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EXPANSÃO URBANA E PERIFERIZAÇÃO NA CIDADE DE PALMAS –TO: O
CASO SANTO AMARO
Maria Jozeane Nogueira1
Mestranda em Geografia - UFT
Elizeu Ribeiro Lira2
Professor Doutor em Geografia - UF
Universidade Federal do Tocantins-UFT
RESUMO
O presente artigo discute: alguns aspectos sobre a configuração socioespacial da cidade
de Palmas, capital do estado do Tocantins, a mais recente cidade “planejada” do
território brasileiro, fundada em 20 de maio de 1989. Inicialmente é discutido sua
expansão urbana periférica ao norte, ocasionada pela ocupação desordenada, pela
valorização imobiliária, ou pela marginalização de áreas da cidade tendo como estudo de
caso o setor Santo Amaro, uma das zonas periféricas mais carentes de Políticas Públicas
da cidade, loteamento irregular, localizado ao norte do Plano Diretor de Palmas, teve
origem no início do ano de 2000, com aproximadamente 250 famílias, em decorrência do
micro parcelamento irregular de chácaras às margens da Avenida LO- 08 (Avenida Parque)
e do Córrego Cachimbo, a venda dos terrenos daí decorrentes a terceiros através de “Cessão
de Direito”. Atualmente o setor encontra-se em processo de Regularização Fundiária. Neste
trabalho, será abordado as desigualdades a partir do resgate histórico de sua formação,
apontando contradições na política urbana de Palmas, proposta e aprovada nas leis que
regem seu Plano Diretor. Tendo como principal objetivo entender a formação do setor
Santo Amaro através da história, e dos fatores socioeconômicos que levaram a sua relação
de exclusão com o centro da cidade. Para realização desta pesquisa pautou-se em uma
revisão teórica baseada em autores da Geografia que tratam do tema estudado, no passado,
no presente e em uma perspectiva para o futuro, buscou subsídios através de procedimentos
teórico-metodológicos, trabalhos de campo, pesquisas documentais sobre o setor Santo
Amaro e entrevistas com os moradores. O trabalho é fruto de uma pesquisa desenvolvida
no curso de Geografia da Universidade Federal do Tocantins – UFT, no período de 2012 a
2014 através do Programa Institucional de bolsas de Iniciação Científica –
PIBIC/UFT/CNPq e configura parte da pesquisa de dissertação de Mestrado em andamento
no Programa de Pós – Graduação em Geografia da Universidade Federal do Tocantins –
PPGG/UFT.
Palavras Chaves: Geografia Urbana, Cidades, Periferias.
1. INTRODUÇÃO
Palmas – TO teve sua pedra fundamental lançada em 20 de maio de 1989 e
posteriormente instalada em primeiro de janeiro de 1990, com a finalidade de ser a
capital administrativa do Estado do Tocantins, hoje após os 25 anos de sua criação a
cidade se encontra em processo de crescimento, de modo que sua população é de
272.726 habitantes, e área territorial de 2.218,943 (IBGE 2010). E o processo de
periferizaçao do setor Santo Amaro, localizado ao norte da cidade acompanha os fatores
históricos, econômicos e sociais de sua formação.
Ao refletir sobre o processo de construção de Palmas, Lira (2011), discorre que
a formação desta cidade é “fruto de uma estatização de caráter coletivo” das terras aqui
existentes, e posteriormente a venda dos terrenos a iniciativa privada, gerando uma
grande especulação imobiliária, bem como a liberação pelo segundo governador do
estado, Moiséis Nogueira Avelino, de ocupações populares de áreas dentro do Plano
Diretor da cidade, gerando uma ocupação desordenada, como por exemplo, o caso das
ocupações nas quadras batizadas popularmente como Vila União.
Observando o cenário de ocupação populacional em Palmas, as reflexões do
autor se ratificam em que é possível constatar a olho nu, grandes vazios urbanos, dentro
do Plano Diretor da cidade, e a formação de núcleos descontínuos e próximos, em seu
entorno, levando a um crescimento desordenado nas bordas da cidade como é o
exemplo do Setor Santo Amaro.
Conforme Spósito (2001, p. 51), “as cidades, como formas espaciais produzidas
socialmente, mudam efetivamente recebendo reflexos e dando sustentação a essas
transformações estruturais que estavam ocorrendo a nível do modo de produção
capitalista”. Santos (2009, p.103), complementa, ao afirmar que “o modelo radial, que
leva as cidades a se expandir seguindo os eixos da circulação regional e inter-regional,
conduz espontaneamente, à formação de espaços vazios nos países de economia de
economia liberal.” Para ele “o afluxo de populações de baixa renda, expulsas das áreas
centrais, e de migrantes para os bairros periféricos teve, entre outros, o efeito de elevar
os preços dos terrenos e propriedades imobiliárias, afastando ainda mais para a periferia
os economicamente menos aptos” (SANTOS 2009 p.58).
Assim pode-se afirmar que fatores como estes deixam claro o agravamento das
desigualdades sócio-espaciais dentro de um processo continuo de exclusão social entre
as pessoas que habitam no centro e na periferia da cidade.
O setor Santo Amaro, é um loteamento irregular, localizado à margem norte do
Plano Diretor de Palmas, teve origem no início do ano de 2000, com aproximadamente
250 famílias. Atualmente o setor encontra-se em processo de regularização fundiária.
Este trabalho é fruto de uma pesquisa desenvolvida no curso de Geografia da
Universidade Federal do Tocantins, no período de 2012 a 2014 no programa
institucional de bolsas de iniciação científica - PIBIC/UFT/CNPq no período de 2012 a
2014 e configura parte da pesquisa de dissertação de Mestrado em andamento no Programa
de Pós – Graduação em Geografia da Universidade Federal do Tocantins – PPGG/UFT.
Cujo objetivos foram: entender a formação do setor Santo Amaro através da História,
dos fatores econômicos e sociais que levaram a sua relação de exclusão com o centro da
cidade; Bem como analisar as condições socioe-conômicas dos moradores, a partir das
relações centro e periferia no espaço urbano de Palmas, identificar o grau de ausência de
Políticas Públicas nos setores de moradia transporte e educação e analisar as categorias
de ofício e o índice de desemprego no setor Santo Amaro.
Na busca de alcançar os objetivos propostos, metodologia utilizada para realizar
este trabalho está pautada na Geografia Crítica, e seus aspectos teóricos, fundamentada
no materialismo histórico dialético, e foi estruturada em três eixos de orientação e duas
etapas: na primeira etapa realizou-se uma revisão bibliográfica; um levantamento de
documentos oficiais; e os trabalhos de campo. Foram realizados levantamentos
documentais em cartórios, Ministério Público e Secretarias Afins. Utilizamos também
os relatórios feitos pela SEDUH - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e
Habitacional, de Palmas – TO, onde encontra-se relacionado o Plano de Regularização
Fundiária do Setor Santo Amaro desde de junho de 2011.
Os trabalhos de campo foram realizados junto à comunidade, com o intuito de
levantar seu modus vivendi, verificando os fatores que levam esta localidade ao
processo de periferização/marginalização, e a atuação do poder público no setor Santo
Amaro. Na segunda etapa da pesquisa, catalogou-se novas obras, de atores que tratam
do tema realizou-se novos trabalhos de campo e levantamentos de documentos junto aos
órgãos supracitados.
2. PROCESSO DE FORMAÇÃO DO SETOR SANTO AMARO
De acordo com dados encontrados no termo de referencia do Plano de
Regularização Fundiária 2012, fornecido pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Urbano e Habitação - SEDUH, o setor Santo Amaro, figura 01 loteamento irregular teve
origem no início do ano de 2000, em decorrência do micro parcelamento irregular de
chácaras às margens da Avenida LO- 08 (Avenida Parque) e do Córrego Cachimbo, a
venda dos terrenos daí decorrentes a terceiros através de “Cessão de Direito”. As
chácaras foram concedidas pelo Governo do Estado do Tocantins, com o intuito do
fortalecimento das atividades agrícolas no entorno da capital, através de “Licença de
Ocupação” (LO).
A demanda por lotes urbanos acessíveis à população de baixa renda, aliada ao
descaso do poder público no sentido de propiciar tal acesso e coibir as irregularidades
fez com que em pouco tempo o loteamento se consolidasse em termos de ocupação
popular, sendo necessário posteriormente a Assembleia Legislativa e Câmara de
vereadores autorizarem instalação de requisitos mínimos para habitação como rede de
água e energia.
Segundo os moradores, os lotes foram comprados por R$ 350,00, parcelado em
três vezes, sendo: uma entrada de R$ 150,00 e duas prestações de R$ 100,00 através de
uma cooperativa hoje extinta, (Cooperativa Habitacional de Palmas), criada para
organizar a comunidade, e o destino dos pagamentos, onde a entrada pagaria o lote; e as
prestações as obras de infra-estruturas do local, que não se concretizaram. Referente ao
nome do setor foi informado pela comunidade que era Condomínio Santo Amaro, em
homenagem a Mário César Araújo, fundador da Cooperativa e candidato, e
posteriormente elegeu-se vereador. O local era uma área de terras devolutas que
pertencia ao estado e a licença de ocupação e de cessão de direito pertencia a um
cidadão por nome Pedro Ciqueira que vendeu a área para a Cooperativa.
Conforme depoimentos dos moradores coletados em entrevista nos trabalhos de
campo, após o loteamento materializado o estado pediu reintegração de posse do local, e
por três vezes a policia fez varias abordagens, colocou barreiras na entrada do setor,
impedindo a entrada e saída de pessoas no local, como não tinham apoio do governo os
moradores agiam em sua própria defesa.
Na análise de Lira (2011) é possível perceber a olho nu que a periferia de
Palmas se explicita na análise dualista, de que existe uma cidade para os ricos e outra
para os pobres. Na figura 01, na principal rua de acesso ao setor Santo Amaro, observa-
se visivelmente a precariedade habitacional e a segregação sócio-espacial.
Figura 01- Principal rua de acesso do setor Santo Amaro
Fonte: Nogueira, 2012
As casas foram construídas através do processo de autoconstrução, na visão
Milton Santos, (2009) é um fenômeno que traz em si a marca da exclusão. Para não
perder a posse da terra e evitar uma imagem de precariedade/invasão, houve um acordo
entre os moradores de construir as casas de alvenaria, os que tinham mais dificuldades
financeiras eram feito mutirões. Nos dias atuais, a situação é bem mais tranquila após
várias mobilizações da população junto ao Ministério Publico os acessos à energia
elétrica, água encanada, telefone e transporte público foram instalados. Porém a
população continua reclamando a falta de infra-estruturas, o setor não possui escola,
posto de saúde, posto policial, área de lazer, pavimentação, nem rede de esgoto, os
efluentes gerados são depositados em fossas sépticas construídas no momento da
construção de cada moradia. A área é caracterizada no Plano Diretor como ZEIS –
Zonas Especiais de Interesse Social1, porém ainda não possui a adequada regularização.
(Plano de Regularização Fundiária (2011, p. 11). Ao refletir sobre estes fatores, Milton
Santos, (2009) discorre as seguintes considerações.
A paisagem urbana se estende muito mais depressa do que os serviços
destinados a assegurar uma vida correta à população. Desse modo, a parcela
maior da sociedade urbana, em grau mais ou menos grande, fica excluída dos
benefícios do abastecimento de água, dos esgotos, do calçamento, dos
transportes etc. Eis aí, também, um dos aspectos mais chocantes dos
contrastes entre centro e periferia. (SANTOS, 2009, p. 60).
Entretanto foi possível observar por meio de trabalhos de campo e documentos
que o Santo Amaro, encontra-se inserido dentro desse contexto, uma vez, que o setor
apresenta características semelhantes às citadas pelo autor.
Ao iniciarmos a pesquisa, nos trabalhos de campo, constatamos que, próximo à
implantação do loteamento Santo Amaro começou a surgir outros parcelamentos
irregulares, de menor porte, mais carentes de infra-estruturas, é o caso da ocupação de
famílias às margens da TO-010, (Santo Amaro II) saída para o município de Lajeado.
Figura 02. De acordo com o Plano de regularização Fundiária, essas famílias serão
remanejadas para a ZEIS Santo Amaro, e beneficiadas com residências do Programa
Minha Casa Minha Vida/Fundo de Arrendamento Residencial - PMCMV/FAR.
Figura 02 - Ocupação popular Santo Amaro II
1 Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS - são parcelas de áreas urbanas legalmente destinadas,
predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeitas a regras específicas de parcelamento, uso
e ocupação do solo, que devem ser definidas no Plano Diretor ou em lei municipal específica.
Fonte: Nogueira, 2012
2.1 FATORES SÓCIO-ECONÔMICOS DOS MORADORES ENTREVISTADOS
NO SETOR SANTO AMARO.
No que se refere aos aspectos econômicos, observamos predominância de baixa
renda, as categorias de ofício/fontes de renda dos moradores são diversificadas, alguns
são funcionários públicos, outros trabalham em empresas privadas, e outros são
autônomos. O resultado de entrevistas realizadas com 120 moradores do setor destacou-
se um percentual de 41,66 % dos pesquisados com renda mensal de até um salário
mínimo. Assim durante a pesquisa, podemos constatar que grande maioria dos
moradores entrevistados do Santo Amaro está abaixo da linha da pobreza, e encontra-se
em péssimas condições de moradia, situação contraditória, haja vista que o setor está
caracterizado no Plano Diretor como ZEIS – Zonas de Interesse Social e encontra-se em
processo de regularização fundiária.
3. O PROBLEMA DO TRANSPORTE, SAÚDE E EDUCAÇÃO DO SETOR
SANTO AMARO.
Quanto mais pobre o indivíduo, mais dependente dos transportes coletivos.
(Santos 2009, p.87). A afirmação de Santos se confirma no Santo Amaro. No que tange
aos meios de transporte, a maioria dos moradores utiliza transporte público coletivo
precário, existindo apenas um ponto de ônibus para atender toda a comunidade do
bairro. Quanto à educação, observou-se que, entre os moradores entrevistados prevalece
formação com ensino fundamental e médio
O Plano de Regularização Fundiária do Setor Santo Amaro encontra-se em
andamento na SEDUH - Palmas/TO, sob o número de matrícula 105.202, baseado na
Orientação Operacional nº 12, de 30 de outubro de 2009, do Ministério das Cidades, e
teve sua transferência para o município de Palmas autorizado pela Lei nº 2.430 de 24 de
março de 2011. O valor destinado para o investimento é de R$15.876.400,00 sendo:
7.000.000,00 do Programa de Aceleração do Crescimento- PAC e R$ 8.876.400,00.
PMCMV.
4.1. POLITICAS PÚBLICAS
De acordo com o Plano de Regularização Fundiária (2011, p. 21-22), foi realizado
um “Diagnóstico Social” no período de março/abril de 2011, desenvolvido pela equipe
técnica da Gerencia de Regularização Fundiária do Município que retrata a realidade
das famílias envolvidas e as diversas situações sociais econômicas das mesmas
encontradas na área. Observou-se que a comunidade conta com apoio jurídico na
definição e discussão dos instrumentos de regularização fundiária, e são realizadas
reuniões com a comunidade, permitindo a sua real participação.
Uma vez que o setor está fora do perímetro urbano de Palmas, foi necessário
modificar o Plano Diretor da cidade através da Lei nº 276 de 05 de abril de 2013, e no
dia 15 de julho de 2013, a Câmara Municipal aprovou a Lei nº 07/13 que dispõe sobre a
regularização da ZEIS Santo Amaro. O processo de regularização fundiária do setor
ficou aguardando aprovação da Câmara municipal de Vereadores do município de
Palmas – TO, por um período de 10 meses para dar continuidade. Em 12 de maio de
2014 a Câmara Municipal de Palmas – TO aprovou a Lei Complementar N. 294 que
trata da regularização do setor Santo Amaro. Após o registro em Cartório em 11 de
agosto de 2014 as obras de pavimentação e drenagem tiveram início em 15 de outubro
de 2014.
Figura 03. Placa pública do projeto de regularização do setor Santo Amaro exposta na principal via de
acesso do Santo Amaro, constando o real valor da obra.
Fonte: SEDUH, 2014.
Entretanto percebeu-se que as ações do poder público referente ao processo de
regularização fundiária do Setor Santo Amaro “caminha” lentamente, e em
contrapartida a comunidade encontra-se desacreditada, isso é percebido na fala dos
moradores, quando se refere a regularização fundiária do setor. A placa acima foi
fixada na entrada do setor pela SEDUH, todavia não ficou muito tempo, a população
local, em forma de protesto eliminou –a. Neste aspecto pode-se considerar que as
afirmações acima revelam o espaço urbano de Palmas repetindo os inúmeros problemas
vividos nas demais cidades brasileiras, dentre os quais a desigualdade sócio-espacial,
abrigando interesses econômicos e políticos.
Diante do exposto, observou-se então que, além de ser um processo lento, a
regularização fundiária do setor Santo Amaro, encontra-se em dificuldades de se
materializar. Segundo Santos:
A periferia serve como justificativa à instalação de serviços públicos, e assim
nascem as cidades chamadas de extensões urbanas, a educação, a água, os
esgotos, a eletricidade, o calçamento, ao mesmo tempo em que valorizam
diferencialmente a área, determinam um crescimento maior à superfície
urbana, permanecendo os espaços vazios e a especulação fica à espera de
novas valorizações, e à medida que o espaço urbano aumenta torna-se um
alimentador da especulação, e a inversão pública contribui para aceleramento
desse processo, fazendo da massa pobre, grandes vítimas praticamente
indefesas desse processo perverso. (SANTOS, 2009
Dessa forma, pode-se afirmar que Palmas – TO, a cidade “planejada” mais
jovem do Brasil, está inserida no contexto que o autor apresenta, evidenciando as
desigualdades sócio-espaciais e os diferentes tipos de apropriação do espaço, presente
em todo território nacional, onde é visível a diferença entre áreas pobres e ricas,
aumentando cada vez mais a complexidade da ocupação do espaço urbano da cidade.
5. CONSIDERAÇOES FINAIS
O presente estudo foi desenvolvido a partir na necessidade de compreender os
fatores que geraram a formação do setor Santo Amaro, e sua relação de exclusão com o
centro da cidade de Palmas-TO, e também da satisfação pessoal em realizar um trabalho
onde foi possível vivenciar na prática a realidade de uma sociedade menos favorecida
que luta diariamente em busca de melhores condições de vida e moradia digna, bem
como o desejo de contribuir de alguma forma, com o desenvolvimento, social. Pesquisar
periferia é uma tarefa árdua, e ao mesmo tempo agradável. Exige de o pesquisador lidar
com as pessoas envolvidas na pesquisa sem influenciá-las e sem partir com uma opinião
formada. A pesquisa nos ofereceu a oportunidade de conhecer mais de perto um novo
espaço geográfico, onde acontecem relações sociais, que é necessário entender na teoria
e na prática. Foi também um desafio, os trabalhos de campo na maioria das vezes foram
realizados no período noturno, feriados e finais de semana haja vista que os moradores
encontravam-se em seus trabalhos, em outros horários.
Pode-se afirmar que Palmas – TO, a mais nova cidade/capital brasileira
“planejada,” construída com um único objetivo: ser a capital administrativa do estado
do Tocantins encontra-se inserida no modelo excludente das cidades brasileiras, que são
incapazes de romper com os problemas sociais, dentre eles o de mordia, se
desenvolvendo dentro de um contexto desigual e contraditório.
Durante a pesquisa, observou-se que o setor Santo Amaro, apresenta
características presentes na maioria das cidades brasileiras. O setor é uma ocupação
irregular com uso predominantemente habitacional de baixa renda (até 3 salários
mínimos), possui rede elétrica, iluminação pública, água encanada, recolhimento do lixo
três vezes por semana e linha de transporte público (precário). Todavia apresenta
deficiência quanto aos quesitos básicos garantidos ao ser humano pela Constituição
Federal, como: educação, saúde, segurança pública e saneamento básico. Diante destas
constatações, ao finalizar a pesquisa, a complexidade dos fatos nos permitiu entender
que o processo de ocupação do espaço no setor Santo Amaro esta atrelado a um
perverso mecanismo de exclusão sócio-espacial da população pobre, assim como ocorre
nas demais cidades. Sua formação é resultado do desordenamento da cidade de Palmas
desde o início de sua construção, onde foi privilegiado aqueles com poder de compra
das terras, no espaço do centro da cidade com infra-estrutura urbana, adaptada pelas
ações do poder público, expulsando os pobres para as margens da capital.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei Federal nº 10.257/2001 Estatuto da Cidade. Regulamenta os arts. 182 e
183 da Constituição Federal estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2009/lei/l11977.htm>. Acesso em: 06 maio 2015.
IBGE. CENSO 2010. Disponível em
<http://www.censo2010.ibge.gov.br/primeiros_dados_divulgados/index. php?uf=17>.
Acesso em: fev. 2014.
CARLOS, Ana Fani Alessandri. A Cidade 8. Edição, São Paulo, Contexto 2005.
LIRA, Elizeu Ribeiro. A gênese de Palmas – A Geopolítica de (Re) Ocupação
Territorial na Amazônia Legal. Goiânia: Kelps 2011.
PALMAS (TO). Lei Complementar nº 155 28 de dezembro de 2007. Dispõe sobre a
política urbana do município de palmas, formulada para atender ao pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus
habitantes, conforme estabelece a constituição federal/88, em seus arts. 182 e 183, e o
estatuto da cidade, lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001.
______. Lei Complementar nº 276, de 05 de abril de 2013. Altera o inciso I do art.16
da Lei Complementar nº 155 de 28 de dezembro de 2007, que dispõe sobre a política
urbana do município de Palmas, na forma que especifica.
______. Lei Complementar nº 294, de 12 de maio de 2014. Aprova o
microparcelamento de área que especifica.
______. Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação (SEDUH).
Diretoria de Planejamento Territorial. Gerencia de Regularização Fundiária. Programa
deRequalificação Urbana – Santo Amaro: Plano de Regularização Fundiária. Palmas
– TO, 2011. (Proposta PAC 2 001279.01.61/2010-21).
RODRIGUES, Arlete Moises. A moradia nas cidades brasileiras. São Paulo:
Contexto, 1991.
SANTOS, Milton. Metrópole Corporativa Fragmentada. São Paulo: Edusp, 2009.
SPOSITO, Maria Encarnação Beltrão. Capitalismo e urbanização. 11. ed. São Paulo:
Contexto, 2001. 80 p.
