Embed Size (px)
Citation preview
Governança Participativa: estratégias como fortalecimento de
Desenvolvimento
Eduina Bezerra França
Cleane Santos Nunes
Resumo: A geografia por meio do espaço geográfico busca superar a dicotomia Sociedade e Natureza contribuindo para que haja um ordenamento territorial equilibrado e uma governança eficiente. Neste sentido, o presente artigo tem como objetivo geral analisar a inclusão social para qualidade da democracia e do ordenamento territorial na perspectiva de Governança Participativa. Trata-se de uma de revisão bibliográfica baseada em dois artigos publicados em revistas norte-americanas, à luz especificadamente das concepções de Kess Konnings (2004) e Johanna Speer (2012), que investigaram em prospectivas diferentes o processo de Governança participativa, mas que se complementam e definem-se em ideias centrais como o papel da cidadania e sociedade civil na democracia, e a includente atuação da sociedade nas tomadas de decisões, ressignificando o sentido de governança. Para tanto, busca-se compreender os mecanismos da governança participativa, a sua efetividade e os impactos nas políticas públicas que auxiliam de forma direta no fortalecimento e desenvolvimento do território. Em suma, a governança participativa deve estar atrelada a sociedade civil, aos funcionários, as instituições privadas e públicas e ao governo para aderir uma governança de fato significante e com respaldo na melhoria dos serviços, na qualidade e bem-estar social e nas respostas eficazes mediante as tomadas de decisões.
Palavras-chaves: Governança Participativa. Sociedade. Ordenamento
territorial.
Mestranda em Geografia pelo Programa de Pós-Graduação em Geografia (PPGEO); Universidade Federal de Sergipe (UFS). Colaboradora Grupo de Pesquisa em Gestão Territorial de Ambientes Costeiros (IFS); Colaboradora do Laboratório de Estudos Ambientais e Cartográficos (UNEAL). E-mail: [email protected] Mestranda em Geografia pelo Programa de Pós-Graduação em Geografia (PPGEO); Universidade Federal de Sergipe (UFS). Colaboradora do Projeto de Pesquisa Sistemas Ambientais Costeiros e Ocupação Econômica do Nordeste (UFS). E-mail: [email protected].
1. Introdução
A Geografia é a ciência que estuda o espaço geográfico, buscando
compreender a dinâmica do espaço produzido e transformado, direta ou
indiretamente, pela ação do homem. O que implica considerar que a Geografia
estuda a sociedade e a natureza, envolvidos pela dinamização dos
movimentos, que consequentemente resulta no processo de (des) organização
do espaço terrestre e na própria compreensão socioespacial, das relações
sociais no território.
No Brasil, a desigualdade social e a exclusão social continuam a
prejudicar a qualidade da democracia e o fortalecimento do desenvolvimento. A
fim de diminuir essas adversidades, estudos estão sendo pautados como
estratégias de descentralização, tendo como base a governança participativa
como possível solução em escala local. Neste sentido, o presente trabalho
mostrará especificadamente à luz de dois artigos publicados em revistas norte-
americanas resultados e reflexões mediante a governança participativa com
objetivo geral de analisar a inclusão social como forma para atingir a qualidade
da democracia e do ordenamento territorial na perspectiva de Governança.
Esta pesquisa é de cunho qualitativo centrada em revisão bibliográfica
sobre governança participativa, onde fez-se necessária a leitura de
governança, governança participativa, capital social, política pública, e
descentralização. Nas concepções especificadamente de Kess Konnings
(2004) e Johanna Speer (2012), foram pontuados exemplos significativos de
governança participativa como subsídio para uma democracia mais eficiente e
com fortalecimento no desenvolvimento local.
Assim, o presente fundamentalizara-se em três momentos, o primeiro
compreendendo os mecanismos da Governança Participativa por meio do
planejamento, acompanhamento, tomada de decisão e o processo avaliativo; o
segundo viabiliza as experiências de governança participativa para um
ordenamento efetivo; e o terceiro fomentará a ideia geral, consistindo em
analisar as evidências científicas sobre as condições e os impactos de
Governança participativa nos resultados que compete às políticas pública.
Em suma, os mecanismos de governança participativa têm sido
pertinentes para o processo de descentralização democrática, fortalecimento
da qualidade no serviço e bem-estar social, estímulo do capital social, garantia
do desenvolvimento local e aumento da legitimidade de um governo capaz de
prevenir a exclusão social. No entanto, é preciso que haja a participação da
sociedade civil, funcionários, atores sociais, instituições públicas e privadas
junto na tomada de decisões com o governo para que a descentralização
possa dar respaldo na melhoria do serviço e bem-estar social.
2. Governança Participativa: estratégias de fortalecimento de
Desenvolvimento
2.1 Governança participativa: medidas de descentralização de políticas
públicas
Descentralizar é redistribuir recursos, espaços de decisões,
competências e responsabilidades, podendo ocorrer sem que tenha sido
estabelecido pela Federação, baseia-se na difusão de poderes em vários
centros, cuja autoridade é definido pelo sufrágio universal. “Essa redistribuição
poderia ocorrer entre instâncias governamentais, entre poderes estatais e entre
o estado e a sociedade”. (AFFONSO, 2000,p.130).
Para tanto, “a constituição de 1988, por esta via, abriu caminho para que
a participação social nos processos decisórios de políticas públicas fosse
efetivada, a partir das descentralizações de atribuições e recursos financeiros. ”
(FREITAS, 2016, p.21). Possibilitando a governança participativa como
premissa includente e decisória.
Nesse sentido, a governança participativa vem como medida de
descentralizar o poder governamental em que consiste na participação dos
cidadãos frente ao processo de políticas públicas, permitindo que a população
atue ativamente no planejamento, implementação e monitoramento. (SPEER,
2012). Em linhas gerais,
[...] a governança participativa se dá pela interação entre as instituições públicas e a sociedade civil, os mecanismos de participação já mencionados, combinam elementos participativos e representativos em maior ou menor grau. Para serem viabilizados, é imprescindível, a articulação de uma sociedade civil organizada com um Poder Executivo comprometido, pois ele requer compromissos de ambos: os políticos devem estabelecer um programa que cede o controle sobre dotações orçamentárias relevantes para um processo de tomada de decisão participativa e a sociedade civil deve aproveitar esse processo de tomada de decisão como oportunidade política para avançar nas prioridades de desenvolvimento e serviços públicos. (FREITAS, 2016, p.33).
Havendo para tanto, uma redemocratização ou democratização
deliberativa de tomada de decisões, uma vez que, as formas deliberativas e de
contestações que ocorre por meio de governança participativa é de levar
melhores resultados das políticas públicas e tomadas de decisões estatais
transparentes, assim sendo a governança participativa é crucial para aumentar
a responsabilidade e a capacidade de respostas dos governos locais. (SPEER,
2012).
A governança participativa (GP) preponderante atua em instâncias
locais, na categoria lugar, pois, a participação da sociedade tende a ser mais
incisiva, permitindo o engajamento de diversos atores sociais permeando “o
aumento da cidadania por meio da inclusão de movimentos sociais e atores
socialmente excluídos, reduzindo dessa forma a tensão gerada pelo problema
de representação e da legitimidade de políticas públicas. ” (SIMIONE;
CKAGNAZAROFF, 2017, p.66).
Conforme Koonings (2004), a descentralização fortalece a democracia a
medida em que as estruturas e culturas locais estão se tornando mais
acessíveis e sensíveis aos cidadãos em especial aos mais desfavorecidos.
Essa medida de GP compete a descentralização de poder e eficiência
administrativa, correspondendo a uma melhoria na efetividade e gerenciamento
do território permitindo que a sociedade pontue de forma decisória o seu papel
enquanto estado democrático.
2.2 Governança Participativa: a luz das experiências de Kees
Koning e Johanna Speer
Kess Koonings(2004),1 relata em seu artigo “Strengthening Citizenship in
Brazil’s democracy: local participatory governance in Porto Alegre”, a
desigualdade, exclusão social e divisão social na América Latina e em especial
no Brasil como impactos ainda hoje de prejuízos à qualidade na democracia.
Apontando que houve um avanço notável de esquerda, especialmente pelo
Partido dos Trabalhadores (PT), tanto em termos de sucesso eleitoral quanto
pelas políticas públicas e habilidades administrativas, particularmente a nível
local.
Neste sentido a análise proponhe, avaliar o significado da incorporação
social e da cidadania para a qualidade da democracia no Brasil, utilizando
como exemplo a cidade de Porto Alegre na evolução da dinâmica do sistema
de “orçamento participativo”.
1 Kess Koonings professor de Estudos Brasileiros na Universidade de Amsterdã e e
professor Associado em Estudos de Desenvolvimento e Estudos Latino-Americanos no
departamento de Antropologia da Universidade de Utrecht. Sua pesquisa sobre o Brasil incluiu
desenvolvimento econômico e social regional no Rio Grande do Sul e na Bahia, política urbana
e governança participativa em Porto Alegre, transição militar e democrática e - atualmente -
violência urbana e insegurança no Rio de Janeiro. Além disso, seus interesses de pesquisa
incluem pobreza e exclusão social, etnia e economia política de desenvolvimento no Brasil e na
América Latina.
Destacando a relevância da governança descentralizada como uma
base potencial da consolidação democrática que oferece possibilidades para
aumentar a responsabilidade, a participação dos cidadãos, o pluralismo, a
distribuição de poder e o desempenho administrativo.
A descentralização pode fortalecer a democracia na medida em que as
estruturas e culturas políticas locais estão se tornando mais sensíveis aos
cidadãos, especialmente os mais desfavorecidos. [...] a descentralização das
instâncias decisórias e administrativas surge como alternativa necessária para
superação da crise2, pois conferiria maior autonomia local aos projetos de
desenvolvimento [...] (ORTEGA, 2008, p.36)
Conforme Koonings (2004), a avaliação do papel da experiência em
relação ao desempenho do orçamento participativo se fez necessário a partir
de efeitos positivos na prestação de bens e serviços públicos permeando a
qualidade da governança em meio a participação dos cidadãos, visto como
“espaço público” compartilhado pelo estado local e organizações locais.
Refletindo sobre a qualidade democrática brasileira: uma vez que, a
partir do momento que a população se organiza e tem representação utilizando
como exemplo Porto Alegre3 com lideranças de comunidades, políticas,
planejadores e servidores públicos reunindo-se em prol de discutir, planejar,
decidir sobre assuntos voltados para a melhoria e o bem-estar social, torna a
governança eficiente, participativa, eficaz.
Trazendo pontos relacionados entre democracia política, mobilização
popular, participação e cidadania, em especial no Brasil, com dois pontos
fundantes: o primeiro consistindo na mobilização eleitoral havendo uma
coligação partidária que conseguiu dar sentido prático ao discurso ideológico e
programático de promover a participação popular e a justiça social; o segundo
viabilizando o sistema participativo criado inicialmente em estreita colaboração
com o movimento das bases historicamente ligadas a aliança de governo.
2 Crise de governabilidades de Democracias. 3 Área de Estudo da pesquisa do artigo citado.
Mostrando que o exercício da cidadania civil mediante a consolidação
democrática é envolver o estado no processo de mobilização, organização e
política, onde teve como principal exemplo a experiência do “orçamento
participativo” em Porto Alegre, que fortalece a democracia através da
disseminação de tais experiências a níveis locais, servido como modelo para
outros lugares.
Concluindo que a governança participativa local pode fortalecer a
democracia e produzir resultados em termos de reformas sociais, com base de
melhoria em uma agenda renovada de descentralização política e
administrativa, consolidando uma democracia formal.
Joanna Speer (2012)4, nessa mesma perspectiva de pontuar
governança participativa em seu artigo ‘Participatory governance reform: a
good stategy for increasing governament responsiveness and improving public
services?’ Aponta mecanismo de boa governança por meio da participação
cidadã nos planejamentos, implementação, acompanhamentos,
monitoramentos e avaliações, estes mecanimos são defenidos como arranjos
institucionais que visam facilitar a participação do cidadão no processo de
política pública. Seus estudos sobre a implementação de governança
participativa bem sucedida caracterizam-se pela presença de alta capacidade e
motivação sobretudo entre funcionários públicos e cidadãos.
Nesse sentido, a governança participativa inclui a qualidade de
governança por meio da geração de benefícios de políticas públicas, incluindo
maior responsabilidade, maior capacidade de resposta do governo e melhores
serviços públicos;
Tendo em vista ainda que de acordo com Speer (2012), as
reivindicações são positivas, porém limitadas. Indicando que ativar e motivar a
população (funcionários públicos (FFI), sociedade civil) é nortear mecanismos
4 Ministério Federal de Cooperação Econômica e Desenvolvimento (desde 09/2011). Até 08/2011 Ph.D. Estudante e Junior Research Fellow no Projeto de Pesquisa Conjunta "Making Rural Services Work for the Poor"
de responsabilização. Mostrando que sua pesquisa é comparativa, afim de
verificar se os arranjos de governança participativa podem aumentar a
capacidade de respostas do governo e qualidade nos serviços. Evidenciando
assim que a descentralização democrática é crucial para aumentar a
responsabilidade e a capacidade de respostas locais.
Corroborando com Konnings (2004), a desigualdade e a exclusão social
prejudicam a qualidade da democracia. Assim sendo, a governança
participativa seria mediante seus estudos o desencadeamento que contribui
para a implementação efetiva e o funcionamento de mecanismos participativos
de governança na prática, porém, é preciso que os atores da sociedade civil
junto com os funcionários públicos estejam dispostos e capazes de contribuir e
cumprir seus compromissos e serviços.
2.3 Governança Participativa: Evidências científicas sobre condições e
impactos que competem as políticas públicas
A pesquisa científica “[...] é um modo científico para se obter
conhecimento, ou seja, um processo formal e sistemático de desenvolvimento
do método científico e de técnicas e metodologias. ” (ANDRADE; SCHMIDT,
2015, p.13).
Nesse sentido, é pertinente frisar algumas considerações que
fundamentam as condições e mostram resultados nas experiências de
pesquisadores que estudaram o processo de governança participativa de forma
empírica em algumas localidades concluindo em sua maioria que existe duas
condições principais, na primeira os atores da sociedade civil precisam estar
dispostos e capazes de contribuir para a tarefa do governo em mãos, na
segunda, os funcionários públicos precisam estar interessados em governança
participativa. (SPEER, 2012).
De modo geral, a maioria das pesquisas encontradas, artigos
consultados, dissertações, in lócus citados no presente denotam que o
Orçamento Participativo em instâncias locais tem tido impactos positivos, que
consiste em um processo participativo de planejamento do orçamento público
havendo atuação dos cidadãos incentivados a participar de reuniões públicas
para propor, debater, determinar junto com os governantes situações prioritária
acerca da distribuição de bens públicos, das políticas públicas a serem
adotadas e da deliberação sobre prioridades orçamentárias. (ALMEIDA, 2015)
Cabe salientar também que embora existam vários resultados positivos,
até agora não há provas para apoiar a alegação de que a governança
participativa provoca melhorias no desempenho do governo, na qualidade no
serviço e no bem-estar. (SPEER, 2012). Além disso os resultados positivos
expressos dizem respeito apenas a questão local.
Freitas (2016), em sua dissertação de mestrado pesquisou governança
participativa em duas cidades do estado de Minas Gerais e percebeu que ao
classificar-se o nível de participação social na implementação das políticas
públicas, no que se refere ao processo orçamentário, observou que os
municípios apontados na pesquisa possuem um sistema de governança
debilitado, em que não há participação efetiva das comunidades nos processos
decisórios.
A maioria dos entrevistados alega que esta participação é instável apoiando-se no discurso de que o interesse da população na participação da pública de seus municípios ainda é muito reduzido, ficando aquém das necessidades reais da sociedade. Apesar de atentarem para a implantação de alguns mecanismos de participação, como a execução de audiências públicas, reconhecem a necessidade de melhoria dessa participação, principalmente associada à execução orçamentária, e evidenciam também a falta de espaço dos conselhos, pois as decisões já vêm engessadas. (FREITAS, 2016, p.65).
Almeida (2015), em sua tese pesquisou sobre gestão democrática na
formação de políticas e públicas e trabalhou sistematicamente com Orçamento
Participativo, o que o levou a perceber que “[...] o fortalecimento destes
arranjos institucionais participativos se dá com base na coordenação de
interesses, inclusão de minorias e na mediação de conflitos, aliado a um
processo de facilitação de diálogos para construção de consensos. ” (p.99).
Assim compreende-se que os mecanismos de governança participativas
são definidas como arranjos institucionais que visam [...] facilitar a participação
dos cidadãos comuns no processo de política pública. (SPEER, 2012). No
entanto, é preciso que a sociedade esteja apta e motivada a participar para que
haja atuação na tomada de decisões e resultados na efetividade em escala
local e posteriormente pensando no âmbito regional. (fig.1)
Fig – 1 Fluxograma mental: Governança participativa como estratégia de boa
governança
Elaboração: Eduina Bezerra França, 2017.
3. Conclusão
Em suma, como medida de eficiência para minimizar o desenvolvimento
desigual, a governança participativa mediante o orçamento participativo vem
como medida de efetividade e melhoramento pontuados na experiência e
prática no Brasil a exemplo em espacial de Porto Alegre primeira cidade
brasileira a trabalhar com GP, abordado por Koonings no presente artigo.
Sendo, portanto, uma solução que deve estar atrelada a sociedade civil,
aos funcionários, as instituições privadas e públicas e ao governo para aderir
uma governança significante e com respaldo na melhoria dos serviços, na
qualidade e bem- estar social e nas respostas eficazes mediante as tomadas
de decisões em escala local.
Entretanto, essa medida ainda é inexistente se tratando de uma escala
maior, ou seja, em escala regional, cabendo apenas refletir sobre qual solução
seria viável para diminuir ou sanar esse desenvolvimento desigual por vezes,
excludentes.
Referências
AFFONSO, Rui de Brito Álvares. Descentralização e reforma do estado: a
federação brasileira na encruzilhada. Economia e sociedade, Campinas, (14).
127-152, jun. 2000
ALMEIDA, Rafael Alves de. Gestão democrática na formatação de políticas
públicas. 2015 201F Tese (Doutor em Políticas Públicas, estratégias e
Desenvolvimento), Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2015
ANDRADE, Aparecido Ribeiro de; SCHMIDT, Lisandro Pezzi. Metodologias de Pesquisa em Geografia. Paraná: UNICENTRO, 2015.
FREITAS, Roberto Lúcio Corrêa de. Governança Participativa No Âmbito Do
Orçamento Público: Os Casos Dos Municípios Mineiros De Unaí E Buritis,
Participantes Da Região Integrada De Desenvolvimento Do Distrito Federal –
Ride – Df. 2016. 92f. Dissertação (Mestrado em Administração) Universidade
de Brasília, Brasília, 2016
KOONINGS, Kees. Strengthening citizenship in Brazil’s democracy: Local participatory governance in Porto Alegre. Boletim of Latin American Research, vol 23. no 1,pp.79-99, 2004
ORTEGA, Antonio César. Territórios deprimidos: desafios para as políticas de desenvolvimento rural. Campinas- SP: editora Alínea, Uberlândia- MG: Edufu, 2008.
SIMIONE, A.A.; CKAGNAZAROFF, I.B. Governança Participativa em Moçambique: Dinâmicas do envolvimento dos cidadãos na gestão Municipal em Xai-Xai Disponivel em<http://www.apgs.ufv.br/index.php/apgs/article/view/1185/html#.Wad6vbKGPIU> Acesso em: 10 de junho de 2017.
SPPER, Johanna. Participatory governance reform: a good strategy for increasing government responsiveness and improving public services? World development, vol 40, no. 12, pp.2379-2398, 2012
