatística ao INE sobre os custos
unitários do trabalho, integrada no tema “Informação Empresarial
47
Simplificada” e “Declarações para INE e BdP”.
Quanto à distribuição da informação, uma das hipóteses passa pela utilização da
Plataforma de Interoperabilidade da Administração Pública (www.iap.gov.pt), pelas
entidades que dela careçam.
A operacionalização destas medidas não carece, necessariamente, de uma alteração
legislativa, ainda que fosse recomendável clarifica-lo por via normativa, seja
mediante ato legislativo, seja mediante ato regulamentar.
5.2. Eliminação da solicitação de informação repetida
Sugere-se, em geral, a eliminação da solicitação de informação que já tenha sido
previamente solicitada ou recolhida. Para esse efeito, deve avaliar-se, em cada caso,
se a melhor solução passa pela eliminação da sua solicitação ou pelo seu pré-
preenchimento. Por exemplo, no caso do quadro 0529-A ao anexo A da IES sugerimos
a sua eliminação desde que o número de horas de trabalho seja recolhido nas
declarações mensais.
Trata-se, aliás, de uma medida de simplificação que também se encontra identificada
a propósito da análise dos temas “Informação Empresarial Simplificada” e
“Declarações Estatísticas para o INE e BdP”.
5.3. Avaliação de impacto das alterações
Sugere-se que antes de proceder a uma alteração legislativa, regulamentar,
procedimental ou tecnológica seja efetuada uma avaliação, ainda que sumária, do
impacto da mudança.
Esta medida não implica, necessariamente, a revisão de legislação vigente, no
entanto poderá ser imposta por via de uma Resolução do Conselho de Ministros.
48
5.4. Centralização da informação cadastral
A Administração Pública deve ter a informação cadastral dos contribuintes, ainda que
com perfis de acesso diferenciados, centralizada num único ponto. Esta centralização
evitará que os sujeitos sejam caracterizados de forma diferente nos diversos sistemas
de informação ou que sejam obrigados a informar diversos serviços da Administração
Pública sempre que haja uma alteração nessa informação. Esta sugestão implica,
todavia, que se tenha cuidado com a proteção dos dados pessoais.
Esta medida carece de ser aprovada por Lei ou Decreto-Lei autorizado pois trata de
matéria relativa a dados pessoais.
5.5. Pré-preenchimento de todas as declarações com informação provável
Sugere-se que as declarações mensais sejam pré-preenchidas com a informação do
mês anterior ou, caso seja possível, com aquela que será mais provável. Esta medida
simplificará muito o preenchimento desta informação.
Esta medida não implica nenhuma alteração legislativa, uma vez que depende,
essencialmente, do desenvolvimento ou do aperfeiçoamento de sistemas de
informação.
51
C) Fundo de Compensação do Trabalho e Fundo de Garantia de Compensação
do Trabalho
1. Objeto
A avaliação e propositura de novas metodologias de simplificação administrativa dos
regimes jurídicos do Fundo de Compensação do Trabalho e do Fundo de Garantia de
Compensação do Trabalho, aprovados pela Lei n.º 70/2013, de 30 de agosto, não
pode ser desligada de um processo contínuo de acompanhamento da sua
implementação, que remete, para 1 de outubro de 2016, a sua avaliação legislativa,
mediante intervenção da Comissão Permanente de Concertação Social.
Para além disso, após a adjudicação do contrato público que titula a elaboração do
presente Estudo e no decurso dos seus trabalhos preparatórios, foi divulgado pela
comunicação social, que o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social,
manteve reuniões com os parceiros sociais, no âmbito do Conselho Permanente de
Concertação Social, nos dias 6 de outubro e 2 de dezembro de 2014, durante as quais
lhes terá sido apresentado uma nova proposta de modificação do regime jurídico dos
Fundos. O teor efetivo dessa proposta não é do conhecimento da Equipa Executiva do
Estudo.
Face a estes condicionalismos, o presente Estudo debruçar-se-á apenas sobre as
possibilidades de simplificação administrativa dos procedimentos necessários à
implementação dos Fundos, tendo por base o regime jurídico ainda vigente. Para
além disso, na medida em que se tornou do conhecimento público – e que os
parceiros sociais consultados no decurso dos trabalhos preparatórios o reafirmaram –,
que se encontra em discussão, entre o Governo e os parceiros sociais, uma alteração
legislativa ao regime jurídico dos Fundos, o presente Estudo não deixará, sempre que
necessário, de propor eventuais modificações legislativas, que sejam indispensáveis
ao aperfeiçoamento do sistema de implementação dos Fundos, sem que tal
represente qualquer alteração profunda à lógica que presidiu à sua adoção e
constituição.
52
Em suma, abordar-se-ão apenas aspetos relativos a uma mais adequada e mais
eficiente operacionalização do sistema de Fundos, com vista a aliviar as empresas de
deveres legais excessivos ou demasiado dispendiosos, face à mais-valia criada, do
ponto de vista dos direitos dos trabalhadores e da proteção da segurança no
emprego. Porém, uma das principais sugestões de simplificação administrativa
manifestada pelos participantes nos trabalhos preparatórios traduziu-se na fusão ou
mera interoperabilidade entre o sistema de cumprimento de deveres jurídicos
decorrentes do sistema dos Fundos e aqueles decorrentes do dever de contribuição
para o sistema de segurança social.
Quer os representantes das entidades gestoras dos Fundos – Instituto de Gestão de
Fundos de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS) e do Instituto de Gestão
Financeira da Segurança Social (IGFSS) –, quer do Instituto de Informática (II),
salientaram que o modelo de absoluta separação entre os Fundos de Compensação e
de Garantia decorria de opção político-legislativa, que havia limitado a integração
daqueles num sistema mais concentrado, inserido no sistema de Segurança Social.
Essa intenção legislativa decorreria, designadamente, do n.º 2 do artigo 60.º da Lei
n.º 70/2013, que antecipa, após avaliação da implementação legislativa, a possível
abertura à gestão privada do Fundo de Compensação do Trabalho, mediante
alteração legislativa e abertura de concurso público. Nessa medida, grande parte das
sugestões formuladas pelos utilizadores do sistema dos Fundos (isto é, pelos
empresários) enfrentaram a objeção de que uma plena integração dos sistemas
operativos dos Fundos no sistema da Segurança Social contraria a intenção legislativa
decorrente do regime jurídico vigente.
Ainda assim, independentemente da opção político-legislativa a adotar quanto a uma
futura privatização da sua gestão, crê-se que a fusão do sistema de pagamento das
transferências para os Fundos com o sistema de pagamento de contribuições para a
Segurança Social não implicaria, forçosamente, uma alteração legislativa que
impusesse o fim da autonomização, jurídica e financeira, dos Fundos. Pelo contrário,
preconiza-se a adoção de um mero sistema de interoperabilidade, em que a
plataforma eletrónica e o mecanismo eletrónico destinados às transferências mensais
para os Fundos pudesse ser o mesmo a utilizar para efeitos de cumprimento dos
deveres de contribuição mensal para a Segurança Social. Quanto muito, essa fusão do
documento eletrónico de pagamento exigiria uma uniformização, legislativa e
53
regulamentar, dos prazos de cumprimento (de registo, de declaração e de liquidação)
de cada um daqueles deveres jurídicos.
Assim, em execução do plano do projeto foram realizadas, na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, duas reuniões dedicadas a estes temas, em 24 de
novembro e 15 de dezembro de 2014.
2. Principais problemas referidos pelos participantes nas reuniões e suas
propostas
2.1. Sistema de fusão ou de mera articulação de pagamentos de contribuições
para a Segurança Social e para os Fundos
Todos os operadores económicos e representantes de parceiros sociais manifestaram
a sua perplexidade com a duplicação de deveres jurídicos, a cumprir,
separadamente, perante as entidades gestoras dos Fundos e perante o Instituto da
Segurança Social. Em especial, as micros, pequenas e médias empresas enfrentam
dificuldades e custos acrescidos decorrentes da necessidade de cumprimento desse
dever de pagamento aos Fundos e salientaram que, muitas das vezes, estão em causa
empresas familiares ou de empresários mais idosos pouco habituados ao cumprimento
de deveres legais por sistema eletrónico (por exemplo, por “homebanking”) e que
acabam por ter de o fazer através do uso de ATM´s bancários.
Para além disso, os técnicos oficiais de contas e solicitadores presentes nas reuniões
realizadas durante os trabalhos preparatórios demonstraram que as operações
tendentes ao cumprimento dos deveres jurídicos emergentes do sistema dos Fundos
gera trabalho acrescido e gasto de recursos por parte das empresas consultoras que
prestam esses serviços às demais empresas. A prazo, quando houver revisão dos
montantes das avenças destes técnicos especializados, os custos acrescidos
repercutir-se-ão num aumento desses montantes e, consequentemente, dos custos
suportados pelas empresas, que, até agora, têm sido exclusivamente suportados
pelos técnicos oficiais de contas e solicitadores.
Todos os operadores económicos sugeriram que houvesse uma fusão dos pagamentos
à Segurança Social e aos Fundos, com acerto financeiro/contabilístico entre aquelas
54
entidades públicas. As entidades públicas participantes nas reuniões preparatórias
não se opuseram a essa possibilidade, desde que haja uma opção política (e,
eventualmente, legislativa), no sentido de legitimar essa fusão de procedimentos,
seja mediante o fim da autonomização dos Fundos e sua inserção no sistema geral de
Segurança Social, seja apenas mediante interoperabilidade de ambos os sistemas.
2.2. Melhoria da plataforma eletrónica dos Fundos
A operabilidade, numa lógica de “user friendly”, da plataforma eletrónica dos
Fundos foi bastante elogiada, quer pelas entidades públicas que os utilizam, quer
pelos próprios utilizadores/operadores económicos. Aliás, por comparação à
plataforma eletrónica do Instituto da Segurança Social (“Segurança Social Direta”), a
plataforma eletrónica do Fundos foi considerada como muito mais funcional, intuitiva
e de fácil utilização.
De qualquer modo, ainda se detetaram várias ineficiências do atual sistema, que
agora se elencam:
(i) Impossibilidade de preenchimento de declarações coletivas, por cada
empregador, com obrigatoriedade de preenchimento;
(ii) Indisponibilidade do serviço eletrónico, nos dias próximos do termo dos prazos
de cumprimento de deveres jurídicos;
(iii) Desfasamento entre a data de declaração mensal e de geração do documento
para liquidação do montante devido;
(iv) Programação, por “default”, de 30 dias por cada mês, o que inviabiliza a
exatidão dos cálculos de montante devido, nos meses com mais ou menos dia.
(v) Impossibilidade de comunicação atempada de situações de trabalhadores em
falta, quando estas ocorrem no final de cada mês, visto que o prazo para
cumprimento do dever de declaração cessa ao dia 8 do mês seguinte.
55
2.3. Adoção de uma plataforma eletrónica única
No plano das plataformas eletrónicas, a maioria dos participantes reforçou a ideia de
que a adoção de uma plataforma eletrónica distinta da aplicável à Segurança Social
não terá sido a melhor solução, fazendo com que as empresas prestem, várias vezes
e em diferentes plataformas, a mesma informação. Ocorre por isso uma duplicação –
ou mesmo uma triplicação – da informação prestada. Este sistema foi, deste modo,
considerado pelos empresários presentes nas reuniões como extremamente oneroso
para as empresas, até porque não existe particular urgência no acesso a esta
informação.
2.4. Ligação entre a plataforma dos Fundos e o software interno das empresas
A representante do Instituto de Informática, esclareceu que o sistema informático
dos Fundos está atualmente a ser sujeito a uma reavaliação interna. No âmbito da
referida reavaliação, está a ser estudada e desenvolvida a possibilidade de ligação da
plataforma eletrónica dos Fundos aos “softwares” internos das empresas, o que
facilitaria a transposição de dados já registados nos sistemas eletrónicos das
empresas sujeitas a deveres decorrentes do regime jurídico dos Fundos.
2.5. O não aproveitamento integral da referência regulamentar à interconexão
entre o sistema dos Fundos e a Segurança Social
No âmbito da regulamentação do funcionamento dos Fundos, a Portaria n.º 294-
A/2013, de 30 de setembro, prevê a interconexão entre o sistema dos Fundos e a
Segurança Social nos seguintes termos: “O FCT e o FGCT utilizam os dados
declarados no sítio próprio da internet relativos ao empregador e aos trabalhadores
para as comunicações legalmente previstas à Autoridade para as Condições do
Trabalho (ACT) e para efeitos de interconexão de dados com o sistema de Segurança
Social com vista à obtenção dos dados necessários ao funcionamento dos fundos que
permitam simplificação das obrigações declarativas da responsabilidade dos
empregadores”. Ora, os empresários presentes fizeram referência ao parco
aproveitamento e aplicação do referido preceito regulamentar. Nesta medida,
56
consideram que a interconexão prevista no mencionado regulamento administrativo
deveria ser desenvolvida e explorada no plano informático, evitando a triplicação de
disponibilização de informação exigida às empresas.
2.6. A necessidade de proteção de dados
Os representantes das entidades gestoras, na identificação de um potencial problema
à (hipotética e futura) agregação da informação atualmente prestada à Segurança
Social e aos Fundos, avançaram que poderá estar em causa a proteção dos dados
disponibilizados por essas plataformas, na medida em que os dados relativos aos
trabalhadores e empregadores, detidos pela Segurança Social, poderiam, de futuro,
ser transferidos para entes privados.
Na sequência desta intervenção, um dos elementos da equipa do ICJP salientou que a
própria Lei de Proteção dos Dados Pessoais contém uma cláusula geral de
competência que permite que a respetiva Comissão, a solicitação de entidades
públicas, possa autorizar a utilização recíproca de bases de dados ou a
interoperabilidade de sistemas (cfr. artigo 7.º, n.º 2, da Lei de Proteção dos Dados
Pessoais).
2.7. Duplicação de deveres de declaração/comunicação
Genericamente, todos os operadores económicos foram favoráveis a um sistema
jurídico de inscrição/cessação única e automática no sistema de Segurança Social,
dos trabalhadores de cada entidade empregadora, com posterior ou concomitante
comunicação, pela própria Segurança Social, aos Fundos, que evitasse a necessidade
de comunicação adicional e autónoma aos Fundos e ao Instituto de Emprego e de
Formação Profissional (ex: regimes de incentivo à contratação de certos tipos de
trabalhadores).
Os representantes das entidades gestoras e do Instituto de Informática não se
opuseram a uma solução desse tipo, desde que tal resultasse diretamente da lei (o
que poderia implicar alteração legislativa) ou que houvesse instruções decorrentes de
decisão política. A representante do Instituto de Emprego e de Formação Profissional
manifestou até algum agrado, caso fosse possível agregar, num só mecanismo de
57
contacto eletrónico, as operacionalidades necessárias ao cumprimento de deveres
legais de comunicação, salientando a importância de um programa de simplificação
administrativa que se encontra em curso e que dá pelo nome de “Only Once”.
Para além disso, também foi sugerido que a comunicação autónoma, aos Fundos, da
alteração dos montantes das remunerações dos trabalhadores fosse substituída por
uma comunicação única no sistema eletrónico da Segurança Social, que depois
ficasse automaticamente disponível e visível no sistema eletrónico dos Fundos. Em
função da diversidade de componentes da remuneração, para efeitos de fixação do
valor devido aos Fundos e para efeitos de contribuições à Segurança Social, pode
haver necessidade de harmonização dos critérios de fixação da remuneração ou, pelo
menos, a inclusão de novos campos na ferramenta eletrónica de comunicação da
alteração. Segundo os operadores económicos, é bastante provável que haja
divergências entre as remunerações declaradas para efeitos de Segurança Social e
para efeitos dos Fundos, visto que as empresas, não raras vezes, não procedem à
comunicação autónoma aos Fundos, por uma questão de negligência, esquecimento
ou de poupança de recursos.
Por fim, a representante do Instituto de Informática identificou uma duplicação de
requerimentos, que resulta de ser necessário comunicar a cessação de contrato de
trabalho, através de uma interação com a plataforma eletrónica e, de seguida, em
interação autónoma daquela solicitar o reembolso de quantias pelos Fundos. Sugeriu
que seria possível (e desejável) a eliminação da referida duplicação.
2.8. Montantes das sanções em processos contraordenacionais
O representante da CIP salientou que os valores das coimas, previstos na Lei n.º
70/2013, de 30 de agosto, são excessivos e desproporcionados, visto que são
similares às demais contraordenações laborais. Ora, na sua perspetiva, não há
equiparação do desvalor ético e jurídico de uma falta de cumprimento de um dever
legal de comunicação e de uma contraordenação laboral que afete direitos
fundamentais dos trabalhadores (por exemplo, a violação de um direito de
trabalhadora grávida). Assim, sugeriu uma futura alteração legislativa, com vista à
reponderação dos valores das coimas.
58
2.9. Penalizações por cumprimento defeituoso ou por lapsos na inserção de
dados no sistema informático
Na reunião questionou-se igualmente o sistema atualmente aplicável, de
penalizações por lapsos na inserção de dados no sistema informático associado aos
Fundos, considerando o mesmo algo “excessivo” e demasiado “rigoroso”. Aliás, nos
casos em que um trabalhador se encontra a faltar, ainda que justificadamente (por
exemplo, por motivo de doença comprovada por atestado médico), nos últimos dias
de cada mês, não é possível ao empregador comunicar, até dia 8 do mês seguinte, as
faltas injustificadas corretas, visto que, por vezes, os trabalhadores só regressam ao
exercício de funções – apresentando o respetivo atestado médico – depois de
encerrar esse prazo. Ora, mesmo nesses casos, os empregadores são onerados com o
pagamento de 0,50 €, sempre que necessitam de, mais tarde, corrigir declarações
anteriormente submetidas.
3. Propostas de melhoria sugeridas pelo ICJP
Conforme já salientado, quer nas Considerações Gerais do presente Estudo (cfr.
capítulo II), quer no Objeto do presente capítulo, o presente trabalho não se limitou
à avaliação e identificação de medidas de simplificação administrativa que não
impliquem a necessidade de alterações legislativas aos regimes jurídicos vigentes,
antes assentou na opção de encarar igualmente modificações que implicassem esse
tipo de alterações. Assim, dos trabalhos preparatórios levados a cabo resultaram a
identificação de algumas potenciais medidas que implicariam a adoção das
subsequentes decisões político-legislativas. Entre elas, podem identificar-se:
(i) A criação e/ou clarificação de um sistema eletrónico integrado, que inclua
os deveres decorrentes do regime jurídico dos Fundos e da Segurança
Social;
(ii) A possibilidade de inscrição/cessação única de trabalhadores, em sistema
eletrónico partilhado entre os Fundos e a Segurança Social;
(iii) A harmonização dos prazos de cumprimento de deveres jurídicos;
59
(iv) A revisão/redução dos montantes das coimas previstas.
Cada uma destas propostas de alteração legislativa serão desenvolvidas, de ora em
diante. Para além disso, proceder-se-á a uma identificação de medidas de
simplificação administrativa que dispensam a alteração dos regimes jurídicos hoje
vigentes. Com vista a uma mais fácil identificação das propostas de simplificação,
passar-se-á a uma análise individualizada de cada uma delas.
3.1. Fusão de plataformas eletrónicas dos Fundos e da Segurança Social
Para além da hipótese de utilização da Plataforma de Interoperabilidade da
Administração Pública já sugerida supra nesta matéria (cfr. alínea Be), número 1, do
presente capítulo), acrescenta-se que a boa operabilidade e a facilidade de
utilização da plataforma eletrónica dos Fundos pode, em alternativa, aconselhar à
sua transposição para a plataforma eletrónica da Segurança Social, fundindo as duas
numa só plataforma. A autonomia jurídica e financeira dos Fundos não sairá
prejudicada por essa fusão do “front office” (e do “back office”) da plataforma
eletrónica, na medida em que seria indispensável garantir que determinadas áreas do
portal apenas poderiam ser utilizadas e acedidas por cada uma das entidades
públicas competentes para uma dada matéria.
De qualquer modo, a criação de uma plataforma eletrónica única permitiria que os
dados fornecidos pelos utilizadores/agentes económicas ficassem automaticamente
disponíveis, através de um sistema comum de interoperabilidade. Aliás, conforme já
supra notado, a Portaria n.º 294-A/2013, de 30 de setembro, já prevê a interconexão
entre o sistema dos Fundos e a Segurança Social nos seguintes termos: “O FCT e o
FGCT utilizam os dados declarados no sítio próprio da internet relativos ao
empregador e aos trabalhadores para as comunicações legalmente previstas à
Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT) e para efeitos de interconexão de
dados com o sistema de Segurança Social com vista à obtenção dos dados necessários
ao funcionamento dos fundos que permitam simplificação das obrigações
declarativas da responsabilidade dos empregadores”.
Assim sendo, já existe base normativa suficiente para permitir a plena
60
implementação de medidas de interconexão de dados informáticos, com vista a
agregar informação já prestada pelos agentes económicos à administração pública,
assim os desonerando de um duplo (ou triplo) dever de comunicação.
Finalmente, admite-se que esta medida seja encarada em conjunto com a
centralização num único portal do cumprimento de todas as obrigações de envio de
declarações e informações para o Estado, tal como se propõe quanto aos temas
“Informação Empresarial Simplificada” e “Declarações Estatísticas para o INE e BdP”.
3.2. Fusão das declarações mensais aos Fundos e à Segurança Social
Tal como sugerido anteriormente de forma sumariada, ao invés de se exigir às
entidades empregadoras a entrega de uma declaração mensal, para efeitos de
pagamento das contribuições à Segurança Social, e uma outra – em prazo distinto -,
destinada ao cumprimento do dever jurídico de transferência das percentagens
devida aos Fundos, propõe-se que ambos esses pagamentos sejam feitos através de
uma mesma nota de liquidação, emitida na mesma data e sujeita ao mesmo prazo de
cumprimento. Essa fusão do documento eletrónico necessário à liquidação de dívidas
poupará recursos das empresas, evitando a duplicação de tarefas contabilísticas e de
liquidação.
Salienta-se que os valores a transferir todos os meses para os Fundos (0,925% - FCT e
0,075% - FGCT), relativos a salários baixos, são tão irrisórios que não justificam os
custos associados de gestão mensal. Aliás, na medida em que o acesso ao portal
www.fundoscompensacao.pt já é feito através do certificado da Segurança Social
Direta, a implementação deste nosso sistema não se revelaria particularmente
complexa, podendo ser concretizada através da associação do mecanismo de
transferência para os Fundos ao pagamento mensal das contribuições para a
Segurança Social.
A emissão de nota de liquidação única não prejudica a autonomização contabilística e
orçamental das verbas que se destinam ao Instituto da Segurança Social e aquelas
que se destinam, em separado, ao Fundo de Compensação do Trabalho e ao Fundo de
Garantia de Compensação do Trabalho. Assim é porque a fusão das declarações
61
mensais não implica, de modo algum, a perda de autonomia jurídica e financeira dos
Fundos, mas apenas exige que sejam adotados mecanismos informáticos e
contabilísticos indispensáveis à distinção cativação das verbas pagas, a título de
Segurança Social, separando-as daquelas pagas com vista à transferência para os
Fundos.
A operacionalização desta medida não carece, necessariamente, de uma alteração
legislativa, ainda que fosse recomendável clarifica-lo por via normativa, seja
mediante ato legislativo, seja mediante ato regulamentar.
Admite-se que esta medida possa ser encarada em conjunto com outras constantes
deste Estudo, como a centralização num único portal do cumprimento de todas as
obrigações de envio de declarações e informações para o Estado e a junção numa
única declaração mensal a declaração mensal à Segurança Social e a declaração
estatística ao INE sobre os custos unitários do trabalho, integradas nos temas
“Informação Empresarial Simplificada” e “Declarações Estatísticas para o INE e BdP”
e a centralização de todas as declarações mensais de rendimentos, a propósito do
tema “Declaração Mensal de Remunerações de AT e Segurança Social”.
3.3. Harmonização das datas de cumprimento de deveres jurídicos
Na medida em que as datas fixadas para cumprimento dos deveres jurídicos perante
os Fundos e perante a Segurança Social são divergentes (no caso dos primeiros, a
data-limite é o dia 8 de cada mês; enquanto, no caso da Segurança Social, a data-
limite é o dia 20 de cada mês), tornar-se-á imprescindível fixar um prazo único para
o efeito. A uniformização do prazo mensal de cumprimento desses deveres jurídico
contribuirá para a previsibilidade jurídica e permitirá aos agentes económicos uma
programação mais eficiente das suas verbas de caixa, evitando a duplicação de
momentos de pagamento de quantias devidas.
3.4. Inscrição/cessação automática do trabalhador nos Fundos, mediante
comunicação única à plataforma eletrónica da Segurança Social
Nos termos do artigo 8.º, n.º 3 e seguintes, da Lei n.º 70/2013, de 30 de agosto, as
entidades empregadores estão sujeitas a um dever de comunicação autónoma do
62
início ou da cessação de atividade laboral dos respetivos trabalhadores, que se soma
ao dever de inscrição ou de cessação da inscrição dos mesmos no sistema da
Segurança Social.
De modo a evitar a duplicação de comunicações – no espírito do princípio “Only
Once” –, recomenda-se que seja implementado um sistema de inscrição e de
cessação única e automática, feita, preferencialmente, através do sistema eletrónico
de Segurança Social. Na medida em que essa declaração eletrónica seria efetuada em
sistema informático partilhado pelo Instituto da Segurança Social e pelos Fundos, a
mera inserção desses dados no sistema comum geraria a informação necessária, para
efeitos da determinação do dever de transferência para os Fundos, evitando-se,
assim, uma comunicação adicional e autónoma quer aos Fundos, quer ainda ao
Instituto de Emprego e de Formação Profissional, quando esteja em causa a aplicação
de regimes de incentivo à contratação de certos tipos de trabalhadores (ex: jovens à
procura de primeiro emprego e desempregados de longa duração).
Admite-se que esta medida seja encarada em conjunto com a centralização num
único portal do cumprimento de todas as obrigações de envio de declarações e
informações para o Estado, tal como se propõe quanto aos temas “Informação
Empresarial Simplificada” e “Declarações Estatísticas para o INE e BdP”.
3.5. Alteração automática do valor da retribuição para efeitos de fixação do
montante devido aos Fundos
Constatado que existe um grau reduzido de cumprimento de dever jurídico de
atualização, mediante comunicação da entidade empregadora aos Fundos, do valor
da retribuição de cada trabalhador, propõe-se que essa alteração passe a ser
automática, através de comunicação única no sistema eletrónico da Segurança
Social, que depois ficasse automaticamente disponível e visível no sistema eletrónico
dos Fundos. Em função da diversidade de componentes da remuneração, para efeitos
de fixação do valor devido aos Fundos e para efeitos de contribuições à Segurança
Social, pode haver necessidade de harmonização dos critérios de fixação da
remuneração ou, pelo menos, a inclusão de novos campos na ferramenta eletrónica
de comunicação da alteração.
63
Caso se venha a optar pela uniformização de critérios, haveria que proceder a uma
alteração legislativa. Pelo contrário, caso se apostasse apenas numa concentração de
informação no mesmo suporte informático, ainda que com desagregação da
informação nele contida (uma, respeitando os requisitos do regime jurídico dos
Fundos; outra, correspondendo às exigências do regime de segurança social), tornar-
se-ia possível implementar a medida de simplificação meramente administrativa,
desde que se garantisse a interoperabilidade das plataformas eletrónicas do Instituto
de Segurança Social e dos Fundos ou, desejavelmente, a criação de uma plataforma
eletrónica única, tal como já supra recomendado.
3.6. Criação de mecanismos para preenchimento de declarações coletivas, por
cada empregador, com obrigatoriedade de preenchimento
Detetou-se ainda que, no caso de empresas com muitos trabalhadores ou de
empresas de trabalho temporário, a entidade empregadora é forçada a preencher
tantas declarações eletrónicas quanto o número de trabalhadores de que dispõe ao
seu serviço. Essa multiplicação de declarações é insustentável e injustificada, pois
multiplica os custos e o tempo despendido no seu preenchimento. Recomenda-se,
portanto, a implementação de uma ferramenta informática destinada a permitir o
preenchimento de declarações coletivas, que abranja vários trabalhadores.
3.7. Geração automática de documento para liquidação do montante devido
Ao contrário do que sucede presentemente, propõe-se que a fusão da declaração
mensal para a Segurança Social com a declaração mensal para transferência de
verbas para os Fundos implique a geração automática de um documento para
liquidação dos montantes devidos, separadamente. Tal implicaria a geração
automática de um código de pagamento por via bancária (ex: Multibanco ou
“netbanking”), que tanto poderia ser único – com posterior acerto de contas entre o
Instituto de Segurança Social e as entidades gestoras dos Fundos –, como poderia ser
emitido em duplicado, correspondendo um código para o pagamento à Segurança
Social e outro código para transferência para os Fundos.
Atualmente, verifica-se um desfasamento entre o momento em que o
64
utilizador/agente económico procede à declaração mensal e o momento, posterior,
em que é eletronicamente emitida uma guia para liquidação da quantia devida. A
fusão destes dois momentos contribuiria para uma poupança de recursos das
empresas, evitando a duplicação de momentos necessários ao cumprimento do dever
juridicamente imposto.
3.8. Fusão da declaração de cessação de vínculo laboral com o pedido de
reembolso de quantias pelos Fundos
Presentemente, a plataforma eletrónica dos Fundos exige que o utilizador/entidade
patronal comunique, primeiro, em declaração autónoma, a cessação do vínculo
laboral e, só depois, formule o pedido de reembolso de quantias devidas pelos
Fundos. Esta duplicação de requerimentos – e o inerente desfasamento temporal dos
mesmos – não se justifica e impõe a fusão, no mesmo requerimento, da comunicação
de cessação do contrato de trabalho e do correspondente pedido de reembolso.
A referida medida de simplificação administrativa não requer nem alteração
legislativa, nem modificação regulamentar, bastando-se com a criação de ferramenta
informática necessária ao cumprimento dessa medida.
3.9. Ligação entre a plataforma dos Fundos e o software interno das empresas
Tendo em conta que, de acordo com informações recolhidas junto do Instituto de
Informática, essa funcionalidade informática já se encontra a ser explorada/testada,
recomenda-se a ligação da plataforma eletrónica dos Fundos (e da Segurança Social)
aos “softwares” internos das empresas, o que facilitaria a transposição de dados já
registados nos sistemas eletrónicos das empresas sujeitas a deveres decorrentes do
regime jurídico dos Fundos.
3.10. Montantes das sanções em processos contraordenacionais
A previsão de várias contraordenações, qualificadas como “graves” ou “muito
graves”, associada à remissão para a aplicação subsidiária do regime das
contraordenações laborais e de segurança social (por força do artigo 55.º da Lei n.º
70/2013, de 30 de agosto), determinam uma equiparação dos ilícitos decorrentes da
65
violação de regras do regime jurídico dos Fundos ao regime das contraordenações
laborais. Entre outras consequências, tal gera a aplicação de coimas de montantes
elevados e que não se coadunam com o desvalor pouco intenso da violação de meras
regras de organização e de funcionamento das entidades empregadoras, que não
colocam em causa bens jurídicos fundamentais.
Aliás, a imposição de sanções contraordenacionais (ex: coimas) excessivamente
onerosas – sem que se detete a afetação de um bem jurídico fundamental carecido
de proteção – corre o risco de inconstitucionalidade, por violação do princípio da
proporcionalidade, na sua vertente de necessidade da sanção aplicável. Para além
disso, as próprias entidades públicas competentes em matéria relativa aos Fundos
informaram que, até à data, não se tem procedido à abertura de autos de inquérito
pela violação de deveres jurídicos decorrentes do regime jurídico dos Fundos, o que
demonstra a pouca expressividade do exercício de poder sancionatório público e das
exigências de tutela desses bens jurídicos.
De modo a prevenir esses riscos de inconstitucionalidade, recomenda-se que, em
futura alteração ao regime jurídico dos Fundos, se revejam os montantes das coimas
aplicáveis – até agora, por via da remissão para o regime jurídico das
contraordenações laborais –, explicitando-se os limites das coimas aplicáveis por
violação de exigências decorrentes da Lei n.º 70/2013, de 30 de agosto, reduzindo-
se, pelo menos, a metade os montantes correspondentes às contraordenações
laborais.
3.11. Penalizações por cumprimento defeituoso ou por lapsos na inserção de
dados no sistema informático
Com efeito, o poder de aplicação de sanções administrativas (que ascendem a 0,50 €)
por cada cumprimento defeituoso ou por cada falta absoluta de entrega decorre
expressamente dos artigos 9.º do Regulamento n.º 390-A/2013 e do Regulamento n.º
390-B/2013, ambos de 14 de outubro. O problema detetado reside na circunstância
de essa penalização tanto se aplicar à falta absoluta de cumprimento de dever de
entrega, como ao cumprimento defeituoso ou meramente negligente, por lapso do
utilizador. Acrescem ainda as situações em que a entidade empregadora não
consegue identificar, na data limite de cumprimento do dever (ao dia 8 de cada
66
mês), quais os trabalhadores que se encontram a faltar, por motivo de doença, nos
últimos dias do mês anterior.
Na medida em que já se preconizou que o prazo para cumprimento da declaração aos
Fundos seja harmonizado com o prazo para declaração mensal à Segurança Social,
remetendo-se o mesmo para o dia 20 do mês seguinte, uma parcela significativa do
problema ficará resolvida.
De qualquer modo, para obstar ao risco de inconstitucionalidade, por violação do
princípio da proporcionalidade, na perspetiva da necessidade da sanção, seria
recomendável a adoção de uma cláusula de salvaguarda, que dispensasse do
pagamento da penalização o mero cumprimento defeituoso do dever, decorrente de
lapsos de digitação ou de outras razões justificativas devidamente atendíveis, desde
que o utilizador/entidade empregadora corrigisse a declaração incorreta, no prazo
de 10 (dez) dias contados de notificação pela entidade gestora de cada um dos
Fundos.
73
D) Informação Empresarial Simplificada e declarações estatísticas para INE e
BdP
1. Objeto
Optou-se por tratar em conjunto os temas da “Informação Empresarial Simplificada”
(IES) e das “Declarações Estatísticas para o Banco de Portugal (BdP) e Instituto
Nacional de Estatísticas, I.P. (INE)”, por existir uma evidente conexão entre ambos e
a possibilidade de explorar soluções conjuntas que potenciem a simplificação de
procedimentos.
Assim, em execução do plano do projeto foram realizadas, na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, duas reuniões dedicadas a estes temas, em 17 de
novembro e 22 de dezembro de 2014.
2. Principais problemas referidos pelos participantes na reunião
2.1. Proveito percecionado pelas empresas
Um dos empresários presentes na reunião defendeu que há uma maior perceção dos
custos do que das vantagens retiradas do facto de prestar tanta informação a várias
entidades públicas diferentes e que o proveito da informação detida pelo Estado é
muito reduzido, quando comparado com os custos. Outro dos empresários presentes
na reunião sustentou não haver retorno, para uma PME, dos custos suportados para a
prestação de informação ao Estado.
2.2. O facto de o sistema de recolha de dados não ser centralizado
Um dos empresários mencionou que se perde muito tempo a prestar informações a
várias entidades públicas diferentes (principalmente nas informações requeridas pela
Autoridade Tributária e Aduaneira). Sugeriu, por isso, que seja criada uma base de
dados comum onde todas as entidades públicas fossem buscar a informação de que
74
necessitem, de acordo com a sua missão. Sustentou ainda a necessidade de
centralização da informação requerida.
2.3. Muito tempo despendido a responder a inquéritos
Um dos empresários avançou que uma PME despende uma média de 960 horas/ano
com a prestação de informações a várias entidades públicas (correspondente a 121
dias de trabalho a 8h/dia).
2.4. Custos
i) Custos de tradução
Vários participantes levantaram a questão do custo de tradução do quadro destinado
a comentários da Certidão de Contas Anuais e sugeriram a possibilidade de a resposta
a este quadro ser unicamente em inglês. Referiu-se que esta certidão em inglês pode
ser útil a uma PME.
ii) Custo do Registo Comercial de Prestação de Contas
As empresas referiram que o valor do Registo Comercial da Prestação de Contas (80
Euros) é elevado para uma pequena empresa, e sugeriu-se o escalonamento por
volume de negócio.
3. Outros assuntos referidos pelos participantes na reunião
3.1. Redução dos custos com traduções
Sobre os custos em traduções, um dos empresários referiu a possibilidade de se usar
a ferramenta mt@ec.
Trata-se de um método de tradução criado pela Comissão Europeia e disponibilizado
em versão trial gratuita até ao final do ano de 2015. Encontra-se disponível em:
http://ec.europa.eu/isa/actions/02-interoperability-architecture/2-8action_en.htm.
75
3.2. Informação disponibilizada pela Autoridade Tributária e Aduaneira às
empresas de software de contabilidade
Foi mencionado por parte das empresas (Dra. Carla Nóbrega, da PHC) o facto de
receberem a informação por parte da AT demasiado tarde, dando pouco tempo para
prepararem as suas declarações.
4. Propostas de melhoria sugeridas pelos participantes na reunião
4.1. Eliminação do Inquérito sobre Investimento Internacional (ISII)
O representante do BdP, Dr. Luís Teles Dias, referiu um inquérito que poderia ser
incorporado na IES: o Inquérito sobre Investimento Internacional (sobre investimento
estrangeiro e de investimento no estrangeiro).
Deu igualmente conta de já estarem em curso trabalhos entre o BdP e a Autoridade
Tributária e Aduaneira para concretizar esta iniciativa.
4.2. Associar num único momento e envio o inquérito INTRASTAT, da
responsabilidade do INE, e a informação mensal para o BdP sobre
operações realizadas entre residentes e não residentes
Os representantes do INE e do BdP realizam uma recolha mensal de dados estatísticos
junto das empresas que tem objeto e propósitos semelhante e sugeriram que se
ponderasse a realização de uma única recolha em parceria.
4.3. Juntar numa única declaração mensal a declaração mensal à Segurança
Social e a declaração estatística ao INE sobre custos unitários do trabalho
A Segurança Social e o INE realizam uma recolha mensal de dados estatísticos junto
das empresas que tem objeto e propósitos semelhante. Os representantes do INE
sugeriram que se efetuasse uma única recolha.
76
4.4. Criar formas inovadoras de proporcionar às empresas que participaram em
inquéritos estatísticos um feedback útil
Um dos empresários sugeriu que as empresas pudessem ser levadas a colaborar mais
ativamente e melhor se pudessem percecionar o resultado do seu esforço e sugeriu
que se encontrassem novas formas de o fazer.
4.5. Eliminação de quadros e anexos da IES
Colocou-se a hipótese de eliminação de vários anexos e quadros da IES. A saber: o
quadro 0529-A do Anexo A, o Anexo L e os Anexos O e P.
Tal mereceu um acolhimento genericamente positivo pela parte do INE e da
Autoridade Tributária, desde que se assegurasse a recolha de dados estatísticos
mensais ao INE por via da agregação das declarações mensais para a Autoridade
Tributária e Aduaneira e para a Segurança Social e que as novas formas de envio de
informação por via informática em matéria fiscal tenham resultados que permitam
dar esse passo.
4.6. Ponderar o envio, no mesmo prazo, da IES e da Declaração do modelo 22
(IRC)
Sugeriu-se que se ponderasse o envio, num único momento, da informação relativa à
IES com a declaração correspondente ao modelo 22, para efeitos de IRC. O envio da
IES seria antecipado de julho para maio.
4.7. Impedir que entre em vigor a obrigação de enviar à AT os “inventários de
stock”
Segundo um dos empresários a AT passará a exigir aos sujeitos de IRC o envio de uma
declaração contendo os “inventários de stock” das empresas. Em seu entender esta
declaração é desnecessária e redundante, uma vez que as Finanças já dispõem de
informação sobre as faturas e as guias de remessa.
4.8. Alargar a informação de prestação de contas através da IES a entidades que
hoje não se encontram sujeitas a essa obrigação
77
Vários participantes defenderam que existem entidades excluídas da obrigação de
prestação de contas através da IES que deviam estar sujeitas a essa obrigação de
respetivo registo, uma vez que são operadores económicos. Trata-se das fundações,
associações, cooperativas, agrupamentos complementares de empresas e os
agrupamentos europeus de interesse económico.
4.9. Associar a prestação de informações com periodicidade inferior à anual com
a informação anual, aproveitando informações já transmitidas a entidades
públicas para auxiliar o cumprimento de obrigações anuais
Um dos empresários referiu que, existindo várias obrigações declarativas periódicas
das empresas relativamente a entidades públicas, essa informação poderia ser
utilizada para ir compondo o conteúdo de obrigações declarativas anuais, o que
tornaria o seu preenchimento mais fácil. Por outro lado, o representante do INE
arguiu que a informação infra-anual não é necessariamente coincidente com a anual.
4.10. Garantir a disponibilização integral em língua inglesa da certidão das contas
anuais
Um dos empresários defendeu que as empresas deveriam ter acesso a uma
informação das contas anuais integralmente em inglês.
Vários participantes admitiram que a informação constante da certidão permanente
das contas anuais possa ser disponibilizada integralmente em língua inglesa através
de uma das seguintes vias:
(i) Ou o Instituto dos Registos e do Notariado, I.P., procede à tradução
das versões inglesas que forem solicitadas, à medida que forem sendo
solicitadas, o que se admite poder ser exequível, tendo em conta que
penas um número reduzido de empresa pretenderá este serviço de
valor acrescentado;
(ii) Ou se disponibiliza a possibilidade de as empresas, quando submetem
a IES, enviarem versões dos textos relativos às contas anuais em
78
língua inglesa, o que fará com que a respetiva certidão se encontre
imediatamente disponível também nesta língua.
4.11. Adaptação às PME da tabela de preços para acesso à informação agregada da
IES
Existe a possibilidade de aceder à informação das prestações de contas anuais
submetidas com a IES de forma agregada, em ficheiros informáticos diferentes do da
certidão permanente eletrónica das contas anuais, que apenas se refere a uma única
empresa.
Um dos empresários referiu que os preços e quantidades para acessos especiais à
informação das contas anuais submetidas com a IES não estão adaptados às PMEs.
Sugere-se, por isso, que fossem criadas categorias de preços especialmente
adaptados a PMEs.
4.12. Eliminação de taxa/emolumento para o acesso à certidão das contas anuais
pela empresa que prestou contas
Uma empresa que submeta a sua prestação de contas através da IES e efetue o
pagamento das taxas devidas recebe um acesso gratuito a uma certidão permanente
eletrónica de registo comercial, donde consta a indicação de que efetuou o registo
da prestação de contas. No entanto, não recebe acesso à certidão das contas anuais
que acabou de submeter.
Mencionou-se que tal acesso deveria ser oferecido após o pagamento do registo da
prestação de contas, efetuado através da IES.
5. Propostas de melhoria sugeridas pelo ICJP
Referem-se abaixo as oportunidades de melhoria e simplificação de procedimentos
administrativos/regulatórios e redução de custos de contexto que o ICJP identificou.
79
5.1. Cumprimento das obrigações de envio de declarações e informações para o
Estado num único portal
Tal como tem vindo a ser referido, a generalidade das informações declarativas para
as entidades públicas poderia ser concentrada num ponto de acesso eletrónico único,
condensando-se as obrigações no menor número possível de declarações.
Poderia ser aqui incluída a IES, obrigações fiscais, obrigações estatísticas perante o
BdP e INE, informações para a AT e para a Segurança Social e informações de
monitorização ambiental, entre outras.
Uma das hipóteses a ponderar, para além das mencionadas anteriormente enquanto
plataforma eletrónica única passa pelo Portal da Empresa, embora fosse necessário
verificar em que medida isso poderia prejudicar o bom funcionamento dos sistemas
de declarações para efeitos fiscais que funciona numa plataforma autónoma.
O cumprimento desta medida envolve alteração normativa dos instrumentos de
regulamentação que definem o sítio eletrónico para cumprimento das obrigações
declarativas em questão, designadamente:
(i) A Portaria n.º 1339/2005, de 30 de novembro, que determina a
obrigatoriedade de entrega das declarações de Mod.22 e Declaração Anual
de informação Contabilística e Fiscal através da Internet;
(ii) A Portaria n.º 499/2007, de 30 de abril, alterada pela Portaria n.º
245/2008, de 27 de março, que estabelece as normas relativas ao envio da
Informação Empresarial Simplificada (IES), por transmissão eletrónica de
dados.
Admite-se que esta medida seja encarada em conjunto com outras referidas neste
Estudo, como as seguintes:
(i) Centralização de todas as declarações mensais de rendimentos, incluída
no tema “Declaração Mensal de Remunerações de AT e Segurança Social”;
(ii) Fusão de plataformas eletrónicas dos Fundos e da Segurança Social, fusão
das declarações mensais aos Fundos e à Segurança Social e
80
Inscrição/cessação automática do trabalhador nos Fundos, mediante
comunicação única à plataforma eletrónica da Segurança Social,
integradas, incluídas no tema “Fundo de Compensação do Trabalho e
Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho”; e
(iii) Junção numa única declaração mensal a declaração mensal à Segurança
Social e a declaração estatística ao INE sobre os custos unitários do
trabalho, integrada no tema “Informação Empresarial Simplificada” e
“Declarações para INE e BdP”.
5.2. Eliminação do Inquérito sobre Investimento Internacional (ISII)
O Inquérito sobre Investimento Internacional (ISII) é de resposta obrigatória e é
indispensável para o apuramento regular das estatísticas da Balança de Pagamentos e
da Posição de Investimento Internacional. Na resposta a este inquérito anual, as
empresas comunicam um conjunto de informação sobre ativos e passivos face ao
exterior, sob a forma de participações no capital, empréstimos, aplicações ou
rendimentos, no âmbito de uma relação de grupo.
Trata-se de um inquérito do BdP que poderia ser incorporado na IES, eliminando-se
assim uma obrigação declarativa atualmente existente.
Estão já em curso trabalhos entre o BdP e a Autoridade Tributária e Aduaneira para
concretizar esta iniciativa.
A introdução desta medida envolve a alteração do Decreto-Lei n.º 8/2007, de 17 de
janeiro, alterado pelos Decretos-Lei nºs 73/2008, de 16 de abril, 116/2008, de 4 de
julho e 209/2012, de 19 de setembro, que cria a IES, de modo a integrar nas
obrigações obrigações legais/declarações entregues com a IES, o ISII. Para este
efeito, deve, entre outras eventuais alterações, ser modificado o artigo 2.º do
referido diploma, que estabelece o âmbito de aplicação da IES.
Devem, igualmente, ser alteradas as normas emitidas pelo Banco de Portugal
referentes ao ISII, designadamente a Instrução do Banco de Portugal n.º
27/2012, divulgada em 17 de setembro, relativa às estatísticas das operações e
81
posições com o exterior, alterada pelas Instruções n.º 56/2012, de 28 de dezembro, e
3/2013, 27 de fevereiro.
5.3. Avaliação e eventual redução do número de inquéritos às empresas
efetuados pelo INE
O INE realiza dezenas de inquéritos que envolvem empresas, importando verificar se
todos proporcionam efetivamente instrumentos úteis e com valor acrescentado para
a definição de políticas públicas ou para a atividade das empresas.
Não parece fazer sentido manter inquéritos que possam ser onerosos para as
empresas se os mesmos não se revelarem instrumentos de real utilidade para os
diversos atores públicos e privados.
Esta medida pode envolver a alteração de diplomas da União Europeia, cabendo
analisar, designadamente, os seguintes:
(i) Regulamento (CE) n.º 638/2004 do Conselho, de 31 de março, relativo às
estatísticas comunitárias sobre as trocas de bens entre Estados-Membros e
que revoga o regulamento (CEE) n.º 3330/91 do Conselho (J.O. n.º L 102,
de 07.04.2004);
(ii) Regulamento (CE) n.º 1982/2004 da Comissão, de 18 de novembro, que
aplica o Regulamento (CE) n.º 638/2004 do Parlamento Europeu e do
Conselho relativo às estatísticas comunitárias sobre as trocas de bens
entre Estados-Membros e que revoga os Regulamentos (CE) n.º 1901/2000
e (CEE) n.º 3590/92 da Comissão (J.O. n.º L 343, de 19.11.2004), e
alterações introduzidas pelo Regulamento (CE) n.º 91/2010 da Comissão,
de 2 de fevereiro, e Regulamento (CE) n.º 96/2010 da Comissão.
(iii) Regulamento (CE) n.º 1093/2013 da Comissão, de 4 de novembro, que
altera o Regulamento (CE) n.º 638/2004 do Parlamento Europeu e do
Conselho e o Regulamento (CE) n.º 1982/2004 da Comissão no que respeita
à simplificação do Sistema INTRASTAT e à recolha da informação
INTRASTAT.
82
(iv) Regulamento (CE) n.º 222/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de
11 de março, que altera o Regulamento (CE) n.º 638/2004 relativo às
estatísticas comunitárias sobre as trocas de bens entre Estados-Membros
(J.O. n.º L 87, de 31.03.2009).
5.4. Passar a recolher a informação estatística relativa ao inquérito COPE
(Comunicação de Operações e Posições com o Exterior), do BdP, através
dos bancos, não onerando as empresas
Segundo o BdP, as disposições normativas da União Europeia e a legislação nacional
em matéria de SEPA impedem que os bancos continuem a recolher dados estatísticos
relativos aos movimentos financeiros das empresas com o exterior.
Tal levou o BdP a desenvolver um sistema de recolha eletrónica de informação
estatísticas junto das empresas – o COPE -, por forma a que esta recolha seja
efetuada diretamente junto das mesmas.
Esta alteração significa que haverá um número muito significativo de empresas
nacionais oneradas com mais uma obrigação declarativa para fins estatísticos, que
não existia. Seria bem mais ajustado recolher essa informação junto de apenas
algumas entidades que, tendencialmente, terão dimensão superior (as instituições
financeiras) e que centralizam as transações financeiras com o exterior.
Embora a necessidade de alteração de legislação comunitária para concretização
desta medida suscite dúvidas, poderá, eventualmente, colocar-se a questão da
necessidade de revisão do artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 924/2009 do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro, relativo aos pagamentos
transfronteiriços na Comunidade e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2560/2001
(J.O. L266, de 9.10.2009), alterado pelo Regulamento (UE) n.º 260/2012 do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março (J.O. L 94, de 30.3.2012).
5.5. Associar num único momento e envio o inquérito INTRASTAT, da
responsabilidade do INE e a informação mensal para o BdP sobre a Balança
de Pagamentos
83
O INE e o BdP realizam uma recolha mensal de dados estatísticos junto das empresas
que tem objeto e propósitos semelhante, pelo que se aconselha a integração destas
duas declarações numa única.
A informação recolhida pelo BdP refere-se à balança de pagamentos. Estas
estatísticas registam de forma sistemática, para um determinado período de tempo
(normalmente um mês, um trimestre ou um ano), o conjunto das transações
económicas de Portugal face ao resto do Mundo, sendo produzidas segundo os
princípios metodológicos constantes no Manual da balança de pagamentos do FMI.
Compreendem as seguintes principais rubricas:
(i) Balança corrente
- Bens;
- Serviços, incluindo viagens e turismo;
- Rendimentos;
- Transferências correntes, incluindo transferências correntes públicas
com a UE e remessas de emigrantes e imigrantes.
(ii) Balança de capital, incluindo transferências de capital públicas com a
União Europeia
(iii) Balança financeira
- Investimento direto;
- Investimento de carteira;
- Derivados financeiros;
- Outro investimento;
- Ativos de reserva.
A introdução desta medida envolve uma alteração normativa, designadamente à
Instrução do Banco de Portugal n.º 27/2012, alterada pelas Instruções n.º 56/2012,
de 28 de dezembro, e 3/2013, 27 de fevereiro, relativa às Estatísticas de Operações
e Posições com o Exterior.
84
5.6. Juntar numa única declaração mensal a declaração mensal à Segurança
Social e a declaração estatística ao INE sobre custos unitários do trabalho
Na sequência do já referido a propósito da unificação das declarações mensais a
diferentes entidades públicas, também se aconselha a integração das declarações
para a Segurança Social e para o INE, visto que realizam uma recolha mensal de
dados estatísticos junto das empresas que tem objeto e propósitos semelhantes.
A introdução desta medida poderá eventualmente envolver uma alteração normativa,
designadamente ao artigo 119.º do Código do IRS e à Portaria n.º 6/2013, de 10 de
janeiro, que aprova a Declaração Mensal de Remunerações — AT, e respetivas
instruções de preenchimento.
Admite-se que esta medida seja encarada em conjunto com outras referidas neste
Estudo, como as seguintes:
(i) Centralização de todas as declarações mensais de rendimentos, incluída
no tema “Declaração Mensal de Remunerações de AT e Segurança Social”;
(ii) Fusão das declarações mensais aos Fundos e à Segurança Social e
Inscrição/cessação automática do trabalhador nos Fundos, incluída no
tema “Fundo de Compensação do Trabalho e Fundo de Garantia de
Compensação do Trabalho”.
5.7. Criar formas inovadoras de proporcionar às empresas que participaram em
inquéritos estatísticos um feedback útil
As empresas não percecionam facilmente a utilidade que as múltiplas obrigações
declarativas que sobre elas impendem possa ter. Aconselha-se, por isso, que as
entidades públicas possam proporcionar um feedback útil às empresas que
colaboraram na recolha de informação obrigatória, a qual pode assumir formas como
as seguintes:
(i) Envio de email, na sequência da obrigação declarativa, com dados úteis
sobre o setor de atividade onde a empresa se insere;
85
(ii) Construção de websites com acesso mais amigável à informação
estatística, como no caso do http://www.pordata.pt/.
5.8. Inclusão do relatório “único” para a Segurança Social na IES
O relatório “único” anual que deve ser enviado à Segurança Social e à Autoridade
para as Condições de Trabalho poderia ser agregado à IES.
Tal importaria as vantagens de enviar toda a informação num único momento,
eliminar uma declaração adicional e obter sinergias com dados que são já recolhidos
na IES.
Esta medida deve ser analisada conjuntamente com a integração do Mod. 22 do IRC
na IES. Assim, a IES passaria a integrar dois novos elementos adicionais: o relatório
único para a Segurança Social e à Autoridade para as Condições de Trabalho e o Mod.
22.
Claro está que esta integração não deve ser efetuada de forma acrítica, antes se
devendo proceder a uma análise pormenorizada de elementos redundantes e
desnecessários que constem de cada uma destas declarações, assim como da
natureza e fim das mesmas, especialmente tendo em conta que o Mod. 22 do IRC
constitui uma declaração de rendimentos para efeitos de apuramento de um
imposto, com propósitos eminentemente fiscais.
A introdução desta medida envolve alterações normativas, designadamente aos
seguintes diplomas:
Decreto-Lei n.º 8/2007, de 17 de janeiro, alterado pelos Decretos-Lei nºs 73/2008, de
16 de abril, 116/2008, de 4 de julho e 209/2012, de 19 de setembro, que cria a IES,
de modo a integrar nas obrigações legais/declarações entregues com a IES, o
relatório único;
Portaria n.º 55/2010, de 21 de janeiro, que regula o conteúdo e o prazo de
apresentação da informação sobre a atividade social da empresa e o modelo de
relatório único.
86
5.9. Ponderar o envio, num único momento da IES e da declaração modelo 22
(IRC)
Pode ser ponderado o envio num único momento da informação relativa à IES com a
declaração correspondente ao modelo 22, para efeitos de IRC.
Trata-se de uma solução que tem a vantagem de juntar num único momento e envio
o reporte de informação para as entidades públicas que atualmente é remetida em
dois momentos e envios separados. Em conjunto com esta alteração poderia admitir-
se a antecipação da data do envio da IES.
A junção deste envio num momento único pode apresentar questões que importa
considerar em matéria de capacidade dos sistemas informáticos envolvidos e de
concentração num único momento de esforços significativos do lado dos técnicos
oficiais de contas.
Esta medida deve ser analisada conjuntamente com a integração do “relatório único”
para a Segurança Social e a Autoridade para as Condições de Trabalho na IES. A IES
passaria, assim, a incluir dois novos elementos adicionais: o relatório único para a
Segurança Social e a Autoridade para as Condições de Trabalho e o Mod. 22.
Claro está que esta integração não deve ser efetuada de forma acrítica, antes se
devendo proceder a uma análise pormenorizada de elementos redundantes e
desnecessários que constem de cada uma destas declarações, assim como da
natureza e fim das mesmas, especialmente tendo em conta que o Mod. 22 do IRC
constitui uma declaração de rendimentos para efeitos de apuramento de um
imposto, com propósitos eminentemente fiscais.
A introdução desta medida envolve alterações normativas, designadamente aos
seguintes diplomas:
i) Código do IRC (artigo 120.º);
ii) Decreto-Lei n.º 8/2007, de 17 de janeiro, alterado pelos Decretos-Lei
n.ºs 73/2008, de 16 de abril, 116/2008, de 4 de julho e 209/2012, de 19
de setembro, que cria a IES.
87
5.10. Eliminação de quadros, anexos e obrigações declarativas da IES
Existem várias oportunidades para eliminar/reduzir as obrigações declarativas
constantes da IES, tendo em conta que as mesmas são já recolhidas por outras vias,
não se revelando necessária a repetição das obrigações declarativas.
Nesta linha, pode ser encarada a eliminação dos seguintes quadros/anexos à IES:
(i) Eliminação do quadro 0529-A ao anexo A da IES
Trata-se de informação com fins essencialmente estatísticos e destinada ao INE que
já é recolhida por outras entidades públicas mediante obrigações declarativas e cuja
eliminação do Anexo A da IES deve ser analisada.
Esta eliminação pode eventualmente implicar a junção das declarações mensais
prestadas pelas empresas à Autoridade Tributária e Aduaneira e Segurança Social e o
envio dos dados assim recolhidos ao INE.
Note-se que esta proposta consta igualmente das medidas de simplificação
identificadas a propósito do tema “Declarações Mensais de Remunerações para a
Autoridade Tributária e Aduaneira e para a Segurança Social”.
(ii) Eliminação do anexo L da IES
Trata-se de um anexo com propósitos exclusivamente fiscais, que reflete as
obrigações declarativas mensais/trimestrais que as empresas estão obrigadas a
efetuar em matéria de IVA.
Com pequenos ajustes, a informação já recolhida dispensa uma nova declaração que
repete a mesma informação.
(iii) Eliminação dos anexos O e P da IES
Trata-se de um anexo com propósitos exclusivamente fiscais, que engloba matéria
que já hoje é recolhida através dos ficheiros SAFT-PT, que as empresas devem enviar
mensalmente às finanças com informação fiscal.
88
A introdução destas medidas envolve alterações normativas, designadamente às
portarias que anualmente aprovam os modelos de impressos relativos a anexos que
fazem parte integrante do modelo declarativo da IES.
Por outro lado, pode ser analisada a possibilidade de dispensar as sociedades
unipessoais menor dimensão da apresentação do Relatório de Gestão.
5.11. Pré preenchimento de quadros pelo sistema informático
Identificando-se a existência de informação que, com grande probabilidade,
mantém-se inalterada de ano para ano e que não surja pré preenchida nos
formulários da IES, pode equacionar-se o seu pré-preenchimento pelo sistema
informático, carecendo a correspondente informação apenas de ser
validada/alterada no momento do preenchimento dos formulários da IES.
A introdução desta medida envolve, fundamentalmente, alterações ao nível do
sistema de informático de suporte à IES.
5.12. Diminuir a taxa da IES para empresas de reduzida dimensão
Atualmente o registo comercial por depósito da prestação de contas integrado na IES
envolve um pagamento de 80€ ou 85€, conforme o registo seja relativo a exercício
económico igual ou superior a 2012, ou igual ou inferior a 2011, respetivamente, de
acordo com o disposto na Portaria nº 1416-A/2006, de 19 de Dezembro, com as
alterações da Portaria nº 562/2007, de 30 de abril e da Portaria nº 286/2012, de 20
de Setembro.
Tal custo pode ser relevante para empresas de dimensão reduzida, admitindo-se
como possível encarar uma redução, se tal for sustentável em matéria de finanças
públicas e se for possível utilizar um critério claro e objetivo quanto às empresas que
possam beneficiar de tal valor reduzido.
Uma hipótese, sem prejuízo de outras possíveis, seria a utilização de um conjunto de
critérios que permitissem identificar empresas inovadoras em certas áreas que
89
estivessem a iniciar a sua atividade, aproveitando critérios criados para a iniciativa
“Taxa Zero para a Inovação”, que não chegou a entrar em vigor.
Como forma de mitigar a perda de receita eventualmente resultante da
implementação desta medida, podem ser equacionadas formas mais eficazes de
cobrança, junto de empresas incumpridoras, da taxa devida pelo registo de prestação
de contas.
A introdução desta medida envolve alterações normativas, designadamente à Portaria
n.º 1416-A/2006, de 19 de Dezembro, alterada pelas Portarias n.ºs 562/2007, de 30
de abril, 1256/2009, de 14 de outubro e 286/2012, de 20 de setembro (artigo 13.º-E).
5.13. Associar a prestação de informações com periodicidade inferior à anual com
a informação anual, aproveitando informações já transmitidas a entidades
públicas para auxiliar o cumprimento de obrigações anuais
Existindo várias obrigações declarativas mensais ou trimestrais das empresas
relativamente a entidades públicas, admite-se que a informação prestada nessas
declarações possa ser utilizada para ir integrando o conteúdo de eventuais obrigações
declarativas anuais, o que permitiria, pelo menos quanto a certos campos, o seu pré-
preenchimento.
5.14. Juntar a certidão permanente de registo comercial e a certidão das contas
anuais numa única certidão permanente de registo comercial
Atualmente, a certidão permanente eletrónica de registo comercial de uma empresa
consta de um acesso eletrónico e a certidão das contas anuais consta de outra,
diferente.
Uma vez que se trata de informação relativa à mesma empresa, deveria integrar-se o
conteúdo destas duas certidões, formando-se uma única certidão permanente de
registo comercial com toda a informação respeitante à empresa, podendo a mesma
ser obtida através de um único acesso.
A introdução desta medida envolve alterações normativas, designadamente ao artigo
10.º do Decreto-Lei n.º 8/2007, de 17 de janeiro, alterado pelos Decretos-Lei nºs
90
73/2008, de 16 de abril, 116/2008, de 4 de julho e 209/2012, de 19 de setembro,
que cria a IES e à Portaria n.º 1416-A/2006, de 19 de Dezembro, alterada pelas
Portarias n.ºs 562/2007, de 30 de abril, 1256/2009, de 14 de outubro e 286/2012, de
20 de setembro.
5.15. Garantir a disponibilização integral em língua inglesa da certidão das contas
anuais
Atualmente a informação do registo comercial já é disponibilizada em inglês, na
certidão permanente de registo comercial.
Quanto à informação das contas anuais, a respetiva certidão permanente apenas
inclui em inglês os títulos dos campos, mas não o conteúdo das informações em
escrita livre prestadas pelas empresas.
Sugere-se que a informação constante da certidão permanente das contas anuais seja
disponibilizada integralmente em língua inglesa, o que poderá ser obtido através de
uma das seguintes vias:
(i) Ou o IRN procede à tradução das versões inglesas que forem
solicitadas, à medida que forem sendo solicitadas, o que se admite
poder ser exequível, tendo em conta que penas um número
reduzido de empresa pretenderá este serviço de valor
acrescentado;
(ii) Ou se disponibiliza a possibilidade de as empresas, quando
submetem a IES, enviarem versões dos textos relativos às contas
anuais em língua inglesa, o que fará com que a respetiva certidão
se encontre imediatamente disponível também nesta língua.
5.16. Incluir na certidão permanente das contas anuais a informação relativa aos
Quadros da Empresa e do Setor, produzida pelo BdP
O BdP já disponibiliza às empresas uma informação denominada “quadro da empresa
e do setor”, que enquadra a empresa que prestou informação estatística num
determinado setor e disponibiliza informação sobre o dito setor.
91
Essa informação apresenta indicadores sobre a empresa e sobre o respetivo setor de
atividade/classe de dimensão. Inclui ainda um conjunto de rácios europeus para o
setor de atividade em que a empresa se insere.
Os Quadros da Empresa e do Setor são produzidos a partir da informação obtida
através das declarações Anexos A e R da Informação Empresarial Simplificada (IES).
Esta informação é sujeita a procedimentos de controlo de qualidade realizados pela
Central de Balanços do Banco de Portugal.
O acesso aos Quadros da Empresa e do Setor requer hoje uma permissão e
autenticação prévias na Área de Empresa do website do Banco de Portugal.
Admite-se que tal informação possa ser disponibilizada na certidão de registo
comercial/certidão das contas anuais da empresa que entregou a IES/prestou as
contas anuais, o que permitiria às empresas ter acesso a informação que pode ser útil
para as suas atividades.
5.17. Adaptação às PME da tabela de preços para acesso à informação agregada da
IES
Existe a possibilidade de aceder à informação das prestações de contas anuais
submetidas com a IES de forma agregada, em ficheiros informáticos diferentes do da
certidão permanente eletrónica das contas anuais, que apenas se refere a uma única
empresa.
Com efeito, trata-se de um serviço que permite, mediante celebração de protocolo
com o Instituto dos Registos e do Notariado, I.P., o acesso à informação constante da
Base de Dados de Contas Anuais num formato distinto da certidão de contas anuais
que consiste na aquisição de uma assinatura anual a que está associado um
determinado número de acessos.
Os valores cobrados por este serviço são os seguintes:
(i) até 5.000 acessos anuais - 3.500,00€;
(ii) até 10.000 acessos anuais - 8.000,00€;
(iii) até 25.000 acessos anuais - 22.500,00€;
(iv) até 50.000 acessos anuais - 50.000,00€;
(v) até 100.000 acessos anuais - 110.000,00€;
92
(vi) até 200.000 acessos anuais - 240.000,00€;
(vii) Pelo acesso à informação através de fornecimento de ficheiro com a
informação respeitante a todas as entidades é devida a
quantia de 500.000,00€ por cada ano de prestação de contas.
Admite-se que os preços e quantidades de informação estejam definidos apenas para
grandes utilizadores de cargas assinaláveis de informação e não para PME que
pretendam apenas consultas mais localizadas a certos setores de atividades.
Sugere-se, por isso, que seja avaliada a criação e acesso para quantidades menos
numerosas, com preços inferiores.
A introdução desta medida envolve alterações normativas, designadamente aos
artigos 13.º-I e 13.º-J da Portaria n.º 1416-A/2006, de 19 de dezembro, alterada
pelas Portarias n.ºs 562/2007, de 30 de abril, 1256/2009, de 14 de outubro e
286/2012, de 20 de setembro.
5.18. Eliminação de taxa/emolumento para o acesso à certidão das contas anuais
pela empresa que prestou contas
Uma empresa que submeta a sua prestação de contas através da IES e efetue o
pagamento das taxas devidas recebe um acesso gratuito a uma certidão permanente
eletrónica de registo comercial, donde consta a indicação de que efetuou o registo
da prestação de contas. No entanto, não recebe acesso à certidão das contas anuais
que acabou de submeter.
Sugere-se que a empresa receba um acesso gratuito à certidão permanente
eletrónica donde conste o registo das contas que submeteu e os documentos de
prestação de contas, que também passariam a constar de uma única certidão
permanente eletrónica da empresa, nos termos da proposta acima efetuada.
A introdução desta medida envolve alterações normativas, designadamente à Portaria
n.º 1416-A/2006, de 19 de Dezembro, alterada pelas Portarias n.ºs 562/2007, de 30
de abril, 1256/2009, de 14 de outubro e 286/2012, de 20 de setembro.
94
E) Licenciamento Industrial
1. Objeto
A ponderação sobre a viabilidade de simplificação administrativa dos procedimentos
de licenciamento industrial não pode ignorar três realidades que constituem pré-
condição dessa simplificação:
(i) A diversidade exponencial de procedimentos de licenciamento industrial,
em função da atividade económica a licenciar (ex: instalações fabris e
industriais clássicas; indústrias alimentares; indústrias de extração de
minérios ou de outras matérias geológicas inertes; indústrias
agropecuárias; indústrias químicas e de outros tipos que impliquem
afetação do meio ambiente);
(ii) A interconexão evidente entre o procedimento de licenciamento
ambiental e os procedimentos autorizativos de edificação, urbanização e
conexos com matérias ambientais;
(iii) A latência de um procedimento de avaliação (e de eventual alteração)
legislativa em curso, na sequência do mandado conferido pelo artigo 6.º
do Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º
165/2014, de 5 de novembro, que determinou a revisão do SIR – Sistema
de Indústria Responsável, no prazo de 2 (dois) anos contados da sua
entrada em vigor.
Em primeiro lugar, face à verificação de uma variedade significativa de subtipos de
licenciamento industrial, importa começar por frisar que o objetivo do presente
Estudo não passa por escalpelizar cada um desses procedimentos específicos ou, tão
pouco, por preconizar a sua eliminação absoluta. Com efeito, o âmbito do Estudo, tal
como fixado pelo caderno de encargos, pressupunha, tão-só, uma avaliação acerca
das melhores metodologias para assegurar uma eficaz e adequada simplificação do
procedimento administrativo de licenciamento industrial; o que, por si só, pressupõe
a manutenção – ainda que mitigada – de um sistema de licenciamento industrial,
95
capaz de acautelar o interesse público, os direitos e interesses protegidos dos
consumidores e a promoção de um desenvolvimento económico vigoroso, mas
sustentado. Nessa medida, o presente Estudo não encarou como alternativa a
eliminação total do licenciamento industrial, apesar de essa ser a via seguida por um
número muito significativo de outros Estados. Tal alternativa mereceria ser estudada
mas, à luz dos comentários dos intervenientes nas workshops realizadas e dos
processos legislativos em curso, entendeu-se que poderia ser mais adequado e útil
trabalhar num cenário diferente.
Assim sendo, o presente Estudo parte do pressuposto que o licenciamento industrial –
ou, pelo menos, um sistema de verificação prévia do cumprimento de certas
exigências jurídicas (de âmbito nacional, europeu e internacional) – constitui uma
condição intrínseca a um sistema preventivo típico de um Estado-Regulador,
exigindo-se apenas que os poderes públicos apenas intervenham quando estritamente
necessário e mediante emprego dos meios menos intrusivos e lesivos da livre
iniciativa privada. O que se busca, portanto, é a descoberta de metodologias de
simplificação dos procedimentos autorizativos previamente existentes, à luz das
melhores práticas disponíveis, no plano da regulação e supervisão administrativa.
Em segundo lugar, a avaliação do atual sistema de licenciamento industrial revelou
uma manifesta e inegável interconexão entre estes procedimentos e outros
procedimentos específicos, designadamente em matéria ambiental. Atenta a
sistematização deste estudo, as questões específicas do licenciamento ambiental
serão analisadas e desenvolvidas em ponto autónomo (cfr. Alínea F)). Acresce que o
procedimento de licenciamento industrial também se interliga com a atividade
autorizativa dos municípios, em matéria de regime de edificação e urbanização,
sendo indispensável contribuir para a eliminação de exigências e de procedimentos
em duplicado.
Por último, na medida em que se encontra em curso um procedimento de avaliação
legislativa, que segue os seus trâmites próprios e autónomos, o presente Estudo não
visa interferir nessa tarefa de auscultação dos vários intervenientes nos
procedimentos de licenciamento industrial e, muito menos, na livre margem de
opção política que cabe aos órgãos com competência legislativa. Visto que o caderno
de encargos do presente Estudo se concentra na aferição e propositura de soluções
96
no plano da execução administrativa de medidas simplificadoras, passar-se-á a dar
por adquirido o atual regime jurídico, tal como hoje vigente, dele partindo para a
formulação de sugestões com vista à sua melhor operacionalização.
Evidentemente, tal não preclude – sempre que estritamente necessário – que se
proceda a considerações e sugestões residuais, no plano de um eventual
aperfeiçoamento legislativo a ponderar, de futuro. Aqui e ali, essas eventuais
modificações legislativas poderão exigir a alteração de outros diplomas legais
conexos com o SIR – Sistema de Indústria Responsável, tal como aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 165/2014, de
5 de novembro.
Assim, em execução do plano do projeto foram realizadas, na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, duas reuniões dedicadas a estes temas, em 3 de
dezembro e 17 de dezembro de 2014.
2. Principais problemas referidos pelos participantes nas reuniões e suas
propostas
2.1. Opção entre eliminação integral ou mera simplificação administrativa do
licenciamento industrial
No decurso dos trabalhos preparatórios, quer representantes das entidades públicas,
quer dos próprios operadores económicos salientaram que, não raras vezes, a
existência de um sistema de licenciamento industrial prévio permite gerar poupanças
de recursos das empresas, prevenindo investimentos ruinosos ou improdutivos,
decorrentes do mau uso de procedimentos e métodos técnicos de produção
desadequados ou mesmo perigosos para a comunidade. Acresce que vários
investidores frisaram que as empresas (em especial, as exportadoras) acabam por
beneficiar desse atestado de conformidade, emitido por uma entidade pública, que
serve e facilita a prova, em mercados estrangeiros, do respeito por normas e padrões
técnicos indispensáveis à circulação transnacional de produtos e serviços
transacionáveis.
97
Confrontados com a possibilidade (ainda que teórica) de eliminação integral de um
sistema de licenciamento e/ou de verificação prévia, todos os interlocutores frisaram
que a manutenção de um sistema com vista à aferição preventiva do cumprimento
das exigências jurídicas tendentes à proteção do interesse público (ex: saúde
pública; segurança de pessoas e bens; proteção dos direitos e interesses protegidos
dos consumidores; respeito pelo meio ambiente; segurança e higiene alimentar; etc.)
não constitui, só por si, um elemento desmotivador ou inibidor do investimento
económico produtivo. Desde que esse sistema seja eficiente, expedito, bem
operacionalizado e restrito à proteção de interesses públicos devidamente
justificados, não se afiguraria como indispensável a eliminação integral do mesmo.
Ao invés, os vários intervenientes – incluindo os operadores públicos, responsáveis
pela implementação do referido procedimento – preconizaram a facilitação quer do
acesso (e da própria fluidez) a uma informação credível, objetiva e segura acerca das
regras e condições técnicas a cumprir pelos operadores económicos. Outro dos
aspetos mais salientados traduz-se numa excessiva demora – e, por vezes, até
obstrução – das entidades públicas responsáveis pelo licenciamento ambiental a
investimentos produtivos, incluindo aqueles qualificados como de “Projetos de
Potencial Interesse Nacional (PIN´s)”.
2.2. Adoção de designação semântica mais adequada a um sistema preventivo
de apoio aos investidores/empresas
Vários dos intervenientes salientaram que a principal função de um sistema de
licenciamento industrial deveria centrar-se numa atitude construtiva e pedagógica de
interação entre a Administração Pública os potenciais investidores/empresas. Face à
proliferação de normas e de condições técnicas a cumprir, só um sistema de
proximidade poderá servir de facilitador ao investimento, esclarecendo os potenciais
investidores acerca das exigências legais a cumprir e, assim, protegendo quer os
consumidores, quer as empresas concorrentes que sigam escrupulosamente os
requisitos impostos pela lei.
Essa função pedagógica, de prestação de informações acerca dos requisitos legais a
cumprir, tem vindo a ser assegurada pela própria Administração Pública, que
98
aproveita os procedimentos de autorização prévia para advertir os potenciais
investidores para a necessidade de cumprimento de normas e de condições técnicas
impostos pelo ordenamento jurídico, nacional, europeu e internacional. Face à má
circulação de informação completa, correta e fidedigna são, muitas vezes, as
associações representativas dos operadores económicos que se substituem às
entidades públicas, prestando essas mesmas informações. Porém, face à proliferação
de regimes jurídicos e de entendimentos sobre esses regimes (quer vertidos em
circulares administrativas, quer, simplesmente, resultantes de práticas usuais pelas
entidades públicas competentes), corre-se o risco de mau aconselhamento ou de
divergência entre a informação transmitida e as exigências efetivamente feitas pelas
entidades públicas competentes.
Vários participantes nas reuniões que antecederam a elaboração deste Estudo
salientaram a necessidade de criação de Manuais de Procedimento, adaptados às
especificidades de cada um dos procedimentos de licenciamento industrial, e da
manutenção de um sistema eletrónico, de fácil acesso e consulta, que contivesse a
informação sobre os regimes jurídicos aplicáveis e as condições técnicas exigidas.
Nesse sentido, frisou-se que a manutenção de sistemas de licenciamento/autorização
prévio facilitaria a prevenção de futuras violações de obrigações legais e, por
conseguinte, a promoção da defesa de direitos e de interesses protegidos dos
consumidores e dos concorrentes cumpridores.
2.3. Melhor articulação entre o licenciamento industrial e o cumprimento de
exigências de natureza ambiental
Um dos tópicos mais recorrentes – suscitados quer pelos operadores económicos, quer
pela própria administração pública – reconduziu-se à relação entre o procedimento
geral de licenciamento industrial e a intervenção de entidades públicas com
competência em matéria ambiental. Não só foi criticada a ausência de prazos para
prolação de pareceres, como a demora reiterada na decisão sobre matérias
ambientais. Genericamente, a intervenção das entidades públicas com competência
em matéria ambiental foi apontada como fator de bloqueamento de investimentos
privados, mesmo quando os projetos a implementar são qualificados como “Projetos
de Potencial Interesse Nacional (PIN´s)”.
99
2.4. Inexistência de um cadastro industrial único e centralizado
A principal falha do atual sistema de licenciamento industrial que foi apontada
traduz-se na inexistência de um cadastro industrial único e centralizado, que
disponha de informação credível e atualizada acerca do:
(i) Número de unidades industriais;
(ii) Tipologias;
(iii) Áreas de atividade económicas;
(iv) Localização;
(v) Proprietários/Beneficiários;
(vi) Número de trabalhadores;
(vii) Volume de produção;
(viii) Volume de negócios.
Com efeito, o desconhecimento acerca da verdadeira dimensão e composição do
tecido industrial e produtivo nacional impedem a tomada de decisões racionais de
investimento, seja por parte dos investidores privados, seja por parte das entidades
públicas, numa perspetiva de planeamento e de incentivo à produção. Várias
entidades públicas corroboraram, reciprocamente, que cada uma delas dispõe de
bases de dados autónomas sobre os agentes económicos com que cooperam, mas que
não existe um cadastro industrial, único e centralizado, que projete uma estimativa
rigorosa e credível sobre o tecido industrial português. As próprias associações
empresariais consultadas confirmaram a dificuldade de obtenção desses dados, tendo
sido acentuada a existência de inúmeras bases de dados parcelares, detidas por cada
uma das entidades públicas intervenientes no procedimento de licenciamento
industrial, o que gera uma dispersão de recursos e um fenómeno de “cegueira
selectiva” (“selective blindness”), que impede a tomada de decisões racionais e
objetivas.
A ausência desse cadastro industrial único e centralizado potencia ainda dificuldades
acrescidas na escolha da localização para implantação de futuras unidades
industriais, por parte dos potenciais investidores, visto que se torna extremamente
difícil identificar os locais adequados para a sua instalação. De modo a contornar
este problema, foi preconizado um incremento de mecanismos de georreferenciação
100
dos terrenos disponíveis para investimento, de modo a facilitar essas decisões
criadoras de riqueza.
2.5. Atualização e reforma da informação cadastral predial, com acesso a
informação sobre caraterísticas e aptidões de terrenos e de instalações
fabris/industriais
Por iniciativa da Associação dos Urbanistas Portugueses, representada pelo Arq.º Luís
Graves, foi identificado, como um dos principais óbices a um adequado planeamento
e gestão territorial (que se reflete na dificuldade de identificação e de gestão de
aglomerados industriais), a ausência de um cadastro atualizado, rigoroso e fidedigno
dos prédios, urbanos e rústicos, sujeitos ao sistema de registo predial. Não só
persiste uma ausência de identificação completa de todos os prédios e terrenos
existentes no território nacional – com especial destaque para a zona a norte do
Mondego, onde imperam os minifúndios –, como o próprio sistema de acesso à
informação sujeita a registo predial é arcaico, demasiado sintético e desadequado às
exigências dos investidores que pretendem averiguar do preenchimento de
determinadas caraterísticas e aptidões dos prédios a adquirir. Por exemplo, ao
solicitar uma certidão de teor do registo predial, não se logra obter informações
relativas às específicas caraterísticas, aptidões, ónus e servidões de cada terreno,
tais como – a mero título de exemplo:
(i) Inserção em REN – Reserva Ecológica Nacional ou em RAN –
Reserva Agrícola Nacional;
(ii) Aptidão para construção;
(iii) Servidões militares ou aeroportuárias,
(iv) Etc..
Essa impossibilidade de identificação automática das características de cada terreno
dificulta a imediata apreensão acerca da aptidão produtiva e comercial dos terrenos,
gerando custos de contexto decorrentes de investimentos improdutivos, que vêm a
revelar-se, mais tarde, vedados por lei. Não raras vezes, os investidores adquirem
prédios, com vista a neles instalar unidades industriais, que, mais tarde, se revelam
inadequados ou impróprios para o exercício efetivo dessa atividade económica. Tal
gera um fenómeno de desperdício de recursos, visto que alguns investidores, menos
101
esclarecidos, suportam os custos de aquisição de prédios e, muitas vezes, de
reestruturação desses mesmos prédios, só mais tarde logrando saber da
impossibilidade legal de prossecução de determinada atividade industrial, nesses
locais.
A atualização e reforma do sistema de cadastro predial permitiria combater e
impedir a proliferação dessas más decisões de investimento. Para tanto, seria
necessário proceder a uma alteração legislativa (e respetiva implementação) que
determinasse a inclusão de novos descritores, que identificassem as concretas
caraterísticas e aptidões dos prédios sujeitos a registo. Isto, associado com a criação
de um mecanismo de consulta eletrónica de descritores, em função das caraterísticas
e aptidões dos prédios sujeitos a registo, contribuiria, em muito, para uma adequada
identificação da potencialidade económica de cada terreno, assim facilitando as
decisões de localização e de investimento de unidades industriais. Ao mesmo tempo,
tal medida lograria poupar recursos públicos, pois evitava a atuação repressiva
subsequente das entidades públicas, destinada a impor o encerramento ou a
adaptação das unidades industriais incumpridoras.
2.6. Implementação efetiva de mecanismos de informação e de acesso
eletrónico ao procedimento de licenciamento industrial (Balcão do
Empreendedor)
Todos os intervenientes, incluindo os representantes da Administração Pública,
informaram que o processo de implementação prática do regime jurídico instituído
pelo Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 165/2014,
de 5 de novembro, se encontra bastante incompleto, na medida em que muitas das
soluções desenhadas por aquele ato legislativo ainda não foram cumpridas ou
executadas. Do ponto de vista da disponibilização de informação indispensável aos
investidores, destaca-se o atraso na implementação do Balcão do Empreendedor, que
ainda não disponibiliza muita da informação exigida pelo próprio Decreto-Lei n.º
169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro.
Entre as mais significativas, foram destacadas as seguintes
insuficiências/ineficiências:
(i) Mau funcionamento e inadequação da plataforma eletrónica ao regime
102
jurídico vigente (artigo 6.º do SIR, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de
novembro);
(ii) Impossibilidade de consulta por descritor, na plataforma eletrónica;
(iii) Ausência de um registo/cadastro eletrónico único e centralizado acerca
dos vários agentes económicos e das várias atividades económicas sujeitas
a licenciamento (artigo 7.º do SIR, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de
novembro);
(iv) Não disponibilização de condições técnicas padronizadas;
(v) Não disponibilização de informações sobre prazos para cumprimento de
obrigações legais;
(vi) Ausência de informação adequada, completa e esclarecedora sobre quais
os procedimentos que os empresários devem cumprir para obtenção do
licenciamento pretendido (artigo 9.º, n.º 1, alínea b), do SIR, aprovado
pelo Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei
n.º 165/2014, de 5 de novembro);
(vii) Ausência de estatísticas oficiais sobre tramitação dos procedimentos
(artigo 9.º, n.º 1, alínea b), do SIR, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de
novembro);
(viii) Impossibilidade de utilização de simuladores, completos e fidedignos, por
parte dos operadores económicos, com vista a acautelar o adequado
cumprimento das exigências legais e das condições técnicas impostas.
Face a esta constatação das insuficiências da atual plataforma eletrónica, a entidade
pública dela encarregue confirmou e corroborou essas dificuldades de
implementação, decorrentes da insuficiência de recursos financeiros, humanos e
103
técnicos. Foi unanimemente sugerida uma profunda reformulação da plataforma
eletrónica, dotando-a dos meios necessários a transformá-la num interface
privilegiado de apoio às empresas e aos fornecedores.
2.7. Incentivo à implementação das ZER – Zonas Económicas Responsáveis
As entidades públicas com competência em matéria de licenciamento industrial
deram conta de algum atraso nos procedimentos de acreditação e concessão de
licenças para as entidades gestoras das ZER´s, o que implicou a impossibilidade
objetiva de avaliar do sucesso (ou insucesso) dessa medida legislativa. De acordo com
os dados oralmente fornecidos, apenas se encontram em fase de licenciamento 3
(três) ZER´s, na área territorial abrangida pela Direção Regional da Economia de
Lisboa e Vale do Tejo.
3. Propostas de melhoria sugeridas pelo ICJP
Conforme foi salientado, quer nas Considerações Gerais do presente Estudo (cfr.
capítulo II), quer no Objeto do presente capítulo, o presente trabalho não se limitou
à avaliação e identificação de medidas de simplificação administrativa que não
impliquem a necessidade de alterações legislativas aos regimes jurídicos vigentes,
antes assentou na opção de encarar igualmente modificações que implicassem esse
tipo de alterações. Assim, dos trabalhos preparatórios levados a cabo resultou
identificação de algumas potenciais medidas que implicariam a adoção das
subsequentes decisões político-legislativas. Entre elas, podem identificar-se:
(i) A criação de um registo industrial eletrónico;
(ii) A atualização do cadastro de registo predial;
(iii) A reforma do sistema de registo predial.
Cada uma destas propostas de alteração legislativa serão desenvolvidas, de ora em
diante. Para além disso, proceder-se-á a uma identificação de medidas de
simplificação administrativa que dispensam a alteração dos regimes jurídicos hoje
vigentes. Com vista a uma mais fácil identificação das propostas de simplificação,
passar-se-á a uma análise individualizada de cada uma delas.
104
3.1. Criação de registo industrial eletrónico único e centralizado
Perante os problemas identificados em matéria de cadastro, os participantes foram
unânimes na defesa da criação de um registo eletrónico único e centralizado, só
assim sendo possível uma atuação eficaz e coerente de todos os órgãos e serviços da
Administração Pública no procedimento de licenciamento industrial.
Ora, sendo certo que o atual artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto,
alterado pelo Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro, prevê um sistema de
comunicação de títulos habilitantes prévios à entrada em vigor daquele regime, certo
é que tal mecanismo se apresenta como meramente facultativo. Em tese, tal
determinaria que apenas os estabelecimentos industriais licenciados após a entrada
em vigor daquele regime jurídico estariam sujeitos a um sistema de registo industrial
eletrónico. Sucede porém que, na prática, nem sequer esses novos estabelecimentos
industriais se encontram sujeitos a um registo industrial eletrónico, que seja
disponibilizado ao público, para consulta.
No sentido de ultrapassar estes inconvenientes, sugere-se a inclusão de um novo
preceito legal que imponha a criação de um registo industrial eletrónico único e
centralizado, de consulta e disponibilização pública. Quanto aos novos
estabelecimentos industriais, abrangidos pelo SIR – Sistema de Indústria Responsável,
bastaria assegurar a publicidade desse registro industrial eletrónico, mediante
inserção dos dados relevantes, logo que o investidor industrial solicite e obtenha o
título habilitante para o exercício da atividade industrial. Quanto aos operadores
económicos que já beneficiavam de títulos habilitantes, deveria procurar-se obter a
informação através do acesso a outra informação pública já disponível ou utilizar-se
alguma obrigação declarativa já existente para realização de alguma comunicação
eletrónica que se revelasse necessária, garantindo-se um prazo longo (ex: um ou dois
anos).
A centralização de informação restrita às caraterísticas e aptidões dos
estabelecimentos industriais não brigaria com a garantia constitucional de proteção
de dados pessoais, visto que a informação nela contida não incidiria sobre os
proprietários – individuais ou societários – desses estabelecimentos, mas apenas sobre
as próprias unidades industriais/fabris.
105
Para além disso, a circunstância de existir um registo industrial eletrónico único e
centralizado não implicaria um acesso irrestrito e ilimitado a toda a informação dele
constante, devendo a futura redação legislativa assegurar que cada entidade pública
interveniente no procedimento de licenciamento industrial apenas poderia aceder à
informação relevante que estivesse abrangida pela sua esfera de competência
decisória/interventiva. A previsão de um método de “chinese walls”, implementado
por via eletrónica, asseguraria a proteção da informação contida no registo único.
Tudo isto com um evidente benefício de poupança de recursos, evitando-se, assim, a
proliferação de várias bases de dados e de informação pouco credível, manuseada
por inúmeras entidades públicas intervenientes. Para além disso, a criação de um
sistema de registo industrial único permitiria uma melhor perceção da realidade
industrial portuguesa, o que contribuiria para uma mais adequada e informada
decisão, quer por parte dos investidores privados, quer por parte da intervenção
regulatória da Administração Pública.
Por último, torna-se importante efetuar duas prevenções. Por um lado, é de sublinhar
que o presente registo eletrónico único não deve onerar, nem criar, novas obrigações
declarativas para os empresários. Toda a informação deve ser obtida através de
informação pública já disponível e de reportes que os agentes económicos
apresentem perante outras entidades. Por outro lado, a criação deste registo deve
utilizar ao máximo infraestruturas e sistemas informáticos já existentes,
designadamente os relativos ao registo comercial e à Informação Empresarial
Simplificada, evitando-se a realização de investimentos para a criação de novos
sistemas informáticos.
3.2. Criação de número único de estabelecimento industrial
Associado ao registo industrial eletrónico, deveria ainda consagrar-se, através de ato
legislativo, a criação de um número único de estabelecimento industrial, que seria
inserido no referido registo industrial, de modo a que fosse possível identificar cada
um dos estabelecimentos industriais, em função das suas caraterísticas, aptidões,
ónus e encargos específicos. A criação de um número único de estabelecimento
industrial deveria ser acompanhada da implementação de um sistema de consulta
106
eletrónica quer permitisse a consulta de informação sobre cada estabelecimento
industrial, a partir da técnica de descritores, inserida num motor de busca
disponibilizado pela plataforma eletrónica pública.
Ao contrário do que sucede com a criação de um número único de cidadão – que é
constitucionalmente vedada pelo artigo 35.º, n.º 5, da Constituição da República
Portuguesa –, a implementação de um número único de estabelecimento industrial
não enfrentaria os obstáculos relativos à proteção de dados pessoais, na medida em
que nem se destina a identificar indivíduos, nem sequer as empresas que são
proprietárias dos referidos estabelecimentos industriais. A identificação visaria
apenas assegurar uma informação pública, correta e fidedigna acerca das aptidões de
cada uma das unidades industriais/fabris implantadas em território português.
O presente número não deve dar origem à criação ou emissão de qualquer cartão de
estabelecimento industrial e, por maioria de razão, a qualquer taxa pela sua
emissão.
3.3. Criação de um instrumento eletrónico auxiliar de georreferenciação
Para complementar o sistema de identificação de locais destinados à adequada
instalação de unidades industriais, importa ainda concretizar a imposição legal de
acesso direto e automático a uma ferramenta de georreferenciação que, nos termos
do artigo 6.º, n.º 5, do SIR – Sistema de Indústria Responsável já deveria ter sido
desenvolvido no âmbito do Sistema Nacional de Informação Territorial. Com efeito, a
falta de disponibilização aos investidores deste instrumento eletrónico de
georreferenciação foi apontado, ao longo dos trabalhos preparatórios como uma das
principais ineficiências do atual sistema de licenciamento industrial, tornando
imprevisível e dispendiosa a busca de locais adequados à instalação das unidades
industriais. Os custos associados a essa busca e aos riscos de implantação – ainda que
provisória – de estabelecimentos industriais em locais inapropriados (ou até vedados
por lei) geram entropias na economia portuguesa e são geradores de desperdícios de
recursos.
De modo a combater esses custos de contexto, recomenda-se a aceleração dos
trabalhados de criação e implementação do instrumento auxiliar de
107
georreferenciação, em estreita articulação com as entidades públicas responsáveis
pelo Sistema Nacional de Informação Territorial, com vista a integrar essa ferramenta
na plataforma eletrónica do “Balcão do Empreendedor”.
3.4. Melhoria do funcionamento da plataforma eletrónica (“Balcão do
Empreendedor”)
A melhor solução de simplificação administrativa passa pela mera execução das
obrigações legais fixadas pelo Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, alterado
pelo Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro, que impõe a disponibilização de
uma plataforma eletrónica que garanta:
(i) Informação sobre prazos para cumprimento de obrigações legais;
(ii) Geração de notificações automáticas, com alertas sobre prazos, sobre
entrada de novos elementos no processo e sobre decisões interlocutórias
das entidades coordenadoras do licenciamento industrial;
(iii) Informação sobre condições técnicas padronizadas;
(iv) Consulta de cadastro/registo industrial eletrónico;
(v) Possibilidade de consulta por descritor, em função das características de
cada unidade industrial ou da atividade económica a prosseguir;
(vi) Informação adequada, completa e esclarecedora sobre quais os
procedimentos que os empresários devem cumprir para obtenção do
licenciamento pretendido;
(vii) Publicitação de estatísticas oficiais sobre tramitação dos procedimentos
(ex: número de processos iniciados; prazos médios de decisão do
procedimento; prazos médios de resposta; constrangimentos
identificados);
(viii) Inclusão de instrumento de georreferenciação, que facilite uma adequada
localização de locais para instalação de unidades industriais.
De modo a garantir o cumprimento das obrigações legais que decorrem do regime
jurídico do SIR – Sistema de Indústria Responsável – já em vigor –, importa proceder a
um levantamento escrupuloso dos atrasos na sua implementação e criar uma equipa
de trabalho, concentrada e sem necessidade de recurso a entidades externas à AMA,
que proceda à recuperação dos referidos atrasos. Eventualmente, as diligências de
108
implementação do novo sistema eletrónico podem envolver custos adicionais,
designadamente, na aquisição, criação e/ou implementação de novos instrumentos
informáticos.
A melhoria do funcionamento e do conteúdo da informação disponibilizada no
“Balcão do Empreendedor” contribuirá para um incremento da confiança dos
investidores e para a tomada de decisões objetivas, esclarecidas e reprodutivas de
riqueza e de mais-valias para a economia portuguesa.
3.5. Criação de um simulador de procedimentos de licenciamento
Atenta a diversidade avassaladora de subtipos de licenciamento industrial – que
variam em função da atividade económica a prosseguir –, importaria facultar aos
potenciais investidores um instrumento eletrónico de simulação, integral e fidedigna,
de todas as fases do procedimento administrativo de licenciamento. Deste modo, os
investidores poderiam confrontar-se com os vários requisitos legais e documentos
exigidos para prova do preenchimento dessas exigências, podendo melhor adequar a
sua conduta às condições impostas pelos vários regimes jurídicos vigentes.
A disponibilização de um simulador, através da plataforma eletrónica (“Balcão do
Empreendedor”) permitiria ainda aliviar:
(i) Os custos de investimentos improdutivos, pois obstaria a que os
investidores realizassem gastos irrealistas, em equipamentos e/ou
sistemas que não se adequassem às exigências legais;
(ii) Os custos e encargos das entidades públicas, pois diminuiria o número de
pedidos mal instruídos ou inviáveis, assim desmobilizando recursos
humanos e técnicos da mera verificação de pedidos de licenciamento
defeituosos ou incompletos.
Sugere-se, assim, que a AMA desenvolva este mecanismo.
109
3.6. Criação de Manuais de Utilização para melhor disponibilização de
informação e de condições técnicas exigidas aos investidores
A diminuição de custos – quer para as empresas, quer para a própria administração
pública (que tem mobilizado recursos para a apreciação de pedidos inviáveis,
deficientes ou incompletos) – passa por uma efetiva, completa e fidedigna
disponibilização de informação e de condições técnicas exigidas aos investidores.
Atualmente, verifica-se algum caos no acesso a informação credível, visto que, não
raras vezes, a informação prestada por distintos serviços e/ou agentes da
administração pública é divergente e contraditória, em função do concreto agente
que a transmite.
Para além disso, a própria intermediação das associações empresariais e profissionais
– apesar de salutar, à luz de uma sociedade em que impera a livre iniciativa privada e
sistemas alternativos de autorregulação – pode igualmente incrementar os riscos de
transmissão inadequada de informação.
Noutros domínios da atividade económica (ex: Empresa na Hora, Empresa Online,
Empresa para Jovens, etc.), já existem Manuais de Utilização (e Guiões), que
concentram informação útil e indispensáveis a uma boa interação entre os
indivíduos/empresas e a Administração Pública.
Importa, por conseguinte, estender esses mecanismos de concentração e posterior
difusão de informação ao domínio do licenciamento industrial. Após uma elaboração,
criteriosa e exaustiva, desses Manuais de Utilização, recomenda-se a sua
disponibilização aos investidores, através da sua inclusão na plataforma eletrónica
“Balcão do Empreendedor”.
3.7. Aproveitamento de informação disponibilizada pelos agentes económicos a
outras entidades públicas e dispensa de nova comunicação (princípio “Only
Once”)
A criação de um registo industrial eletrónico único poderia ainda potenciar a fluidez
de informação entre as várias entidades públicas (ex: Autoridade Tributária e
Aduaneira, Instituto de Segurança Social), centralizando informação que, hoje, ainda
110
se encontra dispersa. A possibilidade de comunicação eletrónica obrigatória de factos
que geram efeitos de natureza tributária ou para-tributária pode ser aproveitada
para diminuir alguns encargos específicos decorrentes do SIR – Sistema de Indústria
Responsável. Por exemplo, nos termos do artigo 7.º, n.º 4, do SIR, os empresários
encontram-se onerados a uma comunicação obrigatória sempre que haja alteração da
titularidade de determinado estabelecimento industrial.
Eventualmente, seria de ponderar a possibilidade de comunicações já efetuadas, ao
abrigo de outros regimes jurídicos – por exemplo, para efeitos de início de nova
atividade económica por determinado agente económico (perante a Autoridade
Tributária e Aduaneira), para efeitos de pagamento de contribuições sociais de novos
trabalhadores (perante o Instituto da Segurança Social) ou através da Informação
Empresarial Simplificada –, poderem ser automaticamente comunicadas às entidades
coordenadoras do licenciamento industrial, assim se procedendo a uma inscrição
automática dessa mudança de titularidade no registo industrial eletrónico.
Tal medida de simplificação administrativa evitaria uma duplicação de procedimentos
e de custos a eles associados, assim se coadunando com o princípio de “Only Once”.
A ser tomada esta decisão de simplificação, seria indispensável proceder-se a uma
alteração legislativa do SIR – Sistema de Indústria Responsável, modificando-se a
redação do respetivo artigo 7.º, n.º 4.
3.8. Melhor articulação entre as entidades responsáveis pelo licenciamento
industrial
Independentemente de futuras (e eventuais) modificações legislativas, importa
realçar a importância da adoção de mecanismos (formais ou informais) de
simplificação e de cooperação interadministrativa, com vista a articular a atuação
das várias entidades públicas com competência em matéria de licenciamento
industrial. Sem exceção, todas as entidades públicas consultadas corroboraram a
crítica formulada pelos investidores, de acordo com a qual existe uma dispersão de
informação e mesmo adoção de condutas divergentes, que dificultam uma adequada
coordenação e potenciam atrasos e discrepâncias, ao longo do procedimento de
licenciamento.
111
Recomenda-se, assim, a adoção de mecanismos de troca de informações entre as
entidades coordenadoras, que seriam facilitados caso fosse implementado o registo
industrial eletrónico único, assente numa plataforma eletrónica, que disponibilizasse
informação rigorosa e completa sobre os procedimentos em curso e os prazos a
cumprir. Esse acesso generalizado à informação de cada uma das entidades
coordenadoras ou intervenientes contribuiria para uma tomada de decisão célere e
esclarecida.
3.9. Ponderação da integração dos procedimentos em matéria ambiental no SIR
– Sistema de Indústria Responsável
Conforme já supra demonstrado, uma das principais críticas ao funcionamento do
licenciamento industrial reside na existência de situações de estrangulamento do
procedimento administrativo, sempre que se verifica a dependência de prévias
apreciações ou decisões por parte das entidades públicas com competência em
matéria ambiental. A evidente desarticulação entre aqueles regimes justifica uma
reflexão política aprofundada sobre a necessidade/vantagem de integração dos
procedimentos em matéria ambiental no SIR – Sistema de Indústria Responsável.
Essa apreciação, mais desenvolvida, será levada a cabo no capítulo relativo ao
licenciamento ambiental (cfr. alínea F)).
112
4. Fluxogramas
Disponibilizados pela Administração Pública – Direção Regional da Economia de Lisboa
e Vale do Tejo - procedimentos decorrentes da aplicação do regime atualmente
vigente, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 169/2012.
148
F) Licenciamento ambiental
1. Objeto
O tema “licenciamento ambiental” engloba várias matérias e diferentes tipos de
procedimentos. Este tema deve ser devidamente distinguido do da “monitorização
ambiental”, que foi igualmente abordado em reunião específica no quadro deste
Estudo.
Com base em critérios de ordem eminentemente prática e considerando a perceção
dos utilizadores, considerou-se, para efeitos deste Estudo de Simplificação
Regulatória, que fazem parte do tema “licenciamento ambiental” as seguintes
matérias:
(i) Procedimentos envolvidos na licença ambiental;
(ii) Procedimentos envolvidos na licença de exploração de instalação de
incineração/coincineração;
(iii) Procedimentos de licenciamento relacionados com a Lei da Água;
(iv) Avaliação de impacte ambiental;
(v) Procedimentos relativos à licença de atividade de tratamento de resíduos;
(vi) Outros procedimentos destinados a obter uma permissão administrativa em
matéria ambiental.
Por sua vez, fazem parte do tema “monitorização ambiental” as seguintes matérias:
(i) Obrigações de registo, envio de informação ou remessa de relatórios para
aprovação, em matéria ambiental;
(ii) Monitorização de emissões ao abrigo do regime da prevenção e controlo
integrados da poluição;
(iii) Relatório ambiental anual;
(iv) Registo nacional de instalações e atividades que utilizam solventes orgânicos;
(v) Obrigações de registo, envio de informação ou remessa de relatórios em
matéria de prevenção de acidentes graves.
149
Assim, em execução do plano do projeto foram realizadas, na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, duas reuniões dedicadas ao tema do “licenciamento
ambiental”, as quais tiveram teve lugar nos dias 26 de novembro e 16 de dezembro
de 2014.
2. Principais problemas referidos pelos participantes nas reuniões
2.1. Licença ambiental não tem procedimentos e requisitos uniformizados
com os títulos de recursos hídricos
Foi levantada a questão de existirem várias regiões de administração hidrográfica,
divisões de serviço, com entendimentos diferenciados relativamente às mesmas
questões. Sugeriu que tudo o que diga respeito a PCIP seja instruído conjuntamente,
através de uma uniformização de procedimentos.
2.2. A licença ambiental abrange muitas realidades, de natureza muito
diferente
A Administração Pública deveria envidar esforços para retirar as PME do âmbito do
licenciamento ambiental, levantando a questão da indeterminação do conceito de
“poluição relevante”, que se baseia em capacidade de produção. No entanto, um dos
empresários entendeu igualmente que o conceito de PME não deve ser determinante
para uma eventual exclusão do âmbito do licenciamento ambiental.
Por parte da APA, levantou-se a questão de haver pouco interesse manifestado pelas
pequenas empresas aquando da discussão dos documentos de referência, de forma a
poderem provar a eventual inviabilidade técnico-económica dos valores aí fixados.
Ainda assim, sugeriu que eventuais isenções de cumprimento do regime teriam de
passar pela identificação de setores/áreas de atividade.
150
2.3. A licença ambiental abrange certas PMEs que não têm capacidade para
lidar com as exigências ambientais que a lei estabelece
Tanto por parte da CIP como por parte da APA, foram mencionados os setores da
cerâmica (grupo 3) e o setor químico (sub-sector do sector 4) como os mais
suscetíveis de englobar PMEs que não tenham capacidade para responder às
exigências legais e que, portanto, poderiam ser dispensados do cumprimento do
regime legal.
2.4. Cada serviço territorialmente responsável pela emissão das
licenças/autorizações/concessões de recursos hídricos tem diferentes
procedimentos e práticas
O responsável da CIP referiu que existe uma divergência de procedimentos e práticas
quanto à emissão de licenças/autorizações, concessões de recursos hídrico, conforme
o serviço territorialmente responsável em “violação do princípio da abordagem
integrada”, e que haveria vantagem em haver uma ponderação global e emissão de
orientações gerais por parte da APA, a bem da uniformização de procedimentos.
Sobre este problema, um dos elementos do Gabinete da Secretária de Estado da
Modernização Administrativa mencionou que será criada uma Autoridade Nacional
para a harmonização de procedimentos.
2.5. Processos dão entrada nos serviços ambientais com deficiente
instrução
Mencionou-se o facto de muitos dos processos chegarem à APA mal instruídos, com
documentos em falta e dossiers incompletos. Referiu ainda que a APA tem optado por
pedir a retificação de todas as deficiências por uma só vez, concedendo um prazo de
45 dias. A APA referiu que este é o lapso temporal mais significativo no procedimento.
Sobre a eventual complexidade do procedimento e confrontada com a possibilidade
de a deficiente instrução se dever à utilização de linguagem pouco acessível a um
“investidor médio”, a representante da APA avançou que foram elaborados guias que
se encontram disponíveis online.
151
A CIP considerou que, na fase atual, a regra da suspensão dos prazos do
procedimento quando a APA solicita novos elementos em falta no procedimento, deve
ser mantida.
2.6. Inexistência de plataformas eletrónicas que assegurem processos
integralmente desmaterializados
Foi referida a questão de não haver, até ao momento, plataformas eletrónicas que
assegurem um processo integralmente desmaterializado, desde logo, porque a
licença ambiental continua a ser emitida em papel.
No entanto, tanto por parte do GSEMA, como por parte do GSEA, como da APA, foi
referido que o projeto do licenciamento único ambiental poderia resolver esse
problema.
3. Outros assuntos referidos pelos participantes na reunião
3.1. Prazos do licenciamento ambiental e da avaliação de impacte
ambiental não são um problema
O representante da CIP referiu que os prazos não são um problema para a indústria.
Porém, a representante da AHRESP queixou-se de demoras em matéria de avaliação
do impacte ambiental.
3.2. Valor das taxas cobradas não é um problema
Tanto o representante da CIP, como a representante da FIPA entendem que o valor
das taxas não é “despropositado”, não constituindo, portanto, um problema.
3.3. A figura das entidades acreditadas não tem constituído uma via
relevante para a simplificação de procedimentos/redução de custos de
contexto
152
Relativamente à questão de apurar se as entidades acreditadas têm constituído uma
mais-valia, defendeu-se a aposta em mecanismos que já existem e que não têm
custo, evitando criar um mercado artificial, sugerindo que este serviço fosse
prestado pelas associações.
3.4. O problema da renovação dos títulos de recursos hídricos pelas
empresas da indústria agroalimentar e a obrigatoriedade de recolha
junto dos sistemas multimunicipais
Foi mencionado o problema da renovação dos títulos de recursos hídricos pelas
empresas da indústria agroalimentar, que têm que usar água apta para consumo
humano para um vasto leque de atividades, ou seja, as suas captações têm que ser
de água para consumo humano. O Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, que
estabelece o regime da utilização dos recursos hídricos, subsequentemente alterado,
levanta problemas porque obriga a que estas captações sejam feitas pelos serviços
municipalizados. Só se estes não conseguirem fornecer a quantidade necessária de
água é que se aceita que as próprias indústrias possam proceder à captação, pelo que
não lhes estão a ser concedidas as renovações dos títulos para essa captação. Tal
levanta problemas quanto ao custo da água e quanto ao seu uso eficiente, dado que
se passa para uma taxa média de perda de 18% para uma taxa de 40%, na
desmineralização.
3.5. O problema das taxas de desclassificação de resíduos, que são um fator
desincentivador da sua valorização
Foram referidos alguns casos de indústrias que reutilizam resíduos, criando,
portanto, externalidades positivas e que, ainda assim pagam uma taxa, pelo que
sugere uma reavaliação caso-a-caso para este tipo de indústrias, por forma a que a
taxa em causa não signifique um desincentivo à valorização de resíduos.
4. Propostas de melhoria sugeridas pelos participantes na reunião
4.1. Criação de um procedimento único ambiental
153
Os representantes do SEA e da APA referiram que estão em cursos trabalhos para criar
um procedimento ambiental único, destinado a abranger designadamente os
seguintes tipos de procedimentos:
(i) Licenciamento ambiental;
(ii) Avaliação de impacte ambiental;
(iii) Títulos de recursos hídricos;
(iv) Operações de gestão de resíduos;
(v) Licenciamento de atividades de incineração e co-incineração;
(vi) Procedimento em matéria de emissão de gases com efeito de estufa.
Todos estes procedimentos passarão a ser tramitados num único procedimento,
quando um projeto implique a emissão de várias licenças/autorizações/títulos de
natureza ambiental. Será designado um gestor do processo, ao qual caberá garantir
que as várias entidades que se devam pronunciar o façam de forma coordenada e
célere.
A entidade coordenadora responsável poderá ser diferente consoante os tipos de
questões ambientais envolvidas e todo o procedimento será assente numa plataforma
eletrónica, assegurando-se a interoperabilidade com o “Balcão do Empreendedor”. O
valor a pagar passará a integrar uma taxa única.
A CIP e a FIPA reconhecem que esta proposta é positiva.
4.2. Âmbito do licenciamento ambiental é exagerado e deve ser revisto
O representante da CIP defendeu que o âmbito de aplicação da licença ambiental é
exagerado e deve ser revisto.
154
Com efeito, existirão várias empresas/atividades económicas relativamente às quais
não faz sentido a exigência deste tipo de controlo administrativo, tendo sido
sugeridas várias vias possíveis para diminuir o encargo administrativo em causa:
(i) Quanto ao conceito de “poluição relevante”, conceito indeterminado
que levanta bastantes dificuldades às empresas, o Eng.º Jaime Braga
defendeu que, onde possível, deve optar-se por um sistema de
quantificação. Dando o exemplo espanhol, onde vigora o sistema de
avaliação “caso-a-caso”, o representante da CIP reiterou que também
essa não lhe parece ser a solução adequada para o caso português,
defendendo antes uma melhor quantificação e determinação de valores
onde esta seja possível.
(ii) Utilização do conceito de “capacidade utilizada” no estabelecimento
industrial, em vez de “capacidade instalada”, dado que este nem
sempre reflete o verdadeiro impacte ambiental. Ademais, o
representante da CIP referiu que em Portugal, a capacidade utilizada
está bastante abaixo da teoricamente instalada e que, por exemplo, em
Espanha, se atende à “capacidade utilizada”.
(iii) Redução das áreas de atividade abrangidas pela licença ambiental,
designadamente quanto a algumas instalações do setor químico (n.º 4 do
anexo I ao Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto) e indústrias da
área das cerâmicas.
A APA reconhece que o âmbito de aplicação da licença ambiental pode ser revisto no
sentido da sua redução, o que deve ser efetuado identificando áreas de atividade
económica onde essa exclusão faça sentido. Assim, foi admitido que possam deixar
de estar sujeitas a licença ambiental algumas atividades económicas relacionadas
com instalações do setor químico e com atividades industriais ligadas às cerâmicas.
4.3. Uniformização de procedimentos dos diversos serviços territorialmente
competentes em matéria de licença/autorização/concessão para
utilização de recursos hídricos
155
A CIP propõe que se uniformizem procedimentos nos vários serviços desconcentrados
da APA territorialmente competentes pelas emissões dos títulos hídricos, uma vez que
cada um tem práticas e praxes administrativas diferentes, relativamente a situações
iguais.
4.4 . Âmbito da obrigatoriedade de realização de avaliação de impacte ambiental
deve ser reduzido
A CIP defendeu que o âmbito de aplicação da obrigatoriedade de realização de
procedimentos de avaliação de impacte ambiental pode ser exagerado, admitindo
que possa ser reduzido.
Além disso, a CIP referiu que seria preferível identificar limiares a partir dos quais
seria obrigatória a realização de procedimentos de avaliação de impacte ambiental
do que o atual regime, onde frequentemente é necessária mais uma intervenção
administrativa, com o inerente procedimento, para verificar se o projeto deve, ou
não, ser sujeito a avaliação de impacte ambiental.
4.5. Reavaliar os casos em que é necessária a avaliação do projeto de execução
A CIP admitiu que, para as atividades industriais, poderão existir casos em que não
faz sentido o atual regime de verificação da conformidade ambiental, que implica
mais um procedimento administrativo, destinado a verificar se o projeto de execução
se conforma com a decisão favorável de impacte ambiental já emitida.
4.6. Dispensa do estudo de alternativas em caso de alteração de projetos onde
foi obrigatória a realização de avaliações de impacte ambiental
A CIP defendeu que o estudo de alternativas ambientais, que é obrigatório quando se
efetuem alterações ao estudo que havia sido submetido a avaliação de impacte
ambiental, possa ser dispensado num certo número de situações onde não faça
sentido (n.º 2 do anexo V ao Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro,
subsequentemente alterado).
156
4.7. Desenvolvimento de plataformas eletrónicas
O GSEMA, a APA, a CIP e a FIPA defenderam que se torna necessário criar plataformas
eletrónicas que suportem a tramitação dos procedimentos administrativos em
matéria ambiental e que permitam uma tramitação mais fácil e eficaz, bem como a
redução de custos de contexto para os utilizadores.
5. Propostas de melhoria sugeridas pelo ICJP
Referem-se abaixo as oportunidades de melhoria e simplificação de procedimentos
administrativos/regulatórios e redução de custos de contexto que o ICJP identificou.
5.1. Dificuldade de compreensão das situações em que se torna necessário o
cumprimento de uma obrigação em matéria de “licenciamento ambiental”
Vários fatores contribuem para que se torne de difícil a identificação das obrigações
e procedimentos ambientais que se demonstra necessário cumprir. Entre outros,
podem ser identificados os seguintes fatores:
(i) Legislação excessivamente dispersa, onde cada tipo de procedimento é
regulado num diploma diferente;
(ii) Técnica legislativa deficiente, com diplomas legislativos pouco transparentes
e de leitura muito difícil. Tal resulta, designadamente, de artigos com longas
listas de definições, da identificação do âmbito de aplicação dos
procedimentos através da sistemática remissão para anexos e da utilização de
conceitos excessivamente técnicos, incompreensíveis para um
empresário/cidadão médio;
(iii) Inexistência de informação de fácil acesso e compreensão, que permita a
qualquer empresário, de forma rápida, cómoda e fácil e em linguagem clara,
compreender as obrigações a que está sujeito;
(iv) Existência de muitas e variadas obrigações sobrepostas e que,
aparentemente, se reportam a realidades semelhantes;
157
(v) Utilização frequente de linguagem muito técnica, inacessível a qualquer
cidadão/empresário não especializado na área em causa.
O ICJP propõe, por isso, que se desenvolvam as seguintes ações, com vista a tornar
mais transparentes e claras as obrigações a que estão sujeitos os cidadãos/empresas
em matéria ambiental:
(i) Realização de uma extensa operação de consolidação legislativa, adotando um
diploma único que contenha todas as obrigações, procedimentos,
licenças/autorizações/outros atos permissivos em matéria ambiental, com uma
linguagem única, uniformizada e clara. Tal diploma pode assumir a forma de um
“Código Ambiental”.
O “Código Ambiental” em causa deve evitar longas listas de definições, a
identificação do âmbito de aplicação dos procedimentos através da sistemática
remissão para anexos e a utilização de conceitos excessivamente técnicos,
incompreensíveis para um empresário/cidadão médio. Deve ainda proporcionar
uma uniformização de termos, conceitos e passos procedimentais.
A aprovação de um regime destes proporcionaria a revogação de vários
diplomas legislativos dispersos, com evidentes vantagens em matéria de clareza
e transparência legislativa.
Esta medida, implica, naturalmente, a modificação da legislação vigente em
matéria de “licenciamento ambiental” como, por exemplo, os seguintes
diplomas:
i) Lei n.º 19/2014 de 14 de abril, que define as bases da política de
ambiente;
ii) Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto, que estabelece o
regime de emissões industriais aplicável à prevenção e ao
controlo integrados da poluição, bem como as regras destinadas
a evitar e ou reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a
produção de resíduos, transpondo a Diretiva n.º 2010/75/UE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010,
158
relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados
da poluição);
iii) Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o
regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos
projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos
significativos no ambiente, transpondo a Diretiva
n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de
dezembro, relativa à avaliação dos efeitos de determinados
projetos públicos e privados no ambiente, alterado pelo Decreto-
Lei n.º 47/2014, de 24 de março;
iv) Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, que aprova o
regime geral da gestão de resíduos, transpondo para a ordem
jurídica interna a Diretiva n.º 2006/12/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 5 de Abril, e a Diretiva n.º
91/689/CEE, do Conselho, de 12 de dezembro, alterado pelo
Decreto-Lei n.º 173/2008 de 26 de agosto, pela Lei n.º 64-
A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 183/2009 de 10
de agosto e pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de junho;
v) Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, que aprova a Lei da Água,
transpondo para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º
2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de
outubro, e estabelecendo as bases e o quadro institucional para a
gestão sustentável das águas, retificado pela Declaração de
Retificação n.º 11-A/2006, de 23 de fevereiro, alterado pelo
Decreto-Lei n.º 245/2009, de 22 de setembro, pelo Decreto-Lei
n.º 60/2012, de 14 de março e pelo Decreto-Lei n.º 130/2012 de
22 de junho;
vi) Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que estabelece o
regime a que fica sujeita a avaliação dos efeitos de determinados
planos e programas no ambiente, transpondo para a ordem
jurídica interna as Diretivas n.ºs 2001/42/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, e 2003/35/CE, do
159
Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio, alterado pelo
Decreto-Lei n.º 58/2011, de 4 de maio.
Como a matéria ambiental e de proteção da natureza integra a reserva de bases da
AR, a solução consiste em alterar a lei de bases existente ou aprovar o código com
uma parte I relativa às bases (de origem parlamentar) e uma parte II com menção às
disposições de desenvolvimento e concretização.
Este exercício de codificação deve ainda ser acompanhado da identificação das
matérias passíveis de alteração legislativa mais frequente, designadamente por
imposição do Direito Europeu, para que seja equacionada a sua regulação por
instrumento regulamentar e assim evitada a introdução de sucessivas modificações
num instrumento codificador.
Por fim, note-se que este esforço de codificação em matéria ambiental deve incluir
igualmente os diplomas relevantes em matéria de “monitorização ambiental”.
5.2. Elaboração e divulgação extensiva de guias práticos relativos aos
procedimentos em matéria de “licenciamento ambiental”, elaborados em
linguagem clara
Tanto a APA, como a CIP, demonstraram que existe um elevado número de pedidos
deficientemente instruídos e que, portanto, são objeto de aperfeiçoamento, o que
revela uma óbvia dificuldade em compreender o que é solicitado. Além disso,
afigura-se uma operação extremamente técnica e de difícil execução a verificação
das obrigações a que um investidor está sujeito em matéria ambiental.
A APA deu conta da existência de guias em matéria de procedimentos ambientais,
mas a CIP e a FIPA demonstraram não ter conhecimento dos mesmos.
A elaboração e divulgação de guias que auxiliem os empresários na identificação das
suas obrigações e respetivo custo constitui um elemento precioso e a sua divulgação
de forma extensiva é aconselhável e de incentivar. Tais guias devem estar elaborados
em linguagem clara e acessível, por forma a que, não apenas os empresários já
acostumados ao “licenciamento ambiental” possam compreender as suas obrigações,
mas também novos investidores. É igualmente de elaborar versões desses guias em
160
língua inglesa, para que investidores estrangeiros possam estar informados acerca das
obrigações que terão de cumprir em Portugal.
5.3. Dificuldades no relacionamento com os procedimentos em matéria de
licenciamento industrial e permissões administrativas em matéria de
urbanização e edificação
Em regra, um procedimento que vise a obtenção de uma
licença/autorização/permissão administrativa em matéria ambiental encontra-se
integrado num projeto empresarial que implica outras
licenças/autorizações/permissões administrativas. Assim, frequentemente, os
procedimentos ambientais encontram-se integrados em projetos industriais que
implicam a satisfação de procedimentos integrados no denominado “Sistema da
Indústria Responsável” (Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, alterado pelo
Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro) ou no regime da urbanização e da
edificação (Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, subsequentemente
alterado).
Tendo em conta esta realidade, é aconselhável:
(i) A análise específica da integração dos procedimentos relativos ao
“licenciamento ambiental” nos procedimentos previstos no regime do
“Sistema da Indústria Responsável”, por forma a que se evitem
duplicações de procedimentos, controlos, atos e taxas, o que se encontra
refletido no tratamento da matéria do “licenciamento industrial”,
integrado neste Estudo.
(ii) A análise da integração dos procedimentos relativos ao “licenciamento
ambiental” nos procedimentos previstos no regime da urbanização e
edificação, para que se evitem duplicações de procedimentos, controlos,
atos e taxas.
Estas medidas implicam a modificação de legislação vigente, nomeadamente dos seguintes diplomas:
161
(i) Decreto-Lei nº 127/2013, de 30 de agosto, que estabelece o regime de
emissões industriais aplicável à prevenção e ao controlo integrados da
poluição, bem como as regras destinadas a evitar e ou reduzir as emissões
para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, transpondo a Diretiva
n.º 2010/75/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de
novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo
integrados da poluição);
(ii) Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, que cria o Sistema da Indústria
Responsável, que regula o exercício da atividade industrial, a instalação e
exploração de zonas empresariais responsáveis, bem como o processo de
acreditação de entidades no âmbito deste Sistema, com as alterações
constantes do Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro de 2014;
(iii) Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, que estabelece o regime
jurídico da urbanização e edificação, sucessivamente alterado.
5.4. Criação de um procedimento único ambiental
É aconselhável a adoção de um procedimento ambiental único, destinado a abranger
designadamente os seguintes tipos de procedimentos em matéria de “licenciamento
ambiental”:
(i) Licenciamento ambiental;
(ii) Avaliação de impacte ambiental;
(iii) Títulos de recursos hídricos;
(iv) Operações de gestão de resíduos;
(v) Licenciamento de atividades de incineração e co-incineração;
(vi) Procedimento em matéria de emissão de gases com efeito de estufa.
162
Todos estes procedimentos devem passar a ser tramitados num único procedimento,
quando um projeto implique a emissão de várias licenças/autorizações/títulos de
natureza ambiental. Tal procedimento deve originar um título único ambiental ou a
integração destas apreciações num título mais amplo, destinado a viabilizar todo o
projeto.
Neste procedimento único deve evitar-se, sempre que possível, a multiplicação de
intervenções de diferentes entidades administrativas responsáveis em matéria
ambiental, procurando fazer com que a um único procedimento corresponda uma
única verificação, efetuada por uma única entidade. Tal destina-se a evitar que o
controlo único se torne apenas na soma de vários procedimentos, onde várias
entidades administrativas em matéria ambiental se pronunciam.O valor a pagar deve
integrar uma taxa única.
Esta medida implica, naturalmente, a revisão de legislação vigente, nomeadamente
dos seguintes diplomas:
(i) Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto, que estabelece o regime de
emissões industriais aplicável à prevenção e ao controlo integrados da
poluição, bem como as regras destinadas a evitar e ou reduzir as emissões
para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, transpondo a Diretiva n.º
2010/75/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de
2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da
poluição);
(ii) Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o regime
jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e
privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente,
transpondo a Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos
públicos e privados no ambiente, alterado pelo Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24
de março;
(iii) Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, que aprova a Lei da Água, transpondo
para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, e estabelecendo as bases e o
163
quadro institucional para a gestão sustentável das águas, retificado pela
Declaração de Retificação n.º 11-A/2006, de 23 de fevereiro, alterado pelo
Decreto-Lei n.º 245/2009, de 22 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 60/2012,
de 14 de março e pelo Decreto-Lei n.º 130/2012 de 22 de junho;
(iv) Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, que aprova o regime geral da
gestão de resíduos, transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º
2006/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril, e a Diretiva
n.º 91/689/CEE, do Conselho, de 12 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei
n.º 173/2008 de 26 de agosto, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro,
pelo Decreto-Lei nº 183/2009 de 10 de agosto e pelo Decreto-Lei n.º 73/2011,
de 17 de junho;
(v) Decreto-Lei n.º 85/2005, de 28 de abril, que estabelece o regime legal da
incineração e co-incineração de resíduos, transpondo para a ordem jurídica
interna a Diretiva n.º 2000/76/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4
de Dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 178/2006, de 5 de setembro,
e 92/2010, de 26 de julho;
(vi) Decreto-Lei n.º 38/2013, de 15 de março, que regula o regime de comércio de
licenças de emissão de gases com efeito de estufa a partir de 2013,
concluindo a transposição da Diretiva n.º 2009/29/CE, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 23 de abril de 2009, a fim de melhorar e alargar o regime
comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de
estufa.
O GSEA e a APA deram conta de estarem a desenvolver um projeto que já cumpre
várias destas recomendações.
5.5. Âmbito do licenciamento ambiental pode ser exagerado, devendo ser
ponderada a sua revisão
Podem existir várias situações de empresas/atividades económicas relativamente às
quais não faça sentido exigir uma licença ambiental, sendo aconselhável uma análise
exigente e pormenorizada dos casos em que a mesma é obrigatória, por forma a
164
excluir situações onde os valores ambientais em presença não justificam o encargo
administrativo imposto às empresas.
Foram sugeridas várias vias possíveis para diminuir o número de casos em que as
licenças ambientais são obrigatórias, tais como:
(i) Utilização do conceito de “capacidade utilizada” no estabelecimento
industrial, em vez de “capacidade instalada”, dado que este nem sempre
reflete o verdadeiro impacto ambiental;
(ii) Redução das áreas de atividade abrangidas pela licença ambiental,
designadamente quanto a algumas instalações do setor químico (n.º 4 do
anexo I ao Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto) e indústrias da área
das cerâmicas.
Estas medidas podem envolver a alteração de disposições legislativas da União
Europeia e nacionais, embora a emissão de uma conclusão sobre essa matéria careça
de estudo mais aprofundado. Podem estar em causa, designadamente, os seguintes
diplomas:
(i) Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto, que estabelece o regime de
emissões industriais aplicável à prevenção e ao controlo integrados da
poluição, bem como as regras destinadas a evitar e ou reduzir as emissões
para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, transpondo a Diretiva n.º
2010/75/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de
2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da
poluição);
(ii) Diretiva n.º 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril
de 2009, que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o
regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito
de estufa.
5.6. Âmbito da obrigatoriedade de obtenção de título de recursos hídricos pode
ser exagerado e a sua redução deve ser analisada
165
Em matéria de utilização de recursos hídricos é frequente a exigência de licenças,
autorizações ou concessões para a utilização privativa de recursos hídricos do
domínio público e para outras atividades (artigos 56.º e segs. da Lei nº 58/2005, de
29 de dezembro, que aprova a Lei da Água, transpondo para a ordem jurídica
nacional a Diretiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de
Outubro, e estabelecendo as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável
das águas, retificado pela Declaração de Retificação nº 11-A/2006, de 23 de
fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 245/2009, de 22 de setembro, pelo Decreto-
Lei nº 60/2012, de 14 de março e pelo Decreto-Lei nº 130/2012 de 22 de junho;).
É aconselhável uma análise exaustiva dos casos em que estes procedimentos são
obrigatórios, por forma a excluir situações onde os valores ambientais em presença
não justificam o encargo administrativo imposto às empresas.
Esta medida pode envolver a alteração de disposições legislativas. Pode ser o caso,
nomeadamente, dos seguintes diplomas:
(i) Lei nº 58/2005, de 29 de dezembro, que aprova a Lei da Água, transpondo
para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, e estabelecendo as bases e o
quadro institucional para a gestão sustentável das águas, retificado pela
Declaração de Retificação n.º 11-A/2006, de 23 de fevereiro, alterado pelo
Decreto-Lei n.º 245/2009, de 22 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 60/2012,
de 14 de março e pelo Decreto-Lei n.º 130/2012 de 22 de junho;
(ii) O Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, que estabelece o regime da
utilização dos recursos hídricos, subsequentemente alterado.
5.7. Uniformização de procedimentos dos diversos serviços territorialmente
competentes em matéria de licença/autorização/concessão para utilização
de recursos hídricos
Devem ser analisados e verificados os procedimentos e praxes administrativas dos
serviços desconcentrados da APA territorialmente competentes para a emissão dos
títulos hídricos, uma vez que existem indicações de que os mesmos seguem práticas e
praxes administrativas diferentes em casos iguais.
166
Caso se registem diferentes procedimentos e praxes administrativas, deve ser levada
a cabo uma intervenção uniformizadora destinada a evitar que os procedimentos
possam ser mais ou menos onerosos sem justificação, apenas em função do serviço
territorialmente competente.
5.8. Âmbito da obrigatoriedade de realização de avaliação de impacte ambiental
deve ser reduzido
É aconselhável uma análise exigente e pormenorizada dos casos em que a avaliação
de impacte ambiental é obrigatória, por forma a excluir situações onde os valores
ambientais em presença não justificam o encargo administrativo imposto às
empresas. Assim, sugere-se uma reavaliação das situações identificadas no Anexo I ao
Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o regime jurídico da
avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e privados suscetíveis de
produzirem efeitos significativos no ambiente, transpondo a Diretiva n.º 2011/92/UE,
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos
efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, alterado pelo
Decreto-Lei nº 47/2014, de 24 de março.
Além disso, verifica-se que, em numerosos casos, a realização de um procedimento
de avaliação de impacte ambiental implica, ela própria, um procedimento prévio
para verificar se esse procedimento é necessário (ver as situações do artigo 1.º-3-b) e
c) do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o regime jurídico
da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e privados suscetíveis
de produzirem efeitos significativos no ambiente, transpondo a Diretiva n.º
2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa à
avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente,
alterado pelo Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24 de março). Tal constitui uma duplicação
de procedimentos que importaria eliminar ou reduzir.
A existência desta duplicação de procedimentos tem ainda uma agravante. É que a
necessidade de realização de procedimentos de avaliação de impacte ambiental
depende, nos casos identificados do artigo 1.º-3-b) e c) do Decreto-Lei n.º 151-
B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o regime jurídico da avaliação de impacte
ambiental (AIA) dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos
significativos no ambiente, transpondo a Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento
167
Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos efeitos de
determinados projetos públicos e privados no ambiente, alterado pelo Decreto-Lei
n.º 47/2014, de 24 de março; do preenchimento de conceitos vagos e indeterminados
e não de circunstâncias objetivas e claras, que permitam ao investidor/empresário
identificar com facilidade se o projeto estará sujeito a avaliação de impacte
ambiental.
Em suma, há numerosas situações onde não é suficientemente clara e transparente a
necessidade de realização de uma avaliação de impacte ambiental e, por isso, torna-
se necessário efetuar um pedido e realizar um procedimento administrativo
específico e prévio para verificar se tal avaliação é necessária. Trata-se de um
sistema que nos parece favorecer a multiplicação de procedimentos administrativos
com os inevitáveis encargos e custos para os investidores e empresários, sem que se
verifique a existência de um valor ambiental que o justifique. Seria, por isso,
aconselhável um sistema mais objetivo e transparente, onde a lei identificasse com
clareza e objetividade em que situações é obrigatória a realização de procedimentos
de avaliação ambiental.
Esta medida envolve a alteração de disposições legislativas, designadamente do
Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o regime jurídico da
avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e privados suscetíveis de
produzirem efeitos significativos no ambiente, transpondo a Diretiva n.º 2011/92/UE,
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos
efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, alterado pelo
Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24 de março;
Note-se, contudo, que a legislação em matéria de avaliação de impacte ambiental foi
recentemente alterada, pelo que pode não se revelar adequada uma nova revisão do
regime legal no curto/médio prazo, por forma a preservar uma certa estabilidade
legislativa, que também é essencial para os investidores.
5.9. Reavaliar os casos em que é necessária a avaliação do projeto de execução
Quando o procedimento de avaliação de impacte ambiental ocorra em fase de estudo
prévio ou anteprojeto e o mesmo tenha merecido uma decisão de impacte ambiental
favorável, torna-se necessário, depois, realizar um novo procedimento, destinado a
168
verificar se o projeto de execução está em conformidade com a decisão favorável
(artigo 20.º e segs. do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece
o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e
privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, transpondo a
Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro,
relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no
ambiente, alterado pelo Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24 de março).
Tendo em conta que existem outros procedimentos onde, com algum grau de
probabilidade, o interessado está obrigado a apresentar um projeto de execução
semelhante (ex: no âmbito dos procedimentos em matéria de regime de urbanização
e de edificação), é de analisar especificamente a possibilidade de verificar a
conformidade ambiental do projeto com a decisão favorável de impacte ambiental no
âmbito desses mesmos procedimentos.
Tal evitaria a duplicação de procedimentos e a necessidade de apresentar mais um
pedido perante as entidades ambientais, destinado a apreciar um projeto que será
apreciado também por outras entidades públicas.
Esta medida poderá envolver a alteração de disposições legislativas, como é o caso,
designadamente, dos seguintes diplomas:
(i) Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, que estabelece o regime jurídico
da urbanização e edificação, sucessivamente alterado;
(ii) Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o regime
jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e
privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente,
transpondo a Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos
públicos e privados no ambiente, alterado pelo Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24
de março.
Da mesma forma que se referiu acima, pode não se revelar ajustada uma nova
revisão legislativa do regime da avaliação do impacte ambiental no curto/médio
prazo, tendo em conta que a legislação em causa foi recentemente modificada.
169
5.10. Dispensa do estudo de alternativas em caso de alteração de projetos onde
foi obrigatória a realização de avaliações de impacte ambiental
Deve ser encarada a possibilidade de o estudo de alternativas ambientais, que é
obrigatório quando se efetuem alterações ao estudo que havia sido submetido a
avaliação de impacte ambiental, ser dispensado em situações onde não faça sentido
(n.º 2 do anexo V ao Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o
regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e
privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, transpondo a
Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro,
relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no
ambiente, alterado pelo Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24 de março).
Esta medida poderá envolver a alteração de diplomas legislativos, como,
designadamente, o Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o
regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e
privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, transpondo a
Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro,
relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no
ambiente, alterado pelo Decreto-Lei n.º 47 de 2014, de 24 de março.
5.11. Desenvolvimento de plataformas eletrónicas
Não existem plataformas eletrónicas que suportem a tramitação de todos os
procedimentos administrativos em matéria de “licenciamento ambiental”.
A utilização de meios eletrónicos, quando acompanhada da redução das práticas
administrativas associadas ao circuito do procedimento em papel, assegura uma
tramitação mais fácil e eficaz, bem como a redução de custos de contexto para os
utilizadores.
Por isso, sugere-se a criação e adoção de tal plataforma eletrónica, a qual deve
permitir:
170
(i) A submissão de documentos e pedidos por via do “Portal da Empresa” ou do
“Portal do Cidadão”;
(ii) O acompanhamento dos procedimentos em todas as suas fases e passos,
através do “Portal da Empresa” ou do “Portal do Cidadão”;
(iii) A realização de notificações eletrónicas através do “Portal da Empresa” ou
do “Portal do Cidadão”;
(iv) A realização de todos os pagamentos envolvidos no procedimento através do
“Portal da Empresa” ou do “Portal do Cidadão”;
(v) O acompanhamento de todo o procedimento e a prática de todos os atos
administrativos por meios eletrónicos, pelas entidades administrativas
envolvidas.
É ainda aconselhável que a APA e as demais entidades ambientais envolvidas se
abstenham de realizar investimentos em matéria informática que signifiquem
duplicações ou custos que possam ser evitados, designadamente tendo em conta
plataformas já existentes no quadro do relacionamento com os cidadãos e empresas
pelas quais outras entidades públicas sejam responsáveis.
A necessidade de intervenção legislativa ou normativa para execução desta medida
carece de um estudo mais aprofundado, tendo em conta os contornos específicos que
possam vir a ser decididos para a sua concretização.
172
G) Monitorização Ambiental
1. Objeto O sétimo tema tratado foi a monitorização ambiental. Na sequência da prévia
apreciação do licenciamento ambiental, as matérias da monitorização ambiental
respeitam essencialmente aos temas das obrigações de controlo e reporte
abrangendo o seguinte:
(i) Obrigações de registo, envio de informação ou remessa de relatórios
para aprovação, em matéria ambiental;
(ii) Monitorização de emissões ao abrigo do regime da prevenção e
controlo integrados da poluição;
(iii) Relatório ambiental anual;
(iv) Tramitação das obrigações de registo;
(v) Apreciação das competências administrativas atribuídas à APA (Agência
Portuguesa do Ambiente) e a CCDRs sobre valores limites de emissão;
(vi) O preenchimento do MIRR (Mapa Integrado de Registo de Resíduos);
(vii) Regime aplicável ao CELE (Comércio Europeu de licenças de Emissão);
(viii) Regime aplicável ao PRTR (Registo de Emissões e Transferências
Poluentes);
(ix) A plataforma SILIAMB.
Assim, em execução do plano do projeto foram realizadas, na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, as reuniões relativas ao presente Estudo, dedicadas ao
tema do “monitorização ambiental”, as quais tiveram lugar nos dias 11 e 18 de
dezembro de 2014.
2. Principais problemas referidos pelos participantes nas reuniões
A CIP e a FIOVDE formularam preocupações com os seguintes aspetos:
(i) Rigidez das obrigações ambientais de controlo e reporte decorrentes da
legislação europeia;
173
(ii) Dificuldade de a Administração Pública, designadamente a APA, assegurar
uma circulação eficaz da informação recolhida junto das empresas;
(iii) Desenvolver-se uma prática de duplos reportes, onerando as empresas;
(iv) Excessivo peso administrativo na medição e monitorização dos recursos
hídricos;
(v) Extremas dificuldades no preenchimento da plataforma SILIAMB;
(vi) Falta de acesso das associações empresariais ao SILIAMB;
(vii) Dificuldades em contactar a APA;
(viii) A simplificação do preenchimento do MIRR, tendo por base as guias de
acompanhamento dos resíduos;
(ix) Tempo disponível para o preenchimento do MIRR;
(x) Alteração dos momentos de controlo das emissões gasosas de fontes sem
obrigação de monitorização em contínuo (passar de duas para uma vez por
ano);
(xi) Exclusão da monotorização de CELE – emissão de equipamentos de
emergência;
(xii) Exclusão da monitorização de CELE – existências de combustíveis e
materiais, fonte de CO2 fóssil;
(xiii) Passagem para valores tabelados do PCI (poder calorífero inferior) de
emissões do gás natural para instalações com emissão superior a 50 kt
CO2/ano;
(xiv) Alteração de mensal para anual da monitorização da qualidade das águas
subterrâneas.
Levantaram-se, igualmente, preocupações relativas à figura do verificador do sistema
de gestão de segurança, existente, por exemplo no Decreto-Lei n.º 254/2007, de 12
de julho, relativo à sistema de gestão de segurança para a prevenção de acidentes
graves (SGSPAG).
174
Aludiu-se, também, a legislação europeia que se encontra em negociação sobre
médias instalações de combustão.
Pode ver-se na proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à
limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de médias
instalações de combustão, o seguinte:
“A Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu «Um Programa
Ar Limpo para a Europa» apela à ação para controlar as emissões de substâncias
poluentes para a atmosfera provenientes de instalações de combustão com uma
potência térmica nominal entre 1 e 50 MW (médias instalações de combustão),
completando assim o quadro regulamentar para o setor da combustão, também com
o objetivo de aumentar as sinergias entre as políticas relativas à poluição
atmosférica e às alterações climáticas.”
Discutiu-se a obrigação de reporte de unidades emissoras de valores entre 1-5MW.
Foi reconhecido por todos os intervenientes que a legislação europeia é
extraordinariamente exigente do ponto de vista ambiental.
Foi sugerido que em futuras negociações europeias na área da monitorização
ambiental seja tida em consideração a situação específica de Portugal, antes do voto
favorável a novas obrigações.
2.1. Flexibilização da interpretação legal
As associações apresentaram a necessidade de se proceder a uma interpretação mais
flexível da lei, através de processos interpretativos que limitem a sua literalidade. O
problema foi essencialmente colocado relativamente ao Decreto-Lei n.º 78/2004, de
3 de abril, e à necessidade do controlo das emissões sujeitas a VLE (valores limites de
emissão).
A APA considerou que a sua atuação estava no limite da discricionariedade
administrativa. Admitiu, porém, que existia alguma margem para alterar
175
comportamentos administrativos que impliquem obrigações para os particulares e
empresas.
Analisou-se, em especial, a necessidade de reportes de VLE duas vezes por ano. A APA
justificou a exigência com a formulação legal e com a necessidade técnica de
apreciar a matéria em “tempo quente” e “tempo frio”.
Discutiram-se, ainda, os conceitos indeterminados de “escala industrial” e “dimensão
relevante”, já hoje aplicáveis na produção de biodiesel. A APA considerou que no caso
concreto tratar-se-ia de “dimensão relevante”, justificando maiores exigências de
monitorização ambiental, nos casos em que a produção fosse superior a 3000
toneladas.
A CIP considerou que esta seria uma prática a prosseguir.
A APA afirmou poder haver excessos nas medições de emissões exigidas,
especialmente ao abrigo do Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de abril, entendendo
porém que a sua intervenção simplificadora só pode ser casuística.
2.2. Partilha de informação dentro da Administração Pública e acesso por
parte das associações empresariais à plataforma SILIAMB
Sobre a circulação de informação na Administração Pública foi referido por
representantes da APA que a recolha de MW térmicos ou elétricos tem a mesma base.
Daí que possa não ser necessária a informação sobre matéria ambiental, por já
existirem dados de base no Ministério da Economia, no Ministério da Agricultura ou
junto dos municípios.
A partilha de informação entre entidades públicas é fundamental para garantir
procedimentos administrativos menos onerosos para particulares e empresas.
A APA apresentou como exercício de simplificação a plataforma SILIAMB, na qual o
preenchimento do MIRR e do MRRU irá alimentar os PRTR. Ou seja, a obrigação de
fornecer à APA dados mais exigentes não fará com que seja necessário incluir todos os
elementos já transmitidos.
Sobre a citada plataforma, as associações representadas revelaram não ter acesso à
mesma, o que dificulta a prestação dos necessários esclarecimentos aos operadores
176
económicos. A situação torna-se particularmente complexa no caso do MIRR que
impõe obrigações sobre cerca 35.000 empresas.
A APA reconheceu as dificuldades e admitiu a necessidade de modificar
procedimentos.
2.3. Dificuldade de comunicação com a APA e fixação estabilizada do prazo
de preenchimento do MIRR
A dificuldade de comunicação com a APA é apresentada como um importante óbice
por parte das associações, traduzindo-se este, por exemplo, na falta de resposta a
mensagens de correio eletrónico ou na impossibilidade de contacto telefónico para
apresentação de pedidos de informação.
Referiu-se, igualmente, que apesar de o prazo para o preenchimento do MIRR se
prolongar de janeiro até março, as empresas só podem começar a cumprir esta
obrigação a partir de fevereiro, por só nesse mês ser emitido o comprovativo para o
pagamento da taxa devida.
Também aqui, a APA admitiu a necessidade de modificar procedimentos.
2.4. Rigidez do regime da monitorização CELE decorrente de obrigações
europeias
Relativamente à necessidade de monitorização CELE, esclareceu-se ser aplicável
legislação europeia e legislação nacional de transposição (Diretiva 2003/87/CE, de 13
de Outubro, transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n.º 233/2004,
de 14 de Dezembro, subsequente alterado).
Neste sentido, reconheceu-se não ser possível alterar por via administrativa as
obrigações de monitorização existentes.
2.5. Obrigatoriedade de reporte diário dos valores de PCI para um grupo de
empresas
177
Contra a passagem para valores tabelados do PCI (poder calorífero inferior) de
emissões do gás natural foi invocado o Regulamento n.º 601/2012, da Comissão, de
21 de Junho de 2012. De acordo com a explicação da APA, as fontes de gás natural
em Portugal provenientes da Argélia e da Nigéria não asseguram um PCI uniforme
existindo uma variação entre 38,18 MW e 38,80MW nas unidades industriais com
emissão superior a 50 kt CO2 ano.
De acordo com estes valores, a legislação europeia força a que exista uma
monitorização diária de cerca de 25 empresas nacionais.
Apesar de a legislação europeia apresentar dificuldades, entende-se que ficou
demonstrado que as empresas não são responsáveis pela variação do PCI.
Uma solução sugerida pela CIP consistia em aumentar o número de cromotógrafos por
parte do concessionário.
2.6. Possibilidade de preenchimento do MIRR a partir das guias de
acompanhamento de resíduos
Das propostas concretas apresentadas pelas associações, e passíveis de concretização
de acordo com a legislação europeia ou nacional, encontra-se uma alteração ao
preenchimento do MIRR.
Existindo guias de acompanhamento de resíduos, a proposta consiste em aproveitar
essa informação para, por via administrativa, assegurar o preenchimento do MIRR. Ou
seja, as empresas já asseguraram a informação necessária à Administração Pública,
não se justificando o preenchimento autónomo do MIRR por cerca de 35000
operadores.
A APA manifestou-se ciente deste benefício e anunciou estar em negociações com a
AT para alterar o conteúdo das citadas guias, de modo a garantir o preenchimento
imediato do MIRR.
Ficou claro, para todos que se trata de uma medida de simplificação administrativa
de importante alcance, e que não necessita de uma alteração do quadro legislativo
europeu.
178
2.7. Não obrigatoriedade da figura do verificador do sistema de gestão de
segurança
Sobre a figura do verificador de sistema de gestão de segurança, tanto as associações
como a Administração Pública concordaram que devia ter natureza facultativa e não
obrigatória. Assim, a função do verificador pode ser desempenhada por empresas,
mas também pelos operadores ou pela Administração Pública.
3. Propostas de melhoria sugeridas pelo ICJP
3.1. Evitar a existência de duplos reportes decorrentes de obrigações europeias
A primeira recomendação que o ICJP apresenta tem por objeto, não simplificar, mas
evitar dificultar a situação dos operadores económicos nacionais.
A negociação de novos compromissos para o Estado português, como por exemplo a
proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à limitação das
emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de médias instalações
de combustão, deve repercutir os interesses nacionais muito dificilmente compatíveis
com necessidades de reporte de emissões de 1-5MW.
Os duplos reportes, fonte de dificuldades de particulares e empresas são
frequentemente originários de legislação europeia.
O assunto foi referido quer pelas associações, quer pela Administração Pública.
3.2. Definição de politica de utilização de conceitos na elaboração de legislação
A Administração Pública deve utilizar conceitos vagos e indeterminados de uma forma
“ativa”, não desprotegendo o interesse público, mas garantindo uma margem de
flexibilização nas exigências de controlo e reporte.
A técnica legislativa deve ser utilizada de modo a permitir à Administração Pública a
interpretação de tais fórmulas legais.
179
De modo a auxiliar nesta tarefa interpretativa, sobretudo quando esteja em causa a
possibilidade de flexibilização de exigências de controlo e reporte, deve ponderar-se
a introdução de critérios objetivos que possam ser seguidos pelos serviços da
Administração Pública responsáveis e/ou a identificação, a título de orientações
generéricas, de situações típicas a que tal possibilidade de flexibilização deve
aplicar-se.
3.3. Reforço dos processos de circulação da informação no âmbito da
Administração Pública
De forma consistente com o que já apurámos nas outras áreas objeto de estudo,
consideramos da maior importância reforçar os processos de circulação da
informação no âmbito da Administração Pública, podendo um dado transmitido para
efeitos, por exemplo, agrícolas, ser utilizado no domínio ambiental.
A resposta da Administração Pública como um todo em matéria informacional
constitui, na perspetiva do ICJP, uma exigência de simplificação administrativa
fundamental e prioritária.
3.4. Realização de uma operação de consolidação legislativa
Como já foi referido relativamente ao licenciamento ambiental, também na área da
monitorização é desejável que as obrigações dos particulares e empresas se tornem
mais seguras e compreensíveis.
À óbvia e incontornável complexidade técnica do tema juntam-se, porém, fatores
evitáveis como a dispersão legislativa e regulamentar, a prolixidade das fontes de
Direito Europeu e a parcelarização das transposições.
Não existe uma “estratégia legislativa” de centralização da temática num
instrumento que, no entender do ICJP, deve revestir a natureza não de uma lei
consolidante, mas de um verdadeiro Código Ambiental. Este exercício de codificação
deve ser acompanhado da identificação das matérias passíveis de alteração
legislativa mais frequente, designadamente por imposição do Direito Europeu, para
que seja equacionada a sua regulação por instrumento regulamentar e assim evitada
a introdução de sucessivas modificações num instrumento codificador.
180
A este respeito, haverá que proceder a alterações legislativas nos diplomas previstos
na medida análoga relativa ao tema do Licenciamento ambiental, sem prejuízo de
poderem ser considerados outros diplomas relevantes no âmbito da Monitorização
Ambiental, como por exemplo:
(i) Decreto-Lei n.º 254/2007, de 12 de julho, subsequentemente alterado, que
estabelece o regime de prevenção de acidentes graves que envolvam
substâncias perigosas e de limitação das suas consequências para o homem e
o ambiente, transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º
2003/105/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro,
que altera a Diretiva n.º 96/82/CE, do Conselho, de 9 de Dezembro, relativa
ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvam
substâncias perigosas;
(ii) Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de Abril, subsequentemente alterado, que
estabelece o regime da prevenção e controlo das emissões de poluentes para
a atmosfera, fixando os princípios, objetivos e instrumentos apropriados à
garantia da proteção do recurso natural ar, bem como as medidas,
procedimentos e obrigações dos operadores das instalações abrangidas, com
vista a evitar ou reduzir a níveis aceitáveis a poluição atmosférica originada
nessas mesmas instalações.
3.5. Simplificação dos documentos explicativos dos procedimentos e
agilização da formação disponibilizada aos operadores económicos
Numa área particularmente complexa como a do ambiente é fundamental que
existam instrumentos que facilitem o cumprimento das obrigações pelas empresas.
Os guias que a APA disponibiliza não evitam erros que são quantitativamente muito
significativos, afetando a regularidade de muitos procedimentos em matéria
ambiental.
Deste modo, o ICJP recomenda que a informação e o nível de linguagem utilizado nos
guias atendam ao universo de operadores económicos.
181
A realização de ações de formação pode mitigar as dificuldades, mas no caso do MIRR
tratar-se-ia de garantir a presença de 35.000 participantes, o que se apresenta
inviável.
Recomenda-se, ainda assim, que sejam avaliados os seguintes instrumentos tendo em
vista auxiliar as empresas no cumprimento das suas obrigações: (i) montagem de um
plano de formação gradual e faseado, em função dos recursos disponíveis (ii)
disponibilização de vídeos explicativos do preenchimento do MIRR, (iii) introdução de
ajustamentos na linha de apoio da APA, de forma a garantir uma resposta mais
atempada às solicitações dos utilizadores.
Neste contexto, o ICJP recomenda, igualmente, que exista a possibilidade das
associações participarem no apoio ao preenchimento da plataforma SILIAMB.
3.6. Fixação estabilizada do prazo de preenchimento do MIRR
O ICJP recomenda que o prazo de preenchimento do MIRR corresponda a um período
efetivo, e que não dependa da ativação da plataforma para uma data posterior ao
início do prazo no início de janeiro.
3.7. Possibilidade de preenchimento do MIRR a partir das guias de
acompanhamento de resíduos
O ICJP considera que o preenchimento do MIRR a partir das guias de
acompanhamento de resíduos constituiria uma importante fonte de simplificação
administrativa, tendo por alcance cerca de 35000 operadores.
Nesta questão em particular não existem constrangimentos de Direito Europeu, tudo
dependendo da intervenção das autoridades nacionais, ou seja da APA e da AT.
3.8. Não obrigatoriedade da figura do verificador de sistema de gestão de
segurança
182
O ICJP recomenda que a figura do verificador de sistema de gestão de segurança
tenha natureza facultativa.
Para este efeito, haverá que proceder à alteração dos seguintes diplomas:
(i) Decreto-Lei n.º 254/2007, de 12 de julho, que estabelece o regime de
prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas e de
limitação das suas consequências para o homem e o ambiente, transpondo
para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2003/105/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro, que altera a Diretiva n.º
96/82/CE, do Conselho, de 9 de Dezembro, relativa ao controlo dos
perigos associados a acidentes graves que envolvam substâncias perigosas;
(ii) Portaria n.º 186/2014, de 16 de setembro, que aprova os requisitos e
condições de exercício da atividade de verificador do sistema de gestão de
segurança para a prevenção de acidentes graves (SGSPAG), bem como as
taxas a cobrar pelos atos praticados pela Agência Portuguesa do Ambiente,
I.P. (APA, I.P.).
183
IV. Lista resumo das áreas, mecanismos e medidas de simplificação
propostas pelo ICJP por tema
O trabalho realizado e as metodologias adotadas permitiram ao ICJP apresentar um
amplo conjunto de elementos de trabalho, que podem servir para o desenvolvimento
de propostas de simplificação.
Na interpretação feita pelo ICJP são considerados aspetos materiais, administrativos,
bem como relacionados com Direito Internacional e Direito da UE.
A par da identificação de elementos funcionais que dificultam a ação de cidadãos e
empresas, existem também soluções de simplificação aplicáveis no interior da AP.
Das matérias elencadas na lista relevam casos carecidos de uma intervenção política
profunda, de parelha com situações em que é suficiente uma alteração de
comportamento por parte da AP.
As medidas propostas, na maior parte dos casos, não afetam os passos
procedimentais existentes. Quando assim seja, o ICJP fornece os fluxogramas
competentes.
A) Regras de Contratação Pública
1) Proibição efetiva de a administração pública solicitar documentos que
reúnem informação a que pode aceder diretamente
2) Eliminação dos pedidos de declaração de factos sobre os quais as entidades
adjudicantes atestam sempre a veracidade por acesso direto à sua
informação
3) Eliminação das declarações sobre factos em relação aos quais se exige
prova
4) Possibilidade de reutilização da informação/documentação enviada
5) Autorizações genéricas de consulta de informação
184
6) Elenco taxativo dos documentos necessários nos procedimentos mais
comuns
7) Dispensa imperativa de caução e de seguro quando o valor do contrato seja
inferior a determinado valor (por exemplo, 75.000€)
8) Dispensa imperativa de caução quando haja créditos da empresa sobre a
entidade adjudicante
9) Dispensa da formalização do contrato quando esta seja desnecessária
10) Simplificar o formalismo da outorga do contrato
11) Eliminação do ato de aprovação da minuta do contrato
12) Codificação e simplificação de toda a legislação e regulamentação
13) Elaboração de manuais de procedimentos em linguagem clara
14) Criação de uma plataforma pública para a contratação eletrónica
15) Repositório único de informação/dossier eletrónico da empresa
16) Total integração entre a plataforma (ou plataformas) de compras públicas
e os outros sistemas da Administração Pública
17) Generalização da utilização do certificado do cartão de cidadão ou da
chave móvel digital
18) Melhoria da disponibilidade, do desempenho e da assistência técnica das
plataformas
19) Pagamento dos cadernos de encargos por via eletrónica
185
20) Eliminação das publicações em Diário da República
B) Declaração Mensal de Remunerações de AT e Seg. Social
1) Centralização de todas as declarações mensais de rendimentos
2) Eliminação da solicitação de informação repetida
3) Avaliação de impacto das alterações
4) Centralização da informação cadastral
5) Pré-preenchimento de todas as declarações com informação provável
C) Fundo de Compensação do Trabalho e Fundo de Garantia de Compensação do
Trabalho
1) Fusão de plataformas eletrónicas dos Fundos e da Segurança Social
2) Fusão das declarações mensais aos Fundos e à Segurança Social
3) Harmonização das datas de cumprimento de deveres jurídicos
4) Inscrição/cessação automática do trabalhador nos Fundos, mediante
comunicação única à plataforma eletrónica da Segurança Social
5) Alteração automática do valor da retribuição para efeitos de fixação do
montante devido aos Fundos
6) Criação de mecanismos para preenchimento de declarações coletivas, por
cada empregador, com obrigatoriedade de preenchimento
186
7) Geração automática de documento para liquidação do montante devido
8) Fusão da declaração de cessação de vínculo laboral com o pedido de
reembolso de quantias pelos Fundos
9) Ligação entre a plataforma dos Fundos e o software interno das empresas
10) Montantes das sanções em processos contraordenacionais
11) Penalizações por cumprimento defeituoso ou por lapsos na inserção de
dados no sistema informático
D) Informação Empresarial Simplificada e declarações para INE e BdP
1) Cumprimento das obrigações de envio de declarações e informações para o
Estado num único portal
2) Eliminação do Inquérito sobre Investimento Internacional (ISII)
3) Avaliação e eventual redução do número de inquéritos às empresas
efetuados pelo INE
4) Passar a recolher a informação estatística relativa ao inquérito COPE
(Comunicação de Operações e Posições com o Exterior), do BdP, através
dos bancos, não onerando as empresas
5) Associar num único momento e envio o inquérito INTRASTAT, da
responsabilidade do INE e a informação mensal para o BdP sobre a Balança
de Pagamentos
6) Juntar numa única declaração mensal a declaração mensal à Segurança
Social e a declaração estatística ao INE sobre custos unitários do trabalho
187
7) Criar formas inovadoras de proporcionar às empresas que participaram em
inquéritos estatísticos um feedback útil
8) Inclusão do relatório “único” para a Segurança Social na IES
9) Ponderar o envio, num único momento a agregação da IES e do modelo 22
(IRC)
10) Eliminação de quadros e anexos da IES
11) Diminuir a taxa da IES para empresas de reduzida dimensão
12) Associar a prestação de informações com periodicidade inferior à anual
com a informação anual, aproveitando informações já transmitidas a
entidades públicas para auxiliar o cumprimento de obrigações anuais
13) Juntar a certidão permanente de registo comercial e a certidão das contas
anuais numa única certidão permanente de registo comercial
14) Garantir a disponibilização integral em língua inglesa da certidão das
contas anuais
15) Incluir na certidão permanente das contas anuais a informação relativa
aos Quadros da Empresa e do Setor, produzida pelo BdP
16) Adaptação às PME da tabela de preços para acesso à informação agregada
da IES
17) Eliminação de taxa/emolumento para o acesso à certidão das contas
anuais pela empresa que prestou contas
188
E) Licenciamento Industrial
1) Criação de registo industrial eletrónico único e centralizado
2) Criação de número único de estabelecimento industrial
3) Criação de um instrumento eletrónico auxiliar de georreferenciação
4) Melhoria do funcionamento da plataforma eletrónica (“Balcão do
Empreendedor”)
5) Criação de um simulador de procedimentos de licenciamento
6) Criação de Manuais de Utilização para melhor disponibilização de
informação e de condições técnicas exigidas aos investidores
7) Aproveitamento de informação disponibilizada pelos agentes económicos a
outras entidades públicas e dispensa de nova comunicação (princípio “Only
Once”)
8) Melhor articulação entre as entidades responsáveis pelo licenciamento
industrial
9) Ponderação da integração dos procedimentos em matéria ambiental no SIR
– Sistema de Indústria Responsável
F) Licenciamento Ambiental
1) Realização de uma extensa operação de consolidação legislativa, adotando
um diploma único que contenha todas as obrigações, procedimentos,
licenças/autorizações/outros atos permissivos em matéria ambiental, com
uma linguagem única, uniformizada e clara. Tal diploma pode assumir a
forma de um “Código Ambiental”. Como a matéria ambiental e de proteção
da natureza integra a reserva de bases da AR, a solução consiste em alterar
189
a lei de bases existente ou aprovar o código com uma parte I relativa às
bases (de origem parlamentar) e uma parte II com menção às disposições
de desenvolvimento e concretização.
2) Elaboração e divulgação extensiva de guias práticos relativos aos
procedimentos em matéria de “licenciamento ambiental”, elaborados em
linguagem clara
3) Criação de um procedimento único ambiental
4) Âmbito do licenciamento ambiental pode ser exagerado, devendo ser
ponderada a sua revisão
5) Âmbito da obrigatoriedade de obtenção de título de recursos hídricos pode
ser exagerado e a sua redução deve ser analisada
6) Uniformização de procedimentos dos diversos serviços territorialmente
competentes em matéria de licença/autorização/concessão para utilização
de recursos hídricos
7) Âmbito da obrigatoriedade de realização de avaliação de impacte
ambiental deve ser reduzido
8) Reavaliar os casos em que é necessária a avaliação do projeto de execução
9) Dispensa do estudo de alternativas em caso de alteração de projetos onde
foi obrigatória a realização de avaliações de impacte ambiental
10) Desenvolvimento de plataformas eletrónicas
G) Monitorização Ambiental
1) Evitar a existência de duplos reportes decorrentes de obrigações europeias
190
2) Definição de politica de utilização de conceitos na elaboração de legislação
3) Reforço dos processos de circulação da informação no âmbito da
Administração Pública
4) Realização de uma operação de agregação legislativa
5) Simplificação dos documentos explicativos dos procedimentos e agilização
da formação disponibilizada aos operadores económicos
6) Fixação estabilizada do prazo de preenchimento do MIRR
7) Possibilidade de preenchimento do MIRR a partir das guias de
acompanhamento de resíduos
8) Não obrigatoriedade da figura do verificador de sistema de gestão de
segurança
192
ANEXO II LISTA FINAL DE “STAKEHOLDERS”
A) Regras de Contratação Pública
Ministério da Economia
Ministério da Solidariedade, Emprego e da Segurança Social
Gabinete do Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e
Comunicações
Empresa de Serviços Partilhados na Administração Pública, I.P.
Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.
Câmara Municipal de Lisboa
Câmara dos Solicitadores
AECOPS
Apifarma
Roche
Gatewit
193
B) Declarações Mensais de Remunerações para a Autoridade
Tributária e Aduaneira e para a Segurança Social
Ministério da Educação e Ciência
Autoridade Tributária e Aduaneira
Direção-Geral da Educação
Instituto da Segurança Social, I.P.
Instituto da Informática, I.P.
Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P.
Instituto do Direito de Trabalho
Grupo Sonae
Confederação da Indústria Portuguesa
SAP
KPIE – Kairos Portugal, Import & Export, Unipessoal, Lda
Associação Empresarial de Comércio, Indústria e Serviços dos Concelhos de
Vila Franca de Xira e de Arruda dos Vinhos
Confederação do Comércio e Serviços
UGT
Confederação dos Agricultores de Portugal
194
Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas
C) Fundo de Compensação do Trabalho e sobre Fundo de
Garantia de Compensação do Trabalho
Direção-Geral da Educação
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, I.P.
Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P.
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P.
Inspeção-Geral do Ambiente
Instituto de Informática, I.P.
Instituto do Direito de Trabalho I.P.
Advogado da Área Laboral
Solicitador / Técnico Oficial de Contas
Confederação da Indústria Portuguesa
Confederação dos Agricultores de Portugal
Confederação do Comércio e Serviços
UGT
195
Grupo Sonae
KPIE – Kairos Portugal, Import & Export, Unipessoal, Lda
Associação Empresarial de Comércio, Indústria e Serviços dos Concelhos de
Vila Franca de Xira e de Arruda dos Vinhos
Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas
D) Informação Empresarial Simplificada e declarações
estatísticas para INE e BdP
Ministério da Segurança Social
Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia
Autoridade Tributária e Aduaneira
Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.
Instituto Nacional de Estatísticas, I.P.
Instituto da Vinha e do Vinho, I.P.
Banco de Portugal
PHC
CEO Linkare
196
Copidata
Informa D&B;
Federação das Indústrias dos Óleos Vegetais, Derivados e Equiparados
(FIOVDE)
Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
Confederação do Comércio e Serviços de Portugal
Confederação dos Agricultores de Portugal
Técnicos oficiais de contas
Mestre Diana Ettner
Dr. João Mendes de Almeida
E) Licenciamento Industrial
Ministério da Defesa Nacional
Direção-Geral das Atividades Económicas
Direção-Geral de Geologia
Direção-Geral de Agricultura e Veterinária
Direção Regional da Economia de Lisboa e Vale do Tejo
197
Direção Regional de Agricultura do Algarve
Direção Regional de Agricultura de Lisboa e Vale do Tejo
IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, I.P.
Câmara Municipal de Vila Franca de Xira
Confederação da Indústria Portuguesa
Confederação Portuguesa de Construção e de Imobiliário
AECOPS
ARESP
Grupo Sonae
Associação dos Urbanistas Portugueses
Globazul – Importação e Exportação, SA (Grupo Constantinos)
F) Licenciamento ambiental
Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA)
Gabinete do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da
Conservação da Natureza
Direção Geral de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo
198
Direção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo
Direção Regional da Agricultura e Pescas do Centro
AHRESP (em representação da CCP)
Confederação da Indústria Portuguesa
CIP – Confederação Empresarial de Portugal (CIP)
FIPA – Federação das Indústrias Portuguesas Agro-Alimentares (FIPA)
G) Monitorização ambiental
Ministério do Ambiente
Ministério da Educação e Ciência
Direção Geral de Energia e Geologia
Direção Geral de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo
Direção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo
Direção Regional da Agricultura e Pescas do Centro
Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA)
Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I.P.
Gabinete do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da
Conservação da Natureza
200
ANEXO III
CALENDARIZAÇÃO DAS REUNIÕES
Dia 12 de novembro de 2014: Primeira Reunião sobre Regras de Contratação
Pública
Dia 17 de novembro de 2014: Primeira reunião sobre IES e declarações
estatísticas para BdP e INE
Dia 19 de novembro de 2014: Primeira reunião sobre Fundo de Compensação
do Trabalho e sobre Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho
Dia 24 de novembro de 2014: Primeira reunião sobre Declarações Mensais de
Remunerações para a Autoridade Tributária e Aduaneira e para Segurança
Social
Dia 26 de novembro de 2014: Primeira reunião sobre Licenciamento Ambiental
Dia 3 de dezembro de 2014: Primeira reunião sobre Licenciamento Industrial
Dia 11 de dezembro de 2014: Primeira reunião sobre Monitorização Ambiental
Dia 15 de dezembro de 2014: Reunião Alargada sobre Fundos de Compensação
do Trabalho e sobre Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho e
Declarações Mensais de Remunerações para a Autoridade Tributária e
Aduaneira e para Segurança Social
Dia 16 de dezembro de 2014: Reunião alargada de sobre Licenciamento
Ambiental
Dia 17 de dezembro de 2014: Reunião alargada sobre licenciamento Industrial
201
Dia 18 de dezembro de 2014: Reunião alargada sobre monitorização Ambiental
Dia 19 de dezembro de 2014: Reunião alargada sobre Regras de Contratação
Pública
Dia 22 de Dezembro de 2014:Reunião alargada sobre sobre IES e declarações
estatísticas para BdP e INE
202
ANEXO IV
PARTICIPANTES NAS REUNIÕES
A) Participantes na reunião de dia 12 de novembro sobre
Regras de Contratação Pública
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa
Dr. Luís Moitinho
Dr. David Sousa
Gabinete do Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações
Dr. João Ulrich
Gabinete do Ministro da Solidariedade, Emprego e da Segurança Social
Dra. Sónia Gonçalves
Secretaria-Geral do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social
Dr. Bruno Pereira da Silva
Dra. Carla Parreira
Dra. Zélia Santos
Agência para a Modernização Administrativa
Dra. Ana Figueiredo
Empresa de Serviços Partilhados na Administração Pública
Dr. João Barroso
Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.
Dr. Luís Filipe Brandão
Dr. Francisco Silva
Gabinete da Vereadora da Educação Economia e Inovação da Câmara Municipal de
203
Lisboa
Dra. Rute Alves
Empresários/Associações empresariais
Dra. Tânia Abreu, jurista da Associação de Empresas de Construção e Obras Públicas e
Serviços
Professor Doutor Pedro Caridade Freitas, assessor jurídico da Apifarma
Dr. João Pedro Ferreira, da Roche
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Professor Doutor Miguel Prata Roque
Mestre João Tiago Silveira
Dr. Luís Goes Pinheiro
Dr. Jorge Pação
Dr.ª Mafalda Serrasqueiro
B) Participantes na reunião de dia 17 de novembro sobre IES
e declarações estatísticas para BdP e INE
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa
Dr. Luís Moitinho de Almeida
Banco de Portugal
Dr. Luís Teles Dias, Diretor Adjunto do Departamento de Estatística
Autoridade Tributária e Aduaneira
Dr.ª Catarina Bastos Neves
Dr. Nuno Oliveira
Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.
Dr.ª Cláudia Santos
Dr.ª Susana Antunes
204
Instituto Nacional de Estatísticas, I.P.
Dr. Carlos Coimbra, Vogal do Conselho Diretivo
Dr.ª Margarida Madaleno, Diretora do Departamento de Estatísticas Económicas
Eng.º Paulo Saraiva, Diretor do Departamento de Recolha de Informação
Ministério da Segurança Social
Dr.ª Elsa Prata, Gabinete de Estratégia e Planeamento
Empresários
Dr.ª Carla Nóbrega, PHC Manager
Eng.º Paulo Ribeiro, CEO Linkare
Eng.º António Brum, Copidata
Técnicos oficiais de contas
Srª. Sofia Correia, Prime Number, Lda.
Mestre Diana Ettner
Dr. João Mendes de Almeida
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Professor Doutor Miguel Prata Roque
Mestre João Tiago Silveira
Dr.ª Mafalda Serrasqueiro
C) Participantes na reunião de dia 19 de novembro sobre
Fundo de Compensação do Trabalho e sobre Fundo de
Garantia de Compensação do Trabalho
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa
205
Dr. Luís Moitinho de Almeida
Agência de Modernização Administrativa
Dr. Eugénio Rodrigues
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social
Dr. Pedro Andrade
Instituto de Emprego e Formação Profissional
Dr.ª Fernanda Andrade
Instituto de Informática
Dr.ª Elisabete Silva
Advogado da Área Laboral
Dr. Miguel Ribeiro dos Santos
Solicitador / Técnico Oficial de Contas
Dr. João Capítulo
Confederação da Indústria Portuguesa / Grupo Sonae
Dr. José Pedro Anacoreta Correia
KPIE – Kairos Portugal, Import & Export, Unipessoal, Lda
Dr.ª Joanna Moreno – KPIE – Kairos Portugal, Import & Export, Unipessoal, Lda
Associação Empresarial de Comércio, Indústria e Serviços dos Concelhos de Vila
Franca de Xira e de Arruda dos Vinhos
Sr. João Paulo Range
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Professor Doutor Miguel Prata Roque
Dr. Jorge Pação
206
D) Participantes na reunião de dia 24 de novembro sobre
Declarações Mensais de Remunerações para a Autoridade
Tributária e Aduaneira e para Segurança Social
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa
Dr. Luís Moitinho
Dr. David Sousa
Agência para a Modernização Administrativa
Dr.ª Ana Figueiredo
Ministério da Educação e Ciência
Dr.ª Ana Monteiro
Autoridade Tributária
Dr.ª Ana Maria Santos
Instituto da Segurança Social
Dr.ª Carla Apião
Instituto da Informática
Dr. Paulo Antunes
Representante da SONAE
Dr. Anacoreta Correia
SAP
Dr.ª Anabela Lúcio
Técnico Oficial de Contas
Sra.ª Sofia Correia, Prime Number, Lda.
207
E) Participantes na reunião de dia 26 de novembro sobre
licenciamento ambiental
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa (GSEMA)
Dr. David Sousa
Gabinete do Secretário de Estado do Ambiente (GSEA)
Eng.º Hugo Marques
Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA)
Engª. Julieta Ferreira, Diretora do Departamento de Avaliação e Licenciamento
CIP – Confederação Empresarial de Portugal (CIP)
Eng.º Jaime Braga
FIPA – Federação das Indústrias Portuguesas Agro-Alimentares (FIPA)
Engª. Margarida Bento
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas (ICJP)
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Professor Doutor Miguel Prata Roque
Mestre João Tiago Silveira
Dr.ª Mafalda Serrasqueiro
F) Participantes na reunião de dia 3 de dezembro sobre
Licenciamento Industrial
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa
Dr. Luís Moitinho de Almeida
208
Direção-Geral das Atividades Económicas
Eng.ª Lurdes Capelas
Direção Regional da Economia de Lisboa e Vale do Tejo
Eng.º João Miguel Pimentel
IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, I.P.
Dr. Carlos Alberto
Direção-Geral de Agricultura e Veterinária
Dr.ª Patrícia Inácio
Dr. Miguel Lamela
Câmara Municipal de Vila Franca de Xira
Arq.ª Teresa Laranjeira (Departamento de Gestão Urbanística, Planeamento e
Requalificação Urbana)
Dr.ª Isabel Araújo (Gabinete de Apoio ao Munícipe e às Atividades Económicas)
Direção-Geral de Geologia
Eng.º Martins Nunes
Confederação da Indústria Portuguesa / Grupo Sonae
Eng.º Jaime Braga
Globazul – Importação e Exportação, SA (Grupo Constantinos)
Dr. Manuel Ferreira Leite
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Professor Doutor Miguel Prata Roque
Dr. Jorge Pação
209
G) Participantes na reunião de dia 11 de dezembro sobre monitorização ambiental
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa (GSEMA)
Dr. David Sousa
Gabinete do Secretário de Estado do Ambiente (GSEA)
Eng.º Hugo Marques
Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA)
Eng.ª Dília Jardim, Divisão de Gestão do Ar e Ruído
Eng.ª Julieta Ferreira, Diretora do Departamento de Avaliação e Licenciamento
Dr.ª Ana Rita Branco, Divisão da Qualidade da Água
Eng.ª Natália Santos, Divisão de Emissões Industriais
Associações Empresariais
Eng.ª Ana Maria Couras, FIOVDE
Eng.º Jaime Braga, CIP
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas (ICJP)
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Mestre João Tiago Silveira
Dra. Mafalda Serrasqueiro
H) Participantes na reunião de 15 de dezembro sobre Fundo
de Compensação do Trabalho e Fundo de Garantia de
Compensação do Trabalho
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa
Dr. David Sousa
Agência de Modernização Administrativa
210
Dr.ª Ana Sofia Figueiredo
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social
Dr.ª Teresa Fernandes
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
Dr.ª Anabela Fernandes
Dra. Fernanda Andrade
Instituto de Informática
Dr.ª Elisabete Silva
Dr. Paulo Antunes
Dr.ª Cláudia Madaleno
Solicitador / Técnico Oficial de Contas
Dr. João Capítulo
Grupo Sonae
Dr. José Pedro Anacoreta Correia
KPIE – Kairos Portugal, Import & Export, Unipessoal, Lda
Dr.ª Joanna Moreno
Inspeção-Geral do Ambiente
Joaquim Dias
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas
Professor Doutor Miguel Prata Roque
Dr. Luís Goes Pinheiro
211
I) Participantes na reunião de dia 16 de dezembro sobre
licenciamento ambiental
Agência de Modernização Administrativa
Dr.ª Ana Figueiredo
Gabinete do Secretário de Estado do Ambiente (GSEA)
Eng.º Hugo Marques
Gabinete do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação
da Natureza
Dr. Luís Antunes
Direção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo
Eng.ª Maria Teresa Santos
Direção Geral de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo
Eng.ª Cristina Ferreira
Eng.ª Fernanda Fenyves
Direção Regional da Agricultura e Pescas do Centro
Eng.º Francisco Castro
AHRESP (em representação da CCP)
Dr.ª Filomena Diegues
Confederação da Indústria Portuguesa
Eng.º Jaime Braga
Eng.º Óscar Monteiro Arantes
Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA)
Eng.ª Julieta Ferreira, Diretora do Departamento de Avaliação e Licenciamento
Eng.ª Natália Santos, Divisão de Emissões Industriais
212
Instituto de Ciências Jurídico- Políticas
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Mestre João Tiago Silveiro
Dr.ª Mafalda Serrasqueiro
J) Participantes na reunião de 17 de dezembro sobre
licenciamento industrial
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa
Dr. David Sousa
Direção Regional da Economia de Lisboa e Vale do Tejo
Eng.º João Miguel Pimentel
IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, I.P.
Dr. Carlos Alberto
Direção Regional de Agricultura do Algarve
Eng.ª Maria Teresa Santos
Direção Regional de Agricultura do Algarve
Eng.º Miguel Costa
Direção Regional de Agricultura de Lisboa e Vale do Tejo
Eng.ª Tatiana Saldanha
Eng.º Rui Cordeiro
Câmara Municipal de Vila Franca de Xira
Arq.ª Teresa Laranjeira (Departamento de Gestão Urbanística, Planeamento e
Requalificação Urbana)
Dr.ª Isabel Araújo (Gabinete de Apoio ao Munícipe e às Atividades Económicas)
Direção-Geral de Geologia
213
Eng.º Martins Nunes
Confederação da Indústria Portuguesa
Eng.º Jaime Fraga
Associação dos Urbanistas Portugueses
Arq.º Luís Grave
Ministério da Defesa Nacional
Dr. Paulo Branco
Confederação Portuguesa de Construção e de Imobiliário / AECOPS – Associação de
Empresas de Construção, Obras Públicas e Serviços
Dr. Luís Saraiva
ARESP
Arq.ª Marta Freitas
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Professor Doutor Miguel Prata Roque
K) Participantes na reunião de dia 18 de dezembro sobre
monitorização ambiental
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa (GSEMA)
Dr. David Sousa
Gabinete do Secretário de Estado do Ambiente (GSEA)
Eng.º Hugo Marques
Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA)
214
Eng.ª Julieta Ferreira, Diretora do Departamento de Avaliação e Licenciamento
Eng.ª Ana Cristina Carrola, Diretora do Departamento de Resíduos
Eng.ª Andreia Franco, Departamento de Recursos Hídricos
Eng.ª Paula Gama, Departamento de Resíduos
Eng.ª Inês Santos, Departamento de Resíduos
Eng.º António Leitão, Departamento de Resíduos
Eng.ª Natália Santos, Divisão de Emissões Industriais
Eng.ª Sara Vieira, Divisão da Prevenção e Pós-Avaliação
Eng.ª Dília Jardim, Divisão de Gestão do Ar e Ruído
Eng.ª Ana Daam, Divisão de Mitigação e Mercados de Carbono
Direção Geral de Energia e Geologia
Eng.º Luís Morais
Secretaria-Geral do Ministério da Educação e Ciência
Dra. Raquel Soares
Instituto Português do Mar e da Atmosfera
Dr. Miguel Caetano
Associações Empresariais
Eng.ª Ana Maria Couras, FIOVDE
Eng.º Jaime Braga, CIP
Empresários
Dr. José Gomes, Petrochem
L) Participantes na reunião de dia 19 de dezembro sobre
Regras de Contratação Pública
215
M) Participantes na reunião de dia 22 de Dezembro sobre IES/
Declarações Estatísticas de INE e BdP
Gabinete do Secretário de Estado para a Modernização Administrativa (GSEMA)
Dr. David Sousa
Técnicos Oficiais de Contas
Sr.ª Sofia Correia, Prime Number, Lda.
Empresários
Dr.ª. Carla Nóbrega, PHC
Dr.ª Perla Pinto, Informa D&B
Dr.ª Teresa Cardoso de Menezes, Informa D&B
Confederação do Comércio e Serviços de Portugal
Dr.ª Isabel Francisco
Confederação dos Agricultores de Portugal
Dr.ª Ana Ferreira
Federação das Indústrias dos Óleos Vegetais, Derivados e Equiparados (FIOVDE)
Eng.ª Ana Maria Couras
Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
Dr.ª Emília Espírito Santo
Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia
Dr. Nuno Tomé
Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.
Dr.ª. Susana Antunes
Dr.ª Ana Sommer
216
Instituto da Vinha e do Vinho, I.P.
Dr.ª Filomena Marques
Instituto Nacional de Estatísticas, I.P.
Dr. Carlos Coimbra, Vogal do Conselho Diretivo
Dra. Margarida Madaleno, Diretora do Departamento de Estatísticas Económicas
Dr. Jorge Afonso Magalhães, Diretor Adjunto do Departamento de Metodologia e
Sistemas de Informação
Eng.º João Mendes de Almeida
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas
Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro
Mestre João Tiago Silveira
Dr.ª Mafalda Serrasqueiro